陳麗影，王明高，陶銀球

（湖南商學(xué)院，湖南長沙410205）

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家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法與構(gòu)建研究

陳麗影，王明高，陶銀球

（湖南商學(xué)院，湖南長沙410205）

摘要：防治腐敗攸關(guān)國家興亡。在我國域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律缺位的情形下,相關(guān)規(guī)定無法破除申報(bào)主體范圍過窄、受理機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)系統(tǒng)制度體系弱化的現(xiàn)實(shí)困境。當(dāng)前反腐形勢嚴(yán)峻緊迫，應(yīng)盡快通過全國人大立法確立我國境內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，規(guī)定申報(bào)法定原則、全面申報(bào)原則、真實(shí)申報(bào)原則、信息公開原則，擴(kuò)大申報(bào)主體范圍，結(jié)合列舉與兜底的方式規(guī)定申報(bào)內(nèi)容，優(yōu)化申報(bào)方式，分離受理與審查機(jī)構(gòu)，科學(xué)構(gòu)建中國特色的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

關(guān)鍵詞：家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；公務(wù)人員；反腐敗

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度緣起于1766年的瑞典，瑞典公民擁有查看從一般官員到首相的納稅清單的權(quán)利，這項(xiàng)制度被有效延續(xù)并經(jīng)許多國家借鑒與發(fā)展，使其日趨豐富與完善，最終成為行之有效的反腐利器。人們將該項(xiàng)制度稱為“陽光法案”或防止公職人員以權(quán)謀私的“達(dá)摩克利斯之劍”。據(jù)透明國際的統(tǒng)計(jì)，至2014年，全球有92個(gè)國家確立了自己的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度或擁有類似的法律。我國的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雖有孕育，但在立法上一直處于空缺狀態(tài)。

一、域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的現(xiàn)實(shí)瓶頸

我國自1995年以來開始要求領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入，相關(guān)規(guī)定經(jīng)過幾番變遷：從1995年的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》到2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》,再到2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。但就嚴(yán)格意義上而言，我國還沒有構(gòu)建真正、實(shí)質(zhì)意義上的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，主要基于以下原因：

（一）家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律缺位

法律規(guī)范具有國家性（體現(xiàn)國家意志）、權(quán)威性、普遍約束性。從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，從“形式法制理念”到“實(shí)質(zhì)法治理念”，從“法律文化孤立”到“法治文化與法律文化共同”，其中體現(xiàn)的法治進(jìn)步正是以科學(xué)立法為根本的。有法可依是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的前提，科學(xué)立法是嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的基礎(chǔ)。就家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度而言，盡管人們認(rèn)識(shí)到構(gòu)建該制度的必要性，但對(duì)構(gòu)建該制度所可能引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)充滿警惕，該制度立法爭議較大，但延緩適用必然導(dǎo)致腐敗存量持續(xù)積累。在家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律沒有實(shí)施前，黨中央、國務(wù)院的聯(lián)合規(guī)定出臺(tái)，希望通過規(guī)定的實(shí)施，探索家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建與適用的經(jīng)驗(yàn)，并遏制腐敗蔓延的勢頭。毋庸諱言，上述規(guī)定缺乏國家性、權(quán)威性及制度剛性，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的制度精髓并沒得以充分展現(xiàn)，制度功能并沒得到有效發(fā)揮，我國反腐敗的形式依舊嚴(yán)峻。

（二）申報(bào)主體范圍過窄

顧名思義，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的只是領(lǐng)導(dǎo)干部?！兑?guī)定》的第二條確定申報(bào)的主體為縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職，下同）的干部、人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部。通過對(duì)規(guī)定的研讀，不難發(fā)現(xiàn)規(guī)制主體存在以下缺陷：一是將申報(bào)主體確定為領(lǐng)導(dǎo)干部，與家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度將國家公職人員劃為均需申報(bào)財(cái)產(chǎn)的主體范圍不符。在一個(gè)行政體系層層構(gòu)建的現(xiàn)代國家，擁有公權(quán)力的不僅僅只有領(lǐng)導(dǎo)干部，公職人員同樣擁有并具體行使行政權(quán)力，而這種權(quán)力可能出現(xiàn)異化、被尋租、謀私利的現(xiàn)象，對(duì)此一群體的忽略，不利于從源頭上控制腐敗。二是將申報(bào)主體確定為副處級(jí)以上干部，與我國“小官巨貪”的現(xiàn)狀不符。我國村干部巨貪的案件時(shí)有發(fā)生，而科級(jí)干部則是鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、局長等干部，他們擁有的權(quán)力十分廣泛，據(jù)《中國日?qǐng)?bào)》官微2014年11月12日消息，河北省紀(jì)檢機(jī)關(guān)透露，從秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理馬超群家中搜出1.2億元現(xiàn)金、37千克黃金、68套房產(chǎn)手續(xù)，涉案人員馬超群僅僅只是一個(gè)科級(jí)干部。三是規(guī)定并未提及軍隊(duì)干部。軍事開支來自國家財(cái)政，相關(guān)支出是否合理，權(quán)力是否用來謀取私利，不僅關(guān)系到軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力，還攸關(guān)國家長治久安。

（三）受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性與獨(dú)立性

《規(guī)定》第八條明確申報(bào)的受理機(jī)關(guān)為按照干部管理權(quán)限所相應(yīng)的組織（人事）部門。在我國，領(lǐng)導(dǎo)干部與“組織（人事）部門”早就擁有千絲萬縷的聯(lián)系，他們之間已是共同成長、互為提拔的熟人社會(huì)，這導(dǎo)致權(quán)威性在受理單位缺失，申報(bào)事項(xiàng)的稽核作用難以真正承擔(dān)。紀(jì)檢與檢察部門雖負(fù)有監(jiān)督檢查職能但是卻并不直接受理申報(bào)，這些使家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的威懾作用大大降低。

（四）家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度系統(tǒng)的弱化

廉政制度的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是此一系統(tǒng)工程中必要但并非充分的制度環(huán)節(jié)。該制度能在多大程度上遏制腐敗，不僅僅依靠其本身具備完善的制度設(shè)計(jì)，還得憑借于其他相關(guān)制度的構(gòu)建，以及該制度能否與其他制度相互配合，形成一個(gè)有機(jī)的互動(dòng)的整體制度框架。這些制度主要包括金融實(shí)名制、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度、出境管理制度、護(hù)照制度，以及反腐敗國際合作制度等，這些制度的協(xié)力與協(xié)同，使得家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度產(chǎn)生治腐遏腐的超強(qiáng)“化學(xué)反應(yīng)”。我國尚未構(gòu)建起家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的系統(tǒng)制度體系，使得家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的治腐遏腐作用難以奏效。

二、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的比較法考察與原因分析

（一）域外家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制考察

國際社會(huì)，人們對(duì)權(quán)力被濫用有理性的警惕、對(duì)權(quán)力被尋租有深入的研究，為了遏制國家公職人員腐敗，這些國家（地區(qū)）大多構(gòu)建了較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募彝ヘ?cái)產(chǎn)申報(bào)制度：

1.美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。美國有過“政治腐敗像流行性感冒一樣，成為美國生活中的痼疾”的經(jīng)歷，為了防治腐敗，1978年制定了《政府道德法》（該法1989年修改為《道德改革法》）、1985年國會(huì)通過《眾議院議員和雇員道德準(zhǔn)則》，構(gòu)建起完備的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，具體特點(diǎn)如下：其一，關(guān)于申報(bào)主體，涵蓋了所有能穩(wěn)定掌握公共權(quán)力的所有人員及其近親屬（包括配偶與受撫養(yǎng)子女）、一定職薪級(jí)別的雇員。其二，申報(bào)的客體包括各種服務(wù)和勞務(wù)所得，各種投資收益及其細(xì)目，各種動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，買賣交易情況，接受交通、住宿、餐飲或娛樂的贈(zèng)與情況，本人及其配偶超過1萬美元的債務(wù)情況等。其三，受理、審查、保存以及公開申報(bào)材料是與美國三權(quán)分立的政治運(yùn)行體制相適應(yīng)的立法、行政和司法部門設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)對(duì)此負(fù)責(zé)。每次申報(bào)程序結(jié)束后一定期間內(nèi)，社會(huì)公眾可以免費(fèi)查閱。其四，違反申報(bào)規(guī)定的責(zé)任追究。對(duì)于違反規(guī)定拒不申報(bào)、虛假申報(bào)，或無正當(dāng)理由遲延申報(bào)者，審查機(jī)關(guān)可以視具體情節(jié)，對(duì)相關(guān)公職人員予以罰款、降職和責(zé)令辭職的處罰。發(fā)現(xiàn)可能有貪污罪的，還將移交司法機(jī)關(guān)予以審查。

2.韓國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。韓國在20世紀(jì)七八十年代同樣有過嚴(yán)重腐敗經(jīng)歷，以至于其“腐敗指數(shù)”排名與其發(fā)達(dá)國家的身份不匹配。為了懲治腐敗，韓國自20世紀(jì)八十年代以來，先后制定了《公務(wù)員倫理法》、《防止腐敗法》、《公職腐敗調(diào)查處罰法》、《非法政治資金上繳國庫特別法》等一系列法律規(guī)定。關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)，其制度特點(diǎn)如下：其一，申報(bào)主體廣泛，上至總統(tǒng)，下到機(jī)關(guān)、團(tuán)體中的高級(jí)職員，均需申報(bào)財(cái)產(chǎn)，且上列人員的直系親屬的財(cái)產(chǎn)也列入申報(bào)的范圍。其二，申報(bào)內(nèi)容廣泛、要求嚴(yán)苛，不僅包括不同形式的財(cái)產(chǎn)，還要說明財(cái)產(chǎn)的價(jià)值、數(shù)額、取得日期與取得過程。其三，關(guān)于申報(bào)的方式與受理機(jī)構(gòu)，申報(bào)由任職申報(bào)、定期申報(bào)與退職申報(bào)等組成，而且是不同部門的公務(wù)人員向不同的機(jī)關(guān)申報(bào)，對(duì)于一定級(jí)別的官員，其財(cái)產(chǎn)狀況由道德委員會(huì)對(duì)外公布。其四，申報(bào)材料的受理與審查，申報(bào)人所在的部門負(fù)責(zé)受理申報(bào)材料，各級(jí)公務(wù)人員道德委員會(huì)為審查機(jī)關(guān)，這樣有利于公正嚴(yán)明地實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)于申報(bào)中的違規(guī)行為，公務(wù)人員道德委員會(huì)將給予警告、罰款、解任甚至徒刑，其權(quán)威性可見一斑。

3.新加坡的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。20世紀(jì)60年代的新加坡，“從最低級(jí)別到最高級(jí)別的官僚，腐化成了當(dāng)權(quán)人物生活方式的一種?！崩罟庖珗?zhí)政后認(rèn)識(shí)到，一個(gè)國家若無公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，該國家的反腐就只能流于形式。執(zhí)政伊始，即積極推行《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》、《防止貪污法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主要制度包括：其一，申報(bào)主體，包括所有公務(wù)人員（從事公務(wù)的固定的常設(shè)官員）及其配偶和其撫養(yǎng)的家庭成員。其二，申報(bào)客體的內(nèi)容，由動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、銀行存款、股票、債券和共同生活家庭成員財(cái)產(chǎn)狀況等各個(gè)部分組成。其三，申報(bào)形式與管理機(jī)構(gòu)，申報(bào)由任職申報(bào)、定期申報(bào)和財(cái)產(chǎn)變動(dòng)時(shí)的動(dòng)態(tài)申報(bào)等組成。申報(bào)的管理機(jī)構(gòu)分為廉政署（負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督與指導(dǎo)）、受理機(jī)構(gòu)與專門的審核機(jī)構(gòu)。其四，與申報(bào)制度相配套的系列輔助制度，如高薪養(yǎng)廉制、嚴(yán)格限制接受禮品制度及中央公積金制度等。

4.我國香港的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。我國香港特別行政區(qū)在回歸前即存在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，回歸后，特區(qū)政府將財(cái)產(chǎn)申報(bào)視為發(fā)現(xiàn)和防治利益沖突的基本方法?！豆珓?wù)員事務(wù)規(guī)例》明確要求公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，相關(guān)規(guī)定主要特點(diǎn)如下：其一，關(guān)于申報(bào)主體，包括行政長官的申報(bào)、特區(qū)政府中央指定的27個(gè)職位申報(bào)、上列人員政務(wù)助理和私人秘書的申報(bào)。其二，關(guān)于申報(bào)的形式與內(nèi)容，申報(bào)分為初任申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)和隨時(shí)申報(bào)，申報(bào)事項(xiàng)包括投資、配偶職業(yè)、擁有股本或股權(quán)的數(shù)量等。其三，申報(bào)受理和審查，香港特區(qū)的公務(wù)員事務(wù)局主要負(fù)責(zé)索取、審核及保管申報(bào)人員的申報(bào)表，并提供市民查閱。

通過比較域外家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，不難得出以下結(jié)論：①腐敗與政治體制及黨派制度并非必然相關(guān)，關(guān)鍵在于是否決心確立并確實(shí)推行反腐制度。三權(quán)分立不是治理腐敗的良藥，美國很長時(shí)間都是三權(quán)分立與腐敗相伴相生；多黨制也不是治理腐敗的良方，新加坡一黨執(zhí)政同樣可以遏制腐敗。這些國家反腐成功均在于國家立法確立并推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。②確定申報(bào)主體、申報(bào)客體（申報(bào)內(nèi)容即申報(bào)事項(xiàng)）、申報(bào)形式、受理機(jī)構(gòu)和是否公開以及追責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度需要解決的關(guān)鍵問題。申言之，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體要盡可能的寬泛，只要涉及擁有公權(quán)力的人，不論其身份如何———公務(wù)人員、政府雇員、事業(yè)單位人員，亦或特定企業(yè)人員，都要財(cái)產(chǎn)申報(bào)，此一要求的提出，與需要申報(bào)者人數(shù)的多寡無關(guān)，以免掛一漏萬；申報(bào)客體要包括一切形式的財(cái)產(chǎn)利益，而非僅僅局限于動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)及股權(quán)收益；初始申報(bào)、隨時(shí)申報(bào)、卸任申報(bào)的動(dòng)態(tài)申報(bào)與全程申報(bào)在申報(bào)形式中需要具體體現(xiàn)出來；專門性、專業(yè)性、權(quán)威性與獨(dú)立性是受理機(jī)構(gòu)所必須具備的。

（二）家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度普遍構(gòu)建的原因分析

促使不同文化傳統(tǒng)、不同法律制度甚至是不同社會(huì)制度的國家最終普遍確立家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的原因可以歸納如下：

公益優(yōu)先已深入人心?！肮賳T無隱私”，正如盧梭所言：“公務(wù)員是受全體人民的委托來管理各種公共事務(wù)的，其權(quán)利和職責(zé)從實(shí)質(zhì)意義上來說是一種社會(huì)契約行為，公務(wù)員行使權(quán)利的合法性基礎(chǔ)就是全社會(huì)成員的認(rèn)可”。只有讓行使公權(quán)的特殊群體申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)，接受監(jiān)督并證明自己，社會(huì)成員才能由此了解公務(wù)人員行使權(quán)利的合法性（而不是為了個(gè)人的私利），從某種程度上可以說，申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)使公權(quán)力合法性得以證成。然而申報(bào)行為本身是否侵害了公務(wù)人員的隱私呢？恩格斯也認(rèn)為：“個(gè)人隱私應(yīng)受到法律的保護(hù)，但個(gè)人的隱私甚至陰私與重要公共利益-政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)”。公共利益作為政治生活的組成而具有價(jià)值優(yōu)先性，而公職人員及其家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況直接涉及公共利益，因此出于公益優(yōu)先的原則越來越多的國家進(jìn)入申報(bào)個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)制的行列。

制度文明被普遍信仰。不論公務(wù)人員的道德有多高尚，意志有多自律，都具有任性的弱點(diǎn)和犯罪的可能，僅僅信賴道德、人格和自律難以防范專制與腐敗，這是人們從無數(shù)實(shí)例中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。曾宣稱“一次不公的判決比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈”的英國著名法官弗朗西斯·培根因晚年貪污受賄而身敗名裂的事例足以證明，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。權(quán)力沒有邊界是制度文明缺乏的表現(xiàn)。人民需要信仰文明，而不是信仰柏拉圖所提倡的國家有效運(yùn)行應(yīng)由具有最高才智和不會(huì)出錯(cuò)的人士掌控的“無法律的國家”（non- lawstate）。那種依靠個(gè)人才智自由地、無拘束地治理國家的理想國式實(shí)驗(yàn)已在西西里島的錫拉古城（Syracuse）宣告失敗，以至于柏拉圖在生命的最后十年認(rèn)為，國家統(tǒng)治當(dāng)局在無成文法的情形下不享有司法臆斷的權(quán)力，它們應(yīng)成為法律的仆人。又如鄧小平同志也曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！奔彝ヘ?cái)產(chǎn)申報(bào)制度，因而也被越來越多的國家以立法的形式確認(rèn)為好的制度。

陽光政府被廣泛推崇。現(xiàn)代政治文明表明，陽光政府的構(gòu)建具有以下兩項(xiàng)基本功能，其一是可以將公務(wù)人員的活動(dòng)納入到國家的法律監(jiān)督體系中，形成對(duì)公務(wù)人員的有效監(jiān)督。其二是使那些弄權(quán)勒索、貪污受賄的公務(wù)人員無處遁形。通過對(duì)公務(wù)人員家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，使公務(wù)人員任職前后的財(cái)產(chǎn)處于動(dòng)態(tài)申報(bào)與公示中，成為構(gòu)建陽光政府不可或缺的內(nèi)容。

國際經(jīng)驗(yàn)的交流互鑒促進(jìn)了家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法。在經(jīng)濟(jì)全球化與一體化的持續(xù)發(fā)展的情況下，腐敗問題也越來越變?yōu)榱丝缭絿车姆缸?，昔日諱疾忌醫(yī)和閉門反腐的方式難以應(yīng)對(duì)腐敗爆炸式的擴(kuò)張，反腐敗國際合作在世界范圍內(nèi)形成共識(shí)和潮流。在此背景下，1990年舉行了第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)，會(huì)議通過了《反腐敗的實(shí)際措施》，這項(xiàng)措施明確地指出：“全面公布公務(wù)人員的個(gè)人情況、定期地提供概況或者公布應(yīng)該予以報(bào)告的事項(xiàng)是一種非常有價(jià)值的反腐敗措施。該項(xiàng)措施也明確指出財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的作用有兩個(gè)方面：“第一即能夠做到起到早期預(yù)警，通過這項(xiàng)措施能夠清楚得出，一公職人員在消費(fèi)水平與生活方式這方面和其薪酬收入這方面，二者是否一致。如果不一致則要該公職人員對(duì)此種不一致作合理的解釋，或者對(duì)其生活和收入等各方面做出仔細(xì)地觀察。第二，如果明知該公職人員確實(shí)有貪污腐敗行為，在證據(jù)不能確鑿時(shí)，可以依據(jù)該非法的收入和來源不明的資產(chǎn)進(jìn)行起訴?！痹?003年10月31日舉行的第58屆聯(lián)合國大會(huì)審議上，《聯(lián)合國反腐敗公約》得以通過，一方面要求締約國的國內(nèi)法應(yīng)具備與公約相匹配的原則和制度，另一方面要求當(dāng)國內(nèi)法與國際條約出現(xiàn)不一致的時(shí)候，除非締約國提出保留，該國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)本國現(xiàn)行法律予以調(diào)整。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是與《聯(lián)合國反腐敗公約》的主旨相契合的，該項(xiàng)制度的構(gòu)建，有利于國際反腐敗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很多締約國紛紛進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法。

三、域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法路徑

（一）域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的歷史發(fā)展

域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的歷史沿革可以分為以下三個(gè)階段：

1.初步確立階段。1995年構(gòu)建了中國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架，奠定了中國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，使國家公務(wù)人員意識(shí)到了家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度性規(guī)范，這對(duì)于遏制和懲治腐敗發(fā)揮了一定的積極作用。

2.繼續(xù)摸索階段。2006年規(guī)定申報(bào)人必須申報(bào)的事項(xiàng)更加明確、具體。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，《06規(guī)定》的頒布實(shí)施是加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，在黨風(fēng)廉政建設(shè)的推動(dòng)和深入開展方面，有著非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

3.持續(xù)完善階段。2010年新的規(guī)定得以印發(fā)，不僅1995發(fā)布的相關(guān)規(guī)定必須廢止，且2006年的相關(guān)規(guī)定也必須同時(shí)予以廢止，這相比較1995規(guī)定、2006規(guī)定而言，2010規(guī)定在以下幾方面進(jìn)行了完善：其一，申報(bào)主體的范圍更加科學(xué)。原規(guī)定將申報(bào)主體限定為黨員（中共黨員）領(lǐng)導(dǎo)，新規(guī)定將申報(bào)主體范圍確定為領(lǐng)導(dǎo)干部，從而將民主黨派及無黨派領(lǐng)導(dǎo)干部也納入申報(bào)的主體范圍，反映了我國多黨合作、政治協(xié)商的實(shí)際；

其二，新規(guī)定將申報(bào)的事項(xiàng)予以拓寬。新規(guī)定不僅承繼了原來需要申報(bào)的事項(xiàng)，在證券、股票、期貨和基金、投資保險(xiǎn)和房產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)方面，不僅本人的需要納入申報(bào)范圍，配偶以及其共同生活的子女的也需要納入申報(bào)的范圍，體現(xiàn)了隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)利益的多元性與廣泛性。

其三，新規(guī)定體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)申報(bào)的思想。“沒有比較，就沒有差別”，就財(cái)產(chǎn)申報(bào)而言，沒有任職前的申報(bào)，例行申報(bào)和離任申報(bào)就沒有任何意義，新規(guī)定將申報(bào)分為任前財(cái)產(chǎn)申報(bào)、任職中的例行申報(bào)及離任時(shí)的卸職申報(bào)，體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)申報(bào)的思想，與國際社會(huì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的通行做法相契合。最后，新規(guī)定加大了拒報(bào)、瞞報(bào)的處罰力度。一項(xiàng)規(guī)定猶如一部立法，如果違反規(guī)定的責(zé)任及后果不明確、或責(zé)任及后果沒有必要的威懾，該規(guī)定無疑如同“沒有牙齒的老虎”而形同虛設(shè)，新規(guī)定對(duì)于拒報(bào)、瞞報(bào)的情形，除批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)外，嚴(yán)重者可以“調(diào)整工作崗位”甚至“免職”，有助于新規(guī)定的切實(shí)實(shí)施。

（二）域內(nèi)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法路徑

我國在1994年的第八屆全國人大常委會(huì)上，把《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，在過去的二十多年，關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，大多會(huì)成為兩會(huì)期間人民討論的熱點(diǎn)問題，如何促進(jìn)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法，需要民間的討論、高層的認(rèn)同，也需要理性地研究與制度設(shè)計(jì)。通過借鑒域外典型家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法例，結(jié)合我國早期《規(guī)定》探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，于當(dāng)前形勢下，我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的立法應(yīng)遵循如下路徑：

1.賦予家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度明確的法律地位

賦予家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度明確的法律地位,即推動(dòng)實(shí)質(zhì)意義上的入法。立法有廣義意義上的立法與狹義意義上的立法，前文所提到的《95規(guī)定》、《06規(guī)定》、《10規(guī)定》只能認(rèn)為是廣義意義上的立法，這些規(guī)定將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度引入我國，在一定的歷史時(shí)期，一定的范圍內(nèi)起到了促進(jìn)廉政建設(shè)的作用。但這些規(guī)定畢竟不是全國人大或全國人大常委會(huì)的立法，一方面其權(quán)威性不夠高，難以具備普遍的約束力；另一方面立法技術(shù)還不夠完備，《95規(guī)定》只有9條、《06規(guī)定》規(guī)定了17條、《10規(guī)定》也只有23條。通過對(duì)域外家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的比較研究不難發(fā)現(xiàn)，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一系列具體制度及配套制度的組合，相關(guān)立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，過于簡單的“立法”將使得相關(guān)規(guī)定的可操作性和實(shí)效性大為降低。一般認(rèn)為，人大的立法相對(duì)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，立法用語比較規(guī)范、立法內(nèi)容比較完備，違法責(zé)任比較明確、法律間的協(xié)同配合也比較一致。此外，《聯(lián)合國條約》也要求締約國構(gòu)建相應(yīng)的反腐敗法律制度，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為反腐敗系列法律制度的重要內(nèi)容，沒有理由再游離于我國法律體系之外。

2.確立我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本法律原則

法律原則即在特定法律體系中，能夠成為法律規(guī)則的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)和本源的、綜合且穩(wěn)定的法律原理及準(zhǔn)則。在法的創(chuàng)制和實(shí)施方面，法律原則有著重要的意義。就家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法而言，涉及的利益面廣、利益沖突大、具體制度的爭議大，為避免立法空洞化及在實(shí)施過程中降低該制度實(shí)際效用，應(yīng)當(dāng)確立以下四項(xiàng)原則：其一，強(qiáng)制申報(bào)原則，亦即申報(bào)法定原則，凡法律所確定的相關(guān)主體，都必須依照法律規(guī)定的時(shí)間全面報(bào)告法定的財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)，否則無例外地接受法律的懲處。其二，全面申報(bào)原則，該原則包含但不限于以下幾方面的內(nèi)容，一是申報(bào)主體要全面，不僅黨政機(jī)關(guān)的公職人員要列入申報(bào)主體的范圍，國有企業(yè)、國家控股企業(yè)、事業(yè)單位一定職級(jí)的人員也要納入申報(bào)主體。此外，軍隊(duì)公職人員也應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)；二是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)要全面，鑒于財(cái)富形態(tài)日新月異，需要明確將一切有形無形的財(cái)產(chǎn)利益均列入申報(bào)內(nèi)容。其三，真實(shí)申報(bào)原則，申報(bào)的應(yīng)有之義為真實(shí)申報(bào)，否則申報(bào)沒有任何價(jià)值，之所以強(qiáng)調(diào)真實(shí)申報(bào)，主要是為了防范和懲治不實(shí)申報(bào)，將不實(shí)申報(bào)行為列為違反法律原則的行為，有利于強(qiáng)化該項(xiàng)法律制度的實(shí)際效用。其四，申報(bào)信息公開原則。陽光是最好的防腐劑，家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，其制度功效的取得，在于將相關(guān)信息置于公眾的監(jiān)督之下，這樣既可以使公職人員通過財(cái)產(chǎn)信息的公開獲取公眾的信任，又可以使那些集聚不法財(cái)富的貪腐人員的財(cái)產(chǎn)無法遁形，充分發(fā)揮信息公開所帶來的預(yù)防與威懾功能。

3.將家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度中的核心制度予以落實(shí)

我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的核心制度要嚴(yán)苛,輔助制度要完備。通過比較研究域外家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并結(jié)合我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐，其最為核心的制度由申報(bào)主體、內(nèi)容、方式、管理機(jī)構(gòu)和申報(bào)問責(zé)機(jī)制組成。結(jié)合我國實(shí)際情況，構(gòu)建我國相關(guān)制度還應(yīng)該注意以下五個(gè)方面：

其一，申報(bào)主體要“頂天立地”，特別是針對(duì)小官巨貪的情形，不能以是否為處級(jí)、科級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，不能因?yàn)槲覈毴藛T隊(duì)伍龐大而縮小主體范圍。不僅如此，申報(bào)主體還要科學(xué)合理，不能將申報(bào)主體僅僅確立為公職人員及共同生活的（或撫養(yǎng)中的）子女，針對(duì)我國裸官大量存在的實(shí)際，其成年子女也應(yīng)當(dāng)列入申報(bào)的范圍。

其二，關(guān)于申報(bào)的內(nèi)容，在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)采用列舉與兜底規(guī)定相結(jié)合的方式。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化，財(cái)富形式也是日新月異，列舉顯然無法窮盡所有的財(cái)富形態(tài)，將“其他財(cái)產(chǎn)利益”列入兜底規(guī)定，有利于動(dòng)態(tài)適用財(cái)產(chǎn)形態(tài)的變化。

其三，關(guān)于申報(bào)的方式，要將初始申報(bào)、定期申報(bào)（動(dòng)態(tài)申報(bào)）、與卸任申報(bào)相結(jié)合，任一方式的偏廢均有可能導(dǎo)致申報(bào)制度顧此失彼。

其四，關(guān)于申報(bào)的受理和審查機(jī)構(gòu)，把受理機(jī)構(gòu)和審查的機(jī)構(gòu)二者分開，避免受者審、審者受，把審查機(jī)構(gòu)在權(quán)威性和專業(yè)性方面予以加強(qiáng)，避免申報(bào)人員心存僥幸。

其五，申報(bào)過程中的追責(zé)機(jī)制要嚴(yán)厲，不論是對(duì)于申報(bào)人員的不實(shí)申報(bào)還是拖延申報(bào)亦或拒絕申報(bào)，以及申報(bào)受理單位、審查單位的違法行為，均需有明確、嚴(yán)厲的懲處措施，彰顯法律的威嚴(yán)。關(guān)于家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度的輔助制度，不僅要構(gòu)建我國金融實(shí)名制度、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度，還有兩項(xiàng)制度需要特別予以關(guān)注，一方面是我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度。由于一部分社會(huì)成員的基本社會(huì)保險(xiǎn)還不充分，甚至還未納入其中，這些成員中的精英分子，當(dāng)他們成為公職人員，盡管自己仍然保持比較簡陋的生活習(xí)慣，但為了回報(bào)自己的親人，而不惜伸出貪婪之手；另一方面是我國公職人員的薪金制度，不論高薪養(yǎng)廉是否適用我國國情，但有一點(diǎn)是肯定的，當(dāng)公職人員的基本收入難以維持其基本生活或相對(duì)體面的生活時(shí)，其自覺保持廉潔是十分困難的。

四、結(jié)語

盡管國際社會(huì)一致反對(duì)腐敗，但就具體國家而言，必定是基于本國的基本利益或基于本國的迫切需要才構(gòu)建家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制有著前期預(yù)警、糾偏和事后處罰的功能，因而能夠?yàn)楦鲊J(rèn)可，在打擊懲罰腐敗方面，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也有著自身的優(yōu)勢，在貪污腐敗賄賂等職務(wù)犯罪行為非常明顯卻不能取得證據(jù)加以起訴或者追訴時(shí)，可以依據(jù)不明或者非法的收入起訴或者追訴。我國刑事法律制度確立了巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的罪名，一旦家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度入法，那些肆意貪腐的官員必然無法解釋其巨額財(cái)產(chǎn)的來源，而面臨法律的嚴(yán)懲。賦予家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度確定的法律地位,在中國實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)這一制度，不僅能夠高效、準(zhǔn)確和全面地防治腐敗，而且使公務(wù)人員的合法權(quán)益受到法律的保護(hù)，免除各種形式的陷害或者誣告，從而光明正大地取得和使用合法收入。

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(責(zé)任編輯：楊粵芳)

Research on the Construction and Legislation of Family Properties Declaration System

CHEN Li-ying, WANG Ming-gao, TAO Yin-qiu

（Hunan Universityof Commerce, Changsha, Hunan 410205）

Abstract：Anti-corruption, though a matter of vital importance, is still confronted with a stern situation due to a lack of legislation on the family properties declaration system in China, which results in a series of severe problems such as a narrowed scope of applicants, an insufficient authority of enforcement institutions, and a weakened family properties declaration system. This paper, therefore, calls for a legislative plan of the National People's Congress to stipulate a mandatory, authentic and disclosing family properties declaration system with Chinese characteristics that features in a widened scope of applicants, a thorough declaration, an optimized reporting methods, and a separation of enforcement and censorship.

Key words：family properties declaration system; civil servants; anti-corruption

作者簡介：陳麗影（1958—），女，黑龍江佳木斯人，湖南商學(xué)院教授；王明高（1957—），男，湖南岳陽人，湖南商學(xué)院教授；陶銀球（1974—）,男，湖南岳陽人，湖南商學(xué)院副教授。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科研究項(xiàng)目“家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度歷史考察與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13YJAZH009);湖南哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12YBA182);湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12BMZ038）。

收稿日期：2015－09－08

文章編號(hào)：1008- 2107(2015)05- 0080- 06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D035.4；D630.9；D262.6