袁振龍

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論社會治理創(chuàng)新視野下的綜合治理

袁振龍

摘 要：綜合治理是一個帶有“中國創(chuàng)造”印記的概念，它主要應(yīng)用于公共困境、執(zhí)法困境和跨區(qū)困境等情形。綜合治理發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域包括社會治安防范、社會矛盾排查化解、治安重點地區(qū)整治等。本文從治理主體、工作方法、治理對象、思維方式等四個角度提煉了綜合治理的理論特色。

關(guān)鍵詞：綜合治理；應(yīng)用情形；主要領(lǐng)域；理論特色

人們對“治理”的概念并不陌生，國內(nèi)學術(shù)界對“治理”的引進由來已久，“善治”、“自主治理”、“協(xié)同治理”等不斷地被引進和討論。20世紀90年代前后，世界銀行的報告開始提出并闡述“治理”概念，國內(nèi)知名學者俞可平教授等人較早引進了“治理”理念并對其進行了深入的闡述。隨著“社會治理”一詞正式進入黨的正式文件①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社2013年11月15日北京電?！稕Q定》用了專門的章節(jié)論述“創(chuàng)新社會治理體制”，體現(xiàn)出對“社會治理”的高度重視。中，“治理”已經(jīng)成為橫跨中國學術(shù)界、政府和社會各界的熱門詞匯。在“治理”的諸多討論中，“綜合治理”的實踐探索和理論底蘊一直未受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。其實，“綜合治理”概念早在20世紀80年代初就已經(jīng)被提出，帶有強烈的“中國創(chuàng)造”印記，并在最新的黨的文件中被再一次強調(diào)。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社2013年11月15日北京電?！稕Q定》在“改進社會治理方式”中，分別論述了“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”等四種方式。綜合治理概念首先被應(yīng)用于社會治安領(lǐng)域，后來被應(yīng)用于環(huán)境保護、水域保護等領(lǐng)域，成為一個具有一定擴張性和適用性的學術(shù)概念。但客觀地講，綜合治理的概念應(yīng)用雖廣，但人們對綜合治理的理論思考卻不多。本文擬對“綜合治理”應(yīng)用的困境和主要領(lǐng)域進行初步的分析，并對其理論特色展開一定的思考，以期深化學術(shù)界對“綜合治理”的理論研究。

一、傳統(tǒng)社會治理的困境與“綜合治理”及其破解應(yīng)用的情形

盡管一說起“綜合治理”，人們最熟悉的還是社會治安綜合治理。但實際上，綜合治理這一概念在生態(tài)環(huán)境保護等其他領(lǐng)域也得到了一定的應(yīng)用。綜合治理在當前中國的出現(xiàn)及應(yīng)用，有著深刻的社會背景。當前，由于中國深刻的社會轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致很多問題開始超出傳統(tǒng)社會治理能力的范圍之外，不得不借助“綜合治理”來破解當前面臨的困境。這主要包括公共困境、執(zhí)法困境、跨區(qū)困境等幾種情形。

（一）公共困境

英國科學家哈?。℅. Hardin）在美國著名的《科學》雜志上發(fā)表的《論公用地的悲劇》（The Tragedy of The Commons）首先提出了“公地悲劇”的概念。該文描述了理性地追求個體利益最大化的個體是如何最終導(dǎo)致集體利益受損的后果。本文從“公地悲劇”引申出“公共困境”的概念，特指新形勢下產(chǎn)生的新問題影響了社會上多數(shù)人的生活但超出了傳統(tǒng)治理的能力范圍，傳統(tǒng)治理方式難以奏效，新的治理方式有待出現(xiàn)而問題愈演愈烈形成的治理困境。公共困境是一種根本性全局性的困境，它往往出現(xiàn)在社會劇烈轉(zhuǎn)型時期，其出現(xiàn)往往意味著一種新的治理理念的產(chǎn)生。比如，改革開放初期我國出現(xiàn)了青少年違法犯罪較為突出的問題，對社會的正常運行造成了極大的困擾，也嚴重地影響了許多家庭的幸福生活。面對這一驟然而至的新問題，我國原有的各種治理方式紛紛失效，青少年違法犯罪有愈演愈烈之勢，成為典型的“公共困境”。面對這種狀況，中共中央宣傳部等8家單位聯(lián)合起來，共同起草了《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這份報告，并要求全黨動員，書記動手，依靠學校、工廠、機關(guān)、部隊、街道、農(nóng)村社隊等城鄉(xiāng)基層組織以及全社會的力量，加強對青少年的教育。①中央社會治安綜合治理委員會辦公室：《社會治安綜合治理工作讀本》，北京：中國長安出版社，2009，第16頁。這個報告雖然沒有明確地提出“綜合治理”的概念，但已經(jīng)體現(xiàn)了對青少年違法犯罪實行綜合治理的思想。在此基礎(chǔ)上，我國逐步形成了社會治安綜合治理的方針和領(lǐng)導(dǎo)體制，并且形成了以1991年初中共中央、國務(wù)院和全國人大常委會分別作出的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》等為依據(jù)的政策、法律保障，以1991年成立的中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室為龍頭的組織保障，以中央綜治委《關(guān)于社會治安綜合治理工作“屬地管理”原則的規(guī)定》等一系列重要文件為依據(jù)的制度保障，從此，“社會治安綜合治理”作為一種重要的中國實踐開始在全國實施并逐步深化。

（二）執(zhí)法困境

社會的良性運行依賴于一定的規(guī)則進行。法律是其中最重要的規(guī)則之一，社會的良性運行既依賴于“良法”，也依賴于人人意愿遵守“良法”。但在社會的實際運行中，法律的制定、實施、遵行并不是完全理想化的，而是經(jīng)常遭遇法律缺位、法律失位、法律失威和社會失序等各種情形。在快速城市化的進程中，我國利益調(diào)整的速度較快，利益格局不斷地發(fā)生改變。在這個過程中，一些人成為利益調(diào)整的獲利者，另一些人則成了利益調(diào)整的失敗者。其中一些人有意愿遵守現(xiàn)行的法律政策，另一些人則不愿意遵守現(xiàn)行的法律政策，因此，違法失范的行為時有發(fā)生，當前，我國的各類違法失范行為多發(fā)。但在相關(guān)部門工作人員執(zhí)法的過程中，常常遭遇“八頂大蓋帽管不了一個破草帽”之類的執(zhí)法困境。執(zhí)法困境多為一些暫時性局部性困境，隨著法律的完善和社會的發(fā)展，今天的某種執(zhí)法困境未來可能會消失，但又可能會出現(xiàn)新的執(zhí)法困境，因此，執(zhí)法困境從某種意義上又是會長期存在的。比如城市中常見的“黑車”、“小廣告”等違法行為，常常打不勝打，屢打?qū)遗d?！昂谲嚒比绻Ｔ诼愤?，應(yīng)該歸城管部門執(zhí)法，如果“黑車”行駛在公路上，應(yīng)該歸交通管理部門執(zhí)法。如果一個部門單獨執(zhí)法，就可以遭遇執(zhí)法權(quán)的突然變化而難以執(zhí)法的情形。再加上獲取“黑車”違法的證據(jù)不太容易得到乘車人的合作，導(dǎo)致單個部門的“黑車”治理常常無功而返。為了應(yīng)對這種執(zhí)法困境，一些基層黨委政府開始嘗試一種“聯(lián)合執(zhí)法”的綜合治理方法，就是針對某類突出的違法行為，組織具有執(zhí)法權(quán)的各相關(guān)部門工作人員一起聯(lián)合執(zhí)法，共同對違法行為進行打擊，形成治理某類違法行為的合力，在一定程度上遏制了一些違法行為的泛濫和惡化。執(zhí)法困境的出現(xiàn)，既反映了經(jīng)濟社會發(fā)展的迅猛，也促使社會治安綜合治理工作的領(lǐng)域不斷地延伸，這也是近些年社會治安綜合治理一度向社會管理綜合治理轉(zhuǎn)變的原因之一。

（三）跨區(qū)困境

在現(xiàn)實生活中，我們雖處身于人為劃分的各種行政區(qū)域中，但現(xiàn)實生活中很多事物是不受行政界線限制的。在社會秩序領(lǐng)域，常常出現(xiàn)一些違法犯罪行為發(fā)生在幾個行政區(qū)域交界的區(qū)域，再如河流、濕地、空氣、病蟲草害等往往并不受行政界線的限制。前者常常形成管理交叉或管理真空，違法犯罪者通過“游擊”戰(zhàn)術(shù)輕松地逃避屬地執(zhí)法部門的打擊，導(dǎo)致部分地區(qū)成為違法犯罪行為高發(fā)地區(qū)，形成所謂“治安重點地區(qū)”或“高發(fā)案地區(qū)”。后者在河流、濕地的水源保護，空氣污染的治理、病蟲草害的治理常常遇到“上流破壞污染，下流治理無效”、“一地單方治理，周邊地區(qū)沒有協(xié)同行動而失效”的情形。在這種情形下，一地的治理難見成效，形成所謂的“跨區(qū)困境”，就必須通過一定的形式把周邊地區(qū)組織起來，圍繞共同目標，采取共同行動?！翱鐓^(qū)困境”經(jīng)常出現(xiàn)，是一種十分常見的治理困境。比如，一些治安重點地區(qū)的基層黨委政府主動與周邊地區(qū)的黨委政府溝通聯(lián)絡(luò)，一起協(xié)商，采取“工作聯(lián)動、治安聯(lián)防、問題聯(lián)處、矛盾聯(lián)調(diào)、平安聯(lián)創(chuàng)”等措施，共同打擊治安違法失序等行為，維護了治安重點地區(qū)的社會秩序。再比如，北京做為國家首都，每年都有一些大型的政治活動和外事活動，同時京外各種危險因素也可能威脅北京的安全。為做好首都的安全保護工作，北京與天津、河北等合作推出“護城河”工程，共同加強社會面治安防控工作，防止各類危險因素危及首都安全，這是跨區(qū)合作共同應(yīng)對某一類跨區(qū)困境的典型。目前首都“護城河”工程參與主體已經(jīng)從北京、天津、河北等省市擴展到遼寧、內(nèi)蒙古、山西、山東等省市，這也是綜合治理理念的一種應(yīng)用和擴展。

二、綜合治理應(yīng)用的主要領(lǐng)域

盡管綜合治理還可以應(yīng)用于環(huán)境保護等其他領(lǐng)域，但不可否認，社會治安防范、社會矛盾排查化解、治安重點地區(qū)整治等依然是綜合治理的主戰(zhàn)場。這里主要對綜合治理發(fā)揮作用的幾個主要領(lǐng)域進行簡要的分析。

（一）社會治安防范

面對各類違法犯罪行為，依法打擊無疑是維護法律秩序和保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的最重要手段，這也是震懾力最強的手段。但從另一種角度講，加強社會治安防范工作，建立和完善社會治安防控體系，預(yù)防各類違法犯罪行為的發(fā)生，才是違法犯罪治理的治本之策。在新的形勢下，各類傳統(tǒng)違法犯罪現(xiàn)象依然高發(fā)多發(fā)，一些新型違法犯罪行為不斷地出現(xiàn)。從企事業(yè)單位和廣大市民的角度看，一是自身安全防范意識較為薄弱的問題十分突出，對安全防范的投入相對較少；二是參與安全防范的主體意識尚未樹立，沒有清晰地意識到自身的安全防范責任；三是安全防范的知識和能力較為欠缺，存在著較多的“短板”。因此，在堅持打擊違法犯罪的同時，必須進一步加強社會治安防范工作，建立和完善社會治安防控體系。具體措施包括：（1）針對突出的治安問題，制定并落實較為周密的治安防范措施，堅決遏制突出治安問題的發(fā)展與惡化；（2）建立并完善城鄉(xiāng)治安防控網(wǎng)絡(luò)，消除死角，最大限度地擠壓犯罪分子的作案空間，預(yù)防和減少多發(fā)性、可防性案件的發(fā)生；（3）建立完善特種行業(yè)治安防控和內(nèi)保單位治安防范網(wǎng)絡(luò)，加強對特種行業(yè)的治安監(jiān)管，做到規(guī)范化管理，對黨政機關(guān)、金融網(wǎng)點、大型公共場所等要害部位和重點場所實行重點防范；（4）完善社區(qū)警務(wù)工作機制，規(guī)范社區(qū)警務(wù)運作，充分發(fā)揮公安機關(guān)的職能優(yōu)勢，落實治安管理責任和各項安全防范措施，充分發(fā)動社會各方面力量參與群防群治工作，加強對多發(fā)性侵財案件和影響群眾安全感案件的防范、控制和打擊；（5）廣泛組織開展基層平安建設(shè)創(chuàng)建活動，充分調(diào)動廣大群眾參與平安創(chuàng)建的積極性，增強各類主體的平安創(chuàng)建意識；（6）組織和調(diào)動各方力量，加強矛盾糾紛排查調(diào)處工作，實現(xiàn)群體性上訪、群眾性械斗事件、民間糾紛激化和“民轉(zhuǎn)刑”案件明顯下降；（7）依靠各方共同加強對特殊群體的教育管理工作，努力實現(xiàn)特殊群體回歸社會；（8）強化單位法人、業(yè)主參與治安防控的責任，切實加強和改進單位法人、企事業(yè)單位的安全防范工作；（9）加大科技防范力度，推進科技創(chuàng)安工作，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學技術(shù)在治安防范中的作用；（10）充分發(fā)揮公安機關(guān)在社會治安防范工作中的主力軍作用，全面開展治安防范，積極構(gòu)建治安防范網(wǎng)絡(luò)；（11）進一步拓寬城鄉(xiāng)居民和治安志愿者參與治安防控的新途徑，真正做到群防群治。上述各項措施，都是強調(diào)組織動員各企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民和治安志愿者參與社會治安防控的重要舉措，也是社會治安綜合治理理念的具體體現(xiàn)。

（二）社會矛盾排查化解

隨著改革開放的不斷深化和利益格局的深刻調(diào)整，各種矛盾糾紛及由此引發(fā)的群體性事件或“民轉(zhuǎn)刑”案件日益增多，嚴重地影響了社會治安和社會穩(wěn)定。社會矛盾排查化解是綜合治理的一項重要工作。早在1991年，黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》中就明確提出：“要大力疏導(dǎo)調(diào)解各種社會矛盾和民間糾紛，正確處理人民內(nèi)部矛盾，防止矛盾激化”。2000年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)中央綜治委《關(guān)于進一步加強矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見》明確提出：“維護社會穩(wěn)定是社會治安綜合治理工作的基本任務(wù)。排查調(diào)處矛盾糾紛是正確處理人民內(nèi)部矛盾、預(yù)防和減少犯罪及群體性事件的首要環(huán)節(jié)，是維護社會穩(wěn)定和廣大人民群眾根本利益的一項重要工作”。2001年9月，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的意見》明確把“深入開展矛盾糾紛排查調(diào)處”列為綜治工作的首要任務(wù)。黨的十六大、十七大、十八大報告及《關(guān)于加強社會治安防范工作的意見》（2002年11月）、《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會治安綜合治理基層組織建設(shè)的若干意見》（2003年10月）、《關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》（2005 年10月）等一系列重要文件都反復(fù)強調(diào)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的重要地位和作用。從現(xiàn)實情況看，因改革開放和經(jīng)濟發(fā)展過程中的“熱點問題”引發(fā)的勞資糾紛、土地征用、城鎮(zhèn)拆遷安置、環(huán)境污染等社會矛盾糾紛較為突出。關(guān)系民生的教育、醫(yī)療、住房等問題引起的社會矛盾糾紛涉及千家萬戶，成為影響社會安全穩(wěn)定的深層次問題。涉軍、移民、股民債民群體、出租車司機群體、企業(yè)轉(zhuǎn)制或破產(chǎn)后的退休職工以及被辭退的民辦教師等為解決自身利益問題，成為不穩(wěn)定因素。進一步做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作，必須進一步提高思想認識，努力完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作的體制機制和工作網(wǎng)絡(luò)，進一步完善多元化矛盾糾紛解決機制。一是依法加強對行政管理權(quán)力和決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立健全行政問責和效能檢查制度，認真貫徹落實重大事項重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度，實行重大決策失誤引咎辭職、經(jīng)濟賠償和刑事處罰制度，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾糾紛的產(chǎn)生。二是進一步拓寬和暢通群眾訴求和民意表達渠道，進一步完善公示、聽證等制度，切實保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于群眾反映的各種利益訴求和問題，做到有人應(yīng)、有人管、有結(jié)果、有反饋，建立高效透明、便于監(jiān)督的人民內(nèi)部矛盾受理解決機制。三是依托社會治安綜合治理的體制機制優(yōu)勢，進一步完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作的體制機制，構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，明確矛盾糾紛排查調(diào)處工作責任主體，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度。四是建立完善多元化矛盾糾紛解決機制，在加大法律手段解決矛盾糾紛的同時，要繼續(xù)拓寬矛盾糾紛解決渠道，積極探索應(yīng)用調(diào)解、斡旋、仲裁等多種糾紛解決方式，有效形成多元化的矛盾糾紛解決機制。從社會矛盾產(chǎn)生的社會根源及涉及領(lǐng)域來看，社會矛盾的排查調(diào)解工作也必須堅持綜合治理的方針，動員組織社會各方共同參與，逐步形成社會共識，減少分歧。

（三）治安重點地區(qū)整治

所謂“治安重點地區(qū)整治”，是指集中力量、集中時間對某一治安混亂地區(qū)或突出治安問題進行治理，以迅速改變面貌的工作方式。一個時期突出的治安問題或治安混亂地區(qū)，往往影響社會治安形勢的走向，成為社會關(guān)注的治安熱點，抓住這些治安突出問題或治安混亂地區(qū)開展集中整治，重點突破，往往能夠取得以點帶面，影響全局的效果。治安重點地區(qū)整治是社會治安綜合治理的一項基礎(chǔ)性工作。1991年2月，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》明確指出，“各地都要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，排查出治安問題多的地區(qū)和單位，集中力量進行重點治理整頓，務(wù)使這些地方盡快改變面貌”。2001年9月，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的意見》明確要求：“各級社會治安綜合治理委員會要定期分析研究社會治安形勢，針對本地區(qū)一個時間的突出治安問題作出部署”。2005年10月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)中央政法委、中央綜治委《關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》要求建立健全對治安混亂地區(qū)和突出治安問題定期排查制度，找出問題癥結(jié)，組織有關(guān)部門共同進行整治，限期改變面貌。多年來，各級綜治委堅持什么問題突出就重點整治什么，哪里治安混亂就集中整治哪里，相繼開展了農(nóng)村治安問題、“掃黃打非”、鐵路沿線治安秩序、學校及周邊治安秩序、企業(yè)周邊治安秩序、油氣田及輸氣管道生產(chǎn)秩序、盜竊破壞“三電”設(shè)施違法犯罪活動、自行車被盜等系列重點整治活動，迅速改變了治安混亂地區(qū)的面貌，一批突出治安問題得到了遏制。很顯然，治安重點地區(qū)之所以形成或治安問題之所以突出，主要是因為以往治理方式失效造成的，必須通過“綜合治理”的方式尋求改變和突破。

三、綜合治理的理論特色

綜合治理作為一種重要的工作理念和工作方法，在中國已經(jīng)有30年左右的探索實踐。在這個過程中，已經(jīng)形成了較為豐富的實踐經(jīng)驗，也提出了許多值得進一步思考和研究的問題。那么，“綜合治理”作為現(xiàn)代社會治理的一種重要方式，是否構(gòu)成一個獨立的學術(shù)概念，其理論支撐又是什么，等等，這些問題需要我們進一步的思考和探討。本文擬從治理對象、治理主體、工作方法、思維方式等四個角度對綜合治理的理論特色進行簡單的概括。

（一）從治理對象看，綜合治理主要針對復(fù)雜和疑難的社會問題

考察“綜合治理”這個概念，離不開一個重要的時代背景，這就是中國已經(jīng)啟動并在繼續(xù)推進的改革開放。離開了中國改革開放這個重要的時代背景，就難以完全理解“綜合治理”這一概念的重要意義。無論是“綜合治理”應(yīng)用的公共困境、執(zhí)法困境、跨區(qū)困境等多種困境，還是綜合治理應(yīng)用的社會治安防范、社會矛盾排查化解、治安重點地區(qū)整治等領(lǐng)域，都有一個共同的特點，就是該類困境或相關(guān)領(lǐng)域的問題已經(jīng)極為突出，但問題的成因錯綜復(fù)雜，僅僅依靠單個部門或一個地方的努力已經(jīng)難以改變，傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)無法奏效，亟需新的“綜合治理”來進行破解。從社會治安綜合治理的主要工作看，打擊整治、社會治安防范、矛盾糾紛排查調(diào)處、流動人口服務(wù)管理、預(yù)防青少年違法犯罪、刑滿釋放人員安置幫教、學校及周邊綜合治理、鐵路護路聯(lián)防等工作，都具有這樣的特點。改革開放30多年來，各級黨委政府通過“綜合治理”這個載體和平臺解決和處理了很多復(fù)雜疑難問題。這個時期正是中國的經(jīng)濟改革不斷深化，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化進程不斷加快的時期，這一時期中國人員流動規(guī)模之大，社會轉(zhuǎn)型之深，社會問題之多，社會治理之難，世所罕見。從這個角度看，“綜合治理”是中國改革開放事業(yè)的重要護航者，前瞻未來，“綜合治理”依然是改革開放事業(yè)必不可少的“護航員”?？梢哉f，是改革開放的社會環(huán)境產(chǎn)生了“綜合治理”的需求，“綜合治理”的出現(xiàn)契合了社會轉(zhuǎn)型過程中社會問題治理的要求。

（二）從治理主體看，綜合治理強調(diào)多方力量與資源的整合

社會治安綜合治理與其他的社會治理不同之處在于，社會治安綜合治理是全黨全社會的共同任務(wù)，需要各部門各方面齊抓共管、各負其責、協(xié)作配合。因此，參與社會治安綜合治理的主體很多，主要有各級黨委政府、各有關(guān)部門和人民團體、企事業(yè)單位、社會組織、公民和群防群治組織等等。公安、檢察院、法院、司法行政、國家安全等政法機關(guān)充分運用法律武器和治安手段，依法預(yù)防和懲治犯罪，同時，綜合治理強調(diào)相信群眾，依靠群眾，發(fā)動群眾，實行群防群治，形成全黨動手、全民動員、全社會齊抓共管的局面。所以，社會治安綜合治理的主體和力量具有廣泛的群眾性和社會性，黨、政、軍、群各方面都有維護社會治安的職責和任務(wù)，公民個人也有維護社會治安的權(quán)利和義務(wù)，是“打防結(jié)合，預(yù)防為主，專群結(jié)合，依靠群眾”方針的具體體現(xiàn)。所以，社會治安綜合治理的過程，實際上也是廣泛組織動員全社會力量共同解決社會治安問題、維護社會穩(wěn)定的過程。不僅如此，社會治安綜合治理也十分重視資源的整合工作，通過民意導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，積極組織引導(dǎo)社會各界將資源投入到社會關(guān)注的社會治安防范和社會矛盾排查化解，從而積極推動社會治安突出問題的解決，維護社會安全。

（三）從工作方法看，綜合治理強調(diào)多種手段與方法的綜合運用

綜合治理治理對象的復(fù)雜性，客觀上導(dǎo)致傳統(tǒng)治理方式依靠單個部門、單一手段和方法的紛紛失效，因此，強調(diào)多種手段和方法的綜合運用，成為“綜合治理”的重要特色。1991年，中共中央、國務(wù)院和全國人大常委會《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》明確規(guī)定了社會治安綜合治理的主要手段包括政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段、文化手段和教育手段，實踐過程中，技術(shù)手段等也被廣泛地應(yīng)用于社會治安綜合治理的各個領(lǐng)域?！熬C合治理”強調(diào)問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，突出“怎么”解決問題，不拘泥于單一手段和方法，而是什么手段管用就用什么手段，什么方法有效就用什么方法，具有很明顯的實用性。同時，必須強調(diào)，無論運用什么手段和方法，都必須在法律和法治的軌道中運行，決不能采用違法的手段，更不能凌駕于法律之上，否則將會給中國的社會發(fā)展帶來更大的損害。

（責任編輯：黃家亮）

□社會政策

□社會政策

（四）從思維方式看，綜合治理強調(diào)辯證地觀察問題和分析問題

綜合治理另一個值得關(guān)注的特色是它的辯證思維方式，它強調(diào)要辯證地觀察和思考問題，強調(diào)表里結(jié)合、標本兼治、打防結(jié)合、預(yù)防為主、綜合施治、辯證施策。一些社會問題的出現(xiàn)，往往是多種因素造成的，

其中一些因素是改革開放過程中，因經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型形成的，短時期內(nèi)難以完全消除，從這個角度看，一些社會問題的出現(xiàn)是現(xiàn)階段難以完全避免的。但是，如果對這些社會問題長期視而不見，放任不管，就可能養(yǎng)虎為患，破壞社會秩序，危及社會的正常運行，最終影響改革開放的順利進行和經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。因此，必須在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，客觀分析社會問題的表現(xiàn)形式及產(chǎn)生原因，研究制定針對性的對策措施，針對突出的社會問題拿出具體的具有可操作性的工作方案，經(jīng)常開展有針對性的專項治理工作，努力推動社會問題的解決，并逐步消除社會問題產(chǎn)生的社會土壤?？傊?，綜合治理既要大力“治標”，也要努力“治本”；既要解決好社會問題，也要逐步消除社會問題產(chǎn)生的原因。

Comprehensive Governance in the View of Social Governance Innovation

YUAN Zhen-long

Abstract:Comprehensive governance is a concept with China characteristics, which mainly be used in dilemma situations of public, law enforcement, and cross-district. The main functional fields of comprehensive governance include social security maintaining, resolving social contradictions, renovation of public security key areas, etc. The theoretical characteristics of comprehensive governance were refined from four aspects which include subjects of governance, means of governance, objects of governance, and may of thinking.

Key words:comprehensive governance; application situation; main Field ; theoretical characteristics

作者簡介：袁振龍，北京市社會科學院研究員，首都社會治安綜合治理研究所副所長，社會學博士，主要研究方向為社會治理、社區(qū)治理。（北京，100101）