梁玉華，張翔升

（運城幼兒師范高等?？茖W(xué)校，山西運城 044000）

風(fēng)險防范原則下幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的基本路徑

梁玉華，張翔升

（運城幼兒師范高等專科學(xué)校，山西運城 044000）

通過訪談及問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)幼兒園財務(wù)管理存在著嚴重的內(nèi)部控制缺陷，主要表現(xiàn)在財務(wù)制度虛設(shè)、財會人員專業(yè)素質(zhì)偏低、控制平臺滯后等方面。這些問題不僅影響幼兒園正常教育教學(xué)活動開展，還隱藏著不少風(fēng)險因素。依據(jù)幼兒園組織結(jié)構(gòu)特征和控制工作原理，改善幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的路徑是多元的、動態(tài)的、漸進的，主要有提高幼兒園管理主體風(fēng)險管理意識及內(nèi)部控制水平，以財務(wù)系統(tǒng)為核心改進內(nèi)部控制平臺、以風(fēng)險評估和預(yù)防為主線完善幼兒園內(nèi)部控制制度體系三條基本路徑。

財務(wù)；內(nèi)部控制；幼兒園管理；風(fēng)險管理

隨著學(xué)前教育政策的開放，我國幼兒園數(shù)量急劇增加，其投資和規(guī)模比幾年前有了大幅度提高。幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制也應(yīng)隨著環(huán)境的變化而改變，以預(yù)防腐敗和減少辦園風(fēng)險、保證資產(chǎn)安全、提高教育經(jīng)費使用效率為原則，從根本上為辦園水平提高、學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供保障。

一、規(guī)避風(fēng)險：財務(wù)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)底線

為了實現(xiàn)目標(biāo)，控制成為組織管理的重要行為?？刂埔孕畔榛A(chǔ)，任何控制都依賴信息反饋以使系統(tǒng)維持現(xiàn)狀或者復(fù)原。［1］1949年，美國會計師協(xié)會審計程序委員會認為內(nèi)部控制“用于保護企業(yè)的財產(chǎn)，提高經(jīng)營效率”。1972年，美國準則委員會（ASB）所做的《審計準則公告》中認為，內(nèi)部控制以保證單位正常運營發(fā)展并主動規(guī)避風(fēng)險。2004年COSO委員會發(fā)布《企業(yè)風(fēng)險管理——整合框架》拓展了內(nèi)部控制，更有力、更廣泛地關(guān)注于企業(yè)風(fēng)險管理這一更加寬泛的領(lǐng)域。為了適應(yīng)我國公共事業(yè)管理新常態(tài)，2012年11月29日財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在2014年開始實施，該規(guī)范明確了單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)就是規(guī)避風(fēng)險，還指出常用的內(nèi)部控制辦法有：“不相容崗位分開、權(quán)限限制、預(yù)算控制、保護財產(chǎn)控制、會計控制、票據(jù)控制、有關(guān)經(jīng)濟活動統(tǒng)一管理、信息內(nèi)部公開”［2］。從國內(nèi)外對內(nèi)部控制意義的不斷認識可以看出，風(fēng)險防范已成為現(xiàn)階段幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的最基礎(chǔ)防線，不能逾越，不可逾越。

風(fēng)險管理就是對風(fēng)險因素進行預(yù)測、度量并采取相應(yīng)措施，風(fēng)險因素則包含在組織構(gòu)成要素中，根據(jù)組織構(gòu)成的基本要素分析，幼兒園的組織內(nèi)部要素有：人員（主要有教職工、幼兒）、園舍設(shè)施及教學(xué)技術(shù)等5種；外部因素則涵蓋了學(xué)前教育形勢、資金來源等10多種。通過內(nèi)部控制原理分析，協(xié)調(diào)這些因素關(guān)系必須有可靠的信息，而準確、及時、有效的會計信息是內(nèi)部控制信息的最基本來源。幼兒園經(jīng)營方式的多元化導(dǎo)致了幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制因素的復(fù)雜化，幼兒園環(huán)境的迅速變化、人員的流動性則導(dǎo)致其財務(wù)內(nèi)部控制的動態(tài)性和易變性，這兩個特點共同指向一個現(xiàn)實問題：辦園風(fēng)險不斷增強。雖然幼兒園的風(fēng)險意識日益增強，但與之配套的內(nèi)部控制管理——風(fēng)險管理卻存在缺陷，因此，導(dǎo)致了幼兒園教職工每日工作都處于擔(dān)驚受怕、如履薄冰狀態(tài)。近年來，幼兒園管理事故多有發(fā)生，很多幼兒園被關(guān)閉，一些辦學(xué)風(fēng)險被轉(zhuǎn)嫁給家長或者當(dāng)?shù)卣?，成為社會不穩(wěn)定因素的重要來源。因此，根據(jù)我國財政部相關(guān)文件精神，結(jié)合COSO委員會發(fā)布的企業(yè)風(fēng)險管理整合框架，幼兒園結(jié)合自身實際積極建構(gòu)財務(wù)內(nèi)部控制機制是十分必要的。

二、真實境遇：幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制隱患分析

由于歷史和政策使然，不少民辦園是由“家庭育兒作坊”華麗轉(zhuǎn)身而來的，一些公辦園則迅速擴展為幼教集團，其旗下集聚的很多都是民辦性質(zhì)的幼兒園，這些機構(gòu)很多至今仍然是經(jīng)驗型的、家族式的、間接的事后管理，幾乎沒有財務(wù)內(nèi)部控制基礎(chǔ)，處于嚴重的財務(wù)內(nèi)部控制缺陷狀態(tài)。我們以財務(wù)內(nèi)部控制因素為核心問題設(shè)計了訪談提綱和調(diào)查問卷，對山西省20家幼兒園進行了一個多月的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有以下突出問題：

（一）管理者對財務(wù)內(nèi)部控制認知膚淺

大部分幼兒園管理者對保教工作非常重視，而對財、物的科學(xué)管理重視不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)約80%的幼兒園管理者畢業(yè)于教育專業(yè)，在專業(yè)學(xué)習(xí)中很少學(xué)習(xí)會計及財務(wù)管理等方面的知識，因此，不少管理者對財務(wù)內(nèi)部控制的作用認識不足，財務(wù)內(nèi)部控制行為表面化、隨意化，比如在授權(quán)方面，以口頭、臨時的方式下達指令較多；書面的、長遠的、穩(wěn)定的授權(quán)方式很少；一些規(guī)模小的民辦幼兒園幾乎沒有明確的會計崗位，幾乎所有財務(wù)工作都由園長一人獨攬。

（二）財務(wù)制度不完善導(dǎo)致經(jīng)濟問題高發(fā)

幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制制度是依據(jù)國家及上級部門的財務(wù)制度要求和本園情況制定的幼兒園財務(wù)行為標(biāo)準。由于現(xiàn)行大多幼兒園管理者財務(wù)內(nèi)部控制意識淡薄，制度或者隨意制定，或照搬他園，體系極不完善。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問題主要有：

（1）不相容崗位牽制性不夠，如，財務(wù)崗位一人多職，職務(wù)交叉現(xiàn)象嚴重等問題發(fā)生，出納人員既管錢又管賬和印章，這可能導(dǎo)致收入不入賬、資金被貪污挪用。

（2）缺乏財產(chǎn)保護控制，資產(chǎn)的購入及庫存管理混亂，如，某些領(lǐng)導(dǎo)不顧幼兒園的實際需求，為了個人私利購入大量不需要的物品，造成產(chǎn)品積壓、資金的浪費。

（3）權(quán)限限制意識不強，食堂采購環(huán)節(jié)與收入方面沒有定期核查與審查占15%，對食堂的采購環(huán)節(jié)與收入方面聽之任之，很少查對，造成賬實不符，這也是造成幼兒伙食費暴漲的一個重要原因。

（4）票據(jù)管理較隨意，如某幼兒園出納在2010年多次利用職務(wù)之便，用現(xiàn)金支票提取現(xiàn)金不入賬、收款不入賬等手段挪用公款20余萬元，用于個人消費。

（5）預(yù)算管理未按計劃執(zhí)行，使資金浪費現(xiàn)象嚴重，重要項目的建設(shè)資金沒有保障，嚴重影響保教工作的正常進行。

（6）重大決策與財務(wù)公開方面信息不靈，其結(jié)果是助長特權(quán)，甚至導(dǎo)致“窩案”發(fā)生。

（三）財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)偏低且固步自封

調(diào)查發(fā)現(xiàn)65%的幼兒園其財務(wù)人員沒有受過專業(yè)的培訓(xùn)，無法及時更新專業(yè)知識以提高專業(yè)素質(zhì)。部分幼兒園因規(guī)模小，經(jīng)費有限，人員緊張，而不選聘專業(yè)財務(wù)人員；也有為數(shù)不少的幼兒園領(lǐng)導(dǎo)安排財務(wù)人員時任人唯親，不注重專業(yè)素質(zhì)及水平，人員素質(zhì)滿足不了現(xiàn)實財務(wù)內(nèi)部控制的要求，觀念落后，技術(shù)欠缺，不求上進，使幼兒園資金運籌、風(fēng)險評估等埋下了諸多隱患。

（四）現(xiàn)有財務(wù)內(nèi)控平臺及設(shè)施功能滯后

現(xiàn)代化的財務(wù)內(nèi)部控制需要信息及時提供，因此，一個能及時提供經(jīng)濟活動信息的財務(wù)系統(tǒng)是進行財務(wù)內(nèi)部控制的關(guān)鍵。在20家樣本幼兒園中，4個公辦附屬幼兒園和3個民辦附屬幼兒園都非獨立核算單位，收入上繳，開支到上級部門報銷，上級用的是單機版財務(wù)系統(tǒng)。13家進行獨立核算的幼兒園中，除1家私立園用的是手工財務(wù)系統(tǒng)，9家公立園及3家私立園用的都是單機版財務(wù)系統(tǒng)，以上財務(wù)系統(tǒng)都不能把經(jīng)濟活動的數(shù)據(jù)信息及時提供給使用者，數(shù)據(jù)信息的滯后不利于有效地財務(wù)內(nèi)部控制。另外，這些財務(wù)系統(tǒng)都只注重核算，忽視管理和控制，現(xiàn)用的單機版財務(wù)系統(tǒng)主要是核算功能模塊，管理和控制模塊或者沒有或者作用甚微，財務(wù)系統(tǒng)功能滯后是導(dǎo)致上述系列問題的客觀原因之一。

三、現(xiàn)實抉擇：幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的基本路徑

以上問題反映了目前幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的薄弱。近年來不僅虐童事件高發(fā)，校車事故也時有發(fā)生，更讓人痛心的是“藥兒園”事件［3］的集中爆發(fā)，這些事件背后都有財務(wù)內(nèi)部控制不嚴、風(fēng)險管理不力的原因。針對現(xiàn)實問題，結(jié)合控制工作原理，幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制改善有諸多路徑，本文借助COSO委員會的風(fēng)險管理框架，根據(jù)我國幼教機構(gòu)現(xiàn)實境遇和條件，提供以下三種基本路徑以供抉擇：

（一）以增強風(fēng)險防范意識為基礎(chǔ)，促進財務(wù)內(nèi)部控制水平不斷提升

COSO委員會的報告寫到“再好的內(nèi)部控制體系，也不能夠把一個劣跡斑斑的或沒有經(jīng)營智商的管理層變成一個非常有經(jīng)驗、頭腦和能力的管理層”。內(nèi)部控制機制是一種風(fēng)險防御性措施，它所強調(diào)的是一種必須做的義務(wù)和責(zé)任。為保證幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的效果，應(yīng)不斷提高管理主體的風(fēng)險意識和責(zé)任意識。建議上級有關(guān)部門通過定期培訓(xùn)或考核等方式，引導(dǎo)幼兒園管理者認真學(xué)習(xí)有關(guān)財務(wù)內(nèi)部控制理論，并且對幼兒園加大監(jiān)督檢查力度，對其財務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果進行實質(zhì)性的檢查，對管理人員的素質(zhì)水平及能力進行考核，以促進幼兒園管理者對財務(wù)內(nèi)部控制的重視。同時，幼兒園內(nèi)部要加強財務(wù)內(nèi)部控制重要性的宣傳，使所有管理者及員工增強財務(wù)內(nèi)部控制意識和風(fēng)險意識，以便及時采取必要措施，防止貪污浪費等犯罪行為的發(fā)生，從而保護幼兒園資產(chǎn)的安全和資源的合理使用，降低風(fēng)險概率。尤其是重要崗位人員，在招入時要求具備一定的專業(yè)知識及學(xué)歷，招進后采取一定的方式促使其參加職稱考試，同時，通過定期和不定期的培訓(xùn)和考核，促進其財務(wù)知識和技能提高，對于工作認真負責(zé)的給予一定的獎勵，對于應(yīng)付了事、不講原則的給予一定的懲罰。堅持實行財務(wù)人員定崗定責(zé)，出現(xiàn)問題，責(zé)任自負，以促進個人內(nèi)部控制意識的增強?？傊?，提高管理者風(fēng)險意識、提升內(nèi)控人員素質(zhì)及技能、建立監(jiān)督考核機制是最有效、最根本的內(nèi)控體系建設(shè)路徑。

（二）以財務(wù)系統(tǒng)為核心改進內(nèi)部控制平臺，達成信息公開共享之目的

適合幼兒園實際的財務(wù)系統(tǒng)是保證幼兒園資產(chǎn)的安全和實現(xiàn)計劃目標(biāo)的關(guān)鍵因素，如果財務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮不了正確的職能，還會成為幼兒園經(jīng)濟混亂、決策不當(dāng)?shù)膸蛢?。如高丙成在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省份學(xué)前教育經(jīng)費投入與幼兒教師水平成正相關(guān)，但也有例外，要弄清原因只有立足當(dāng)?shù)赜變簣@實際深入分析［4］。我們也知道“入園貴”是目前幼兒教育的一個現(xiàn)象，但事實是這些收費昂貴的幼兒園中教師的工資待遇并不高，幼兒園舉辦者還常?！翱薷F”，那么，“錢”去哪兒了呢？這些充滿矛盾的現(xiàn)實問題只有通過財務(wù)系統(tǒng)才能弄清真相，但目前幼兒園的現(xiàn)實是財務(wù)系統(tǒng)無法實時為決策者和監(jiān)督者提供有效的數(shù)據(jù)。

幼兒園應(yīng)根據(jù)上級要求及本單位實際，按照《會計法》及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定加強財務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)與實施。具體來說，幼兒園要從六個環(huán)節(jié)層層落實財務(wù)內(nèi)部控制：一是園長要遵循教育規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，重視財務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施。二是幼兒園財務(wù)有關(guān)人員要認真領(lǐng)會國家的有關(guān)會計政策法規(guī)，聯(lián)合各部門管理者制定符合幼兒園實際的財務(wù)內(nèi)部控制制度，對資金、財產(chǎn)的管理和使用、預(yù)算的編制、票據(jù)的使用、食堂的采購環(huán)節(jié)與收入等都有具體而詳細的規(guī)定。三是崗責(zé)明確，制度管人，尤其對有可能出現(xiàn)問題的地方及關(guān)鍵崗位加強控制，細化責(zé)任，不相容的崗位必須分開；定期清查資產(chǎn)，確保賬賬相符、賬實相符；要依據(jù)教學(xué)計劃，定時核查教學(xué)資源的情況，以確保教學(xué)的使用和減少不必要的浪費。四是要做到信息公開，如收費公示、收支公示、采購公示等。五是保證制度實施、監(jiān)督常態(tài)化，要定期或不定期對實施情況進行檢查，從而及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，及時改進。六是購建現(xiàn)實需求的符合財務(wù)內(nèi)部控制功效的財務(wù)系統(tǒng)——網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下財務(wù)系統(tǒng)，其關(guān)鍵優(yōu)勢是信息共享，真正實現(xiàn)各職能部門的相互合作和相互監(jiān)督，大大降低人為作弊或出錯的可能，同時，管理和控制功能增強，使幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

可見，圍繞經(jīng)濟活動完善財務(wù)內(nèi)控制度體系、購建現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)控制平臺、實現(xiàn)信息共享及時得到所需信息，不失為多數(shù)幼兒園生成財務(wù)內(nèi)部控制體系的有效途徑。

（三）以風(fēng)險評估和預(yù)防為主線，完善幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制制度體系

幼兒園特別是民辦幼兒園風(fēng)險的最大來源是辦園資金問題。如周德芳調(diào)研發(fā)現(xiàn)南通市海安縣幼兒園辦學(xué)經(jīng)費與人員工資主要實行“自收自支、差額財政部分貼補”的方式，該縣某鎮(zhèn)4所幼兒園主要通過向本單位教師借款的方式籌集創(chuàng)建資金，四所幼兒園2012年底資產(chǎn)負債率分別為：A園35.63%；B園36.42%；C園27.29%；D園49.23%。不少幼兒園不能根據(jù)自身的實際合理分析財務(wù)狀況，科學(xué)適度地規(guī)劃，及時規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。［5］許多民辦園收支混亂，無預(yù)算亂花錢，用學(xué)費償還投資或者用于日常消費，更有甚者挪用克扣幼兒伙食費用于改善園所設(shè)施或給老師發(fā)工資。［6］由于辦園成本較高，民辦園只能通過高收費或者通過各種途徑壓縮辦園成本，從而獲取高額回報。調(diào)研發(fā)現(xiàn)多數(shù)幼兒園經(jīng)常是壓縮人員成本——教職工數(shù)量及工資待遇，這樣造成了人員流動性增加。［7］因此，在幼兒園以風(fēng)險點為內(nèi)部控制關(guān)鍵點，采取關(guān)鍵點控制和例外控制方法，建構(gòu)財務(wù)內(nèi)部控制框架，可以提升管理效益并維持幼兒園健康發(fā)展。以風(fēng)險評估為導(dǎo)向的財務(wù)內(nèi)部控制體系基本建設(shè)路徑為：啟動調(diào)研——征求意見——問題研究——專家咨詢——編制制度手冊——執(zhí)行實施——總結(jié)反饋。

居安思危，與時俱進，幼兒園財務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)和辦園目標(biāo)是一致的，它所實現(xiàn)的都是積極性的防范措施，是為了實現(xiàn)辦園效率提升并達成幼兒教育價值最大化。當(dāng)然，內(nèi)部控制制度，更多的是內(nèi)外環(huán)境的所需，它要求每個幼兒園應(yīng)該使用正確的方法，根據(jù)自身實際選擇合適的路徑，做該做的事情，而不是不擇手段去實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化。幼兒園只有認真履行財政部等有關(guān)法規(guī)，健全符合自己實際的財務(wù)內(nèi)部控制制度體系，并在辦園實踐中解放思想、結(jié)合實際、積極實施，才能規(guī)避風(fēng)險，保障幼兒園正常發(fā)展，為幼兒創(chuàng)造一個和諧的成長環(huán)境。

［1］ 楊文士，焦叔斌.管理學(xué)原理［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：315－316.

［2］ 中華人民共和國財政部會計司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）［S］.http：／／kis.mof.gov.cn.2012－11－29.

［3］ 光金.“藥兒園”暴露學(xué)前教育監(jiān)管盲區(qū)［J］.農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民，2014（4）：11.

［4］ 高丙成.我國幼兒園師資隊伍狀況評價指標(biāo)體系的建構(gòu)和運用［J］.學(xué)前教育研究，2014（12）：29－35.

［5］ 周德芳.幼兒園財務(wù)管理盲點及對策——基于南通市海安縣幼兒園財務(wù)現(xiàn)狀的研究［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2013（11）：56－57.

［6］ 趙樂吟，劉文紅，盧桐.規(guī)范幼兒園收費的基本思路——遼寧省幼兒園收費現(xiàn)狀調(diào)查［J］.價格理論與實踐，2011（11）：11－12.

［7］ 張亞軍，陳群.從不同類型幼兒園經(jīng)費收支狀況看城市學(xué)前教育的發(fā)展［J］.學(xué)前教育研究，2011（1）：34－39.

［責(zé)任編輯 張雁影］

Risk Management of Financial Control in Kindergartens

LIANG Yu－h(huán)ua，ZHANG Xiang－sheng
（Yuncheng Preschool Teachers College，Yuncheng 044000，China）

Through interview and questionnaire survey，we found that there are serious internal control problems of financial management in kindergartens.The problems mainly are in the financial system：low accounting quality，no professional risk control，etc.These problems have affect the normal kindergarten education activities.On the basis of the kindergarten organization structure characteristics，this paper gives the suggestions in improving kindergarten management，having the consciousness of risk management and internal control.Risk assessment and management is the main way to perfect the financial system of kindergarten.

finance；internal control；kindergarten management；risk management

F810.2

A

2095－770X（2015）03－0057－04

2015－03－10

梁玉華，女，河南駐馬店人，運城幼兒師范高等?？茖W(xué)校講師。主要研究方向：教育管理。