鄭興明

摘要：改革開放以來我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)生的巨大變化，彰顯了制度變遷的正能量。然而，“有增長無發(fā)展”的制度變遷“內(nèi)卷化”也提示了農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化的必然性。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度強(qiáng)化了具有“中國特色”的城鎮(zhèn)化路徑，使得鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化漸行漸遠(yuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村土地制度變遷面臨著“維穩(wěn)”政策慣性與路徑依賴的困境，走出這些困境，加快農(nóng)地制度的改革與創(chuàng)新，破解制度變遷的“內(nèi)卷化”，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民市民化；農(nóng)村土地制度；內(nèi)卷化；制度再創(chuàng)新

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）12-0052-07

一、導(dǎo)論：研究背景與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化正處于諾瑟姆s型曲線的中期階段，在此階段，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程將不斷加快。從發(fā)展的軌跡來看，我國農(nóng)村勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)遷移模式與劉易斯模型（A.W.Lewis）以及推拉理論（E.S.Lee）所揭示的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)律基本上是相一致的。但是，大多數(shù)的農(nóng)村勞動(dòng)力城鄉(xiāng)遷移只完成了農(nóng)民向農(nóng)民工轉(zhuǎn)變，而“農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變?nèi)圆铰木S艱，障礙重重。農(nóng)民市民化嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)，由此也帶來了雙向的困局：一方面，農(nóng)村人口空心化導(dǎo)致的農(nóng)地拋荒、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象日益凸顯；而另一方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以融入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)社會(huì)長期維持一種邊緣化狀態(tài)，“偽城鎮(zhèn)化”或“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象日益成為學(xué)術(shù)界和政界關(guān)注的焦點(diǎn)。問題的癥結(jié)所在：現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度強(qiáng)化了具有“中國特色”的城鎮(zhèn)化路徑，使得農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化漸行漸遠(yuǎn)。

土地制度的束縛，使農(nóng)民無法真正地從農(nóng)村及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域退出。許多學(xué)者對此做過深入的探討。吳慶全認(rèn)為我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不僅鞏固了“農(nóng)民工”依土戀鄉(xiāng)的情結(jié)，而且也強(qiáng)化了“農(nóng)民工”把土地作為進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商失敗的“留退路”思想，不利于農(nóng)民工毅然決然地轉(zhuǎn)化為市民。王小章指出，農(nóng)村土地制度使農(nóng)民不能真正自由地處置“自己的財(cái)產(chǎn)”，因而不能使這些財(cái)產(chǎn)按照自己的意志有效地進(jìn)入市場。樊綱認(rèn)為，現(xiàn)有的土地制度安排將工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的勞動(dòng)力儲(chǔ)備留在農(nóng)村，使農(nóng)民工無法真正融入城鎮(zhèn)，這是中國城鎮(zhèn)化不穩(wěn)定的主要原因。馬曉河認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的慣性力對農(nóng)民工市民化具有強(qiáng)大制約作用，“永久不變”的土地新政，對于一心向往城市生活的新生代農(nóng)民工來說，已沒有實(shí)際意義。顯然在現(xiàn)階段破解土地制度的束縛，深化農(nóng)村土地制度改革，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的協(xié)同發(fā)展必要前提。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地制度改革研究已積累了非常豐厚的文獻(xiàn)資料，但多數(shù)研究是圍繞著農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題而展開，而與本課題相關(guān)聯(lián)的研究成果相對較少。呂天強(qiáng)提出建立農(nóng)地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制來促進(jìn)農(nóng)民市民化的建議。曾祥炎等提出通過“土地?fù)Q保障”可以加速農(nóng)民工市民化的觀點(diǎn)。付文亮等對農(nóng)民市民化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的體制性障礙進(jìn)行具體探討，提出了土地征購制度、補(bǔ)償制度、資本化經(jīng)營等制度創(chuàng)新。黃錕認(rèn)為促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化，農(nóng)地制度改革必須按照有利于明確和保護(hù)土地物權(quán)的思路，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和基于土地物權(quán)的農(nóng)地征用制度。汪陽紅提出通過穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)民工數(shù)量相結(jié)合以及支持吸納農(nóng)民工較多地區(qū)開展土地利用的創(chuàng)新試驗(yàn)等措施來解決農(nóng)民工市民化過程中的土地問題。鐘德友提出要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工采取多種形式流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)，并建立農(nóng)民工自愿退出農(nóng)村土地的配套政策等制度創(chuàng)新破解農(nóng)民工市民化障礙。

綜觀已有研究，學(xué)術(shù)界對農(nóng)民市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新做了初步的研究，也提出了不少很有創(chuàng)見的觀點(diǎn)，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但還沒有形成一種最優(yōu)的有利于農(nóng)民市民化的農(nóng)地制度改革路徑共識，而且尚存不足之處：已有研究多從政府主導(dǎo)的角度來探討農(nóng)地管理制度的改革與創(chuàng)新，忽視了對農(nóng)民作為利益相關(guān)者參與土地管理決策的可行性研究；已有研究傾向于從宏觀層面來研究，對城鎮(zhèn)化主體即農(nóng)民的微觀層面分析較少。事實(shí)證明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的構(gòu)建與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，離不開農(nóng)民這個(gè)主體，任何的政策構(gòu)建與制度創(chuàng)新必須以尊重農(nóng)民權(quán)益和意愿為前提，否則制度變遷將付出巨大的社會(huì)成本。

黨的十八大報(bào)告要求，到2020年“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”，并強(qiáng)調(diào)要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是新時(shí)期新形勢下促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的必然選擇。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。基于現(xiàn)實(shí)觀察與文獻(xiàn)整理，我們認(rèn)為，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度阻滯了農(nóng)民市民化進(jìn)程，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)村土地制度是推進(jìn)農(nóng)民市民化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展繞不開的課題。因此，在充分尊重農(nóng)民意愿和土地權(quán)益的前提下，通過土地制度的改革與創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民工順利地退出農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的客觀需要，也是本文理論研究的題中之義。

二、農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯：對制度變遷“內(nèi)卷化”的回應(yīng)

美國人類學(xué)家吉爾茨（Chifford Geertz）在研究印尼爪哇殖民地和后殖民地時(shí)代的水稻農(nóng)業(yè)時(shí)提出的“內(nèi)卷化”（involution）概念，揭示了一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象。此后，黃宗智把這一概念用于中國農(nóng)村社會(huì)變遷的研究，認(rèn)為所謂的內(nèi)卷化就是“無發(fā)展的增長”。美國學(xué)者杜贊奇（Prasenjit Duara）分析了20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)的變遷問題，提出“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”，即國家政權(quán)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會(huì)的關(guān)系來擴(kuò)大其行政職能。如果將“內(nèi)卷化”用來分析制度變遷，可以表述為：某個(gè)制度的每一次改革，都是對已有改革的復(fù)制與延續(xù)，致使制度變遷停留于內(nèi)部不斷復(fù)雜、外部效益甚微的停滯狀態(tài)，始終無法獲得突破式的發(fā)展。改革開放以來，中國農(nóng)村土地制度的變遷極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)揮了巨大的制度效應(yīng)。然而，回顧農(nóng)村土地制度變遷的歷史進(jìn)程，始終未能突破以農(nóng)民與土地之間依附關(guān)系為基本特征的城鄉(xiāng)二元土地制度的構(gòu)架。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村人口流動(dòng)的加劇，土地制度變遷的外部效益正在衰減，制度變遷的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象愈發(fā)明顯，突出表現(xiàn)為兩個(gè)維度的內(nèi)卷化效應(yīng)：endprint

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)內(nèi)卷：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型困局

1.土地低效率配置影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)村勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)遷移減少了從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)人口，從理論上來講有助于緩解農(nóng)業(yè)人多地少的矛盾，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性的生成提供了前提。然而就目前農(nóng)業(yè)發(fā)展總體水平而言，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主流的格局并沒有發(fā)生根本性變化。合乎理論邏輯的農(nóng)地集中與規(guī)?；?jīng)營并沒有伴隨農(nóng)村人口的減少而得以實(shí)現(xiàn)，其背后的根本原因在于二元土地產(chǎn)權(quán)特性為農(nóng)地要素的低流動(dòng)性提供了制度安排。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然保留土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，“留守農(nóng)民”并不會(huì)增加土地。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新有助于農(nóng)地市場化的演進(jìn)，但在“糧食安全就是國家戰(zhàn)略安全”語境下，農(nóng)地的流動(dòng)和用途受到嚴(yán)格限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，而農(nóng)地非農(nóng)化則由政府高度壟斷和全面管控。由于種糧邊際效益低下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不健全以及農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制缺失，農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體上仍處于較低水平，農(nóng)地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象開始凸顯。因此，基于現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度安排，通過減少農(nóng)村人口來緩解人多地少矛盾的措施難以奏效，農(nóng)地資源配置低效率不僅嚴(yán)重危及國家糧食安全，也阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的正常進(jìn)程。

2.農(nóng)村空心化阻滯了農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動(dòng)力不斷“外流”，導(dǎo)致了農(nóng)村空心化問題日趨嚴(yán)重。留守農(nóng)民年齡偏大素質(zhì)偏低、耕地撂荒、宅基地廢棄是農(nóng)村空心化的主要表現(xiàn)。城鄉(xiāng)分割的二元體制是農(nóng)村空心化形成的根本原因。市場化改革的深化，并沒有使以戶籍和農(nóng)村土地制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，而是在制度變遷的路徑依賴下慣性延續(xù)。尤其是，二元的土地管理制度強(qiáng)化了具有中國特色.的“離鄉(xiāng)不離土”的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式，其實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)力在“保留農(nóng)民身份，保留土地”條件下實(shí)現(xiàn)了就業(yè)空間的簡單轉(zhuǎn)移。這種勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式使農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與土地承包權(quán)難以割裂開來，從而給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來了“兩難”問題：農(nóng)村大量的勞動(dòng)力向城市流動(dòng)削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，阻礙了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，青壯年勞動(dòng)力大量外流也促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，農(nóng)村空心化和老齡化的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，農(nóng)村留守老人、留守婦女、留守兒童的問題逐漸突出，制約了農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

（二）農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)內(nèi)卷：農(nóng)民工社會(huì)身份轉(zhuǎn)換困局

縱觀世界發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)，隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化是同步演進(jìn)的，而中國的農(nóng)民市民化進(jìn)程呈現(xiàn)特殊的“中國路徑”，這一路徑表現(xiàn)為市民化進(jìn)程被分割成兩個(gè)階段：其一為農(nóng)民到農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，其二為農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。從嚴(yán)格意義來講，目前我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化只完成了非農(nóng)化階段，而離真正的市民化還有很長一段距離。農(nóng)民市民化滯后于非農(nóng)化的根本原因在于農(nóng)民與農(nóng)地之間的“臍帶”關(guān)系。一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，所有權(quán)權(quán)能欠缺，阻礙了土地作為一種資本要素的市場流動(dòng)；另一方面，收入的“拐杖邏輯”和“農(nóng)地控制權(quán)偏好”固化了農(nóng)民對土地的依賴。絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意舍棄手中的土地承包經(jīng)營權(quán)，始終將耕地作為“退可謀生”的底線，甚至在濃厚的“落葉歸根”情結(jié)驅(qū)動(dòng)下，把務(wù)工的積蓄匯回原籍鄉(xiāng)村，在家鄉(xiāng)占用耕地建房置業(yè)，以備將來回鄉(xiāng)養(yǎng)老。顯然，如果農(nóng)民工沒有隔斷自己與農(nóng)村土地之間的依附關(guān)系，就無法在城市里真正定居、沉淀下來，農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)換就難以完成。

當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度變遷的“內(nèi)卷化”，已經(jīng)使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)陷入“有增長無發(fā)展”的窘境?，F(xiàn)有農(nóng)村土地制度制約下的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移模式極大地阻礙了農(nóng)民市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)民與土地的“臍帶”關(guān)系不僅成為農(nóng)民市民化的“羈絆”，同時(shí)也不利于農(nóng)地的集約利用與規(guī)模經(jīng)營，而從長遠(yuǎn)來看，現(xiàn)實(shí)存在的“市民化悖論”也為社會(huì)公平與正義的維護(hù)留下隱患：如果不能讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇，就會(huì)加劇城鄉(xiāng)對立，破壞城鄉(xiāng)社會(huì)和諧；但是，“如果農(nóng)民工不交出土地而享受與城鎮(zhèn)居民的同等待遇，將享受雙重保障，與城鎮(zhèn)原居民對比，會(huì)產(chǎn)生一種新的‘逆向不公平”，造成一種新的不平等。

基于現(xiàn)實(shí)困境，當(dāng)務(wù)之急，需要消除制度變遷的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，深化農(nóng)村土地制度改革，在維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和尊重農(nóng)民意愿的前提下，設(shè)法割斷農(nóng)民與土地之間的“臍帶”關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)民從農(nóng)村與農(nóng)地良性退出，推動(dòng)農(nóng)民市民化與城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。

三、農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的困境：政策慣性與路徑依賴

制度變遷，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。改革開放以來我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的巨大變化，彰顯了制度變遷的正能量。然而，“有增長無發(fā)展”的制度變遷“內(nèi)卷化”也提示了農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化的必然性。近幾年，一些地方開始推行農(nóng)地制度改革的創(chuàng)新實(shí)踐，力圖割斷農(nóng)民與土地之間的“臍帶”，如重慶的“以土地?fù)Q戶口”、浙江嘉興的“兩分兩換”及成都等地“雙放棄”模式。這些改革實(shí)踐的初衷是促使農(nóng)民集中居住、集中經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；珡目傮w績效來看，這些改革實(shí)踐并沒有取得顯著效果，并沒有從根本上解決農(nóng)民市民化的制度困境。中國農(nóng)村土地問題是個(gè)復(fù)雜、敏感的問題，因而注定了制度變遷的復(fù)雜性與艱巨性。當(dāng)前農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新主要面臨以下兩個(gè)方面的制約：

（一）“維穩(wěn)”的政策慣性

“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這是中央文件給予農(nóng)民莊嚴(yán)的承諾，其目的在于給農(nóng)民更加長期穩(wěn)定的預(yù)期。但是，現(xiàn)行的政策與法律法規(guī)存在一些相抵觸情形，影響了土地制度改革的進(jìn)一步深化。以農(nóng)村戶口遷移所涉及的土地處置問題為例，2002年8月29日發(fā)布的《中華人民共和國土地承包法》第26條明確指出，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄俺邪趦?nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！睆默F(xiàn)有的法律規(guī)定來看，農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，遷移至縣以上的城鎮(zhèn)，都必須退出土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，2010年中央1號文件提出要“促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶”，并沒有提及農(nóng)民進(jìn)城落戶必須與承包地和宅基地掛鉤。2011年12月27日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議，甚至強(qiáng)調(diào)了“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來做基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪”。endprint

關(guān)于治理耕地撂荒問題，政策與法律也存在不一致的地方。《中華人民共和國土地管理法》明確提出：因遷移等原因而停止使用土地的，集體組織可以收回土地使用權(quán)；《土地承包法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律條文中也都明確規(guī)定了土地使用者保護(hù)基本農(nóng)田的義務(wù)。但是在具體的實(shí)踐中，并沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定來執(zhí)行。2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)專門文件，要求“任何組織和個(gè)人不能以欠繳稅費(fèi)和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還”。

顯然，中央政策精神和現(xiàn)行法律法規(guī)之間存在內(nèi)在沖突。中央作出“承包經(jīng)營權(quán)長久不變”以及“任何人都無權(quán)剝奪”的表態(tài)，其用意是要阻止地方政府對農(nóng)民的“土地掠奪”，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，當(dāng)然，更重要的是要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局。但是，這樣的承諾也間接導(dǎo)致了兩難的困境：一方面，由于有中央政策的“背書”，在無需承擔(dān)“違法”成本的情況下，農(nóng)民可以隨意處置所承包的土地，從而可能導(dǎo)致土地資源的閑置與浪費(fèi)；另一方面，農(nóng)民直接和中央政策“對話”，必然會(huì)弱化基層組織對土地合法監(jiān)控的能力，使得基層政權(quán)的權(quán)威性受到損害，失去了鄉(xiāng)村治理的政策支持和法治保障。

穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本前提，農(nóng)村土地制度的變遷，牽涉到8億農(nóng)民的土地權(quán)益，也關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)政治的穩(wěn)定。我國正處于“社會(huì)矛盾凸顯期”，“維穩(wěn)”理所當(dāng)然地成為這一時(shí)期的關(guān)鍵詞。在此背景下，“維穩(wěn)”政策慣性對農(nóng)村土地制度改革的深化必然會(huì)帶來一定程度的制約。

（二）制度創(chuàng)新的路徑依賴

路徑依賴（Path-Dependence），又譯為路徑依賴性，是指制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。沿著既定的路徑，制度的變遷可能會(huì)進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展的軌道，但也有可能是順著原來的錯(cuò)誤路徑繼續(xù)下滑，甚至?xí)绘i定在某種無效率的狀態(tài)之下。當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度變遷已處于內(nèi)部不斷復(fù)雜、外部效益甚微的停滯狀態(tài)，這種制度變遷內(nèi)卷化現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)就是路徑依賴的結(jié)果。

回顧中國農(nóng)村改革曲折歷程，盡管數(shù)次的農(nóng)地制度變遷的“紅利”促進(jìn)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展.但是，制度改革從始至今就表現(xiàn)出較強(qiáng)的路徑依賴特征。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后及農(nóng)村社會(huì)保障體系薄弱的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村土地一直以來就被賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的雙重功能，其核心的要旨是把農(nóng)民與土地緊緊地捆綁在一起，給予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，而產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)地不能自由地買賣、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押。這種“兩權(quán)分離”的制度安排也一度激勵(lì)了農(nóng)民種糧的積極性，解決了長期困擾我國的糧食供給問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村土地制度運(yùn)行的宏觀背景已悄然發(fā)生變化：農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)和農(nóng)民職業(yè)分化不斷加劇。于是，以“保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”為特征的土地流轉(zhuǎn)又成為新時(shí)期農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的一個(gè)突破口，并在一定程度上提高了土地資源配置效率。然而，較低的邊際效益抑制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。對于區(qū)位偏遠(yuǎn)、細(xì)碎化嚴(yán)重或灌溉條件較差的耕地，很難通過流轉(zhuǎn)方式來防止撂荒現(xiàn)象的產(chǎn)生。

更重要的是，土地流轉(zhuǎn)并不是推進(jìn)農(nóng)民退出農(nóng)村和農(nóng)地經(jīng)營，最終完成市民化的有效手段。允許農(nóng)民“帶著土地”進(jìn)城，只是權(quán)宜之計(jì)，只能暫時(shí)緩解由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種土地矛盾的沖突。正如前文所述，如果沒有打破農(nóng)民工與農(nóng)村土地之間的依附關(guān)系，農(nóng)民工就很難向城市市民身份轉(zhuǎn)換，農(nóng)民市民化進(jìn)程就無法完成。在農(nóng)民工仍然保留農(nóng)村土地承包權(quán)，并把耕地作為最后保障的情況下，耕地撂荒和侵占耕地建房的現(xiàn)象就會(huì)屢禁不絕。因此，從根本上來講，以農(nóng)民和土地的雙向依附關(guān)系作為基本前提來設(shè)計(jì)的土地流轉(zhuǎn)制度只是原有制度的延伸和補(bǔ)充，具有明顯的路徑依賴特征。

解決農(nóng)村土地制度變遷的路徑依賴性，政府部門需要克服“城鄉(xiāng)分治、一圍兩策”的管理思維，消除“城市是一種政策，對農(nóng)村又是另一種政策”的城鄉(xiāng)二元管理體制。但是，這種管理體制的存在與延續(xù)有著深厚的土壤和氛圍，在較短的時(shí)間內(nèi)克服政府的政策偏好和觀念粘性問題是很難的。因而，制度創(chuàng)新的路徑依賴性也制約著農(nóng)村土地制度的再創(chuàng)新。

四、農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的路徑選擇：破解農(nóng)民與土地的依附關(guān)系

鑒于當(dāng)前農(nóng)村土地制度變遷“內(nèi)卷化”且成為農(nóng)民市民化瓶頸的事實(shí)，推動(dòng)農(nóng)地制度再創(chuàng)新是新時(shí)期新形勢下亟待解決的重要課題。農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的著眼點(diǎn)必須是：走出“維穩(wěn)”政策慣性與路徑依賴的困境，打破農(nóng)民與土地的雙向依附關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序地退出農(nóng)村與農(nóng)地經(jīng)營。在此，本文提出農(nóng)民市民化背景下農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的路徑選擇：

（一）以強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能作為農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

隨著市場化改革的深化，農(nóng)村土地制度存在的產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)屬關(guān)系不清的弊端暴露無遺。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化是伴隨著對農(nóng)民行為能力的約束進(jìn)而通過歧視性的法律約束逐步推進(jìn)的。而“一國兩策”的二元管理體制是產(chǎn)權(quán)模糊化在政策上的體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)主體模糊導(dǎo)致了農(nóng)民利益的流失和農(nóng)地資源配置的低效率，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新必須圍繞著產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心問題而展開。

針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有三種主張：國有化、私有化以及維持并完善現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有權(quán)。盡管學(xué)者們依據(jù)不同的研究視野和立論角度，各自闡釋了其改革主張的合理性和可操作性，然而基于糧食安全的戰(zhàn)略需求和社會(huì)基本制度的剛性約束，以及產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變革可能帶來的巨大交易成本，二元的產(chǎn)權(quán)制度仍將在一段時(shí)間得以延續(xù)，而對所有權(quán)的過分強(qiáng)調(diào)往往導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，改革也由于各方觀點(diǎn)的迥異而無所適從。由此可見，在沒有最優(yōu)制度安排可用來替代的情況下，淡化所有權(quán)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能成為降低政策慣性和制度粘性帶來負(fù)效應(yīng)的次優(yōu)選擇。

強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能是在最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)安排得以實(shí)施之前農(nóng)地制度再創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)，可以有效彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)模糊造成的福利損失。從現(xiàn)實(shí)來看，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能存在內(nèi)在的缺陷：其一，農(nóng)地資源的頻繁調(diào)整和行政性配置降低了農(nóng)民對農(nóng)地使用權(quán)長期穩(wěn)定性的預(yù)期；其二由于所有權(quán)權(quán)屬不清影響了農(nóng)地要素的市場流動(dòng)性和可交易性。因此，強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能，不僅有助于激勵(lì)農(nóng)民作出提高農(nóng)地配置效率的決策，也有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的商品化和資本化?！埃óa(chǎn)權(quán)）重要性在于事實(shí)上它幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期”，“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”。穩(wěn)定且功能明確的土地產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在淡化或不觸及土地所有權(quán)的情況下，加強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能建設(shè)，以法律法規(guī)的形式賦予農(nóng)民長期且完整的土地使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并尊重農(nóng)民法律地位和市場主體地位，允許其按照市場原則交易。農(nóng)地作為一種資本要素的市場流動(dòng)有助于解放土地對農(nóng)民的束縛，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)。endprint

（二）建構(gòu)農(nóng)民參與決策的新型土地管理模式

伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民與地方政府在土地權(quán)益博弈中的矛盾沖突，不僅引致農(nóng)民對政府土地管理行為的抵制，也影響了土地資源的配置效率。讓農(nóng)民參與土地管理決策，是降低農(nóng)村“維穩(wěn)”成本，增加政府決策理性的有效手段。在現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制框架下，農(nóng)民與土地有著最為直接的利益關(guān)聯(lián)，從理論上來講“農(nóng)民集體”應(yīng)該是土地管理的主體，土地開發(fā)利用的總體規(guī)劃、土地征地及補(bǔ)償費(fèi)用、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)事宜，農(nóng)民都應(yīng)該擁有知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，但在實(shí)踐中國家權(quán)力凌駕于農(nóng)民集體之上，成為事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體，而農(nóng)民卻喪失了參與主體的資格。這種集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象，不僅是對農(nóng)民利益的侵蝕，也必然導(dǎo)致了農(nóng)民對地方政府權(quán)威的不信任。

因此，現(xiàn)實(shí)需要構(gòu)建一種新型土地管理模式，其核心價(jià)值在于充分保障農(nóng)民的參與權(quán)與決策權(quán)，吸納農(nóng)民參與到土地管理決策中來。要通過頂層設(shè)計(jì)來確保農(nóng)民的參與決策權(quán)，在信息公開制度、農(nóng)民參與農(nóng)地管理決策的內(nèi)容、參與形式、監(jiān)督機(jī)制以及各種利益分享機(jī)制等環(huán)節(jié)以法律法規(guī)的形式予以確立。其中，信息公開制度是新型土地管理模式得以有效運(yùn)作的關(guān)鍵部分。文化素質(zhì)偏低、信息資源匱乏、現(xiàn)行政策與法律制約等因素都會(huì)影響農(nóng)民對當(dāng)前市場形勢做出準(zhǔn)確的判斷，以及對未來的風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行合理的預(yù)期；與農(nóng)民相比，政府處于強(qiáng)勢地位，擁有較多的信息資源。信息不對稱將影響農(nóng)民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)。建立信息公開制度，讓土地管理在陽光下運(yùn)行，是農(nóng)民參與農(nóng)地管理決策的前提條件。

土地管理模式的創(chuàng)新還需要理順政府組織與農(nóng)民之間的關(guān)系。作為公共政策的制定者、社會(huì)公平的守護(hù)者以及市場秩序的維護(hù)者，政府仍然是農(nóng)地管理的主導(dǎo)者，依據(jù)法律法規(guī)賦予的職責(zé)，確保農(nóng)地的合理使用和高效配置。而在市場博弈能力不斷提高、權(quán)益保障意識不斷高漲的情況下，農(nóng)民的主體地位也必須得到充分尊重。實(shí)踐證明，違背農(nóng)民的意愿，依靠行政的手段強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村土地制度的變革，不僅損害農(nóng)民的合法權(quán)益，也與市場化改革的價(jià)值取向背道而馳。當(dāng)然，在政策慣性的影響下，農(nóng)民參與農(nóng)地管理必然是有限度的，政府主導(dǎo)地位在今后一段時(shí)間內(nèi)仍將維持。但是，保障農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)、話語權(quán)，逐步提升農(nóng)民參與農(nóng)地管理決策程度，是今后農(nóng)地管理制度再創(chuàng)新的重要方向。在農(nóng)民參與決策的情況下，農(nóng)民就會(huì)傾向于做出正確的、科學(xué)合理的判斷和選擇。尤其是對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，通過成本與收益的權(quán)衡，他們就會(huì)理性地選擇農(nóng)地處置方式，以確保資源的最優(yōu)配置。

（三）建立基于農(nóng)民意愿的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制

解決農(nóng)民與土地之間的“臍帶”關(guān)系是城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化協(xié)同發(fā)展下農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的核心價(jià)值取向。為此，必須擺脫對原有路徑的依賴，建立一種能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿退出土地承包權(quán)的新機(jī)制。而“退出機(jī)制”的缺失，恰恰就是當(dāng)前農(nóng)村土地制度固有的缺陷，使得農(nóng)民在社會(huì)流動(dòng)中選擇永久地退出農(nóng)村和農(nóng)地的比率極低，這也是導(dǎo)致農(nóng)民市民化滯后的深層次原因。因此，推動(dòng)農(nóng)民市民化進(jìn)程，完成農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的市民化階段，還需要建立基于農(nóng)民意愿的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。

利益誘致是制度變遷的根本動(dòng)因。建立農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的核心內(nèi)容應(yīng)該基于保障農(nóng)民權(quán)益的利益補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)行的《土地承包法》規(guī)定農(nóng)民有自愿放棄承包土地的權(quán)利，但是沒有明確規(guī)定應(yīng)該給予退地農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。由于缺失利益補(bǔ)償?shù)募?lì)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民即使將土地?zé)o償轉(zhuǎn)讓，甚至長期荒廢，也不愿意退出土地承包權(quán)。在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，通過非農(nóng)就業(yè)謀求利益最大化，成為廣大農(nóng)民在現(xiàn)有制度約束下的理性選擇。

健全的農(nóng)地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制不僅可以激勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)，同時(shí)也有利于推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。農(nóng)民可以用退地補(bǔ)償獲得創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金，進(jìn)城購買或租賃住房等，從而有利于他們在城鎮(zhèn)定居下來。當(dāng)然，建立退地補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐必然會(huì)面臨許多困難和障礙。其中面臨的首要問題是如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)保障尚不健全，以及城鎮(zhèn)融入困難重重的情況下，農(nóng)民不可能會(huì)輕易放棄土地承包權(quán)。而隨著政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不斷強(qiáng)化，附加在農(nóng)地上經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)不斷增加。在此驅(qū)動(dòng)下他們必然會(huì)對退地補(bǔ)償帶來的效用增量寄予更大的期望。我們認(rèn)為，合理的補(bǔ)償不僅要補(bǔ)償農(nóng)民眼前的經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是要補(bǔ)償他們未來的生活保障，必須充分考慮到農(nóng)民失地后的生存與發(fā)展問題，能夠有助于農(nóng)民融入城鎮(zhèn)社會(huì)并順利地向市民身份轉(zhuǎn)變。

補(bǔ)償費(fèi)用承擔(dān)主體的界定也是建立退地補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題。鑒于農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性以及地方政府財(cái)力的狀況，退地補(bǔ)償費(fèi)用由受益人（或企業(yè)）、地方政府、中央政府三者分擔(dān)是比較合理的制度安排。補(bǔ)償費(fèi)用的基本構(gòu)成主要包括土地轉(zhuǎn)讓租金、地方財(cái)政支農(nóng)資金和中央財(cái)政專項(xiàng)基金等。土地轉(zhuǎn)讓租金是在農(nóng)民退出土地承包權(quán)后，通過有償轉(zhuǎn)讓，由集體組織代收；中央財(cái)政專項(xiàng)基金是中央財(cái)政從支農(nóng)開支中劃撥的作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退地補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)費(fèi)用；地方政府也必須從支農(nóng)財(cái)政中劃撥一部分經(jīng)費(fèi)作為退地的補(bǔ)償。由于農(nóng)民退地會(huì)帶來增量效益：有利于實(shí)現(xiàn)土地集約化和規(guī)模化經(jīng)營，提高留守農(nóng)民的收入水平；有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)社會(huì)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展又為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了巨大“紅利”。因此，由中央政府與地方政府建立退地補(bǔ)償專項(xiàng)基金是合乎邏輯的，也切合現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策取向。

建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是打破農(nóng)民與土地之間“臍帶”關(guān)系，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效舉措。但是，制度設(shè)計(jì)還必須以尊重農(nóng)民的決策權(quán)力為前提。對于長期從事非農(nóng)業(yè)又不愿意退出土地承包權(quán)的，政府不能采取強(qiáng)迫措施。如果政府能夠設(shè)計(jì)出一種公平合理的退地補(bǔ)償機(jī)制，并且農(nóng)民認(rèn)為退地更有利于他們今后的工作和生活，必然會(huì)有更多的進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民愿意放棄手中的土地承包權(quán)。因此，健全的退地補(bǔ)償機(jī)制會(huì)起到示范作用，在不損害農(nóng)民合法權(quán)益的前提下激勵(lì)著農(nóng)民做出理性的決策。

（責(zé)任編輯：曉亮）endprint