張志遠(yuǎn)

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邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究——以西雙版納州為例

張志遠(yuǎn)

摘 要：我國是統(tǒng)一的多民族組成的發(fā)展中國家。隨著以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)步伐的推進(jìn)，社會(huì)服務(wù)作為滿足城鄉(xiāng)居民多層次需求的優(yōu)勢已日益顯現(xiàn)。盡管學(xué)界對社會(huì)服務(wù)的概念、方式等已形成共識(shí)，但對社會(huì)服務(wù)機(jī)制、特別是基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制的討論不足。本文立足于西雙版納傣族自治州地處邊境、民族多元、宗教信仰多樣等特征，在借鑒西方國家福利多元主義、社會(huì)服務(wù)模式等相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，著力實(shí)現(xiàn)西方福利理論在國內(nèi)邊疆多民族地區(qū)的本土化，以期整合國家、市場和社會(huì)等多方資源，創(chuàng)新體制機(jī)制，全面提升城鄉(xiāng)居民社會(huì)服務(wù)的提供和輸送渠道，滿足邊疆多民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民多層次需求，推進(jìn)邊疆多民族地區(qū)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)服務(wù)機(jī)制；邊疆多民族地區(qū)；

我國是多民族組成的統(tǒng)一的社會(huì)主義發(fā)展中國家。隨著以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)步伐的加快，城鄉(xiāng)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新成為以人為本、全面提升城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利的必然選擇。基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新不僅需關(guān)注區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的差異，而且應(yīng)把重心放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期滯后的邊疆多民族聚居地區(qū)。筆者認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)解決好歷史與現(xiàn)實(shí)、多數(shù)與少數(shù)、個(gè)體與整體等因素之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)立足實(shí)際、著眼長遠(yuǎn)，突出各民族共性與特定民族個(gè)性之間的關(guān)系，以各民族為主體，做好社會(huì)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，完善社會(huì)服務(wù)的機(jī)制及范疇，豐富社會(huì)服務(wù)的方式，提升邊疆多民族地區(qū)社會(huì)政策的社會(huì)效應(yīng)與政治效應(yīng)。

一、邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)涵及意義

（一）基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制的界定

社會(huì)服務(wù)最早可追溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)英國出現(xiàn)上層社會(huì)婦女對老弱病殘等弱勢群體提供的服務(wù)，后來英國的社會(huì)服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向?qū)I(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。為了更好地理解社會(huì)服務(wù)，社會(huì)政策鼻祖蒂特馬斯(Richard Titmuss)把1911年英國實(shí)施的國家健康保險(xiǎn)和1913年實(shí)施的醫(yī)療保護(hù)照顧進(jìn)行對比并認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)一般是指由政府或非營利組織為公民提供的、非現(xiàn)金形式的、具有社會(huì)福利性質(zhì)的個(gè)人或社區(qū)服務(wù)。①潘屹：《西歐社會(huì)服務(wù)的概念及老人社區(qū)照顧服務(wù)的發(fā)展趨勢及特點(diǎn)》，民政部政策研究中心，http://zyzx.mca.gov.cn/article/ lgxd/200803/20080300012831.shtml，2008-03-26。時(shí)至今日，國內(nèi)一些研究機(jī)構(gòu)已逐步關(guān)注社會(huì)服務(wù)并指出，社會(huì)服務(wù)是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府為維護(hù)和保障全體公民，尤其是社會(huì)困難群體和特殊群體(如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等) 的生存權(quán)益和生活需求，向其提供必要的日常勞務(wù)幫助和基本服務(wù)支持的一種制度安排。②民政部政策研究中心課題組：《關(guān)于社會(huì)服務(wù)發(fā)展演進(jìn)及概念定義探析》，《中國民政》，2011（6）?；鶎由鐣?huì)服務(wù)是指在縣、鄉(xiāng)兩級政府范圍內(nèi)，不僅涵蓋與城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、教育等方面的相關(guān)服務(wù)，而且也包括為了實(shí)現(xiàn)公平正義而實(shí)施的維權(quán)、發(fā)展等幫助。而基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制則是指在縣、鄉(xiāng)兩級政府范圍內(nèi)的政府、市場和社會(huì)等領(lǐng)域?qū)Τ青l(xiāng)居民提供的與生產(chǎn)生活密切相關(guān)、滿足城鄉(xiāng)居民多層次物質(zhì)文化生活需求的諸多服務(wù)，以及為提高城鄉(xiāng)居民幸福感等的政策、法規(guī)等。

早在20世紀(jì)80年代，西方各國的社會(huì)服務(wù)開始出現(xiàn)民營化趨勢。英國從被稱為國民提供“從搖籃到墳?zāi)埂备＠麌业闹贫劝才胖鸩较蚋＠嘣髁x轉(zhuǎn)變。各國政府逐漸轉(zhuǎn)變自身在社會(huì)福利提供方面的角色，出現(xiàn)福利市場化、私營化、志愿化、地方分權(quán)化、福利社區(qū)化的趨勢。③林閩鋼：《福利多元主義的興起及政策實(shí)踐》，《社會(huì)》，2002（7）。長期以來，我國政府與社會(huì)之間關(guān)系呈現(xiàn)為“大政府”、“小社會(huì)”格局。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府，從管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，社會(huì)服務(wù)多元化應(yīng)把政府從唯一福利提供者解脫出來，逐步走向福利市場化、私營化、地方分權(quán)化、志愿化、社區(qū)化，社會(huì)服務(wù)機(jī)制促使政府與社會(huì)之間關(guān)系逐步向“小政府”、“大社會(huì)”格局轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)在須厘清的是，社會(huì)成員所需的社會(huì)服務(wù)類型是什么，哪些服務(wù)可以由政府提供，哪些由市場提供，哪些由社區(qū)和公益組織提供。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)等，通過制度將其確定下來，為社會(huì)成員享受到相關(guān)服務(wù)提供制度保障，即建立合理的社會(huì)服務(wù)機(jī)制。筆者認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)機(jī)制就是建立為城鄉(xiāng)居民提供衣食住行等物質(zhì)和精神生活方面服務(wù)的體制機(jī)制，圍繞解決為什么提供社會(huì)服務(wù)，提供怎樣的社會(huì)服務(wù)，如何提供社會(huì)服務(wù)等問題來展開。

歐洲社會(huì)服務(wù)機(jī)制主要模式有四種：一是斯堪的納維亞公共服務(wù)模式(The Scandinavian Model of Public Services)，代表性的國家有瑞典、丹麥、挪威和芬蘭。此模式強(qiáng)調(diào)普惠性（Universalism）和去家庭化（Defamilialization）的社會(huì)服務(wù)，將公共稅收作為兒童、身心障礙人士及老年人服務(wù)的財(cái)政來源。二是家庭照顧模式（The Family Care Model）。代表性的國家有希臘、西班牙、葡萄牙及意大利等。此模式強(qiáng)調(diào)政府的有限服務(wù)供給和家庭在社會(huì)照顧中的責(zé)任。三是貝弗里奇模式（Beveridge Model）。代表性的國家主要是英國。1970年英國通過地方政府社會(huì)服務(wù)法案（The Local Authority Social Services Act），建立了地方社會(huì)服務(wù)部，旨在為國民提供全民共享的、以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)的服務(wù)。四是北歐輔助模式（The Northern European Subsidiarity Model）。代表性國家有德國、奧地利、荷蘭、法國及比利時(shí)。此模式的輔助性特征在德國和荷蘭表現(xiàn)得最為明顯，這兩個(gè)國家的社會(huì)服務(wù)主要由一些大型的或宗教性的自愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations）、社區(qū)和私人部門提供，家庭也在社會(huì)照顧中承擔(dān)主要責(zé)任，政府則扮演輔助角色，負(fù)責(zé)資金的供給。④徐延輝、黃云凌：《社會(huì)服務(wù)體系：歐洲模式與中國方向》，《人民論壇》，2014（4）。歐洲以上四種社會(huì)服務(wù)機(jī)制模式，根據(jù)不同國家的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)需求等確立了社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制，明確了政府、市場、社會(huì)等角色在社會(huì)服務(wù)體系中的關(guān)系，我國社會(huì)服務(wù)機(jī)制體系構(gòu)建可以借鑒以上四種模式，且根據(jù)我國區(qū)域之間的差別進(jìn)行合理的運(yùn)用。

基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新是在原有福利供給體系的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，立足實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，以特定群體為個(gè)案，最終以全體國民為對象，重點(diǎn)明確新社會(huì)服務(wù)體系的生產(chǎn)者、傳輸者和受益者，明確社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容與形式，突出針對性和實(shí)效性，滿足城鄉(xiāng)居民多層次、多元化的需求。

(二) 基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的意義

1.基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)多民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。長期以來，我國生產(chǎn)力得到發(fā)展，綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活水平大幅提升，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長足的發(fā)展，社會(huì)建設(shè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，中央實(shí)施以人為本為核心的科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新滿足城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)性和精神性需要也被列入重要議題?；鶎由鐣?huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的必然要求。

2.邊疆多民族聚居地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新具有重要社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)。邊疆多民族聚居地區(qū)社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新牽系民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定與邊境安寧。西雙版納傣族自治州轄一市兩縣，國土面積1.91萬平方公里，與緬甸、老撾山水相連，有國境線966.3公里，約占云南省國境線的四分之一。全州生活著傣、漢、哈尼、瑤、彝、拉祜、布朗、基諾等44個(gè)民族，有8個(gè)歷史同源、語言相通、文化同根的跨境民族。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州各民族因生存環(huán)境差異，發(fā)展也存在差異，那些生活在自然條件較好的壩區(qū)民族，農(nóng)民人均生產(chǎn)水平相對較高，而那些地處偏遠(yuǎn)的山地民族生產(chǎn)相對滯后，出現(xiàn)各民族之間發(fā)展差距逐步拉大的趨勢。社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新可以提升各少數(shù)民族政策的福利效應(yīng)，增強(qiáng)各少數(shù)民族的民族認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同和國家認(rèn)同，凝心聚力，全面推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

3.基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制在邊疆多民族聚居地區(qū)有創(chuàng)新空間。當(dāng)前，社會(huì)服務(wù)機(jī)制以往研究主要引薦國外理論，國內(nèi)一些學(xué)者結(jié)合西方理論進(jìn)行過探討。社會(huì)服務(wù)機(jī)制研究大致呈現(xiàn)重城市、輕農(nóng)村，重內(nèi)地、輕邊疆的研究傾向。需要進(jìn)一步指出的是，各地社會(huì)服務(wù)機(jī)制模式僅停留在理論層面，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。邊疆多民族地區(qū)的民族多元、文化多樣，宗教多樣，社會(huì)服務(wù)機(jī)制存在形式單一、范圍較窄，尚未與各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化有機(jī)結(jié)合等問題。各民族的歷史、文化、宗教存在差異，多民族聚居地區(qū)基層社會(huì)為社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新提供了重要條件。社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新可以嘗試在邊疆多民族聚居地區(qū)率先突破。

二、邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制現(xiàn)狀及問題

（一）基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制組成

基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制主要由政府的社會(huì)服務(wù)供給、市場的社會(huì)服務(wù)供給、社區(qū)的社會(huì)服務(wù)供給和公益組織的社會(huì)服務(wù)供給四部分組成。

1.政府的社會(huì)服務(wù)供給

目前，我國有中央、省、州（市）、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)行政層級，政策往往采用“自上而下”的方式，中央出臺(tái)政策，各級政府根據(jù)地方實(shí)際，出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施意見及方案。隨著以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，各級政府突出以人為本的執(zhí)政理念，從城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向物質(zhì)和精神兼具的方向轉(zhuǎn)變，如從養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域入手。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州社會(huì)福利院是州民政局下屬的事業(yè)單位。政府全額投資興建福利機(jī)構(gòu)，緩解了特殊群體生存危機(jī)，滿足“三無老人”和“失依兒童”的基本生活需求，特殊群體得到政府的及時(shí)撫養(yǎng)、救助等，取得顯著成效。然而，因財(cái)力、人力等方面制約，政府難以大規(guī)模投資福利機(jī)構(gòu)，致使政府全額撥款的福利機(jī)構(gòu)數(shù)量少，難以滿足城鄉(xiāng)居民的社會(huì)服務(wù)需求。

2.市場的社會(huì)服務(wù)供給

邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州加快推進(jìn)改善以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)服務(wù)政府供給與現(xiàn)實(shí)需求之間出現(xiàn)矛盾，而社會(huì)服務(wù)的市場供給在一定程度上滿足城鄉(xiāng)居民多元化需求。主要表現(xiàn)為：一是民營教育得到蓬勃發(fā)展。在教育領(lǐng)域，市場機(jī)制提供的社會(huì)服務(wù)主要表現(xiàn)在學(xué)前教育，景洪城區(qū)有公辦幼兒園6家，與之相比，民辦幼兒園達(dá)32家。有的民辦幼兒園突出幼兒民族藝術(shù)方面的培養(yǎng)，有的突出幼兒良好生活習(xí)慣的培養(yǎng)，有的突出文化知識(shí)的學(xué)習(xí)，家長可以根據(jù)自身的需求，選擇符合自身需求的幼兒園。一方面這些民營幼兒園只有少數(shù)有充足的生源，其余因價(jià)格偏高生源不足，經(jīng)營存在一定的困難；另一方面，這些民營幼兒園雖然辦學(xué)水平參差不齊，但在一定程度上滿足了城鄉(xiāng)居民對教育資源多元化的需求。二是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后。據(jù)州民政局社會(huì)福利科工作人員介紹：有一些外地企業(yè)前來咨詢建立民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)政策，但該科尚未批準(zhǔn)一家民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要是考慮到企業(yè)建立民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的場地、前期投入、發(fā)展空間等因素問題，且沒有成熟的制度體系支撐，難以落地?？傮w上看，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州市場供給方面教育領(lǐng)域發(fā)展迅速，而養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)展滯后。

3.社區(qū)的社會(huì)服務(wù)供給

社區(qū)是社會(huì)服務(wù)成長的源頭。目前，全州范圍內(nèi)的城市社區(qū)（居委會(huì)）和農(nóng)村社區(qū)（村委會(huì)）的社會(huì)服務(wù)涵蓋了社會(huì)保障、文化、衛(wèi)生、計(jì)生、治安等各項(xiàng)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)體系包括福利和公益服務(wù)，如衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)、法律服務(wù)、家政服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)等。社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)容主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對象的社會(huì)求助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。社區(qū)因諸多因素致使其提供的社會(huì)服務(wù)居民參與率偏低。因此，擴(kuò)大社區(qū)居民參與率，提升社會(huì)服務(wù)的效益，滿足多層次服務(wù)需求，是社區(qū)職能的應(yīng)有之義。

4.公益組織的社會(huì)服務(wù)供給

公益組織是指那些非政府的、不把利潤最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織。公益組織秉持“我參與、我奉獻(xiàn)、我快樂”的理念，募集公益資金和公益服務(wù)，并將其公開向社會(huì)有需求公眾無償提供，是當(dāng)前社會(huì)服務(wù)供給體系的有機(jī)組成部分。自20世紀(jì)90年代初，境外一些民間組織就陸續(xù)進(jìn)入我國，并向多民族地區(qū)延伸，參與到貧困治理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府加大了對非政府組織的扶持，一些本土民間組織呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，如邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州婦女兒童心理法律咨詢服務(wù)中心是本土的民間公益組織?？傮w而言，全州本土公益組織發(fā)展緩慢，且數(shù)量少，難以形成合力成為社會(huì)福利提供的關(guān)鍵角色。

（二）基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制存在的問題

當(dāng)前，基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制存在的問題主要是社會(huì)服務(wù)提供者和社會(huì)服務(wù)受益者兩方面的問題。

1.基層社會(huì)服務(wù)提供者存在的問題

社會(huì)服務(wù)是指政府提供的公共服務(wù)、市場提供的有償服務(wù)和非政府組織提供的公益性服務(wù)的總和。社會(huì)服務(wù)供給體系是三元供給主體共同構(gòu)成的，且社會(huì)服務(wù)供給過程應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)化合作治理范式，使私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的嚴(yán)格界限被打破，形成一種有效的互動(dòng)協(xié)調(diào)供給機(jī)制。①鄭杭生：《從社會(huì)學(xué)視角看社會(huì)服務(wù)》，《中國民政》，2013（11）。目前，社會(huì)服務(wù)機(jī)制主要是以政府為主導(dǎo)的供給模式，市場、社會(huì)等社會(huì)服務(wù)供給發(fā)展滯后，尚未形成政府、市場和社會(huì)的福利提供體系協(xié)調(diào)發(fā)展格局。政府提供社會(huì)服務(wù)也以社會(huì)保險(xiǎn)為主，對社會(huì)弱勢群體的個(gè)性化需求關(guān)注不足。

市場作為社會(huì)服務(wù)提供方式已經(jīng)出現(xiàn)，但數(shù)量少、力量薄弱，難以形成規(guī)模效應(yīng)。市場作為社會(huì)服務(wù)的提供方發(fā)展嚴(yán)重滯后。一方面表現(xiàn)為市場提供社會(huì)服務(wù)需求不足。以養(yǎng)老服務(wù)為例，傣族、哈尼、布朗、基諾等少數(shù)民族習(xí)慣老人在家養(yǎng)老，按照傳統(tǒng)習(xí)俗，各少數(shù)民族若有子女把老人送進(jìn)養(yǎng)老院，會(huì)被認(rèn)為子女不孝順，他們要承擔(dān)與傳統(tǒng)習(xí)俗不同、未盡贍養(yǎng)老人義務(wù)的輿論壓力，因此，子女不會(huì)輕易把老人送進(jìn)養(yǎng)老院。另一方面，市場作為福利提供方提供的服務(wù)沒有被各族群眾接受?？v然市場作為福利提供方在其他地方有一些較好的口碑，但也存在一些負(fù)面報(bào)道，致使許多子女心存疑慮，就算沒有傳統(tǒng)習(xí)俗壓力，也不敢貿(mào)然選擇市場福利方式。同時(shí)，市場福利提供方一般需要在民政部門社會(huì)福利科注冊并備案，獲準(zhǔn)才能辦理市場福利機(jī)構(gòu)。筆者在調(diào)查中了解到，市場福利機(jī)構(gòu)前來社會(huì)福利科咨詢的有一些，但因多種因素，尚未批準(zhǔn)市場社會(huì)企業(yè)辦理社會(huì)服務(wù)。

社區(qū)具有濃厚的行政屬性，履行政府職能部門下達(dá)的各種任務(wù)。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州有城市社區(qū)21個(gè)，農(nóng)村社區(qū)（村委會(huì)）201個(gè)，12個(gè)農(nóng)場管委會(huì)下轄的75個(gè)生產(chǎn)隊(duì)社區(qū)。這些城鄉(xiāng)社區(qū)均有行政屬性，執(zhí)行政府部門下達(dá)的計(jì)生、社會(huì)保障、救助等事務(wù)。公益組織數(shù)量少、提供的服務(wù)類型單一。以邊疆多民族地區(qū)婦女兒童心理服務(wù)咨詢中心為例，該民間組織通過來電、來訪、來信，對女性就業(yè)、兒童輟學(xué)、家庭暴力等干預(yù)，案主須先申請、經(jīng)審核后，中心委派專業(yè)人士進(jìn)行援助。但像婦女兒童心理咨詢服務(wù)中心這樣的公益組織較少，難以形成合力滿足城鄉(xiāng)基層居民社會(huì)服務(wù)的多元化需求。

可見，基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制是政府、市場、社區(qū)、公益組織均向城鄉(xiāng)居民提供社會(huì)服務(wù)，但出現(xiàn)社會(huì)服務(wù)“碎片化”特征，亟需整合政府、市場、社區(qū)、公益組織的資料，形成結(jié)構(gòu)合理、高效的社會(huì)服務(wù)體系，形成社會(huì)服務(wù)提供者與受益者多方共贏的制度模式。

2.基層社會(huì)服務(wù)的受益者存在的問題

城鄉(xiāng)居民的社會(huì)服務(wù)需求主要靠來自政府和家庭，社會(huì)服務(wù)方式單一、效率有限。首先，城鄉(xiāng)居民在認(rèn)識(shí)上尚未真正接受市場提供福利。長期以來，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，市場發(fā)展較為滯后，隨著改革的逐層深入，政府雖然有意將養(yǎng)老和醫(yī)療、教育和就業(yè)等推向市場化，但市場提供的社會(huì)服務(wù)尚未被城鄉(xiāng)居民真正接受和認(rèn)可。由此可見，城鄉(xiāng)居民對政府和家庭以外的社會(huì)福利供給模式心存疑慮，致使社會(huì)服務(wù)類型和效率難以得到整體提升。其次，少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民傳統(tǒng)文化習(xí)俗難以接納市場化的社會(huì)福利。以傣族為例，傣族老人一般由最小兒子贍養(yǎng)老人，即使子輩不能贍養(yǎng)老人，孫輩也可以贍養(yǎng)老人，老人在傣族城鄉(xiāng)社會(huì)中都得到很好的照顧。哈尼、布朗、基諾等民族也同樣具有尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)。各少數(shù)民族對老年人畢恭畢敬，他們認(rèn)為老人是財(cái)富，老人在城鄉(xiāng)居民中有較高的權(quán)威?？梢?，政府和家庭是邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)主要提供者，尚未形成政府、市場、社會(huì)等多元的社會(huì)福利提供者格局，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)服務(wù)受益類型有限且單一。

三、邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的路徑

我們在借鑒西方社會(huì)福利模式時(shí)，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)實(shí)際，特別是邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州民族多元、宗教信仰多樣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于后發(fā)展階段，與周邊國家山水相連等特點(diǎn)，積極探索邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制模式。

（一）政府的基層社會(huì)服務(wù)角色重構(gòu)

首先，政府對社會(huì)弱勢群體應(yīng)承擔(dān)“兜底”責(zé)任。吉登斯（Anthony Giddens）指出，如果沒有國家作為社會(huì)福利的主導(dǎo)，人們僅有的社會(huì)安全感也會(huì)喪失殆盡，社會(huì)中的個(gè)人，既要面臨生存、貧困等常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，又要面臨全球化、生態(tài)危機(jī)等非常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。①［英］吉登斯：《超越左與右——激進(jìn)政治的未來》，李惠斌、楊雪冬譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003，第218頁。因此，對社會(huì)弱勢群體，政府要“兜底”，滿足其日常生活的基本需求，同時(shí)也應(yīng)根據(jù)財(cái)政增幅、物價(jià)上漲幅度與老弱病殘日常生活基本需求進(jìn)行低保的現(xiàn)金水平測算，并逐步提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

其次，政府承擔(dān)購買社會(huì)服務(wù)的資金。當(dāng)前政府社會(huì)購買服務(wù)有兩種方式：一種是購買崗位，主要面向零就業(yè)家庭，至少保證一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)；另一種是購買項(xiàng)目，可以面向國內(nèi)社會(huì)工作組織購買就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等從業(yè)人員培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)技能。政府購買社會(huì)服務(wù)不僅可以實(shí)現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變，而且還可以把有限資金投入到那些重要且緊迫的領(lǐng)域，如慈善救助、助老服務(wù)、司法糾正、就業(yè)幫扶等。

再次，出臺(tái)優(yōu)惠政策扶持公益組織、民間組織的發(fā)展。一般而言，民間組織的成立須有章程、組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)班子、辦公場地等，民政部門應(yīng)逐步突破政策瓶頸，出臺(tái)土地、證照辦理、稅收等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，扶持公益組織、民間組織等發(fā)展，為向城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的社會(huì)服務(wù)提供平臺(tái)。

（二）市場組織的基層社會(huì)服務(wù)角色重構(gòu)

隨著改革的逐層深入，市場機(jī)制正逐步進(jìn)入民生領(lǐng)域，成為當(dāng)前解決城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等問題的一種方式和手段。

首先，市場機(jī)制介入教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。以教育為例，公立幼兒園的教育資源有限且難以滿足家長對子女教育的需求，因此一些私立幼兒園逐步得到發(fā)展。與公立幼兒園相比，民營幼兒園更加重視家長對幼兒學(xué)習(xí)的個(gè)性化需求，制定特色突出的幼兒學(xué)習(xí)計(jì)劃，以爭奪幼兒學(xué)習(xí)培訓(xùn)市場份額，但同時(shí)民營幼兒園收費(fèi)較高，一般家庭難以承受。無論如何，私立幼兒園作為社會(huì)服務(wù)機(jī)制中的市場方，為家長提供了一個(gè)自身個(gè)性化需求的市場選擇。

其次，社會(huì)企業(yè)開始逐步發(fā)展。截止2013年底，全州共有千年茶王礦泉水飲料有限公司、勐?？h南春茶廠和勐海雄泰鐵合金冶煉有限公司3家福利企業(yè)。2012年，三家福利企業(yè)共安排132名殘疾人就業(yè)，三家福利企業(yè)共實(shí)現(xiàn)年銷售額580.73萬元，年度實(shí)際退稅40.86萬元，都能足額發(fā)放殘疾人職工工資，按勞動(dòng)合同履行職責(zé)購買“五個(gè)”保險(xiǎn)，為殘疾人弱勢職工群體提供了安全、醫(yī)療和其他保障，滿足了殘疾人弱勢職工群體的基本社會(huì)服務(wù)需求。因此，今后可以進(jìn)一步宣傳福利企業(yè)，擴(kuò)大對社會(huì)福利企業(yè)的認(rèn)證、年檢等工作，提升福利企業(yè)在企業(yè)中的比重，實(shí)現(xiàn)福利企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兼顧的良性發(fā)展。

（三）社區(qū)的基層社會(huì)服務(wù)角色重構(gòu)

首先，社區(qū)與駐地機(jī)關(guān)企事業(yè)單位實(shí)施共建，整合資源，拓寬社會(huì)服務(wù)的渠道?；鶎由鐣?huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)抓住契機(jī)，把轄區(qū)內(nèi)各州、市機(jī)關(guān)的黨員干部進(jìn)行資源整合，拓寬群眾利益訴求表達(dá)渠道和利益糾紛解決渠道，滿足基層群眾的生活需求，如西雙版納傣族自治州景洪城區(qū)允景洪街道辦下轄各社區(qū)居委會(huì)與駐地州、市機(jī)關(guān)進(jìn)行社區(qū)+機(jī)關(guān)（事業(yè)）單位共建活動(dòng)。其次，以社區(qū)為平臺(tái)，擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)的范疇。社區(qū)可以通過招募志愿者方式，開展積極吸收教師、醫(yī)生等涵蓋專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)的社會(huì)各界組成公益群體介入家庭法律服務(wù)、家庭暴力等糾紛的處理，提供婦女兒童等問題的咨詢服務(wù)等。當(dāng)?shù)攸h校教師和高等院校教師都受過教育學(xué)和心理學(xué)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，在家庭糾紛、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)等方面有優(yōu)勢。社區(qū)可積極為公益力量搭臺(tái)，向孤寡老人提供家務(wù)幫扶、照護(hù)、心理求助、臨終關(guān)懷等援助，為失能老人送餐、購物、提供家政服務(wù)、外出交通陪護(hù)、社區(qū)活動(dòng)中心活動(dòng)陪護(hù)和幫助，提供給家庭護(hù)理人員的心理支持和技術(shù)培訓(xùn)等幫助。通過社區(qū)平臺(tái)將公益力量引入社區(qū)服務(wù)提供，從而增強(qiáng)了社區(qū)的社會(huì)服務(wù)提供能力。

（四）公益組織的社會(huì)服務(wù)角色重構(gòu)

（責(zé)任編輯：李迎生、黃家亮）

公益組織應(yīng)進(jìn)一步深入開展面向城鄉(xiāng)社區(qū)、偏遠(yuǎn)社區(qū)居民的社會(huì)服務(wù)。如邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州各民族因歷史、文化、習(xí)俗等方面的差異，少數(shù)民族婦女在家庭暴力、家庭糾紛中采取消極的態(tài)度，缺乏向家庭之外進(jìn)行求助的意愿。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)各少數(shù)民族的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，他們中的一部分人逐漸開始利用法律手段進(jìn)行維權(quán)，而對他們當(dāng)中的絕大多數(shù)而言，對家庭暴力等涉及自身的問題則選擇沉默。這給外界及時(shí)有效地介入增加了難度。西雙版納傣族自治州婦女兒童心理法律咨詢服務(wù)中心成立以來，致力于減少和消除對邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)婦女兒童的歧視、不公正和忽略，使邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的婦女兒童有一個(gè)安全、平等、美好的家園。該中心每年平均辦理個(gè)案100余起，問題涉及女性就業(yè)、兒童輟學(xué)、家庭暴力、國際拐騙、婚外情、早戀、厭學(xué)、親子教育、子女的撫養(yǎng)教育、收養(yǎng)等方面，從剛開始依托司法局，并整合州婦聯(lián)、州教育局、民政局、公安局、衛(wèi)生局等單位，逐步發(fā)展成為獨(dú)立的法人。這為本土公益組織發(fā)展提供了有益借鑒經(jīng)驗(yàn)。

另一個(gè)例子是民間組織“佛光之家”，通過佛教的教規(guī)、教義與艾滋病預(yù)防、關(guān)懷相結(jié)合的社會(huì)治理模式。西雙版納傣族自治州生活的傣族、布朗族信仰南傳上座部佛教，全州共有大小佛寺580余所，佛教信眾30余萬人，約占全州總?cè)丝诘?/3?！胺鸸庵摇弊屧S多信奉佛教的僧人都參與到“禁毒防艾”的社會(huì)工作中，并且將其視為“凡塵使命”，為群眾提供艾滋病、吸毒等預(yù)防宣傳教育信息，并開展對HIV感染者的咨詢、關(guān)懷、幫助、轉(zhuǎn)介服務(wù)平臺(tái)等幫助服務(wù)。

總而言之，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新不應(yīng)僅停留在物質(zhì)性和精神性層面，而且還涉及弱勢群體的疾病防治、維權(quán)、發(fā)展等領(lǐng)域。社會(huì)服務(wù)內(nèi)容范疇的不斷擴(kuò)大、人們需求的不斷多元化，為基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新提出新要求、新任務(wù)。基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)厘清哪些社會(huì)服務(wù)應(yīng)由政府提供，哪些需由市場提供，哪些需由社會(huì)提供，哪些需要政府、市場和社會(huì)共同提供。政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從傳統(tǒng)的全能政府向效能政府轉(zhuǎn)變，從無限責(zé)任政府向有限政府轉(zhuǎn)變，積極為市場機(jī)制、社會(huì)機(jī)制介入社會(huì)服務(wù)提供良好的環(huán)境。市場應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼顧，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以服務(wù)質(zhì)量求生存、求發(fā)展。社會(huì)應(yīng)把社區(qū)與民間組織結(jié)合起來，社區(qū)應(yīng)突出“自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督”的職能，積極為城鄉(xiāng)居民提供社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，并深入落實(shí)政府部門下達(dá)的社會(huì)服務(wù)。非營利組織、公益組織也積極發(fā)揮城鄉(xiāng)居民弱勢群體的咨詢、救助、服務(wù)等功能。因此，邊疆多民族地區(qū)城鄉(xiāng)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)把政府、市場和社會(huì)等角色和職能進(jìn)行整合，全面提升社會(huì)服務(wù)水平。

Grass-root Level of Social Service Mechanism Innovation in Borderland Multi-national Regions

ZHANG Zhi-yuan

Abstract:China is a developing country composed by multi-national regions. As the development of social construction taking people’s livelihood as importance, the advantages of social services in meeting multi-level needs of urban and rural residents have become increasingly apparent. Although scholars have formed consensus in concept and mode of social service, but the mechanism of social service, especially the grass-root social service mechanism are not enough. Based on the Xishuangbanna Dai Autonomous Prefecture, located in the borderland, and ethnic pluralism, religious diversity characteristics, on the basis of welfare pluralism, western country social service mode related theories, the author tried to realize the localization of the western welfare theories in the borderland and minority areas, in order to integrate the state, market, social and other resources, innovate system and mechanism, comprehensively promote social services for urban and rural residents to meet their multi-level needs in borderland and minority areas, and promote the harmonious development of borderland and minority areas.

Key words:social service; mechanism; borderland and minority area; innovation

作者簡介：張志遠(yuǎn)，中共西雙版納州委黨校、西雙版納州行政學(xué)校副教授，社會(huì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策理論與應(yīng)用、民族社會(huì)學(xué)等。（西雙版納州，666100）

基金項(xiàng)目：民政部2014年民政政策理論研究委托課題（自籌經(jīng)費(fèi)類）“邊疆多民族地區(qū)基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究”（2014-MCAKT）成果。2013年西雙版納州社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃課題“西雙版納基層社會(huì)服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究”成果。