姜青富

摘要：

加強黨對立法工作的領導，是我們黨在領導人民進行民主法制建設過程中形成的一項重要原則。在全面推進依法治國的新的歷史時期，應當通過規(guī)范黨領導立法的具體程序、實現途徑等內容，推動我國法治建設的進一步發(fā)展。

關鍵詞：黨領導立法；依法執(zhí)政；立法權

中圖分類號：DF01文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0075-03

黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。這一論述為我國新時期的立法工作指明了方向。 作為我們黨在執(zhí)政中參與國家立法活動的一項重要原則，長期以來，黨通過領導立法的方式將符合群眾根本利益的政策主張，通過法定程序及時上升為國家的法律，并得之以有效地貫徹實施，極大地保障了群眾利益和社會主義建設。在全面推進依法治國的重要歷史時期，重新回顧、審視和完善這一原則，仍具有重要現實意義。

一、“黨領導立法”原則的科學內涵及其在我國產生的根源

“黨領導立法”，顧名思義就是作為我國執(zhí)政黨的中國共產黨，通過法定的程序對立法機關行使立法權制定或修改法律的活動施加影響，并將自身的政治主張與人民的意志相結合，上升為國家法律的過程。作為黨在執(zhí)政中參與國家立法活動的一項重要原則，“黨領導立法”原則在我國主要是由以下幾個因素決定。

其一，“黨領導立法”首先是由黨的執(zhí)政地位決定的。執(zhí)政黨領導和參與國家的立法活動在世界范圍內具有普遍性，在西方實行三權分立的國家，執(zhí)政黨總是通過自己的議會黨團提出本黨的議案，通過法律程序，將其變?yōu)閲曳桑瑢?zhí)政黨的意志轉變?yōu)閲乙庵?。在我國，中國共產黨領導中國人民經過了艱苦的革命戰(zhàn)爭后，取得了國家政權，成立了新中國。1954年憲法的頒布，使我們黨以憲法確認的形式從戰(zhàn)爭時期的革命黨成為憲法規(guī)定的執(zhí)政黨，此后，歷次憲法修改都確認了中國共產黨在國家政治生活中執(zhí)政黨的地位，并明確肯定了中國共產黨對國家事務的領導權。因此，作為國家的執(zhí)政黨，領導和參與國家的立法工作，并將自身的政策主張通以立法的形式體現出來，具有客觀必然性和正當性。

其二，“黨領導立法”是黨領導人民實施依法治國基本方略和黨依法執(zhí)政的客觀要求。1997年，黨的十五大首次明確提出依法治國是我們黨治理國家的基本方略，并寫進了隨后修改的憲法當中。依法治國戰(zhàn)略的實施，首先要求我們國家建立科學完備的法律體系，即要求立法先行，國家的執(zhí)法、司法等其它工作才能正常展開。而只有堅持黨對立法工作的領導，才能確保依法治國戰(zhàn)略在實施中不變向，不變質。黨領導立法，也是黨依法執(zhí)政的客觀要求。依法執(zhí)政要求黨必須在法治的軌道內實現執(zhí)政意圖，發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導作用，這既要求黨在憲法法律范圍內活動，也需要黨加強對立法工作的領導。

其三，“黨領導立法”的原則也是由人民代表大會制度“立法權優(yōu)先”的特征所決定的。中國共產黨領導人民建立國家后，確立了人民代表大會制度作為國家的政權組織形式和根本政治制度。在人民代表大會制度下，國家的行政機關、審判機關和檢察機關由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，并受人大監(jiān)督。在具體的職能分工上，人民代表大會及其常委會是我國的立法機關，其它國家機關則負責法律的執(zhí)行和適用，可以看出，我國的人民代表大會制度體現了“立法權優(yōu)先”的特點。作為黨領導人民實現當家作主的政權組織形式，黨在人民代表大會制度下的最可靠的執(zhí)政方式就是對國家的立法工作進行領導。

二、“黨領導立法”原則的確立與發(fā)展過程

從“黨領導立法”原則的產生發(fā)展來看，這一原則伴隨我國立法機關的組建和國家立法活動的開始而確立，確立后，則主要受黨對法治的態(tài)度影響而不斷變化發(fā)展。具體而言，“黨領導立法”原則在我國的確立發(fā)展大致分為三個時期。

（一）形成階段。新中國剛剛成立后，民主革命的任務尚未完成，國家各項工作處于百廢待興狀態(tài)，國家的立法工作也尚未正式開展，黨在此時主要依靠發(fā)布命令的方式完成革命任務和進行社會建設。1954年我國第一部憲法頒布后，規(guī)定了全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，全國人民代表大會常委會也享有部分法律制定權，國家的立法工作從此開始起步，“黨領導立法”作為我國立法活動的一項重要原則開始形成。但由于當時黨對法律的重視程度還不夠，人民代表大會的立法權一開始并沒有得到很好的執(zhí)行，如有些基本法律幾經其稿都未能如期制定出來。1957年，中共中央書記處就刑法草案第22稿進行討論，并將討論意見在第一屆全國人民代表大會第四次會議上發(fā)給代表，不久大會通過決定，由人民代表大會常委會繼續(xù)審議修改，作為草案公布試行。該事例可以說是新中國成立初期“黨領導立法”原則形成并在實踐中運用的一個直接體現。

（二）停滯階段。1957年后，隨著“反右”斗爭的擴大化和“大躍進”的開始，黨對法治的態(tài)度發(fā)生了重要變化，“重人治輕法治”成為黨內意見的主流。在這一時期，黨更多地依靠政策治理國事，國家的立法工作停滯不前，“黨領導立法”原則也因此成為了一紙空談。1966年，文化大革命發(fā)生以后，社會主義法制遭到了更為嚴重的破壞，國家的憲法法律被徹底踐踏，包括立法機關在內的國家機構癱瘓，立法活動也完全停止。在“文革”長達10年的時間里，全國人民代表大會除通過了1975年憲法外，沒有制定過一部法律。黨委領導立法變成黨委取代立法和黨委包辦立法，人民代表大會變成政策的橡皮圖章，法治受到嚴重破壞?！包h領導立法”原則進入了一個停滯時期。

（三）恢復和發(fā)展階段。“文革”結束后，黨和國家的工作重心開始轉移到經濟建設上來，“文革”的慘痛教訓使黨重新認識到法治的重要性，“黨領導立法”也成為這一時期黨領導人民恢復法制建設的一個重要指導原則。1978年，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會準備工作會議中提出：“為了保障人民民主，必須加強法制”?！艾F在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”。要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究” ?；谶@種認識，在黨的領導下，我國的立法工作得到了快速發(fā)展，包括我國現行憲法（1982年憲法）和民法、民訴法、刑法、刑訴法等在內的許多重要法律都在這一時期被制定出來。

[JP3]1991年，黨中央制定通過了《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，以正式的黨內文件形式來具體規(guī)范和指導黨領導立法工作。1997年黨的十五大提出依法治國是我國的基本治國方略后，1999年3月九屆人大二次會議又將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”以憲法修正案的形式寫入了《中華人民共和國憲法》。此后，我國的法治建設邁入了新的歷史時期，“黨領導立法”原則也進入了一個新的發(fā)展階段。

三、“黨領導立法”原則的核心問題——黨與人民代表大會在立法中的關系

“黨領導立法“原則在我國經歷了從無到有、從停滯到發(fā)展的漫長歷程，而在法治建設的新時期，“黨領導立法”原則在具體實踐中需妥善處理的一個核心性問題是執(zhí)政黨和人民代表大會在立法中的關系問題。在理想的狀態(tài)下，執(zhí)政黨根據其所面臨的形勢，集中民意，形成自己的施政方針和政策主張，通過法定程序或黨內程序，將其變?yōu)閲业囊庵尽６舜蟠泶髸闹饕氊熓歉鶕?zhí)政黨的建議進行立法，包括補充、修訂和完善憲法，以及審議、通過各項專門法律等。

但在我國立法進程中，因黨政職責劃分不清等原因，極易出現黨對立法的過分干預。如在“文革”時期，中共中央政治局曾直接成立憲法修改委員會，修改制定了七五憲法和七八憲法，違反了憲法相關的修改程序規(guī)定。本文認為，妥善處理黨與人民代表大會在立法中的關系應從以下幾個方面進行把握。

首先，應當認識到，無論黨領導立法還是人民代表大會主導立法，其最終歸宿都是為了實現人民根本利益。中國共產黨作為中國最廣大人民利益的根本代表，黨的政策主張是人民利益訴求的集中反映。而人民代表大會是人民行使國家權力的機關，人民代表大會的組成人員——人民代表大會代表由人民產生，對人民負責，人民代表大會立法的過程也是將民眾利益通過法律形式進行表達的過程。因此，從根本上說，黨領導立法與人民代表大會主導立法具有高度的一致性。

其次，黨對立法的領導應當是政治、思想、組織方面的領導。立法是民主的，也是科學的，立法活動本身是一項復雜的技術性活動。黨對立法的領導不應事無巨細，對具體立法事務進行包攬包辦，更不能代替立法機關從事立法活動。而應當側重于對法律特別是重大的基本法律是否堅持正確的政治原則、保持正確的政治方向、是否堅持了馬克思主義的立法思想和方法以及為立法工作推薦合格的人才等方面進行領導。

最后，黨與人民代表大會在立法中的活動要以憲法為根本準則，黨應當支持人民代表大會在職權范圍內行使立法職責。黨的十八屆四中全會提出，“任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內活動”。“發(fā)揮人民代表大會及其常委會在立法工作中的主導作用。”我國憲法與立法法等規(guī)定了立法機關的立法職權與立法程序，黨作為執(zhí)政黨應遵守憲法與立法法等相關法律規(guī)定，依照憲法法律規(guī)定支持立法機關立法。如在憲法的修改上，黨中央向全國人民代表大會可以提出憲法修改建議而非憲法修正案，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。

四、“黨領導立法”原則的實現路徑

在我國，法治已成為黨治國理政的基本方式，而立法權是我國國家權力體系中最核心權力，也是與人民關系最直接、最密切的最高層次國家權力。黨在領導立法過程中，是否遵循法定的程序，關系到黨是否做到了帶頭守法、憲法法律是否被有效遵守以及黨是否尊重立法機關依法行使立法權等諸多問題。從黨內法規(guī)和我國的憲法法律中有關規(guī)定來看，目前而言，黨主要從以下途徑實現黨對立法的領導。

（一）在憲法的修改上，黨中央通過向全國人民代表大會提出修憲建議的方式實現黨對立法的領導。憲法是我國的根本大法，是治國安邦的總章程。在我國的法制建設中，形成了黨中央通過提出修憲建議領導憲法修改的重要憲法慣例，這一慣例是執(zhí)政黨參與憲法修改的主要途徑。修憲建議與憲法修改的提案權不同，針對修改建議，全國人民代表大會有權決定對建議內容是否列入審議，而憲法修改提案一經提出，全國人民代表大會則必須依據憲法規(guī)定的程序，對提案內容進行審議并作出決定。在我國的政治生活中，黨中央作為黨內的最高領導機構，修憲建議集中了全黨全民智慧，反映了國家和人民根本利益，全國人民代表大會對黨中央的修憲建議也給予充分的尊重，并依照法定的程序完成憲法修改工作。除憲法修改外，在國家其它法律的制定或修改上，必要時，執(zhí)政黨也會以立法建議方式促成某部法律的制定或修改。

（二）在法律制定和修改中的重大問題上，黨中央通過“黨組”依照黨內程序實現黨對立法的領導。黨的十八屆四中全會指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。法律制定和修改的重大問題由全國人民代表大會常委會黨組向黨中央報告?！备鶕h章的有關規(guī)定，黨組是黨的一級組織機構，全國人民代表大會常委會黨組直接對黨中央負責。全國人民代表大會及其常委會對涉及法律制定和修改的重大問題上，將反映集中或內容有分歧的重要意見通過全國人民代表大會常委會黨組通過黨內程序報黨中央討論決定，以確保國家法律在制定修改過程中能始終保持正確政治方向。這一制度是黨的組織領導和黨內民主集中制運用于國家立法活動的直接體現，也是黨領導國家重要法律制定修改的主要實現路徑。

（三）對立法機關編制和報送的立法規(guī)劃進行討論、審定，是黨對國家整體性立法工作進行領導的主要方式。立法規(guī)劃是我國立法實踐中形成的一項重要制度，形成于20世紀80年代。立法規(guī)劃作為立法的必要活動和環(huán)節(jié)，屬于正式立法之前的準備階段。從效力上講，編制完成后的立法規(guī)劃對近一時期的立法工作具有指導性，并對立法的步驟和完成時間有一定的約束力和強制性。正是因為立法規(guī)劃在我國立法活動中的特殊意義，我國的立法機關都將立法規(guī)劃的編制列為一項重要工作，而執(zhí)政黨則對立法機關編制后的立法規(guī)劃享有討論、審定和最終決策權，并通過修改、批準立法規(guī)劃的方式體現黨的政策指向，引領一個時期的國家立法工作。

（四）在宏觀層面上，黨員個人對立法的影響也是黨實現對立法領導的一種最廣泛和可靠的途徑。與西方國家中執(zhí)政黨黨員通過控制議會議席影響立法一樣，中國共產黨黨員通過擔任國家立法機關的領導人員和人民代表大會代表，也成為黨領導立法的一種廣泛和有效的途徑。此外，立法機關之外的黨員也可以以公眾參與立法的方式，支持黨的政策主張以法律化的形式成為民眾遵守的社會規(guī)范。

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