張廣根

[內(nèi)容摘要]農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制是土地財政的根本成因，這將對土地財政影響的分析限制在經(jīng)濟增長方面。理論分析表明，產(chǎn)權(quán)管制使地方政府獲得土地財政。而土地財政雖然在短期內(nèi)會通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和公共支出促進經(jīng)濟增長，但不利于長期增長，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)稀缺的增加，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制和土地財政的負面影響將會越來越大，本文的實證研究支持了這一結(jié)論。因此，在肯定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制和土地財政對經(jīng)濟增長積極作用的同時，應該對其負面效應足夠警惕。為了保持長期增長，應該逐步放松政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制，減輕地方政府對土地財政的依賴。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán)管制；土地財政；經(jīng)濟增長；實證分析

一、引言和文獻回顧

土地財政是我國的熱點宏觀經(jīng)濟現(xiàn)象。自1994年財政分稅制改革以來，中央政府將財權(quán)上收的同時將事權(quán)下放，地方政府的預算內(nèi)收入遠遠不足于應付日益增長的財政支出，于是以土地出讓金為主要成份的相關(guān)收入得以迅速增長，甚至成為地方政府財政收入的主要構(gòu)成部分，被學者們稱為“土地財政”。土地財政不但構(gòu)成地方政府財政收入的主要部分，也是地方政府財政支出的主要資金來源。地方政府土地財政占地方政府預算內(nèi)收入和預算內(nèi)支出的比重，在1998年還分別是12.6%和8.19%，而到了2011年已經(jīng)增加到了81.76%和46.33%，如圖1所示。

地方政府的土地財政依賴引起了眾多學者的重視。目前對土地財政的研究主要分為兩個方面：一是對土地財政成因的研究，二是對土地財政影響的研究。對于土地財政的成因，主流觀點包括：一是認為土地財政源自我國1994年以來的分稅制改革，分稅制造成地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對稱，從而帶來地方政府沉重的財政壓力。為了緩解財政壓力，地方政府不得不通過土地財政來融資（周業(yè)安，2000；孔善廣，2007；羅必良，2010；盧洪友等）。二是認為我國上級政府對下級政府以GDP導向的官員晉升激勵，使我國形成了對上級政府負責而不是對公民負責的地方競爭機制，導致地方政府競向通過土地財政來發(fā)展經(jīng)濟（Li and Zhou，2005；周黎安，2007等）。還有部分學者注意到了我國土地制度對土地財政生成的作用，他們認為我國征地制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、二元土地管理制度和二元土地經(jīng)營制度是土地財政形成的制度基礎(chǔ)（程瑤，2009；婁成武和王玉波，2011；黃小虎，2012；唐在富，2012等）。

眾多學者也從不同角度研究了土地財政的影響，總體上可以分為三個方面：一是關(guān)于土地財政與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究。有些學者認為土地財政有利于我國的經(jīng)濟增長（杜尋君等，2009；陳志勇和陳莉莉，2011等）。有些學者認為土地財政短期內(nèi)促進但長期內(nèi)不利于我國經(jīng)濟增長（幸波和于淑俐，2010；劉玉萍等，2012等）。二是關(guān)于土地財政與房地產(chǎn)（價格）的關(guān)系的研究。多數(shù)研究認為土地財政造成了我國房地產(chǎn)業(yè)的虛高，是我國房價居高不下的重要原因（周彬和杜兩省，2010；鄭思齊和師展，2011；李青等，2013等）。三是許多學者研究了土地財政的其他影響。如張俊遠和王瑞芳（2013）認為土地財政導致了生產(chǎn)要素市場的扭曲，郭志勇和顧乃華（2013）認為土地財政導致了我國城市化虛高，還有其他學者認為土地財政導致地方財政不可持續(xù)、帶來金融風險、影響社會穩(wěn)定等。

現(xiàn)有文獻對于土地財政成因和影響的分析缺乏系統(tǒng)性，也就是說，土地財政的成因與土地財政的影響無關(guān)。這種成因與影響割裂的分析，使得對土地財政影響的分析過于泛化，如此以來，土地財政幾乎導致了所有的經(jīng)濟或社會問題，比如房價上漲、貧富差距過度、經(jīng)濟增長方式粗放、消費需求不足、金融風險過大、社會不穩(wěn)定因素增加等，事實上，這些現(xiàn)象確實在某種程度上與土地財政有關(guān)，但是絕非全部是土地財政引起的。造成這種研究現(xiàn)狀的原因，一是與學者們的研究方法有關(guān)，現(xiàn)有的計量實證研究法是基于歷史數(shù)據(jù)而對學者意欲分析的經(jīng)濟現(xiàn)象進行檢驗。這是一種對描述性質(zhì)的研究，并無法對兩個變量之間的關(guān)系給出深入的理論說明，實證研究雖然必要，但遠遠不足。二是學者們對于土地財政影響的分析過于隨意，很大程度上出于自己的興趣意圖進行研究設(shè)計。

本文認為必須將土地財政成因分析與影響分析有機聯(lián)系起來，用成因分析來限制影響分析的范圍。盡管財政分權(quán)（分稅制）和政治集權(quán)（政績考核）確實是土地財政重要的形成原因，但是土地財政之所以稱為“土地”財政，從根源上講，與土地特別是農(nóng)村土地有關(guān)，更為準確的說，與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的政府管制有關(guān)。盡管部分學者已經(jīng)認識到農(nóng)村土地制度對于土地財政生成的重要性，但是并沒有認識到現(xiàn)行土地制度的本質(zhì)特征在于政府對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制，而正是這種管制才是土地財政生成的根本原因。之所以強調(diào)產(chǎn)權(quán)管制對土地財政的影響，另一個原因在于，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制限制了對土地財政影響范圍的分析。根據(jù)產(chǎn)權(quán)管制理論，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制使農(nóng)地稀缺產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中，導致社會交易成本上升和社會產(chǎn)出下降，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制的經(jīng)濟后果是社會經(jīng)濟績效的下降。土地財政是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制的直接后果，沒有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，即使存在財政分權(quán)和政治集權(quán)，也不會存在土地財政。因此，土地財政對我國經(jīng)濟績效即經(jīng)濟增長的影響，才是土地財政最根本的影響，而根據(jù)產(chǎn)權(quán)管制理論，土地財政不利于我國的經(jīng)濟增長。

二、產(chǎn)權(quán)管制、土地財政與經(jīng)濟增長關(guān)系的理論解釋

產(chǎn)權(quán)管制理論是產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論、租值消散理論和政府管制理論的有機結(jié)合。產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論是由巴澤爾（1997）創(chuàng)立的，其核心觀點是由于各種原因?qū)е庐a(chǎn)權(quán)不能完全界定，從而使產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中，產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域會使資源配置績效降低。而租值消散理論則進一步解釋了產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域會使資源配置績效降低的原因，產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域之中會形成一種非專有收入（或稱為“租”），理性經(jīng)濟主體對非專有收益的追逐導致租值消散從而引起資源配置績效降低?，F(xiàn)代政府管制理論強調(diào)政府的產(chǎn)業(yè)管制（進入管制和價格管制）會使社會經(jīng)濟績效降低。將政府管制理論與產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域理論和租值消散理論相結(jié)合便形成了產(chǎn)權(quán)管制理論，該理論將政府管制的對象理解為基于特定客體的產(chǎn)權(quán)。與政府管制理論相比，產(chǎn)權(quán)管制理論更適合分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及其經(jīng)濟績效（何一鳴等，2013）。產(chǎn)權(quán)管制理論的核心觀點是什么呢？何一鳴和羅必良（2008）認為，“對產(chǎn)權(quán)的不當限制，會使產(chǎn)權(quán)在很大程度上失去意義”，而只要對“產(chǎn)權(quán)集合中的一個或多個子權(quán)利的運用實施限制甚至刪除，就屬于‘產(chǎn)權(quán)管制范疇”，“管制會約束產(chǎn)權(quán)安排的選擇空間，進而會影Ⅱ向其經(jīng)濟績效”。而產(chǎn)權(quán)管制影響經(jīng)濟績效的原理，就在于產(chǎn)權(quán)管制“把資源留在了公共領(lǐng)域，它們的經(jīng)濟價值便是租金，從而引起了所有理性主體的攫取行為”，“公共領(lǐng)域內(nèi)的資源隨著攫租活動的加劇而減少”，最終引起資源配置績效的下降。由此可見，產(chǎn)權(quán)管制→公共領(lǐng)域→租值消散→績效降低就是產(chǎn)權(quán)管制理論的基本邏輯。