王薔

內容提要：在現代農業(yè)發(fā)展轉型過程中，農村金融發(fā)展成為推動現代農業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)，然而，當前農村金融發(fā)展普遍存在融資困難和投入不足的突出矛盾。因此，農民最重要的土地成為探索農村金融借貸抵押最為關鍵的抵押融資品。通過分析農地抵押融資產生的現實背景，提出當前在農地抵押融資實踐探索中土地收益權抵押融資模式具有規(guī)避現行法律障礙，避免農民失地的風險，對土地收益權的評估更易操作，處置變現更加容易，貸款風險相對可控，擔保體系更易搭建等比較優(yōu)勢，繼而對推動農地收益權抵押融資模式的進一步發(fā)展提出相關結論與建議。

關鍵詞：農地收益權；抵押融資；比較優(yōu)勢

中圖分類號：F311

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0048-04

當前，我國正處于經濟轉型的關鍵時期，農業(yè)產業(yè)發(fā)展也正經歷著從傳統(tǒng)封閉走向現代開放的過渡階段。從現實情況看，由于農村內部金融抑制矛盾普遍尖銳，融資困難和投入不足已經成為制約現代農業(yè)發(fā)展和農民增收的突出問題。對農民而言，土地無疑是其最重要的資產，實踐中以土地承包經營權和土地經營權抵押融資的探索雖然已有一定進展，但總體上仍存在難以破解的諸多障礙，無法在更大范圍推廣。正因如此，進一步探索和完善以收益權為基礎的農地抵押融資新模式，尋找一條更具現實性的破解農民融資難的有效路徑，無疑具有十分重要的現實意義。

一、農地抵押融資產生的現實背景

從理論上分析，一般意義上的農地抵押融資是指土地承包經營權人在不轉移對其所承包土地的占有、使用、收益的基礎上，將其土地承包經營權作為債權的擔保，當債務人不履行到期債務時，債權人有權依法按照規(guī)定將作為擔保物的土地承包經營權進行拍賣或者變賣，以獲得的價款優(yōu)先受償的融資形式。就實質而言，農地抵押融資是一種“用益物權”的抵押融資，是土地權利的抵押融資而非土地實物的抵押融資。

近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，農村勞動力大量外出務工，土地流轉規(guī)模不斷增大，農業(yè)規(guī)模經營的推進必然帶來資金需求的顯著增加。值得關注的是，土地流轉加快和適度規(guī)模經營擴大雖然催生了種養(yǎng)大戶、家庭農場、合作社等新型經營主體快速成長，但其大都處于發(fā)展初期，規(guī)模較小，實力不強，普遍面臨投資能力不足的困擾。在此背景下，大多數新型經營主體都理所當然地把正規(guī)金融機構視為首選的融資渠道，各級政府也大力倡導金融機構必須更大力度地強化對新型經營主體的融資服務。但在缺乏基本抵押物的條件下，金融機構基于資金安全的現實約束卻很難在改善農村金融服務方面實現實質性進展。毫無疑問，農村內部金融需求增長而供給仍然停滯所導致的供需失衡矛盾的普遍加劇，是多種農地抵押融資模式的實踐探索得以產生和發(fā)展的主要動因。應當看到，作為常態(tài)化融資工具的土地金融制度，在西方發(fā)達國家早已成為農業(yè)相關制度和國家土地制度的重要組成部分。隨著我國農村經濟發(fā)展特別是土地適度規(guī)模推動的現代農業(yè)的快速發(fā)展，基于我國特有的農村土地制度基礎，不同地區(qū)以不同方式多樣化地創(chuàng)新探索以土地資產為基礎的抵押融資模式，著力改善農村內部嚴重的金融抑制現狀，已經具備基本的實踐基礎和制度條件。

二、農地抵押融資的實踐探索

盡管我國現行法律仍然明令限制農地的抵押融資，但近年來，由于現實需求日趨強烈，金融抑制的矛盾不斷尖銳，國家在政策方面對農村土地制度改革給予了越來越多的明確支持，正是由于宏觀政策層面對農地抵押融資的限制趨于松動，促成了實踐中農地抵押融資多樣化的制度創(chuàng)新?？傮w而言，現有農地抵押融資大體有以下三種典型模式。

（一）以農戶為貸款主體的土地承包經營權抵押融資的“同心模式”

“同心模式”是寧夏同心縣于2006年率先探索的農村土地承包經營權抵押融資模式，其基本方式是在每一個行政村成立一個非盈利機構——“土地抵押協會”，由村民選舉出常務理事，由常務理事來管理該村土地抵押貸款的相關事務。村民將自己所擁有的部分土地承包經營權向協會人股成為會員。當入股的會員需要貸款時，選擇三戶已加入協會的村民和一名協會的常務理事作為貸款擔保人，與協會和擔保人簽訂土地承包經營權抵押轉讓協議。村民在完善抵押擔保手續(xù)后，向信用社提出貸款申請，由協會再與信用社簽訂總擔保協議，信用社審查通過后與農戶簽訂貸款借據并放款。

同心縣屬于國家級貧困縣，農戶脫貧任務重，產業(yè)發(fā)展基礎薄弱。其設計抵押融資額度一般為1萬～2萬元，貸款年限為1年，主要滿足貧困農戶發(fā)展生計項目的小額資金需求。在同心縣這一貧困地區(qū)，土地承包經營權抵押融資的突破在一定程度上有助于解決貧困農戶資金短缺、貸款難的現實問題。同時，因農戶對于土地的依賴性強，用土地作為抵押品來發(fā)展生產和擺脫貧困的模式也有效提高了農戶的還款意識。然而已有的實踐表明，在“同心模式”的實際運行中，由于農地承包經營權抵押融資的貸款主體仍為普通農戶和貧困農戶，主要解決的仍是分散的傳統(tǒng)小農經濟面臨資金不足的問題，并非是滿足以新型經營主體為主導的現代農業(yè)發(fā)展產生的較大規(guī)模資金需求，因而，“同心模式”之下的土地抵押融資規(guī)模必然是十分有限的。一旦農戶在生產經營中出現無法及時還款的違約情況，容易造成農民失地風險，對貧困農戶而言，其可能產生的影響是十分嚴重的。因此，“同心模式”雖然探索較早，也具有重要制度創(chuàng)新價值，但總體上適應范圍有限，難以在更大區(qū)域推廣和復制。

（二）以新型經營主體為貸款主體的土地經營權抵押融資的“崇州模式”

2011年，崇州市在四川省率先啟動土地經營權的抵押融資試點，重點解決快速增長的各類新型主體發(fā)展現代農業(yè)資金不足的現實困難。崇州市在完成土地確權頒證基礎上開展了農業(yè)經營體系的創(chuàng)新實踐，其核心內容：一是引導農戶以土地承包經營權入股，組建土地股份合作社；二是以市場化方式培育懂技術、會經營的職業(yè)經理人隊伍，負責合作社土地的生產經營管理；三是引導建立適應規(guī)?；洜I的專業(yè)化服務體系，打造“一站式”的農業(yè)服務超市平臺。截至2014年底，崇州市已組建土地股份合作社225個，人社土地31，1萬畝，培養(yǎng)職業(yè)經理人1588人，職業(yè)經理人人均經營農地面積達377，4畝，基本完成具有顯著區(qū)域特征的新型農業(yè)經營體系的重構過程，為規(guī)?；F代農業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎。在此條件下，土地股份合作社和職業(yè)經理人都必然面臨資金不足的困擾，崇州市由此開展了主要針對土地股份合作社和職業(yè)經理人的土地經營權抵押融資試點。其基本方式是借款人主體首先向市農村發(fā)展局申請正式頒發(fā)《農村土地經營權證》，借款人再持證前往農商銀行完成相關抵押融資手續(xù)，土地經營權抵押融資在經過農商銀行核準后，提交崇州市土地承包經營權抵押融資聯席會議審核通過，再由崇州市農業(yè)產權流轉擔保公司擔保，簽訂貸款協議、合同，最后由農商銀行正式發(fā)放。

崇州市直接利用農村土地經營權作為抵押融資的擔保依據，重點解決新型經營主體擴大土地經營規(guī)模面臨的融資難問題，不僅對推進土地合理集中和農業(yè)產業(yè)規(guī)?；l(fā)展具有重大現實意義，而且對多種新型經營主體的培育成長也有重要促進作用。但崇州的實踐表明，由于對土地經營權的合理估價缺乏實質突破，在一定程度上限制了“崇州模式”更大效應充分發(fā)揮。實踐中，崇州對土地經營權的估價是以傳統(tǒng)農作物的產出來衡量土地價值，并未對土地經營權實際價值進行評估；而抵押融資的額度則是根據經營權的租賃年限來確定。抵押借款的期限統(tǒng)一限定為2年。這樣的制度設計雖然總體上有利于降低銀行的貸款風險，但同時也限制了抵押人的貸款規(guī)模。加之銀行部門認為土地經營權的抵押融資存在評估難、擔保難、處置變現難等現實障礙，因而普遍缺乏基本的內生動力。正因如此，盡管崇州市瞄準新型經營主體的土地經營權抵押融資的探索實踐已經多年，但實際推進不盡理想，也未能產生更大范圍制度創(chuàng)新的輻射擴散效應。

（三）以土地收益權實現抵押融資的“平羅模式”

2009年，寧夏平羅縣針對現代農業(yè)發(fā)展中貸款難的突出矛盾，嘗試以“存地證”作為質押的貸款業(yè)務創(chuàng)新。其操作辦法是農戶或其他需要貸款的經營主體，將土地產權證或經營權證質押貸款銀行，事實上是以“存地證”暫歸貸款銀行，貸款人以存地收益歸還貸款，直到借款人將貸款歸還完后才可收回“存地證”。從本質上分析，“平羅模式”實際運行中放貸金融機構所處置抵押物是存地收益權而不是經營權，是以存地收益或土地上的預期收益所進行的農地抵押融資的模式創(chuàng)新。實踐證明，土地收益權抵押融資模式表現出了更強的適應性和可操作性，因而在更大范圍內得到了較大規(guī)模的實際推廣。

2013年8月，四川省按照“農村土地流轉收益保證貸款”的基本模式，在全省9個縣（市、區(qū)）開展了農村土地流轉收益保證貸款試點，成為國內第一個以省為單位進行土地收益權抵押貸款試點的省份。

2014年，武漢市大范圍開展以農地收益權為基礎的抵押融資試點，抵押融資規(guī)模超過6億元。土地評估價值以土地上的農作物為主，附加大型生產基礎設施價值，貸款額以土地收益評估價值的50%～60%發(fā)放。

三、土地收益權抵押融資模式的比較優(yōu)勢

從總體上看，我國農村土地抵押融資的早期探索大都以土地承包經營權抵押或土地經營權抵押為主，由于土地承包經營權抵押融資以農戶為主要對象，難以滿足適度規(guī)模經營發(fā)展中各類新型農業(yè)主體的融資需求，而土地經營權抵押融資模式雖然主要瞄準的是種養(yǎng)大戶、家庭農場和合作社等新型經營主體，但金融機構因面臨土地經營權評估難、處置變現難等障礙而不愿主動有所作為，實際推行困難重重。正是在此背景之下，探索其適應性更強、更利于實際操作的新型農地抵押融資模式的需求也就表現得十分強烈，平羅、四川、武漢等地以收益權為基礎的土地抵押融資模式由此應運而生，而且因更為現實可行表現出了明顯的制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢，在實踐中得到了更為快速的推廣發(fā)展。相較于土地承包經營權或經營權抵押融資模式，土地收益權抵押融資以下六個方面的比較優(yōu)勢是顯而易見的。

一是有效規(guī)避了現行法律障礙。現行《物權法》和《農村土地承包經營法》明確規(guī)定農村耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不允許抵押融資，但對農村土地收益權抵押融資卻無法律禁令。相反，按地上收益物的抵押融資類似于應收賬款擔保貸款。根據中國人民銀行2007年發(fā)布的《應收賬款質押登記辦法》第四條規(guī)定，“應收賬款的權利人因提供一定的貨物、服務或設施而獲得的要求義務人付款的權利，包括現有的和未來的金錢債權及其產生的收益，允許使用應收賬款作為權利債權性流轉收益權質押融資”。因此，現有相關法律事實上為土地收益權抵押融資提供了有效的法律依據。

二是避免了農民失地的風險。擔心土地抵押融資會導致農民失地，甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定，一直是一些地方政府不愿大力推進土地抵押融資的主要原因，在實踐中這也的確是難以回避的潛在風險。而土地收益權抵押融資盡管也可能導致農民在一定期限內失去土地收益權，但是卻能保住農民的土地，農民并不會因此喪失土地承包經營權，因而可以較為有效地規(guī)避農民的失地風險。

三是對土地收益權的評估更易操作。當前對土地承包經營權和土地經營權的評估缺乏科學合理的方法。在部分試點地區(qū)，土地附著物的價值往往占抵押評估總價值的較大比重，評估貸款額遠遠低于土地資產的實際價值。與之相比，土地收益權的評估更加科學方便。農民在承包土地上種植糧食或經濟作物，其產量和市場交易價格基本穩(wěn)定或可預期，評估價值較接近于真實價值；有些大宗農產品交易甚至無需專業(yè)評估機構，銀行借貸雙方通過協商即可完成對收益權的價值評估，既簡單又易操作。

四是處置變現相對更加容易。對土地承包經營權或土地經營權抵押融資而言，若債務人不能按期償還貸款，債權人很難通過轉讓承包經營權或經營權來彌補貸款損失，“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅對農戶來說不具現實性。相反，農戶還可能采用策略性行為故意不歸還貸款，產生“道德風險”，進而使形成不良貸款。相比而言，土地收益權抵押融資的處置變現方式相對容易。債務人可收取土地農作物收益權充抵貸款，還可通過對農作物拍賣、折價變賣等形式清償債務，獲得應收賬款收益，由于收益權的處置變現流動性更強，搭建流轉處置收益權的交易平臺更易推行。此外，若農戶無法按時歸還貸款，農民并不失去土地，而只是土地上的農作物收益被收走，其發(fā)生道德風險或賴賬不還的概率也會大大縮小。

五是貸款風險相對可控。由于我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定金融機構自身不能自營不動產，土地承包經營權或土地經營權的處置變現不易實現，加之對承包經營權和經營權的評估難、管理難等問題，這就必然使得抵押權人的貸款風險較大。而土地收益權抵押融資的還款來源是較為可靠的土地經營的預期收益，這種模式的風險顯然相對可控。另外，金融機構還可建立銀行與債務人資金賬戶的連接機制，債權人可優(yōu)先控制債務人賬戶資金分配，以保證收益優(yōu)先用于歸還貸款本息，確保還款資金來源的穩(wěn)定和充足。

六是擔保體系更易搭建。當前，土地承包經營權與經營權抵押融資共同存在缺少擔保的突出問題，由于承包經營權或經營權在抵押融資過程中存在諸多風險及不可控因素，金融機構自身不愿涉足此類信貸產品，以盈利為目的的擔保機構更不愿參與其中，這就造成了“貸款難，缺擔保，貸款更難”的惡性循環(huán)。而以收益權為基礎的土地抵押模式的擔保平臺實際上已經基本建立，現行的農業(yè)政策性擔保公司或商業(yè)性擔保公司等擔保機構早已建立農作物項目的擔保體系，政策性補貼也向農作物擔保傾斜，這就構建了土地收益權抵押融資的擔保連接機制，使得以收益權為基礎的土地抵押融資模式更具可推廣性。

四、結論與建議

農地收益權抵押融資模式突破了現行法律障礙，有效解決了農地評估難、變現難等突出難題，是農地抵押融資改革探索的深化和完善，具有適應性更廣和推廣性更強的制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢。然而，在現行試點地區(qū)的實際探索中，還存在一系列制約問題，亟待受到高度重視和有效解決。基于此，對進一步完善農地收益權抵押融資的制度設計提出如下政策建議。

（一）以明晰農地產權結構為基礎，完善產權主體權能

農地金融需要土地產權清晰化來降低交易成本和風險，其關鍵在于如何完善農地產權結構、明確產權主體的地位和權利。按照我國土地制度的歷史延續(xù)性，要在堅持農村土地集體所有，長期穩(wěn)定土地承包經營關系的基礎上，探索所有權、承包權、經營權“三權分離”的制度創(chuàng)新，賦予承包經營權人清晰完整的產權。另外，需要進一步明確土地收益權抵押融資是在承包經營收益權和經營收益權之上設立的，只有通過完善和明確產權權能，才能確保農地金融的規(guī)范運行。

（二）建立土地流轉市場，促進新型經營主體成長

土地流轉市場是農地市場化的關鍵。建立規(guī)范有序的土地流轉市場有利于協調土地流轉過程中的各方利益關系，妥善處理可能發(fā)生的各種矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，從而使土地收益權的抵押融資能夠有效規(guī)避波動風險，成為一個平穩(wěn)有序的過程。此外，還應依托土地合理集中過程，大力培育種養(yǎng)大戶、家庭農場、合作社等新型經營主體，提升貸款人的貸款需求、經濟實力與抗風險能力。

（三）強化土地收益權抵押融資的風險防范

農村土地收益權抵押融資的基本功能是保障債權的實現，債權不能實現是土地收益權抵押中的最大風險。在土地收益權抵押中，收益權的取得處于不確定的狀態(tài)，對于此類風險，金融機構可以在接受土地收益權抵押的同時與第三方簽訂協議，采用其他擔保方式，以擴大擔保范圍的方式增強防風險能力。在實踐中，農村金融機構在辦理土地收益權抵押時可采用保證、抵押和動產質押并用的雙重或多重擔保。

（四）進一步完善相關配套政策

一方面，除直接推進以土地收益權抵押融資推廣發(fā)展之外，還可探索以組合擔保形式構建多元化避險體系，在政策導向上更多支持擔保機構與金融機構聯合開展收益權抵押融資。另一方面，財政補貼要向種養(yǎng)大戶、家庭農場、合作社適度傾斜。對金融機構監(jiān)管部門要實行差異化監(jiān)管措施，適度提高涉農不良貸款的風險額度。要建立更加有效的農業(yè)風險轉移分散機制，更充分地發(fā)揮農業(yè)保險防范，化解農業(yè)生產和信貸風險的作用。

責編：晨曦