蘇 皚

(廣州科技貿(mào)易職業(yè)學院 商貿(mào)學院，廣東 廣州 511442)

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民主集中制下決策規(guī)則優(yōu)化對公民有效參與的影響

蘇 皚

(廣州科技貿(mào)易職業(yè)學院 商貿(mào)學院，廣東 廣州 511442)

“公民參與”作為政府治理改革的重要方法在國內(nèi)外的實踐探索成果日漸豐富。民主集中制前提條件下探討集體決策規(guī)則的優(yōu)化問題、分析公民參與公共事務的有效途徑、闡述公民有效參與的含義、構(gòu)建公民有效參與投票模型和約束條件，有利于民主集中制下集體決策規(guī)則優(yōu)化方法的理論構(gòu)建。

民主集中制；有效參與；規(guī)則

作為政府治理改革的重要方法，加強“公民參與”已成為政府擴大民主化的重要途徑。隨著國內(nèi)對“公民參與”實踐探索的形式日漸豐富，以及人民群眾對其自身利益訴求在公共問題解決中的體現(xiàn)，使得越來越多的行政學、公共管理學、公共經(jīng)濟學和其他交叉類社會學科的學者關注這一現(xiàn)實問題，并積累了一定的學術成果。本文在民主集中制前提條件下以集體決策規(guī)則為研究切入點，討論集體決策規(guī)則優(yōu)化對公民有效參與的影響。

一、公民參與問題的研究綜述

“公民參與”早在上個世紀90年代就已成為西方發(fā)達國家政府改革的主要議題和實踐方向。美國前總統(tǒng)克林頓通過到鎮(zhèn)公所與公眾會面和乘車到全國各地訪談以體現(xiàn)其民主治國競選政策，最后贏得大選。英國保守黨在1995年春季競選中獲勝后，當時的梅杰首相進行了環(huán)繞全英的旅行以征求民意。加拿大政府更是將協(xié)商和公民參與作為政府的中心工作，包括預算在內(nèi)的政府重大決策都要求有公民的參與。約翰·克萊頓·托馬斯根據(jù)公民參與實踐的技術和方法將其分成三類：第一，以獲取信息為目的的公民參與形式；第二，以獲取公民對政策的認可和接受為目的的公民參與形式；第三，高級形式的公民參與形式。[1]謝爾·阿斯汀著名的“公民參與階梯理論”從政治體制演進與公民參與自主性程度之間的關系角度入手把公民參與分為政府主導型參與、象征型參與、完全型參與三個階段。

近年來國內(nèi)關于“公民參與”研究的理論與實踐也取得豐碩的成果。王雁紅在總結(jié)杭州市開放式政府決策的實踐作法與相關經(jīng)驗的基礎上，指出了構(gòu)建公共政策制定過程中的公民參與機制的四個關鍵問題：誰參與、參與什么、怎樣參與和參與效果評價。[2]張再生、吳云青提出以公民參與社會管理理念的創(chuàng)新思路促進公民參與社會管理的實現(xiàn)，并提出健全公民參與社會管理創(chuàng)新的對策和建議。[3]萬斌、董石桃在《參與式民主和中國社會主義民主政治的發(fā)展》等論文中提出民主建設的重點首先是基層和地方民主建設，要將“政治”的范圍延伸至政府以外的領域強調(diào)自上而下，并構(gòu)建了中國民主建設未來方向及以黨內(nèi)民主帶動社會民主、逐漸由基層民主向高層民主推進，增強競爭性。

二、公民參與公共事務的有效途徑分析

公民參與公共問題的主要途徑是政策的管理和執(zhí)行。一方面，政府提供更多回應渠道與民眾進行互動討論，交換信息；另一方面，政府可以為民眾提供更多參與公共事務和接觸提供服務的公務機關的機會，以及制定相關法律保障民眾反應訴求的途徑暢通。從具體操作層面來看，要實現(xiàn)公民參與的具體方法有很多：

(一)在交換信息方面，政府和公民可以運用各種媒介交互平臺進行直接觸溝通。公眾可以獲取公共信息并給予意見反饋，政府也可以了解公眾訴求并予以回應。克萊頓把以獲取信息為目的的公民參與技術總結(jié)如下：專家研討會、專家公民共識會議、實地考察、熱線電話、網(wǎng)絡平臺、聽證會、開放式討論、公民接待會議、專業(yè)技術評估、有線電視、民意測驗和調(diào)查、多屬性效益分析、遠景規(guī)劃、積極愿景調(diào)查會、茶話會、受益人評估等[1]。

(二)政府為取得公眾對政策的認可和接受而主動提供的公民參與機會。比如將有民眾參與的政府會議制度化，設立專業(yè)的咨詢委員會及其他參政政機構(gòu)。杭州市政府在決策程序中分別建立了議程設立、方案規(guī)劃、方案抉擇三個公民參與的環(huán)節(jié)，普通民眾可以參加政府的決策會議并以形成制度化的決策程序，它的這種做法值得借鑒。

(三)有效的行政訴訟體制保障公民擁有暢通的訴訟渠道。近年來我國的行政受案范圍不斷擴大，受理標準逐漸統(tǒng)一規(guī)范，這一方面保障和維護了公民在自身權(quán)利，另一方面激發(fā)了公民參與公共事務的熱情。

(四)在政府的指導下動員公民參與到社區(qū)自治管理中來。一方面，組織教育社區(qū)居民從社區(qū)自身利益角度出發(fā)自我管理、自我監(jiān)督；另一方面，通過政府有計劃的引導和推動公民參與利用社區(qū)內(nèi)外資源改善社區(qū)經(jīng)濟、文化及安全狀況。美國明尼蘇達州的明尼阿波利斯市推行的NRP項目在保證社區(qū)公民有序參與和自主管理上作出了積極的嘗試，其制度設計和政策安排已趨于成熟，具有明確的政策目標、組織架構(gòu)和行動策略。

三、集體決策規(guī)則優(yōu)化對公民有效參與的影響

公民參與公共管理的途徑有很多種，但怎樣才能使公民有效參與到公共事務的管理中去，發(fā)揮公眾的參與熱情和管理智慧，充分體現(xiàn)民主政治的特點依然是一個值得研究的課題。由于我國與西方政治制度的差異，所以只能在民主集中制的前提下考慮優(yōu)化集體決策規(guī)則來實現(xiàn)公民的有效參與，而不能照搬西方普選制來進行體制改革，并在這一指導思想下來構(gòu)建集體決策條件下公民有效參與的理論。

(一) 公民有效參與的含義

要使公民參與既不流于形式又能起到應有的作用，對其參與有效性的定義至關重要。如何才算是公民有效參與目前學術界還沒有一致的定義，下面結(jié)合公民參與的目標對有效性進行如下界定：

1.作為參與主體的公民有效：所謂公民有效指參與公共事務的公民具備民主意識、公共精神、公平公正的態(tài)度和客觀的視角。

2.參與途徑的有效：不論公民選擇眾多參與途徑中的哪一種，都必須是可以和政府就公共問題進行溝通的暢通途徑。

3.公民參與效果的體現(xiàn)：公民參與效果一方面體現(xiàn)在公民能夠積極有序的參與到公共事務管理的各個環(huán)節(jié)中，另一方面由于公民的參與對公共政策的制定和實施產(chǎn)生了實際的影響。

(二)民主集中制條件下的公民有效參與

1.民主決策體制的形式和內(nèi)容。民主的決策體制有兩種形式，即直接民主制和代議民主制。在直接民主制條件下公共決策或公共物品的需求決定由公民(選民)直接投票決定，這種直接民主制能全面反映選民偏好，但決策成本太高。代議民主制條件下公共決策或公共物品的需求決定由選民或投票人選舉出代表(議員、人大代表等)作出，因此代議民主制實際上是一種公民間接參與公共決策的程序，它力求在決策成本和公民偏好的一致性上尋求一個合適的平衡。

2.我國實行的民主集中制原則的特點。我國所實行的民主集中制原則是公共決策體制的一種，屬于代議民主制的一種形式，是一種民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的表決方式和規(guī)則。民主集中制要求必須堅持馬克思主義思想路線，一切從實際出發(fā)，調(diào)查研究，實事求是；要求必須堅持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，在決策中充分反映廣大人民群眾的意見，集中和吸收廣大人民群眾的智慧和力量，在決策中充分反映廣大群眾的根本利益；要求在公共決策過程中必須堅持在集體充分討論的基礎上，通過“少數(shù)服從多數(shù)”的集體決策原則作出最終決策。

3.民主集中制條件下的公民有效參與的途徑。要在民主集中制條件下實現(xiàn)公民的有效參與，作為公共管理主體的政府決策程序起著至關重要的作用。集體決策體制中投票表決是最常用的決策方式。合理優(yōu)化投票規(guī)則讓公民有效參與到集體決策體制中來，同時不增加決策成本和影響決策效率是民主集中制前提下政府改革的一個方向。盡管投票這一方法在集體決策中被廣泛使用，但并不意味它沒有缺點，關鍵是要在客觀公正的前提條件下構(gòu)建適應于決策對象的投票規(guī)則，保證結(jié)果的公平性。

(三) 公民有效參與投票模型的構(gòu)建

一個有效、公平、客觀的投票規(guī)則必定需要具備若干限制條件以及有效的投票方法構(gòu)成。公民有效參與投票模型的構(gòu)建中為力求模型的公平有效性，一方面盡量考慮投票的民主性問題，另一方面盡量避免投票方法上設計的缺陷而導致操縱投票結(jié)果的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此公民有效參與投票模型采用多數(shù)投票法則為基礎的二元議程決策模型。該模型首先規(guī)定獲得多數(shù)票的選擇勝出，然后要求當遇到超過兩個以上的選擇方案時，通過二元議程把在多個選擇中作決策的問題簡化為一系列的二元投票，每一輪投票在兩個選擇之間進行。(如下圖)

該模型有效運作還需要以下約束條件：

條件1：公共事務投票決策過程必須要有公民代表的參與，這是民主集中制條件下優(yōu)化集體決策規(guī)則的前提條件。

條件2：作為公民參與的主體，公民代表應具備民主意識、公共精神、公平公正的態(tài)度和客觀的視角，以及良好的綜合素質(zhì)。實踐發(fā)現(xiàn)，條件2在現(xiàn)實中很難完成。由于不同的人教育背景、職業(yè)、生活工作區(qū)域等的區(qū)別會造成對同一事物認識的分歧和態(tài)度的差異，同時如何界定一個人具備民主意識、公共精神、公平公正的態(tài)度和客觀的視角是一個抽象的問題沒有具體量化指標，所以在挑選公民代表時應設置一下約束：(1)公民代表應從決策政府管轄區(qū)內(nèi)選擇，且工作和生活的地域分散；(2)公民代表職業(yè)應該多元化，應盡可能涵蓋各行各業(yè)不同的階層；(3)公民代表的教育背景應不受限制，及教育背景的多元化。以上約束的假設前提是當公民代表工作生活地域分散、職業(yè)階層多元化、教育背景多元化時，能避免因立場態(tài)度接近而造成的偏好一致表決趨同的現(xiàn)象。

條件3：參與公民的數(shù)量不應受任何形式的限制，只要具備條件都應給與參與的機會。但是參與政府投票決策公民代表遴選需要有所限制，以不超過投票總?cè)藬?shù)的五分之一為宜。

條件4：符合梅(May)所證明的梅氏定理及多數(shù)投票法則：當只在兩個選擇中作出決策時，有且僅有一種集體決策的過程滿足匿名性、中性、決定性和正向響應性的要求。

條件5：二元議程的簡化程序采取隨機組合形式，避免由于議程操縱而導致的操縱票選結(jié)果的局面出現(xiàn)。

(四) 模型的局限性及未來研究方向討論

1.參與形式的局限性。該模型只討論了公民代表參與的公共事務投票決策過程，其他公民參與形式并未涉及，模型的適用性可以進一步擴大。

2.參與主體遴選機制的局限性。對參與投票的公民代表進行選擇時，為了能收到更廣泛更有效的意見，避免因立場態(tài)度接近而造成的偏好一致表決趨同的現(xiàn)象，對公民代表的工作和生活的地域、職業(yè)階層、教育背景等屬性進行了多元化處理，雖然這一處理對反應公民的民主意識、公共精神和公平公正的態(tài)度有一定的幫助，但畢竟影響公民立場和態(tài)度的因素很多，例如親人朋友的意見、政府或媒體的宣傳等無法全部都考慮到模型的限制條件中去，這使得模型輸出結(jié)果會有一定的誤差，如果加入更多的變量模型的討論會變的更加復雜但也更貼近實際，這也是未來的一個研究方向。

3.對于參與政府投票決策的公民代表人數(shù)限制問題是出于對現(xiàn)階段政治體制的考慮，政府決策的主體地位不能改變，所以參與到投票決策的公民代表不應超過五分之一，由此使得公民參與的影響效果受限。

4.當決策事務的議程超過兩項時，在進行二元議程簡化的過程中有可能出現(xiàn)無法選出孔多塞勝者的情況，此時操縱議程的可能性就會出現(xiàn)，如何避免此種情況是規(guī)則決策中需要重點討論的問題。

孔多塞勝者及在每兩個選擇之間進行一輪多數(shù)投票，如果存在一個選擇在每一輪的多數(shù)投票中都擊敗了其他的選擇，這一最后勝者就叫孔多塞勝者。用符號表示多數(shù)偏好，X表示所有可能選擇的集合，對X中除選擇x之外的每一個y都有xy，那么x為孔多塞勝者。當不存在孔多塞勝者時如下表所示：

投票者投票者1投票者2投票者3acb投票者偏好順序baccba

上表中有三個投票者，他們的票好分別是：投票者1和2認為a>b，投票者1和3認為b>c，投票者2和3認為c>a，由此我們發(fā)現(xiàn)該選擇中不可能出現(xiàn)孔多塞勝者及不存在一個選擇在每一輪的多數(shù)投票中都能擊敗了其他的選擇，同時操作議程的可能性出現(xiàn)，如果希望最后的結(jié)果是a，那么首先在c、b之間投票就可以保證a的勝出，也就是說在議程二元化時將c、b作為第一輪投票對象，勝者一定是b，然后和a之間的投票勝者一定是a。同理可推導出要讓b勝出，在議程二元化時將c、a作為第一輪投票對象即可；要讓c勝出，在議程二元化時將b、a作為第一輪投票對象即可。

我們討論一下如何避免可能出現(xiàn)的議程操縱情況。首先當選擇中存在孔多塞勝者時肯定不會出現(xiàn)議程操作的情況，因為不論議程如何安排，最終勝者都必定是孔多塞勝者。要使眾多備選方案中存在一個選擇在每一輪的多數(shù)投票中都擊敗其他的選擇，那么這個方案要贏得比其他方案更多的偏好和支持，這就要求該方案在設計時就能夠滿足各項指標要求，成為眾多投票者的一致偏好。為完成這一點政府可以在方案設計時就吸納公民代表、專家、政府代表等多方意見，或直接讓他們參與到方案設計過程中來，使得最后決策中有一致偏好的孔多塞勝者。其次在議程二元化時要盡量減少人為干預的可能性，讓隨機分配組合制度化。

本研究只討論了投票體系中的多數(shù)投票規(guī)則的應用，還有很多其他投票規(guī)則例如：博達投票法則、認可投票法則、復選投票法則、相對多數(shù)投票法則等沒有涉及，投票法則改變模型就必須進行相應的修正，這是未來可以進一步研究探討的方向。

[1]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].中國人民大學，2005：230-256.

[2]王雁紅.公共政策制定中的公民參與——基于杭州開放式政府決策的經(jīng)驗研究[J].公共管理學報，2011(7)：24-30.

[3]張再生，吳云青.公民參與社會管理創(chuàng)新的機制與對策研究[J].理論探討，2012(5)：137-140.

[責任編輯 文 俊]

2014-12-23

蘇 皚(1983-)，男，湖北巴東人，碩士，講師，主要從事公共經(jīng)濟學、公共管理研究。

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1009-1513(2015)02-0069-04