謝增毅

摘要：雖然我國已建立了社會救助的制度框架，但仍存在許多問題，主要包括：社會救助的理念尚未完全確立，社會救助制度碎片化，缺乏社會救助對象和待遇水平的明確標準，基本制度不健全。從國外經(jīng)驗看，社會救助具有以下特點和趨勢：社會救助制度作為應對貧困、促進社會公平的制度普遍受到重視，社會救助制度具有維護底線公平的特征，越來越強調(diào)國家救助和個人發(fā)展的結(jié)合，中央和地方政府合理分工、相互配合，救助體系日益復雜，法律體系趨于完善。我國應當根據(jù)本國實際和國外經(jīng)驗，出臺社會救助法，確立科學合理的社會救助體系，貫徹城鄉(xiāng)一體化、救助與發(fā)展相結(jié)合的原則，完善社會救助的基本制度，以法治方式織牢保障困難居民基本生活的安全網(wǎng)。

關鍵詞：社會救助；社會救助法；低保；醫(yī)療救助；臨時救助

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）12-0091-11

一、問題的提出

十八屆三中全會決定專門指出，“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制”。雖然2014年2月，國務院通過了《社會救助暫行辦法》，但該條例的法律位階低，內(nèi)容簡單，還無法滿足現(xiàn)實需要。因此，加強社會救助立法研究，推進社會救助立法，仍是當前學界的一項重要課題。

當前，我國已建立了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。新型豐十會救助體系，在保障困難群眾基本生活權益、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。雖然社會救助的政策已經(jīng)出臺，救助項目和覆蓋人群不斷擴大，社會救助的實施效果顯著，但社會救助制度體系還非常薄弱，社會救助的法制化水平亟待提高。本文將以低保、專項救助的主要類型即醫(yī)療救助以及臨時救助為例，探討目前我國社會救助制度存在的問題，國外社會救助立法的特點和發(fā)展趨勢以及我國完善社會救助制度、推進《社會救助法》出臺的具體對策建議。

二、當前社會救助制度存在的主要問題

（一）社會救助的理念尚未完全確立

雖然社會救助作為公民的一項權利已被法律所確認，目前，中央有關文件也已經(jīng)把社會救助作為與社會保險、社會福利相并列的社會保障的重要內(nèi)容，社會救助已成為政府的一項重要職責，并體現(xiàn)在政府的政策和立法當中，但是，在相當長時間內(nèi)，社會救助被看作是一種慈善或施舍，而不是公民的法定權利。特別是，中國的社會救助是通過政府政策的推動逐步推開的，國家和政府在社會救助中的法律義務和責任尚未定型。由于社會救助往往一開始不是建立在成型的制度或法律之上，而主要通過中央的有關文件，試點并逐步推開，因此，不同地區(qū)開展社會救助項目的時間往往并不相同，各地政策，特別是救助范圍和標準也存在明顯差異，不同地區(qū)政府的責任以及申請人和受助者的權利也不清晰?？傮w上，我國社會救助主要制度并未定型，社會救助的對象范圍和待遇標準并不清晰，申請人和受助人的權利以及各級政府的責任尚未明確。

（二）社會救助制度不統(tǒng)一

社會救助制度不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.城鄉(xiāng)分立。中國在社會救助的制度設計上，農(nóng)村和城鎮(zhèn)存在明顯差異。例如，最低生活保障制度最初主要是為了解決城鎮(zhèn)下崗職工的貧困問題，因此，最低生活保障制度首先在城市建立，1999年國務院就出臺了正式的政策文件。由于傳統(tǒng)的觀念認為農(nóng)民有土地可以作為收入的來源，加上政府的財力所限，農(nóng)村的社會救助制度建立較晚，國務院直到2007年才下發(fā)正式政策文件，比城市整整晚了八年。而且，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、生活水平以及組織結(jié)構的差異，城鄉(xiāng)社會救助在救助標準和程序上也存在明顯差異。城鄉(xiāng)分割的體制加大了制度運行成本，不利于減少城鄉(xiāng)待遇差距。

2.地區(qū)差異明顯。除了城鄉(xiāng)二元化，目前，社會救助還存在一個突出問題即地區(qū)差異明顯。由于中央出臺的法規(guī)和政策比較原則，加上各地經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、生活水平差異，因此，不同省份、不同城市、不同縣級地區(qū)存在制度和待遇標準的差異，基本上是一個縣一個標準、一套制度，制度碎片化特征明顯。以低保為例，各省低保差異非常明顯，即使經(jīng)濟發(fā)展水平相當?shù)氖》?，低保差別也很明顯。

3.項目銜接不清。目前，社會救助與社會保險等其他社會保障項目以及不同社會救助項目之間的銜接機制尚未明確。養(yǎng)老保險和社會救助之間、醫(yī)療保險和社會救助之間還缺乏明確的銜接機制，不同社會救助項目包括低保和醫(yī)療救助、低保和臨時救助、醫(yī)療救助和臨時救助之間的銜接機制也尚未建立。例如，居民是否可以同時享受社會保險和社會救助兩項待遇？諸如此類的問題，尚無明確答案。

（三）救助對象的確定缺乏法定標準

目前中國社會救助的覆蓋范圍不斷擴大，覆蓋人群規(guī)模不斷提高。

1.最低生活保障。2012年，城市最低生活保障人數(shù)達到2143.5萬，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達到5344.5萬，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)為545.6萬；最近幾年城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保及農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。雖然救助的對象范圍不斷擴大，但究竟社會救助的覆蓋范圍應該多大，并沒有一個法定、明確的標準。雖然《社會救助暫行辦法》對保障的對象和保障標準有所涉及，但仍然過于寬泛，標準并不明確。例如，2012年，按照農(nóng)村扶貧標準年人均純收入2300元（2010年不變價），年末農(nóng)村貧困人口為9899萬人。如果將農(nóng)村低保對象人數(shù)（5344.5萬）與農(nóng)村貧困人口（9899萬人）相比，享受低保人數(shù)約為貧困人口的54%。因此，低保的擴面仍有相當?shù)目臻g，低保的覆蓋面如何科學確立仍是一個有待研究的問題。

2.醫(yī)療救助。2012年全年累計救助城市居民2077萬人次，累計救助貧困農(nóng)村居民5974.2萬人次。根據(jù)《社會救助暫行辦法》，目前救助對象包括三類，最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員?！捌渌厥饫щy人員”的范圍并不清晰。實踐中，醫(yī)療救助的目標群體的確定標準也不夠科學。例如，根據(jù)2008年《關于進一步調(diào)整本市醫(yī)療救助政策有關事項的通知》，上海醫(yī)療救助的目標群體是“人均收入低于本市城鎮(zhèn)低保標準150%的家庭中患三大病的對象”，采取定量化的貧困線作為鑒別標準，雖然簡單明了，但造成醫(yī)療救助覆蓋面狹窄。endprint

3.臨時救助。2012年，臨時救助達639.8萬戶次。根據(jù)《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，國家對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助。但目前具體救助對象主要由地方政府確定，缺乏統(tǒng)一標準。

總體上看，目前社會救助的對象范圍主要取決于政府的意愿和財政狀況，缺乏法定而具體的標準。

（四）社會救助水平過低，社會救助標準的制定和調(diào)整機制缺失

當前，因財政以及其他因素，社會救助的標準仍然較低。第一，低保的標準過低。從2012年的數(shù)據(jù)看，2012年全國城市低保平均標準330.1元/人、月，全國城市低保月人均補助水平239.1元。2012年全國農(nóng)村低保平均標準2067.8元/人、年，全國農(nóng)村低保月人均補助水平104.0元。雖然低保平均標準和人均補助水平年增長較快，但總體上看，低保標準和補助水平仍然較低，救助金額僅能維持受救助者的基本生活，難以保證其體面生活。從低保標準和人均可支配收入的比例也可以證明這一觀點。例如，2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元；全年農(nóng)村居民人均純收入7917元。城鄉(xiāng)低保平均標準與人均收入相比，城鎮(zhèn)比例為16.1%，農(nóng)村比例為26.1%，比例較低。從不同省份看，將低保標準與城鎮(zhèn)居民的月人均可支配收入作比較。2011年9月份，在全國31個省、自治區(qū)、直轄市中，只有5個地區(qū)超過20%；在16-19%之間的有14個地區(qū)；其余12個地區(qū)位于15%以下。按照歐盟的規(guī)定，貧困線應該在社會平均收入的50-60%之間。即使是在福利保障方面一貫吝嗇的美國，貧困線也在社會平均收入的33%上下?？梢姡覈捅５臉藴蔬h遠低于歐美地區(qū)的標準。

第二，醫(yī)療救助資金缺乏有效籌集機制，救助標準低。目前，大部分地區(qū)尚未建立穩(wěn)定的救助資金籌集機制，政府的財政投入不穩(wěn)定。而且，大部分開展醫(yī)療救助地區(qū)都設置了起付線和封頂線，且起付線較高、封頂線較低，許多居民只能獲得非常有限的醫(yī)療救助，比如，大多數(shù)試點地區(qū)住院救助報銷比例在20%-30%。醫(yī)療救助金額偏低。例如，2008年上海市政府將救助最高限額提高到5萬元，但總體醫(yī)療救助占醫(yī)療費自付額比例的平均值為20.52%，目前的醫(yī)療救助政策對于大病重病家庭經(jīng)濟困難的緩解作用還是相當有限的。救助項目少，許多常見病、多發(fā)病、慢性病都沒有被列入醫(yī)療救助的范圍，這對于緩解因病致貧家庭困難的作用是十分有限的。再以我國某沿海城市某區(qū)為例，該區(qū)2012年制定的實施細則規(guī)定，醫(yī)療救助范圍和標準主要包括資助參加居民基本醫(yī)療保險、住院救助和特殊門診救助，但住院救助全年累計的最高限額為2萬，特殊門診指對患有精神病、惡性腫瘤、先天性心臟病、尿毒癥需透析者的門診，且全年累計救助的最高限額為2萬。因此，即便在較為發(fā)達的沿海城市，醫(yī)療救助的標準也遠遠無法滿足實際的需求。

第三，臨時救助的標準也很低，難以起到“救急救難”的作用?！渡鐣戎鷷盒修k法》第49條規(guī)定，臨時救助的具體事項、標準，由縣級以上地方人民政府確定、公布。目前，總體上救助水平很低。以我國沿海某城市某區(qū)為例，該區(qū)2012年民政局發(fā)布的困難家庭臨時救助實施辦法規(guī)定的救助標準如下：（一）大病救助標準：個人自付醫(yī)療費用不超過10萬元的，給予自付部分約5%的救助，超過10萬的，給予5%～20%的救助，但救助金額不超過2萬；（二）遭受自然災害、意外事件救助標準：視災害、傷害程度及家庭困難程度給予1000元至5000元的救助；（三）其他原因?qū)е录彝ド钐貏e困難：視困難情況給予300元-500元的救助。可見，救助水平非常低，難以有效解決臨時困難。

造成以上社會救助待遇水平不高的原因，除了財政因素之外，缺乏社會救助標準的科學制定和動態(tài)調(diào)整也是其中的重要原因。

（五）社會救助基本制度不健全

由于我國缺乏社會救助的基本法律，社會救助的一些基本制度尚未建立，社會救助制度的實施機制薄弱，具體表現(xiàn)在：第一，法規(guī)條文過于簡單，導致了制度的碎片化，也增加了執(zhí)法的難度與偏差。第二，社會救助的實施機構、監(jiān)管機構沒有實現(xiàn)職權方面的嚴格劃分，既容易造成社會救助管理職能的重疊，也容易導致各部門在實際工作中互相推諉。第三，各級政府對社會救助的財政投入缺乏硬性約束機制。第四，公民社會救助權利的司法救濟措施不完善，相關主體的法律責任尚未確立。第五，在運行方面，城鎮(zhèn)大多依靠居委會，農(nóng)村完全依靠村民委員會，缺乏專業(yè)化的運行方式。

特別是一些重要制度的缺失影響社會救助制度的運行和實施效果：（1）缺乏財產(chǎn)和收入的核實手段。目前，我國立法缺乏對求助者資產(chǎn)與財產(chǎn)性收入的核計，在程序方面，缺乏權威有效的家計調(diào)查與嚴格有效的事后監(jiān)督?！渡虡I(yè)銀行法》第29條規(guī)定，“對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。”因此，除非法律明確授權，民政部門無法及時查詢救助申請者家庭財產(chǎn)等經(jīng)濟狀況信息。目前，低保實踐中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察，與準確認定申請人的家庭收入還有一定的差距。（2）救助標準的制定和動態(tài)調(diào)整問題。以低保為例，一是各地在制定低保標準考慮的因素不夠科學。各地在制定低保標準時，普遍認為“保基本生活”就是“?；旧妗保@導致各地在確定基本需求支出清單時，過多強調(diào)食品類的支出，而不考慮或少考慮其他方面的支出需求，如交通、通信、教育等。二是低保標準的動態(tài)調(diào)整機制不夠健全。低保標準什么時候調(diào)整、怎樣調(diào)整，目前多數(shù)地區(qū)都缺乏可操作的規(guī)定，僅有少數(shù)地區(qū)規(guī)定每年定期公布低保標準。三是低保標準制定的權限規(guī)定不盡合理?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》（第6條）的規(guī)定雖然照顧了不同地區(qū)的差異，但也造成了標準的嚴重不統(tǒng)一，全國2800多個縣，就有2800多個標準，即便是經(jīng)濟條件相同的區(qū)域，低保標準也是不一樣的。雖然《社會救助暫行辦法》將低保標準的確定、公布機構提升為省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市級人民政府，但其如何實施仍有待觀察。（3）相關的法律責任不清晰。雖然《社會救助暫行辦法》規(guī)定了行政機關和有關機構以及騙取社會救助行為人的責任，但相關責任仍不夠系統(tǒng)和具體。endprint

三、國外社會救助法的特點和趨勢

（一）社會救助制度作為應對貧困、促進社會安全和公平的重要制度普遍受到重視

從國外社會救助制度的歷史發(fā)展看，貧困和失業(yè)是現(xiàn)代社會救助制度的重要催生力量，社會救助伴隨減少貧困的努力而逐步完善，其主要目標在于為遇到各種自然和社會打擊而陷入生活困難的國民提供救助，保證其基本生存條件。在現(xiàn)代社會中，社會救助更加普遍受到國際的重視。社會救助有助于保障個體的生存權利和人格尊嚴，實現(xiàn)救濟貧困、促進社會安全和社會公平的政策目標和功能。特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會變革的歷史時期，社會救助制度在防止社會不公、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、推進改革發(fā)展上的政治重要性更為突出，各國也高度重視社會救助制度建設及其法律體系的完善。

（二）社會救助制度具有維護底線公平的補充性特征，與其他社會保障制度協(xié)同發(fā)展

從國外的制度和理念看，社會救助具有補充性特征，是用盡其他辦法仍不能保證國民生存必需時的輔助手段，是最后一道社會保障網(wǎng)。只有當個人無法以自己的積極行動或力量幫助自己，而且依靠社會互助的其他機制，如社會保險制度等仍無法解決生存權時，國家才有義務提供救助。因此，除鼓勵個人努力和發(fā)展，社會救助和社會保險等其他社會保障制度應協(xié)同發(fā)展。社會救助制度和社會保險制度等其他社會保障制度是相輔相成、相互促進的，社會救助具有維護底線公平的特征，是維護公民生存和人格尊嚴的社會保障體系的最后一道防線。因此，社會救助制度在整個社會保障體系中具有特殊的地位和作用，應與其他社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）貫徹國家和個人責任相結(jié)合原則，國家救助與積極促進個人發(fā)展相結(jié)合

從國外看，社會救助制度體現(xiàn)了國家對公民的義務和責任，同時也強調(diào)個人的努力和自立。社會救助的重要目的是通過國家救助，實現(xiàn)個人的自立，促進個人尊嚴和價值的實現(xiàn)。例如，德國《社會法典》規(guī)定，“救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量獨立生活。為達到這一目的，受助者和救助機構必須在其權利和義務范圍內(nèi)相互合作?！比毡尽渡畋Ｗo法》也強調(diào)社會救助的目的是，“對于一切生活貧困的國民，相應其貧困程度實施必要的保護，在保障其最低限度生活之同時，以幫助其本人的自立”。因此，社會救助的理念，一方面是為受助人提供幫助，另一方面是幫助其提高自食其力的能力，通過“授之以漁”，使受助人盡可能在國家救助中實現(xiàn)自立，避免受助人對福利的依賴。

自20世紀90年代末以來，歐美國家的社會救助和福利制度改革，強調(diào)個人責任和權利并重的原則，發(fā)展出“以工作換取福利”或“以福利促成工作”的項目。社會救助逐漸從消極的國家救助逐漸向積極的促進個人發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。一方面有工作能力的受助人須積極工作，作為領取社會救助的先決條件；同時，政府通過教育、再培訓等措施，提升他們的勞動參與能力，使其盡早重回勞動市場。1996年，美國通過了《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法》，對受助對象訂立受助時限和工作小時等限制，目的是提升個人的工作意愿和降低對福利的依賴，增加個人責任的承擔。由于政府社會救助的支出不斷擴大，自1997年起，英國的政策方針轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少福利支出和降低有勞動能力的受助人對福利的依賴。一方面降低救助的給付額，提高申請人的工作意愿；另一方面實施一系列“以工作換取福利”政策，強調(diào)社會權利和個人責任并重，通過加強培訓，提高失業(yè)人士的就業(yè)技能，減少對失業(yè)給付的依賴。2003年，德國也通過社會救助制度改革方案，目的是強化個人責任，通過激勵和懲罰措施降低有就業(yè)能力的人對社會救助的依賴，促進其重新就業(yè)，自食其力。

（四）社會救助體系日益豐富

從國外社會救助制度的發(fā)展看，在救助對象上，除了對一般的低收入家庭或個人提供救助外，社會救助關注的重點對象是弱勢群體，包括年長者、兒童、殘疾人、單親家庭、孕婦等；在救助事項上，主要涉及醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面；在救助方式上，除現(xiàn)金救助外，還有實物救助以及服務或設施的提供等。例如，德國社會救助法的救助對象主要局限于沒有就業(yè)能力的人，主要包括15歲以下的子女，65歲以上的老年人和不具有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損的18-65歲的人（患有疾病或殘疾），以及處于特別的人生困境或其他生活境況的人（流浪者、刑滿釋放人員、行為異常的青少年等）。目前美國的社會救助制度主要包括困難家庭臨時援助、補充性保障收入、補充性營養(yǎng)救助、醫(yī)療救助等項目，主要對婦女、兒童、老年人等弱勢群體予以保護。英國社會救助為那些因國民保險給付保障不足或不被納入保障范圍的長者、失業(yè)、殘疾和單親家庭及其子女提供最基本的生活保障，其保障范圍也不斷擴展，除了收入扶助外，也包括為不同群體提供的生活津貼，如兒童補貼、單親父母補貼、殘疾人生活津貼、高齡老人福利、住房補貼和免費校餐等。日本的救助類型包括生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫(yī)療扶助、照顧扶助、分娩扶助、就業(yè)扶助、喪葬扶助，等等。

總體上看，國外在救助對象和救助事項上越來越精細、越來越復雜。社會救助在體系上呈現(xiàn)開放的態(tài)勢，社會救助體系日益繁雜，相應的法律體系也漸趨完善。

（五）中央和地方政府在社會救助的財政責任和組織管理上共同承擔、相互配合

從國外看，在社會救助政策和制度的制定和實施上，基本的格局是中央政府負責制定政策，地方政府負責實施；在財政責任上，中央政府和地方政府共同負擔社會救助經(jīng)費，具體分擔比例各國并不相同。例如，德國社會救助政策制定的職責在于聯(lián)邦政府，地方當局負責執(zhí)行，社會救助的資金來源中75%來自地方當局，25%來自中央政府。美國由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同負擔社會救助經(jīng)費，各自的比例由各州對該項目的實際支出和州人均收入決定，人均收入較低的州，聯(lián)邦政府負擔的比例較高。日本中央政府根據(jù)不同地區(qū)制定不同的救助標準，地方政府負責實施，中央財政負擔75%左右的資金。

（六）普遍重視法治建設，建立健全社會救助法律體系endprint

社會救助作為一項重要的社會保障政策，因其涉及國家責任和公民權利，國外都很重視其法治建設，通過制定并不斷完善法律法規(guī)，明確政府職責以及救助對象、救助事項、救助標準、救助方式等救助的基本內(nèi)容。例如，美國1935年《社會保障法》確立了社會救助制度在美國整個社會福利體系中的地位和作用。日本于1946年制定頒布了《生活保護法》，標志日本社會救助制度進入一個新階段，1950年又對該法進行修訂。聯(lián)邦德國于1961年制定了《聯(lián)邦社會救助法》，確立了社會救助的制度框架。英國1948年通過了《國民救助法》，建立了現(xiàn)代社會救助制度，1976年通過了《補充補貼法》，1986年通過了《社會保障法》。

從這些國家經(jīng)驗看，這些國家都制定了社會救助的基本法，規(guī)定救助的一般原則和基本制度，而且通過制定針對特定救助事項的法律法規(guī)，落實和豐富社會救助的內(nèi)容。社會救助法律體系不僅包含社會救助的實體內(nèi)容，也包含社會救助的程序規(guī)定，包括申請人的申請、行政機關的調(diào)查（家計調(diào)查）、行政機關決定的作出、社會救助的發(fā)放以及申請人的行政、司法救濟途徑等程序規(guī)定。

四、完善我國社會救助制度的對策建議

雖然我國出臺了《社會救助暫行辦法》，但制度的系統(tǒng)性和權威性仍遠遠不足。借鑒國外社會救助法的特點和發(fā)展趨勢，考慮我國現(xiàn)有制度的現(xiàn)狀以及存在的不足，我國應從以下幾個方面完善我國的社會救助制度，提高社會救助的法治化水平。

（一）出臺《社會救助法》，健全社會救助法律體系

如上述，健全的社會救助法律體系是國外的普遍做法。當前，中國以低保為主要內(nèi)容，包含醫(yī)療、教育、住房、自然災害等救助以及臨時救助的社會救助體系已基本形成，但社會救助的法律體系仍不健全。社會救助工作主要依靠“政策”，制度穩(wěn)定性和可預期性不強，影響了社會救助的實施和效果。中國應總結(jié)實踐經(jīng)驗，借鑒國外成功經(jīng)驗，盡快制定出臺《社會救助法》，整合現(xiàn)有制度，優(yōu)化社會救助管理體制，明確各級政府及主管機關的職責，合理劃分中央和地方的財政負擔，明確救助對象、內(nèi)容、方式、救助標準制定和調(diào)整程序、社會救助申請和審核程序、社會救助的監(jiān)督程序，受助人的權利義務，建立健全社會救助法律體系。

制定一部統(tǒng)一的社會救助法的益處在于：第一，有利于進一步提高制度的權威性和社會影響力，讓政府、公民和社會各界知曉社會救助制度的內(nèi)容。第二，有利于進一步明確各級政府在社會救助中的職責，包括財政責任、具體實施等方面的責任。第三，有助于不同社會救助制度之間的統(tǒng)一和銜接，比如，低保制度、醫(yī)療救助、臨時救助等不同救助項目之間的銜接。第四，進一步明確社會救助的相關程序包括權利救濟的途徑以及法律責任。

（二）確立科學合理的社會救助體系

科學合理的社會救助體系是社會救助立法的核心問題，我國應在現(xiàn)有制度的基礎上，結(jié)合社會救助的內(nèi)在邏輯，健全目前的社會救助體系。

1.社會救助體系的內(nèi)在邏輯

總體上看，貧困的直接原因可以歸結(jié)為兩方面即收入和支出。收入低下是貧困的主要原因：支出增加，入不敷出，也可能導致貧困。因此，社會救助的首要任務是解決收入不足的問題，對貧困人口給予適當救助，改善其收入，保障其基本生活，此為基本生活救助；在此基礎上，根據(jù)貧困人口支出的情況，對居民的特定支出給予救助，幫助其解決基本生活所需之外的必要支出的困難，防止其陷入貧困或緩解其貧困程度。因此，從救助的目的和內(nèi)容看，社會救助可以分為收入救助和支出救助兩種基本類型。在支出救助中，根據(jù)救助的具體內(nèi)容可以區(qū)分為不同類型的專項救助，比如，醫(yī)療、教育、住房救助。這些支出救助通常屬于對受助者常規(guī)性的、一般性的、可預見的支出的救助。除了以上內(nèi)容較為確定的救助項目外，因生活多有不測，天災人禍難免，且生活救助及專項救助的救助標準往往事先已經(jīng)確定，對因突發(fā)性、偶然性、不可預測的原因?qū)е碌募彪y性的支出可能無法完全滿足，因此，需要設立臨時救助，發(fā)揮兜底性的底線保障和補充功能。因此，社會救助從邏輯結(jié)構上可以分為生活救助、專項救助、臨時救助三大主要類型。生活救助是基礎，專項救助是主體，臨時救助是補充，三者共同編織保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)。當然，社會救助是一個開放包容的體系，隨著救助方式和手段的發(fā)展，救助的內(nèi)容也不斷豐富。

2.生活救助和專項救助

當前我國社會救助立法所面臨的首要問題是如何確立社會救助的體系，換言之，應當將那些救助項目納入社會救助法，并以此構建科學合理的社會救助法的體系結(jié)構。我國目前的城鄉(xiāng)低保以及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城市“三無”人員救助制度屬于救助貧困居民收入，保障其基本生活的收入救助，且低保是社會救助的基礎，覆蓋人群廣泛，毫無疑問應當規(guī)定于社會救助法。我國實施的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助則屬于救助貧困居民特定支出的專項救助。理論上居民的特定支出很多，由于社會救助的基本目的是保障受助者的基本生活，醫(yī)療救助事關居民的健康，應在專項救助中占有最重要的地位，特別是醫(yī)療救助實施多年，覆蓋人群不斷擴大，實效明顯，在社會救助法中應占據(jù)重要地位，因此，應在立法中對醫(yī)療救助作出具體規(guī)定。教育、住房也涉及居民的基本生活及其發(fā)展的權利，也應當在立法中作出規(guī)定。

3.災害救助和就業(yè)救助的重新定位

目前，立法和學界的慣用做法是將災害救助、就業(yè)救助作為與醫(yī)療、教育、住房救助并列的專項救助，這一做法值得反思。災害救助，就其實質(zhì)而言，和醫(yī)療、教育、住房救助并非同一層面的概念。醫(yī)療、教育、住房救助表明的是救助的內(nèi)容，而“災害救助”表明的是需要救助的原因，即因災害導致受助者貧困或生活陷入困難。而且，“災害救助”的內(nèi)容可能包括最低生活保障的救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等不同內(nèi)容。因此，從邏輯上講，將災害救助和醫(yī)療、教育、住房救助并列，都作為專項救助的一種類型是存在缺陷的，災害救助是一項涉及不同救助項目的綜合救助。將災害救助和專項救助區(qū)分，有助于明確主管機關，確立科學的救助內(nèi)容和方式，完善社會救助的內(nèi)部體系結(jié)構。endprint

“就業(yè)救助”的性質(zhì)和定位也值得關注。就業(yè)救助和災害救助一樣表明了需要救助的原因，即因失業(yè)而導致貧困需要救助，而救助的內(nèi)容根據(jù)失業(yè)者的具體情況可能涉及基本生活保障等不同內(nèi)容的救助。就業(yè)救助的突出特點在于，除了保障失業(yè)者的基本生活及其他支出，救助的重點在于積極促進其就業(yè)，為失業(yè)者重新就業(yè)提供必要的就業(yè)支持和幫助。因此，與專項救助相比，就業(yè)救助的重點不在于提供物質(zhì)幫助，而在于幫助失業(yè)者就業(yè)，增加收入，使其脫離貧困。換言之，失業(yè)救助重在“造血”，而非“輸血”。因此，就業(yè)救助有助于從根本上解決受助者的貧困問題，減少國家負擔，該救助項目應得到立法的重視，并在立法中加以明確。

4.臨時救助

如何定位臨時救助？臨時救助應主要定位為“急難”救助，并在立法中加以規(guī)定。盡管目前我國各地關于臨時救助的做法很不相同，資金投入有限，但作為社會救助“最后防線的最后防線”，仍有規(guī)定的必要。這主要是由于目前我國低保的保障水平還比較低，專項救助項目有限，救助標準較低，因此，臨時救助可以為那些具有緊急需要的貧困人口提供臨時性的幫助，發(fā)揮最后的兜底性保障功能。

5.社會救助法的體系結(jié)構

如上所言，由于社會救助主要在于保障受助者的基本生活和基本的發(fā)展權利，因此，有關生活救助，醫(yī)療、教育、住房、災害、就業(yè)的救助均應納入社會救助法?，F(xiàn)行制度中的法律援助，因不直接涉及公民的基本生活及其發(fā)展，可以不納入社會救助法，但不影響法律援助作為一項單獨的救助制度而存在。

因此，根據(jù)上文分析的社會救助的內(nèi)部結(jié)構以及目前我國社會救助的制度和實踐，在社會救助法的體系結(jié)構中，應當區(qū)分三個層次，并作出相應規(guī)定：第一個層次規(guī)定基本生活保障制度，包括城鄉(xiāng)低保以及城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度；第二個層次規(guī)定專項救助和災害救助、就業(yè)救助，專項救助包含醫(yī)療救助、教育救助和住房救助，以醫(yī)療救助為重點；第三個層次規(guī)定臨時救助。

6.社會救助體系的包容性

需要指出的是，社會救助作為國家為公民提供的一種無償援助的制度，與國家的財政實力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及居民的需求等因素密切相關。從國外經(jīng)驗看，社會救助是一個開放的體系，社會救助的項目和標準隨著國家財力的增長以及居民需求的提高而不斷調(diào)整。而且，社會救助的有關制度通常不僅規(guī)定于一部法律之中，隨著社會救助內(nèi)容的不斷豐富，也分散在不同的法律中。因此，社會救助法應主要規(guī)定基本生活救助、專項救助、災害救助、失業(yè)救助和臨時救助等制度相對成型的救助項目，不必也無法覆蓋和包含所有救助項目。政策和制度尚未定型的項目以及新設立的救助項目可以留給其他法律或者條例加以規(guī)定。社會救助法確立的社會救助體系應是一個開放包容、不斷豐富和調(diào)整的體系。

（三）社會救助立法的兩項基本原則

1.整合城鄉(xiāng)制度、推進制度統(tǒng)一

長期以來我國城鄉(xiāng)分割，社會救助制度采取逐步推廣，不斷擴大覆蓋面的路徑，因此，我國實行城鄉(xiāng)差別的救助制度，性質(zhì)相同或類似的城鄉(xiāng)貧困居民適用不同的救助制度。例如，城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市“三無”人員救助制度，都按照城鄉(xiāng)居民實行差別的制度。當前，我國城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)人口流動更加頻繁，城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷縮??；加上社會保障制度實踐已多年，一些社會保障項目已逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；因此，在社會救助法的立法中，應當統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助制度，不再刻意區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民救助，把性質(zhì)相同的救助對象和救助內(nèi)容一體規(guī)定。具體而言，一是要整合城鄉(xiāng)低保制度，不再區(qū)分城市和農(nóng)村低保制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度；二是整合農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度和城市“三無”人員救助制度，建立城鄉(xiāng)“特困人員供養(yǎng)制度”；三是整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，建立統(tǒng)一的醫(yī)療救助制度。在城鄉(xiāng)制度整合中，要做到主管機關統(tǒng)一、申領程序統(tǒng)一、待遇標準統(tǒng)一、法律責任統(tǒng)一。當然，城鄉(xiāng)的救助待遇標準可根據(jù)城鄉(xiāng)消費水平和支出水平，有所不同，但要避免差距過大。上述三項城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策已經(jīng)體現(xiàn)在《社會救助暫行辦法》中，目前的重點是貫徹實施。

2.貫徹國家責任和個人責任相結(jié)合原則、救助與發(fā)展相結(jié)合的理念

社會救助法的發(fā)展趨勢是強調(diào)國家責任和個人責任相結(jié)合。我國未來的政策和立法應明確國家實施救助的前提是受助人已盡了個人努力，而且受助人應履行相應義務，努力求職就業(yè)，提高自身能力。應通過設定合理的救助標準，避免受助人對國家救助或福利的依賴。在救助理念上，要貫徹救助與發(fā)展相結(jié)合的理念，從單純的“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。在社會救助中，要提高就業(yè)援助的重要性，加大對受助人的教育和就業(yè)培訓，努力提高受助人的就業(yè)能力。

（四）建立健全社會救助的基本制度

1.確立社會救助覆蓋范圍的標準

判斷社會救助覆蓋范圍的科學性取決于兩方面，一是供給方面，即政府的財政支付能力；二是需求方面，即貧困人口的需求。從需求角度看，由于貧困問題沒有得到完全解決，低保等項目的覆蓋面仍需要擴大。例如，上文提及農(nóng)村貧困人口數(shù)量大大超過目前農(nóng)村的最低生活保障人數(shù)，因此，農(nóng)村低保的覆蓋面仍有很大空間。城市的覆蓋面也是如此。我國應進一步確立農(nóng)村和城市貧困的標準，摸清貧困人口的數(shù)量，不斷擴大社會救助的覆蓋范圍。目前，我國貧困人口的“貧困”標準主要按收入確定，而低保標準主要按基本支出的標準確定，二者之間存在差距。我國應確立更加科學合理的貧困標準和低保標準，盡量將貧困人口納入社會救助的救助范圍?？茖W、合理的貧困標準的確定是明確低保范圍的前提和關鍵。

2.適當提高社會救助水平，明確社會救助標準的制定機制

社會救助標準的制定要考慮幾重因素，一是政府財政的支付能力，隨著政府財政收入的增加，救助的標準應相應增加；二是解決貧困問題，保證受救助者基本生活所需的支出；三是受救助者的特殊支出，比如醫(yī)療疾病的支出以及臨時的特別支出；四是物價的上漲情況，社會救助標準應和物價的變化建立關聯(lián)機制。盡管法律難以制定具體的救助標準或金額，但應當明確社會救助標準的制定方法以及動態(tài)的調(diào)整機制，確保救助水平和經(jīng)濟社會發(fā)展、受救助者的需求大致平衡。政府有義務根據(jù)法律確立的標準制定方法，定期公布和調(diào)整社會救助的待遇標準。endprint

3.合理劃分中央和地方在社會救助中的職責

從國外經(jīng)驗看，社會救助的政策和制度主要由中央政府制定，具體辦法由地方政府制定，救助標準也可因地制宜。中國應遵循這一原則，社會救助的一般制度由中央確定，地方可根據(jù)本地情況制定具體辦法，但各地的政策和做法不宜差異過大，政策和制度應主要由中央和省級政府制定。在財政責任上，一是要應加強社會救助投入預算管理，適當增加社會救助的財政投入。二是要合理劃分中央和地方各級財政的投入比例，建立穩(wěn)定的中央財政轉(zhuǎn)移支付機制，明確中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式，保證中央政府的轉(zhuǎn)移支付投向確實需要轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。三是要建立地方各級政府之間合理的財政分擔機制。

4.明確社會救助的銜接機制

社會救助的銜接機制主要涉及兩項內(nèi)容，一是社會救助和社會保險之間的關系，一是社會救助不同項目之間的關系。關于社會救助和社會保險的關系，要樹立兩個原則：一是社會保險和社會救助并非完全相互排斥，二者在一定情況下可以同時適用；二是社會保險先于社會救助的原則，即申請人只有當享受社會保險待遇后還面臨貧困問題才可以申請社會救助。換言之，在考慮社會救助申請人的收入和財產(chǎn)時，要考慮其社會保險的收入。比如，在考慮低保申請時要考慮其是否有養(yǎng)老保險的收入，在考慮醫(yī)療救助時要考慮其是否享受醫(yī)療保險待遇。當然，在中國的特殊制度背景下，可以先使用社會救助的資金幫助受助人參加醫(yī)療保險和其他社會保險項目。關于社會救助不同項目之間的關系和銜接，從相關制度看，農(nóng)村低保和五保供養(yǎng)制度適用的對象和標準不同，救助對象不可能同時享受這兩項待遇。但受助對象可以同時享受低保、醫(yī)療救助和臨時救助。

5.明確收入和財產(chǎn)的核查手段以及申請人不實行為的法律責任

由于社會救助是建立在貧困基礎之上，收入和財產(chǎn)的核查是救助的基本前提，申請人有義務自己提供或接受審核，證明其符合社會救助的條件，因此，應當在立法上明確社會救助經(jīng)辦機構可以向政府機構或商業(yè)銀行等機構查詢其財產(chǎn)和收入情況，掃清商業(yè)銀行法規(guī)定的障礙。由于收入和財產(chǎn)的核查涉及申請人隱私，因此，在程序上應該更加嚴格，可以規(guī)定必須經(jīng)縣級以上民政部門負責人同意后相關機構才可以進行查詢。

關于申報不實或騙取社會救助的行為，可以設定相應的法律責任，根據(jù)情節(jié)輕重，可以給予停止一定時間申請社會救助的資格、罰款等行政處罰，情節(jié)和后果嚴重的，可以追究刑事責任。

（責任編輯：楊晨陽）endprint