作者簡介：佟秀毓（1993—），女，滿族，河北秦皇島人，法學(xué)碩士，重慶大學(xué)法學(xué)院，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法。

摘要：自1994年稅制改革以來，稅權(quán)的集中與分權(quán)始終是中央和地方爭奪的核心問題。我國現(xiàn)行稅法等相關(guān)規(guī)定中明確排除了地方各級政府制定稅收減免政策的權(quán)能。而實際上，地方政府為了招商引資，吸引稅源、技術(shù)、人才等紛紛挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。地方政府的相關(guān)稅收舉措具有一定的合理性，符合地方發(fā)展的要求。對于合法性與合理性之間的沖突，筆者認(rèn)為可以通過改革稅權(quán)縱向分配體制、設(shè)立專門的地方稅收法律執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)以及定期舉行三方會談等方式予以調(diào)和。

關(guān)鍵詞：合法性；合理性；稅權(quán)；調(diào)節(jié)

稅收是以國家強制力為后盾的不對等的資金流動。就我國目前立法體制來說，我國稅收立法權(quán)高度集中在中央，地方基本沒有任何權(quán)力來制定稅收政策。

一、合法性分析

《稅收征管法》第84條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收的開征、停征或者減稅、免稅、退稅、補稅以及其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定的，除依照本法規(guī)定撤銷其擅自作出的決定外，補征應(yīng)征未征稅款，退還不應(yīng)征收而征收的稅款，并由上級機關(guān)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，在《國務(wù)院關(guān)于加強依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》中也有關(guān)于違規(guī)減免稅收的責(zé)任規(guī)定，“凡未經(jīng)批準(zhǔn)擅自減免稅收的，一經(jīng)查出，除納稅人如數(shù)補繳稅款外，還要追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任”。

國家稅務(wù)總局于2001年出臺了《稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法（試行）》，該辦法具體規(guī)定了如何處分稅務(wù)工作人員的執(zhí)法過錯行為，而對付地區(qū)違規(guī)的稅收減免政策，《辦法》的實施根本無能為力。正如上述分析，地方稅收減免政策的出臺往往由政府推動，地方政府進行減免稅旨在促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，這又同我國政府干部的政績考核和責(zé)任體系緊密相關(guān)，GDP是考核干部政績的主要指標(biāo)。經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)往往占著很大的比重，這樣就不難理解為何地方政府敢于違規(guī)進行減免稅審批。

國家稅務(wù)總局頒發(fā)《關(guān)于堅持依法治稅嚴(yán)格減免稅管理的通知》（國稅發(fā)[2008]73號），明確表示，要依法糾正和抵制各種越權(quán)制定的減免稅優(yōu)惠稅政策，對地方政府超越權(quán)限制定的稅收政策，稅務(wù)機關(guān)不得執(zhí)行，同時要提請當(dāng)?shù)卣枰约m正并報告上級稅務(wù)機關(guān)。

我國法律賦予了中央政府稅收減免權(quán)，地方政府只有在中央政府授權(quán)的范圍內(nèi)方能進行一定的稅收減免。由此可見，地方政府超越權(quán)限制定當(dāng)?shù)囟愂諟p免政策是違法的，不符合我國現(xiàn)有稅權(quán)的分配原則，違背了稅收法定原則。

二、合理性分析

結(jié)合中國現(xiàn)狀以及地方政府稅收減免政策實行的利弊，我個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馁x予地方稅收立法權(quán)。原因如下：

（一） 地方的特殊性。中國本就為地域廣泛的國家，不同的地域有不同的經(jīng)濟發(fā)展模式和現(xiàn)狀。稅收立法權(quán)的高度集中，難免會造成一刀切的結(jié)果，成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。稅收政策的制定，要因地制宜，將特殊狀況納入稅法規(guī)范的范圍內(nèi)，如此才能做到有法可依且使其得以得到普遍認(rèn)可和實施。稅收的功能發(fā)揮到最大，使各方的利益得到均衡和最大化就不再是天方夜譚。

（二）地方官員和群眾的積極性。依照中央的稅收立法，各地政府只能與其他地區(qū)處于同一起跑線上，難以凸顯出自身的優(yōu)勢和競爭力。若賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，各地政府得以通過許以低稅率，減免稅率，政府補貼等各種稅收政策的方式，吸引外資的流入以及先進技術(shù)人才和機器設(shè)備等促進經(jīng)濟發(fā)展的因素入住本地，以此來注入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的新鮮血液，為其進步和GDP的提高注入源源不竭的力量之源。如果賦予地方政府以適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，調(diào)動當(dāng)?shù)鼐用駷榱俗约旱暮戏?quán)益充分行使自己的公民權(quán)，提出當(dāng)?shù)囟愂樟⒎ǖ暮侠斫ㄗh，不僅可以增強公民的責(zé)任意識，也能調(diào)動其投身于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的積極性，為當(dāng)?shù)氐姆ㄖ埔约帮L(fēng)貌開創(chuàng)一個新的局面和氣象。

（三）民主法治的必然要求。我國一直致力于民主法治的建設(shè)?？墒嵌愂樟⒎?quán)的高度集中，難免會給人專制集權(quán)的壓迫感。對于法治的建設(shè)以及法律的海納百川具有極大的負(fù)面作用。放松對稅收立法權(quán)的高度鉗制，對于積極創(chuàng)新立法思想、思路的吸取以及立法探討的延伸具有重要意義。

三、合法性與合理性沖突的調(diào)節(jié)措施

（一）改革我國目前的稅權(quán)縱向分配體制

稅收立法權(quán)高度集中于中央的體制應(yīng)當(dāng)予以改革。如今的中國，再也不是以前的封閉、無知的國度。稅收也再不能完全只由一個中央政權(quán)機關(guān)掌管。分化中央的集中稅收立法權(quán)和賦予地方部分稅收立法權(quán)是勢在必行的。這是由市場經(jīng)濟的自由競爭和各個地區(qū)的特殊性決定的。我們再也不能搞一刀切。

我認(rèn)為，中央可以制定稅收征收的一般規(guī)定，規(guī)劃好一個一般的、整體的征稅框架。各地方政府以中央所制定的一般規(guī)定為基礎(chǔ)，再結(jié)合本地的特殊經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)劣勢競爭力以及廣泛征集當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民的稅收立法建議，作出符合當(dāng)?shù)鼐唧w特性的當(dāng)?shù)囟愂辗?。如此，既能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐闹饔^能動性，又能保證中央與地方在稅收征收問題上有效的統(tǒng)一，完善我國的稅收征收管理體系，減少財政收入的流失。

（二）設(shè)立專門的地方稅收法律執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)

1、適合當(dāng)?shù)靥厥庑缘亩愂照魇辗傻耐陚洌⒉蛔阋员ＷC法律得到充分有效的實施。所以一個監(jiān)督法律施行的機構(gòu)的存在是必要的。這一機構(gòu)，要從法律的起草，制定，施行，反饋等各個方面保證法律的合理性、公平性以及有效性。監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有特權(quán)，比如將本地政府的違法稅收行為上報給上一級政府機關(guān)，請求其對當(dāng)?shù)卣鞒龊侠砬液戏ǖ奶幏值忍幜P。

2、除此外，還應(yīng)充分保障當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以及居民的批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)以及舉報權(quán)。如果企業(yè)以及居民對政府實施的稅收政策有異議，完全可以以主人翁的身份向監(jiān)督機構(gòu)提出自己的意見。監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)，充分調(diào)查其反饋是否為實情。如果地方政府違反法律，損害當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)的合法權(quán)益，該機構(gòu)有權(quán)且有義務(wù)要求政府給出一個解釋。

（三）當(dāng)?shù)卣约爱?dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民代表，以及中央政府的代表，應(yīng)當(dāng)定期舉行三方會談。通過定期會談，三方可以將稅收征收法律的實行狀況進行總結(jié)。吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗，并制定下一步的實施計劃。對于不足部門，要盡快予以補正，以期法律的實行愈加符合當(dāng)?shù)馗鞣降睦?。中央政?quán)代表也應(yīng)當(dāng)將最新的政策導(dǎo)向述說給其他兩方，為法律的完善提供信息資源。

總之，雖說就我國現(xiàn)狀而言，地方政府越權(quán)稅收減免政策是不具有法律依據(jù)的，但我們應(yīng)當(dāng)立足于國家的長遠和整體利益，不能一直拘泥于現(xiàn)有法律。法律的制定是以現(xiàn)實狀況的變化為動機的，現(xiàn)有的不一定都是正確的。我們要以批判的立場綜合考慮地方政府稅收減免政策的合法性與合理性問題。我認(rèn)為，地方政府稅收減免政策的出臺是極具合理性和潛力的。我們應(yīng)該做的是考慮如何為這一制度的發(fā)展完善相關(guān)的合理方式以及保障制度。我相信，終有一天，地方政府稅收減免政策的實施是為國家所大力支持的。（作者單位：重慶大學(xué)）