任鳳紅等

摘要：文章通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位單位層面的內(nèi)部控制分析，指出單位層面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出了設(shè)計(jì)和建立合理的組織架構(gòu)，確立權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行適度分權(quán)，建立單位層面監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 管理

經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了良好的條件和基礎(chǔ)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正向形態(tài)更高級(jí)、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等重大戰(zhàn)略的實(shí)施，行政改革體制更加深入，事業(yè)單位改革也如影隨形。行政事業(yè)單位是承擔(dān)政府公共服務(wù)職能的基本組織，是政府依法行政的主體，是實(shí)施國(guó)家治理的重要力量，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，工作內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的方方面面，與社會(huì)主義民主法治建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、和諧社會(huì)構(gòu)建和人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，就是要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求的內(nèi)部控制監(jiān)督管理體制，這不僅關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、合理配置和有效利用，也涉及政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)有資產(chǎn)管理體制和預(yù)算管理體制等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)都具有重要意義。事業(yè)單位建立有效的內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。它不僅可以規(guī)范單位的管理，促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，保護(hù)各類(lèi)資產(chǎn)的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。為社會(huì)提供公共服務(wù)是社會(huì)事業(yè)的主要任務(wù)，經(jīng)過(guò)不斷的改革發(fā)展，我國(guó)社會(huì)事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是仍然面臨嚴(yán)峻的問(wèn)題，目前我國(guó)的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系還不健全，存在著缺陷和漏洞。

1 單位層面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.1 內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

事業(yè)單位是從政府機(jī)關(guān)分離出來(lái)的，事業(yè)單位管理體制基本上是行政管理體制的延伸，政府部門(mén)按照行業(yè)、經(jīng)費(fèi)投入方式等標(biāo)準(zhǔn)劃分事業(yè)單位類(lèi)別，直接管理事業(yè)單位的人財(cái)物及日常業(yè)務(wù)，事業(yè)單位成為主管部門(mén)的附屬，行政化傾向嚴(yán)重，自主性不高，公共服務(wù)主體意識(shí)淡薄。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)成員的公共服務(wù)需求發(fā)生了深刻變化，需求結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，新的需求不斷涌現(xiàn)，這就要求作為公共服務(wù)主體的事業(yè)單位適應(yīng)這一變化，在職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理方式上做出相應(yīng)的調(diào)整，但是事業(yè)單位的行政管理模式不適應(yīng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)，與公共服務(wù)新需求之間的矛盾越來(lái)越突出，嚴(yán)重制約事業(yè)單位發(fā)展活力。許多行政事業(yè)治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏科學(xué)決策，良性運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)行力，單位負(fù)責(zé)人和職工沒(méi)有推進(jìn)動(dòng)力，內(nèi)控意識(shí)淡漠，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置不合理不公平、使用效率不高、處置隨意性大、資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有考慮管理與服務(wù)的性質(zhì)，按照適當(dāng)集中或分散的管理方式設(shè)置；內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與運(yùn)行不能適應(yīng)信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達(dá)和在各層級(jí)，各業(yè)務(wù)間的傳遞。

1.2 內(nèi)部控制制度不健全，權(quán)責(zé)不清

目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)處于起步階段，在建設(shè)中仍有諸多問(wèn)題亟待解決，內(nèi)控制度的不健全，制約著行政事業(yè)單位工作效率的提高。少數(shù)事業(yè)單位員工位置占著、工資拿著，卻不肯主動(dòng)謀事，不愿自覺(jué)做事，在其位、卻不謀其政，不履其職，不盡其責(zé)，檢查走過(guò)場(chǎng)，把關(guān)流于形式，玩忽職守，致使本可避免的責(zé)任事故發(fā)生，造成人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失。大部分事業(yè)單位沒(méi)有書(shū)面成文的內(nèi)部控制制度，只是以一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，憑經(jīng)驗(yàn)加以簡(jiǎn)單控制，僅就其開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制過(guò)于簡(jiǎn)單，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的處置依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 監(jiān)督考核機(jī)制不到位

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”的情況非常嚴(yán)重，有些領(lǐng)導(dǎo)把自己的權(quán)威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領(lǐng)導(dǎo)簽字”什么費(fèi)用都可以報(bào)銷(xiāo)；對(duì)權(quán)限的設(shè)置和履行情況缺乏必要的審核和監(jiān)督，對(duì)于越權(quán)和權(quán)限缺位的行為沒(méi)有及時(shí)予以糾正和處理。沒(méi)有充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，增加人為操縱的可能。重大事項(xiàng)并未執(zhí)行實(shí)行集體審批決策，使得內(nèi)部控制制度失去了應(yīng)有的威懾力，單位的其他人員也會(huì)偏離制度行事；同時(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏獨(dú)立有效的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和責(zé)罰體系，不利于內(nèi)控的有效推進(jìn)，直接影響單位內(nèi)控的實(shí)施效果。

2 單位層面內(nèi)部控制管理

2.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)

由于事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知直接影響到內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)的成敗，因此先要根據(jù)《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》的有關(guān)要求，提高單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)，同時(shí)在整個(gè)單位內(nèi)開(kāi)展內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高干部職工內(nèi)部控制意識(shí)，形成良好的內(nèi)部氛圍。廣泛宣傳貫徹《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），普及行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)知識(shí)，更好地推動(dòng)內(nèi)控規(guī)范在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)實(shí)施，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)，提高管理人員的內(nèi)控責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)遵守、執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范的自覺(jué)性，更好地推動(dòng)了內(nèi)控規(guī)范在單位的推廣實(shí)施，使事業(yè)單位上下深刻認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)不僅是為了提高內(nèi)部管理水平，更重要的是通過(guò)事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制，來(lái)化解工作中的風(fēng)險(xiǎn)，保障單位資金的安全，進(jìn)一步提升內(nèi)部管理水平。

2.2 建立健全內(nèi)部控制體系和組織架構(gòu)

針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理職責(zé)不清、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，要明確劃分各責(zé)任主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定各自的職責(zé)邊界和權(quán)利范圍，建立健全內(nèi)部控制體系，完善由內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督等主要要素組成的內(nèi)控體系，同時(shí)，根據(jù)有關(guān)規(guī)章制度和專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，在查找風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)、完善工作流程、界定各環(huán)節(jié)崗位責(zé)任基礎(chǔ)上制定完善的內(nèi)部控制操作規(guī)程，最大限度發(fā)揮內(nèi)控體系防范風(fēng)險(xiǎn)作用。進(jìn)一步明確事業(yè)單位的職能定位，事業(yè)單位必須建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行真正的法人職責(zé)。在法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展各項(xiàng)制度，形成激勵(lì)約束機(jī)制，真正激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的活力。加強(qiáng)內(nèi)部控制系統(tǒng)中各個(gè)環(huán)節(jié)和人員的執(zhí)行力，是確保內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵一環(huán)?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面解決目前執(zhí)行力不夠的問(wèn)題，一是根據(jù)職能轉(zhuǎn)型的有關(guān)要求和財(cái)政部授權(quán)，對(duì)轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)和工作流程重新梳理；二是認(rèn)真劃分部門(mén)和崗位職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)崗位責(zé)任；三是修訂完善內(nèi)控制度，形成嚴(yán)格的內(nèi)控制度體系，加強(qiáng)制度執(zhí)行情況和執(zhí)行效果的監(jiān)督檢查。嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理；完善政策措施，堵住漏洞；加強(qiáng)監(jiān)督，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員管理在陽(yáng)光下運(yùn)行。通過(guò)制定流程和嚴(yán)格崗位職責(zé)可以將風(fēng)險(xiǎn)分解到具體人和事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)人人有事做、事事有人管，充分保障風(fēng)險(xiǎn)防控效果，一方面實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的過(guò)程控制，一方面為監(jiān)督懲戒和問(wèn)責(zé)奠定基礎(chǔ)。 在工作中，努力提高事業(yè)單位職工運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力，不斷規(guī)范行政行為，完善依法和民主決策機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法程序和業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)政府信息公開(kāi)，完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。

2.3 建立內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制

為推動(dòng)事業(yè)單位有效實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范體系，促進(jìn)事業(yè)單位的健康發(fā)展，建立內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，并嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，是確保內(nèi)控體系整體實(shí)施效果的重要手段。事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和部門(mén)主要負(fù)責(zé)人要組成內(nèi)控監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂專(zhuān)項(xiàng)自查活動(dòng)方案，細(xì)化責(zé)任分工，對(duì)自查工作的主要內(nèi)容、部門(mén)職責(zé)、組織方式、時(shí)間安排和具體工作進(jìn)行明確；加強(qiáng)督促指導(dǎo)，要求各部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)真檢查，對(duì)自查的過(guò)程負(fù)責(zé)，對(duì)自查結(jié)果負(fù)責(zé)，做到不走過(guò)場(chǎng)，深入查找內(nèi)部控制缺陷。事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)要獨(dú)立于內(nèi)部控制系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)之外，保障內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性，并與紀(jì)檢監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理和廉政建設(shè)雙抓雙促。要積極配合部?jī)?nèi)控委、巡視辦等機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督的各項(xiàng)工作，定期上報(bào)自查情況報(bào)告，并積極接受定期和不定期的檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)，同時(shí)主動(dòng)接受外部監(jiān)督。

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