楊中柱

摘 要：經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，如何在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確保糧食安全，是必須破解的一個重大課題。本文立足于新常態(tài)這個宏觀背景，深入分析當(dāng)前我國糧食安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，對未來糧食安全的新方向、新路徑作一些探究。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；轉(zhuǎn)型創(chuàng)新；科學(xué)引領(lǐng)

2015年中央一號文件明確指出，如何在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是必須破解的一個重大課題。本文立足于新常態(tài)這個宏觀背景，深入分析當(dāng)前我國糧食安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，對未來糧食安全的新方向、新路徑作一些探究，以期為“十三五”期間和今后一段時期我國糧食安全提供參考。

一、新常態(tài)下我國糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

盡管2014年我國實現(xiàn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入連續(xù)“十一年增”，但隨著長期粗放式經(jīng)營和結(jié)構(gòu)性矛盾不斷積累聚集，特別是在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)、改革進入深水區(qū)，糧食安全問題面臨的挑戰(zhàn)也將前所未有。

（一）資源的擠壓。水資源和耕地是糧食生產(chǎn)的兩個最基本的要素。近年來，我國耕地和水資源減少。一是耕地“量”的減少。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，以及交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，糧食生產(chǎn)空間逐步擠壓，耕地減少勢頭不可逆轉(zhuǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計局年報數(shù)據(jù)公布，2014年我國糧食種植面積為1.1274億公頃，守住1.2億公頃耕地底線困難巨大。二是耕地“質(zhì)”的下降。耕地質(zhì)的下降，給我國糧食安全敲響了警鐘。我國農(nóng)業(yè)應(yīng)該長期實施“藏糧于地”的方略，而目前的狀況是重用輕養(yǎng)，保水保肥能力下降，耕作層變淺、土壤養(yǎng)分平衡及比例失調(diào)。三是水資源短缺。近10年全國年平均降水量比常年偏少1.1%；近20年，海河流域年徑流量減少41%，黃河、淮河和遼河地表水資源量減少17%，水資源總量減少12%；據(jù)《全國節(jié)水灌溉規(guī)劃》，到2020年我國需增加澆灌用水量300億立方米，加上現(xiàn)狀缺水量200億立方米，“十三五”期間我國農(nóng)業(yè)用水缺口在500億立方米左右。耕地和水資源的緊缺，將使糧食安全問題在今后一定時期內(nèi)面臨著資源相對不足的壓力。

（二）生態(tài)環(huán)境的失衡。受農(nóng)藥污染、“三廢”排放、廢礦、水土流失等因素影響，為糧食生產(chǎn)提供支持的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)日益受到威脅。城市和大工礦區(qū)周邊的耕地污染面積不斷擴大，有的耕地已不能種糧。目前我國每年流失的土壤總量達(dá)50億噸，水土流失面積達(dá)35 600萬公頃。受工業(yè)“三廢”和農(nóng)藥污染的土地達(dá)耕地總面積的20%。礦產(chǎn)資源的開采不僅污染環(huán)境，而且破壞耕地地下水系。如世界銻都錫礦山資源的開采，使冷水江錫礦山街道辦事處原有的66.67公頃水田變成旱土、53公頃多旱地成了荒地。以鎘大米這種重金屬污染為例，2013年5月26日《光明日報》報道，在東北、華東、華南等六個地區(qū)的縣級以上市場中隨機抽樣大米樣品91個，其中鎘超標(biāo)市售大米占10%左右。《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全年農(nóng)作物受災(zāi)面積2 489萬公頃，其中絕收達(dá)到309萬公頃，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施的制約。目前，我國農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施運行多年并已老化，部分年久失修，溝渠河道淤塞不暢，布局不盡合理，使用效率不高，機耕道建設(shè)質(zhì)量不高，養(yǎng)護、管理跟不上，灌區(qū)設(shè)施普遍存在破損問題，山塘水庫抗旱效率和蓄水能力大幅度下降。2014年底，我國仍有1萬多座小型病險水庫，占水庫總數(shù)的13.4%%；從湖南來看情況更為嚴(yán)峻，現(xiàn)有農(nóng)田水利工程13.5處，但因渠系配套建設(shè)不完善，開放引進對水利水系的破壞，大中型灌區(qū)灌溉水利用率僅41.3%，中小型灌區(qū)灌溉水利用率只有40.7%；塘壩淤塞非常普遍，大多山塘已成“碟子塘”，全省小型水利設(shè)施蓄水能力不及設(shè)計能力的60%；排灌機埠設(shè)施老化嚴(yán)重，部分電排使用的還是上世紀(jì)的電機，效率發(fā)揮不足60%。

（四）糧農(nóng)素質(zhì)的隱憂。近年來農(nóng)村社會出現(xiàn)的“九九、六一、三八部隊”即老年、兒童、婦女等的問題，三“資”即有資金、有知識，有姿色的人員都紛紛進城務(wù)工或經(jīng)商，在農(nóng)村種田的勞動力出現(xiàn)老齡化和結(jié)構(gòu)性素質(zhì)下降的局面，加大了糧食增產(chǎn)技術(shù)的推廣難度。大多數(shù)農(nóng)戶把種田不當(dāng)回事，種田只為了自己的“口糧”，導(dǎo)致田越種越薄、越種越瘦、越種越懶、越種越少，產(chǎn)量也越種越低。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2014年全國農(nóng)民工總量為27 395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，農(nóng)民工以青壯年為主，21-30歲占30.2%，31-40歲占22.8%，41-50歲占26.4%，這個數(shù)量龐大的新生代農(nóng)民工群體，大部分沒種過地、不會種地、也不愿意回鄉(xiāng)種地。而留在農(nóng)村的婦女和中老年農(nóng)民雖然愿意種地，但素質(zhì)卻相對較低，小學(xué)及以下文化程度比重高達(dá)50%以上。并且，隨著具有“戀農(nóng)情結(jié)”的老一代農(nóng)民逐步退出，新生代農(nóng)民工快速離農(nóng)，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的問題將更加突出。“十三五”及今后一段時期，農(nóng)業(yè)后續(xù)乏人問題將嚴(yán)重影響我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全。

（五）比較效益的困惑。國家雖然實行“兩減免、三補貼”等系列惠農(nóng)強農(nóng)政策，一時讓農(nóng)民受到實惠并得到好評，但實際上農(nóng)民得到的是“蠅頭小利”。近年來，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機等農(nóng)資價格上漲過快過猛，把農(nóng)民從政策中得到的好處沖抵了大部分，但是糧價卻沒有“水漲船高”，隨著物價合理攀升，去年稻谷維持在135元/50千克的最低收購價水平，導(dǎo)致種糧效益偏低，影響了農(nóng)民的種糧積極性。據(jù)中國經(jīng)濟網(wǎng)海南8月20日訊，海南省物價局對?？凇⑷齺?、儋州、文昌、瓊海、定安、澄邁、儋州、臨高、樂東、瓊中和五指山等12個市縣108個農(nóng)戶開展早稻成本收益情況調(diào)查，其結(jié)果顯示，2014年，海南早稻畝均總成本為967.82元，比上年同期913.27元增加54.55元，漲幅為5.97%；成本上漲、價格略降，農(nóng)民種糧收益減少。由于農(nóng)民種糧效益太低，各地耕地拋荒現(xiàn)象已經(jīng)露頭，雖然各級政府出臺了扼制拋荒的政策并加強督導(dǎo)，“上有政策，下有對策”，“雙改單”現(xiàn)象仍然存在，給“十三五”和今后一段時期內(nèi)的糧食安全問題留下隱患。

二、新常態(tài)下保障我國糧食安全的思路

糧食安全問題始終是關(guān)系到人類生存與發(fā)展的一個永恒的主題。2014年底，我國大陸總?cè)丝谟?3.678億，解決好國民吃飯問題是各級政府的頭等大事。建立促進糧食安全的長效機制，是“十三五”和今后長時期我國農(nóng)業(yè)的重要工作。

（一）以建立生產(chǎn)保護區(qū)為起點，打造糧食安全的新模式。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國13個糧食生產(chǎn)省、區(qū)的耕地面積占全國的三分之二，商品糧占80%以上，有效灌溉面積和糧食產(chǎn)量分別占71%和70%之多，如湖南的洞庭湖區(qū)以占全省31%的耕地生產(chǎn)了40%的糧食，其中雙季稻面積占全省36%、優(yōu)質(zhì)稻占全省43%、高檔優(yōu)質(zhì)稻占全省67%；作為商品糧的主產(chǎn)區(qū)，該區(qū)糧食商品率歷年平均達(dá)48%，比全省高13個百分點，常年調(diào)出糧食450萬-500萬噸，可以解決區(qū)外2000多萬人的口糧。這就說明，保護好、建設(shè)好糧食主產(chǎn)區(qū)，就能掌握糧食安全的主動權(quán)。從國外情況來看，美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家都非常重視設(shè)立保護區(qū)，如美國近50年來，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都采取各種措施，保護城郊農(nóng)田，把城市開發(fā)引向更適合的非農(nóng)地區(qū)。從我國的國情看，由于人多地少的矛盾日益突出，保障糧食安全供給的任務(wù)越來越重，因而國家應(yīng)著手建立糧食生產(chǎn)保護區(qū)，在我國選擇數(shù)百個原生態(tài)條件和生態(tài)條件比較好，糧食生產(chǎn)有一定規(guī)模的縣（市、區(qū)、農(nóng)場）作為保護區(qū)，用國家法定形式確定下來。從全國來看，可將長江三角洲、黃淮平原、三江松嫩平原等地方確定為糧食生產(chǎn)保護區(qū)。對保護區(qū)，國家要給予更多的優(yōu)惠，確保保護區(qū)政府抓糧不吃虧，幫助主產(chǎn)區(qū)“輕裝上陣”，發(fā)揮潛能；把糧食優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)優(yōu)勢逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）以確定動態(tài)合理的最低收購價格為抓手，健全糧食安全的新機制。合理的糧食收購價格是農(nóng)民種糧的主動力。農(nóng)民反映，在中央出臺的各項扶持糧食生產(chǎn)的政策中，糧食最低收購政策農(nóng)民受益最大?，F(xiàn)在的問題是，最低收購價格偏低，必須進一步提高。雖然經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，每50公斤生產(chǎn)的早秈稻、中晚秈稻與粳稻2014年最低收購價格分別為135元、138元和155元，比2013年分別提高3元、3元和5元。農(nóng)民種稻由虧本轉(zhuǎn)向盈利，但隨著社會物價、特別是農(nóng)資價格的過快上漲，工資總水平不斷攀升，如繼續(xù)維持2014年的最低收購價水平，農(nóng)民種糧就仍劃不來了。為了調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，必須逐步解決農(nóng)民種糧用工的收入與社會平均工資水平基本持平，這樣才能體現(xiàn)社會公平，才能進一步調(diào)動種糧積極性。由于糧食是特殊商品，在我國不能完全靠市場調(diào)控，國家應(yīng)當(dāng)通過有效的宏觀調(diào)控手段，依據(jù)社會商品物價、城鎮(zhèn)居民工資增長狀況，適時地、合理地確定糧食最低收購價，不斷提高糧食最低收購價格水平。與此同時，要進一步改進補貼方式。應(yīng)將現(xiàn)實的普惠制補貼方式逐步轉(zhuǎn)變成向耕地地力保護和糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營傾斜的特惠制補貼方式，尤其要將補貼的增量部分投向商品糧生產(chǎn)大戶。要進一步加大農(nóng)業(yè)保險工作力度，建立健全國家、地方、企業(yè)、農(nóng)民四位一體農(nóng)業(yè)救災(zāi)保險機制，減少災(zāi)害給農(nóng)民造成的損失，以便農(nóng)民能夠及時地恢復(fù)生產(chǎn)，確保糧食安全。

（三）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向，注入糧食安全的新能量?？褂鞣N自然災(zāi)害的能力減弱和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是制約我國糧食安全的兩個重大因素。因此，國家要優(yōu)先加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，重點支持糧食大縣和生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化糧食安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全程監(jiān)管。要像重視大江大河治理、城市防洪一樣重視農(nóng)田小水利建設(shè)。采取國家投資、群眾投工投勞等各種有效措施，推進大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造，把產(chǎn)糧區(qū)的電網(wǎng)建設(shè)、灌排系統(tǒng)、農(nóng)村公路、農(nóng)機道路、信息網(wǎng)絡(luò)、以及倉儲等硬件設(shè)施的建設(shè)，作為國家扶持農(nóng)業(yè)的主要措施來抓，提高機耕道路質(zhì)量和通達(dá)深度。高度重視項目建成后的管理維護工作，要切實加強耕地保護和質(zhì)量建設(shè)，支持基本農(nóng)田整理，基本農(nóng)田總量不能少、用途不改變、質(zhì)量不下降；抓好中低產(chǎn)田的改造，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)的旱澇保收基本農(nóng)田，發(fā)揮已有的排灌設(shè)施的作用。擴大農(nóng)田有效灌溉面積，加快“病險水利工程”整治，著力提升排澇和抗旱能力，全面配套完善田間工程，加快高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全。

（四）以科技興糧為目標(biāo)，搭建糧食安全的新平臺。糧食安全問題既要靠政策靠投入更要靠科技，只有不斷提升種糧的科技含量，才可望實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和持續(xù)增長。要把科技因素作為增產(chǎn)糧食的重中之重，縱深配置農(nóng)業(yè)科技要素，建立起科技支撐的長效機制，快速提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，最終依靠科技進步解決好我國的糧食安全問題。一是要扎實推進重大成熟技術(shù)的示范和推廣。國家要進一步加大“沃土工程”、測土配方施肥等技術(shù)的實施和推廣力度，鼓勵農(nóng)民多種綠肥，多施有機肥，提升地力。建議國家財政在對良種實行補貼的同時，對糧食作物重大技術(shù)也要設(shè)立專項補貼，將實用技術(shù)盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。二是要加大對糧食的科研投入，重點圍繞優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)化、抗旱節(jié)水、抗鎘等重金屬污染、抗病蟲、降本增效等方面開展研究與開發(fā)，以保障糧食安全。三是要多渠道培育農(nóng)業(yè)科技人才，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，建議對農(nóng)業(yè)院校學(xué)農(nóng)專業(yè)的學(xué)生實行免費或部分免費教育，對到縣以下基層從事農(nóng)技工作大學(xué)畢業(yè)生在公考中適度傾斜；同時，要加強對種糧農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，把科普知識送到農(nóng)戶手中；四是要加強基層農(nóng)技推廣隊伍的建設(shè)，不斷擴大推廣的范圍和內(nèi)容，在解決好農(nóng)技人員的待遇問題的同時，進一步改革、完善、充實農(nóng)技推廣隊伍，為農(nóng)民提供全方位的科技服務(wù)，真正把糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的技術(shù)措施落到實處，切實提高科技應(yīng)用率與先進適用技術(shù)到位率。

（五）以生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營為載體，開辟糧食安全的新通道。糧食安全的根本出路在于規(guī)?；瑪U大種糧規(guī)模是提高種糧效益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的重要舉措，現(xiàn)在糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營難度很大。一是農(nóng)民不愿意放棄土地，即使在外當(dāng)了老板、不靠農(nóng)業(yè)謀生的農(nóng)民也不愿意放棄土地；二是耕地“插花”現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于管理，不利于大戶承包；三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，凡是耕地質(zhì)量好和基礎(chǔ)設(shè)施條件好的地方農(nóng)民就愿意承包，差的送給他們也不要。要采取措施，有序推進土地流轉(zhuǎn)，進一步擴大種糧規(guī)模：一是找準(zhǔn)戶籍制度改革的突破口，對外出經(jīng)商，一年以上沒有種地，在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)和收入且已在城鎮(zhèn)購房居住不可能再回鄉(xiāng)種田的農(nóng)民，要實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，將戶籍遷入所在的城鎮(zhèn)并收回其在農(nóng)村的承包地。二是要不斷增加基層干部保護耕地的積極性，以村為單位，健全土地管理制度并嚴(yán)格管理，將土地重新分配承包給愿意種地的農(nóng)民；農(nóng)戶也可根據(jù)實際需要，合理流轉(zhuǎn)土地，可采取入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、租賃等符合法律法規(guī)規(guī)定的方式進行流轉(zhuǎn)，并允許跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)的流轉(zhuǎn)；三是將土地流轉(zhuǎn)與培植種田大戶相結(jié)合，積極引導(dǎo)耕地向種田能手適當(dāng)集中。耕地適當(dāng)集中經(jīng)營，便于機械化作業(yè)，便于病蟲害防治，便于澆灌節(jié)水，更便于節(jié)約成本，達(dá)到規(guī)模效益。

（六）以防控外來有害生物入侵為依托，探索糧食安全的新方向。糧食生產(chǎn)是自然和物資的再生產(chǎn)，與生俱來就有自然風(fēng)險。我國幅員遼闊，東西南北地理氣候差異大，雨水分布不均勻。正常年景也有自然災(zāi)害。俗話說：“災(zāi)害年年有，輪流在九州”?？墒?，我國糧食生產(chǎn)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除了耕地等資源先天不足外，還有一個很重要的條件，就是原生態(tài)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境比較差，自然災(zāi)害就比較頻繁。我們要進一步下力氣做好防災(zāi)減災(zāi)工作，最大限度地降低災(zāi)害對糧食生產(chǎn)帶來的損失。一是繼續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，落實植樹造林、保護森林、退耕還林、退耕還草、退牧還草、防風(fēng)固沙等自然保護措施，真正實現(xiàn)有山皆青，無水不綠，這是積極的長久之策。二是科學(xué)調(diào)度和治理水事。我國有的江河湖水量充沛，應(yīng)繼續(xù)實施科學(xué)調(diào)度水事，把部分水調(diào)到嚴(yán)重缺水的地方；同時，要繼續(xù)堅持科學(xué)治水，保護好大江、大河、大湖的水源和水質(zhì)，盡最大努力解決好種糧用水，科學(xué)防控因旱災(zāi)導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)大面積受損；三是嚴(yán)控外來有害生物入侵。目前，進入我國的有400多種外來物種，據(jù)國際自然保護聯(lián)盟（IUCN）公布的數(shù)據(jù)顯示，最具威脅的外來生物中我國就有50余種，占全球100種的50%之多。外來有害生物入侵對我國生態(tài)環(huán)境和糧食安全有著巨大威脅。防止更多的外來有害物種入侵已是當(dāng)務(wù)之急。

（七）以解決農(nóng)業(yè)投入品價高質(zhì)低為驅(qū)動，拓展糧食安全的新空間。近幾年來，化肥、農(nóng)藥、種子等主要生產(chǎn)資料價格漲幅較大，在很大程度上抵消了政策效應(yīng)。如湖南長沙種糧補助每畝為180無左右，財政統(tǒng)發(fā)給農(nóng)民的政策性補貼，絕大部分被農(nóng)資漲價沖抵，甚至出現(xiàn)“倒掛”。建議國家將生產(chǎn)資料生產(chǎn)與市場監(jiān)控納入國家宏觀調(diào)控體系之中：一是國家給予政策支持，辦好若干個大型復(fù)合肥、大型農(nóng)膜和農(nóng)藥企業(yè)；二是努力規(guī)范農(nóng)資市場經(jīng)營秩序，從嚴(yán)把好農(nóng)資商品質(zhì)量關(guān)，加大對農(nóng)資市場的監(jiān)控和對不法行為的打擊力度，嚴(yán)厲查處假冒偽劣農(nóng)資商品“坑農(nóng)”、“害農(nóng)”事件；三是要建立農(nóng)資淡季儲備制度，政府財政實行貼息；四是要建立鄉(xiāng)村農(nóng)資直銷專營商店，農(nóng)業(yè)行政主管部門、工商部門加強監(jiān)管和指導(dǎo)，使農(nóng)民既便利又放心使用農(nóng)資，確保國家糧食安全。