涂從芬

摘要：作為深化社會(huì)主義改革與發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求增長(zhǎng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面具有非常重要的作用。文章針對(duì)當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論，總結(jié)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中常見(jiàn)的幾類問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)給出了具體的解決方案，希望以此促進(jìn)新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更科學(xué)地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè);農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);城鄉(xiāng)規(guī)劃

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一方面可以將資源配置過(guò)程中市場(chǎng)機(jī)制所具有的基礎(chǔ)作用進(jìn)行充分發(fā)揮，有利于合理統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)具有產(chǎn)業(yè)化、集約化等特點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展;另一方面還可以建立全新的耕地保護(hù)機(jī)制，激活土地使用權(quán)價(jià)值，有利于對(duì)農(nóng)民的合法利益和權(quán)利進(jìn)行保護(hù)?；诖耍覀冇斜匾獙?duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探析，以更好促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善和發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問(wèn)題

隨著土地流轉(zhuǎn)的增多，流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，雖然各級(jí)政府和合同管理機(jī)關(guān)加強(qiáng)了管理，然而在土地流轉(zhuǎn)中也還存在一些問(wèn)題，筆者對(duì)此進(jìn)行了概括，當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問(wèn)題大致有以下幾類。

（一）土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)主體模糊，存在非農(nóng)現(xiàn)象

農(nóng)民才是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，可是當(dāng)下存在不少不遵從農(nóng)民意愿、將土地承包關(guān)系進(jìn)行肆意變更的現(xiàn)象。有的地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在非農(nóng)現(xiàn)象，村級(jí)組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)行政行為進(jìn)行土地的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的利益，也影響了穩(wěn)定土地承包關(guān)系的形成。 就筆者所在的旺隆鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，旺隆鎮(zhèn)有10個(gè)村民委員會(huì)，1個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?1650人。64個(gè)村民小組，農(nóng)戶5206戶，承包經(jīng)營(yíng)耕地面積22743畝，這其中有少部分的土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中并沒(méi)有完全遵從農(nóng)戶個(gè)人意愿，土地流轉(zhuǎn)存在產(chǎn)權(quán)主體問(wèn)題。

（二）土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)較少，流轉(zhuǎn)成本過(guò)大

當(dāng)下，我國(guó)的土地評(píng)估以及測(cè)量評(píng)級(jí)等的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量還非常少，造成集體經(jīng)濟(jì)包辦農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的現(xiàn)象一直存在。在土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)較少的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織既擔(dān)當(dāng)著中介的角色，同時(shí)還是土地所有權(quán)的主體，這就使得其不可避免要對(duì)一般的交易主體產(chǎn)生干涉甚至侵害行為，導(dǎo)致農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)成本過(guò)大，降低了土地流轉(zhuǎn)的效率。旺隆鎮(zhèn)的土地撂荒現(xiàn)象呈上升趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在一些農(nóng)戶全家外出務(wù)工， 未向村組退還承包地而一走了之， 致使土地?zé)o人耕種， 此外，因勞力弱而無(wú)力耕種土地撂荒情況也較嚴(yán)重。造成這一現(xiàn)象的更深層原因正是由于缺少土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致較大的土地流轉(zhuǎn)成本抑制了農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)積極性，致使撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制缺失，地區(qū)差異較大

在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)發(fā)展?fàn)顩r下，不少地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的轉(zhuǎn)包費(fèi)用以及租金等的形成都缺乏正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，人為決定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的現(xiàn)象層出不窮，極易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)交易雙方意見(jiàn)出現(xiàn)分歧，造成合同糾紛的發(fā)生。而且土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容條款不全的現(xiàn)象非常普遍，如權(quán)利與義務(wù)不明，沒(méi)有違約責(zé)任、糾紛處理等，沒(méi)有委托而雙方簽字代簽、印章不齊等，為合同糾紛埋下隱患。這種現(xiàn)象正是由于當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)尚缺失完善的市場(chǎng)機(jī)制造成的，而且該問(wèn)題呈現(xiàn)出比較大的區(qū)域差別性，在不同的地區(qū)出現(xiàn)的幾率也是不盡相同的，這些因素使得當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入惡性循環(huán)，影響了其進(jìn)一步的發(fā)展。就旺隆鎮(zhèn)而言，其土地主要是流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社和其它主體，土地流轉(zhuǎn)入股或者承包呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異，這也是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全方位發(fā)展的瓶頸。

（四）土地流轉(zhuǎn)社保制度缺乏，農(nóng)民利益受損

土地流轉(zhuǎn)社保制度的缺乏，使得不少地區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能夠?qū)r(nóng)民利益進(jìn)行切實(shí)保障，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)社保制度缺失，在旺隆鎮(zhèn)的具體表現(xiàn)為： 一是土地租期過(guò)長(zhǎng)而且租金過(guò)低，使農(nóng)戶權(quán)益受到損害。二是土地收益分配監(jiān)管力度不大，分配制度不合理。三是土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民再就業(yè)情形不樂(lè)觀，造成農(nóng)民失地又失業(yè)。此外，農(nóng)民的法律意識(shí)也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有少部分為口頭合同，這主要存在于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間因相互信任而以口頭約定為準(zhǔn)，說(shuō)明農(nóng)戶的法律意識(shí)還不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，還需加大普法教育，以避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民合法利益受到侵害。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

經(jīng)過(guò)上文的概括和分析，我們已經(jīng)對(duì)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題有了大致的了解，為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，我們有必要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)對(duì)策的討論，筆者認(rèn)為完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的主要方法有如下幾種。

（一）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，確保流轉(zhuǎn)主體

土地是具有重要作用的社會(huì)資源和自然資源，因而在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中土地產(chǎn)權(quán)制度也具有相當(dāng)重要的作用和地位。促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，首先就要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主體地位。確保土地流轉(zhuǎn)主體，主要有兩方面的基本要求：一是要明確財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，也就是要明確財(cái)產(chǎn)的所有人是誰(shuí)。二是要清楚不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明。因此，我們要根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況以及我們國(guó)家現(xiàn)有的一些法律制度，科學(xué)合理地確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和規(guī)范，建立健全土地流轉(zhuǎn)責(zé)任主體約束機(jī)制，防止產(chǎn)生非經(jīng)濟(jì)原因的損失。通過(guò)這樣的方式，我們才能夠有效保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠健康持續(xù)流轉(zhuǎn)下去。

（二）培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)，規(guī)范法規(guī)建設(shè)

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)歷非常繁瑣的過(guò)程，加上交易的主體雙方大都不知曉正確的交易程序，因而就非常需要土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮一定的紐帶作用。缺乏土地流轉(zhuǎn)的中介結(jié)構(gòu)，就會(huì)相對(duì)減少土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，造成流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和成本的加大。因此，政府必須大力培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)相應(yīng)的法律建設(shè)。要增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量和提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)素質(zhì)，確保中介機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)交易過(guò)程中具有獨(dú)立性，同時(shí)還要堅(jiān)決貫徹相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)法律制度，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可操作性。

（三）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，平衡地區(qū)差異

針對(duì)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在市場(chǎng)機(jī)制不健全的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)處理體系著手進(jìn)行解決。在土地承包所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，業(yè)主應(yīng)該受到契約或者合同等的約束作用，同時(shí)還應(yīng)繳納相應(yīng)比例金額的風(fēng)險(xiǎn)保證金給土地所有者，將風(fēng)險(xiǎn)保證金當(dāng)作土地流轉(zhuǎn)承包業(yè)主不能履行合約時(shí)的賠付和補(bǔ)償，通過(guò)這樣的方式創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，避免在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中造成農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。此外，政府還應(yīng)該致力于平衡不同地區(qū)之間的差異，促進(jìn)不同農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)同步發(fā)展，這樣才能夠保證整體城鎮(zhèn)化水平的建設(shè)和提高，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展。

（四）深化土地流轉(zhuǎn)社保措施，改善利益分配

為確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展，政府以及社會(huì)各方面必須深化土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中以及之后的社保措施，改善利益相關(guān)方之間的利益分配方式，使得農(nóng)民能夠降低對(duì)土地的依賴度。改善當(dāng)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，不僅要改變土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配，保障農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害，還要深化土地流轉(zhuǎn)社保措施，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是完善最低生活保障制度，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況科學(xué)界定低保對(duì)象，同時(shí)補(bǔ)充完善低保標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)村地區(qū)努力做到應(yīng)保盡保，改善農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)前后的生活水平。二是要貫徹執(zhí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)新農(nóng)合的宣傳，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)合的社會(huì)監(jiān)督以及民主管理，大力引導(dǎo)農(nóng)民參與到新農(nóng)合體系當(dāng)中，解決農(nóng)民中存在的“因病致貧”現(xiàn)象。三是要建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在農(nóng)村土地完成流轉(zhuǎn)之后，針對(duì)因土地流轉(zhuǎn)而造成的農(nóng)民失地失業(yè)的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠一定程度上改善農(nóng)民的生活條件，更好適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，維持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)定開(kāi)展。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極良好開(kāi)展不僅能夠滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在需求，還有利于促進(jìn)多形式經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的集約節(jié)約利用。針對(duì)當(dāng)下農(nóng)村流轉(zhuǎn)工作存在的主體模糊、成本過(guò)大、機(jī)制缺失以及制度缺乏等問(wèn)題，社會(huì)和政府應(yīng)該從加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理、培育健康市場(chǎng)平臺(tái)、創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制以及深化社保措施等方面進(jìn)行整改，這樣才能夠切實(shí)保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良好發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)增長(zhǎng)。

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（作者單位：貴州省赤水市旺隆鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）