宗習(xí)均

摘要：質(zhì)量工作考核成為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升質(zhì)量和效益的重要抓手。本文旨在厘清政府績效管理的內(nèi)涵，回顧質(zhì)量工作考核現(xiàn)狀，并以此為基礎(chǔ)，提出以績效的管理促進政府目標(biāo)達成和建立差異化路徑提升考核的針對性的兩點建議。

關(guān)鍵詞：質(zhì)量工作考核 績效管理 探討

質(zhì)量工作考核成為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升質(zhì)量和效益的抓手。黨的十八大提出將推動經(jīng)濟發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，強調(diào)創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理。本文將在厘清績效管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析質(zhì)量領(lǐng)域績效管理現(xiàn)狀及問題，并提出完善質(zhì)量工作考核的建議。

1 績效管理的內(nèi)涵及其演進

作為一種管理技術(shù)，績效管理起源于上個世紀(jì)70年代的美國，90年代傳入中國。所謂績效管理，是指各級管理者和員工為了達到組織目標(biāo)，共同參與績效計劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程，其目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效。正如美國學(xué)者羅伯特·巴特沃所界定的，績效管理是“一個持續(xù)交流的過程，該過程由員工和其直接主管之間達成的協(xié)議來保證完成，并在協(xié)議中對未來工作達成明確的目標(biāo)和理解，并將可能受益的組織、管理者及員工都融入到績效管理系統(tǒng)中來”。

績效管理作為一項管理技術(shù)主要應(yīng)用在對工商企業(yè)的管理中，隨著“新公共管理”運動的發(fā)展，其作為一項節(jié)約成本的管理技術(shù)逐漸被引入到公共組織之中。但是，績效管理本身的價值逐漸被損壞，從而經(jīng)歷了一系列的價值選擇焦慮。例如，最早明確界定政府績效管理的美國國家績效評估小組的定義是，“績效管理是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并報告成功符合目標(biāo)的過程”。政府績效管理的核心價值在于“設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排”，持續(xù)的績效管理和績效溝通被資源分配的邏輯所替代。這種“設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)”來實現(xiàn)政府控制的目的在中國表現(xiàn)得尤為強烈。以“技術(shù)”為中心的視角在根本上影響了我國政府績效管理的研究，我國學(xué)者的研究普遍將政府績效管理的問題視為一個管理技術(shù)問題，視為一個評估指標(biāo)體系建構(gòu)的問題。不同的學(xué)者都以自己的視角為基礎(chǔ)，意欲發(fā)展出一套普遍適用的指標(biāo)體系以實現(xiàn)對政府績效的評估。

其后，以“技術(shù)”為基礎(chǔ)的視角逐漸被基于“過程”的績效管理視角所取代。一方面，績效管理的技術(shù)視角強調(diào)“績效評估”，但是，績效評估只關(guān)注結(jié)果而不關(guān)注過程，造成價值錯位，不僅無法給公共機構(gòu)的運作帶來實質(zhì)性幫助，甚至?xí)斐膳撟骷俚葒?yán)重后果。另一方面，績效管理的核心價值就在于績效管理是一個完整的系統(tǒng)和過程，包括績效戰(zhàn)略、績效評估、績效控制、績效溝通、績效改進等內(nèi)容?；谶^程的模型強調(diào)績效管理過程中的績效溝通過程，以及在績效管理過程中的全程參與模式——既包括組織參與，也包括公民參與?？冃Ч芾韽谋举|(zhì)上來看，不僅是一項技術(shù)，更是一個管理過程；基于其過程性的特點，績效管理作為管理工具，也是促進治理制度轉(zhuǎn)型的動力機制。

但是，這樣的轉(zhuǎn)變在中國并沒有完成。從評估主體來看，我國的政府績效管理具有“自上而下”的績效評估色彩。評估一般是實現(xiàn)上級政府對下級的管理控制，評估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重一般均由上級設(shè)定，主要來自于上級政府交辦的關(guān)鍵目標(biāo)任務(wù)。從評估標(biāo)準(zhǔn)來看，我國的政府績效管理仍然主要將效率置于一切政府績效管理的基礎(chǔ)上。在實踐上，傾向于利用“自上而下”的契機，設(shè)計一整套具有“萬靈藥”性質(zhì)的“指標(biāo)體系”?！白陨隙隆钡脑u估邏輯以及以技術(shù)為基礎(chǔ)的績效管理視角的產(chǎn)物就是一整套看似無所不包的評估指標(biāo)，上級政府意圖通過這一整套評估指標(biāo)將下級政府的職責(zé)和任務(wù)實現(xiàn)完全分解，以達到對下級機構(gòu)的資源、人員以及項目進行充分控制的目的。這樣的做法使績效管理變?yōu)楣ぞ?，從根本上背離了它作為一種“過程”以及作為一種“制度和文化”的特定內(nèi)涵。

2 質(zhì)量領(lǐng)域績效管理現(xiàn)狀及問題

作為政府績效管理的重要組成部分，政府質(zhì)量工作考核成為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升質(zhì)量和效益的抓手。2013年5月30日國務(wù)院印發(fā)《質(zhì)量工作考核辦法》，對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量工作進行考核，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對本行政區(qū)域內(nèi)質(zhì)量工作進行考核。地方政府在建立質(zhì)量工作考核體系、考核指標(biāo)與方法方面進行了深入而富有成效的實踐和探索。廣東、河北、廣西等多個省級人民政府已經(jīng)將質(zhì)量工作納入地方政府績效考核。廣東省由省質(zhì)量強省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，會同各成員單位及有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成考核工作組，對產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等領(lǐng)域的質(zhì)量安全和質(zhì)量發(fā)展情況進行考核。河北省出臺了《河北省質(zhì)量興省和名牌戰(zhàn)略工作績效考核評價辦法》，將質(zhì)量安全與質(zhì)量發(fā)展納入了對地方各級人民政府績效考核評價內(nèi)容。廣西省“質(zhì)量興桂”戰(zhàn)略結(jié)合國務(wù)院的質(zhì)量工作考核的要點，從質(zhì)量提升、質(zhì)量措施和否決項三方面，對“質(zhì)量興桂”戰(zhàn)略實施情況進行考核。

從各地的實踐來看，政府質(zhì)量工作考核也采用“自上而下”的評估邏輯。這種以技術(shù)為基礎(chǔ)的評估邏輯有力推動了質(zhì)量工作的落實，但也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為總體設(shè)計不完善，考核沒有充分考慮不同地區(qū)在功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市化發(fā)展水平方面的差異性；考核方式方法不完善，與大質(zhì)量工作要求不完全匹配等。我們需要探索新的績效管理方法，推動質(zhì)量工作邁向新臺階。

3 質(zhì)量工作考核發(fā)展建議

以績效的管理促進政府目標(biāo)的達成：政府績效考核是內(nèi)在于績效管理的過程之中的，只有明確界定了政府績效管理的價值取向，才能構(gòu)建有效的政府評估體系。政府績效管理在于增強政府的工作能力，促使政府識別影響自身業(yè)務(wù)績效的重點，并通過構(gòu)建一套具有約束力的機制實現(xiàn)對政府工作重點以及優(yōu)先工作事項的指導(dǎo)，從而促進政府能力和政府績效的持續(xù)改進?？冃Э己瞬辉偈恰按蠖闹笜?biāo)體系”，而是需要對政府自身的職能和戰(zhàn)略具有清晰的認識，對政府行為可能產(chǎn)生的結(jié)果有清醒的預(yù)期，對具體事項可能產(chǎn)生影響的機制具有清楚的判斷。

第一，績效考核需要考核“政府產(chǎn)生影響的部分”。隨著經(jīng)濟社會生活本身復(fù)雜性和不確定性的上升，政府往往被視為經(jīng)濟社會事務(wù)治理的“最后救濟手段”，但是，無論如何，意圖消除所有的不確定性因素，實現(xiàn)經(jīng)濟社會事務(wù)的完全控制也是不現(xiàn)實的。既然政府僅僅是作為整體經(jīng)濟社會事務(wù)的一部分，那么，在對政府績效進行評估的過程中，核心則在于尋找針對具體的經(jīng)濟社會事務(wù)“政府真正可以產(chǎn)生影響的要素”。如是，需要對影響具體經(jīng)濟社會事務(wù)治理的可能性的要素進行充分分析，尋找到政府可能產(chǎn)生影響的部分，理解政府可能通過哪些機制對特定經(jīng)濟社會事務(wù)產(chǎn)生影響，從而促進政府明確自身的工作重點，精簡考核成本，優(yōu)化績效考核，將其作為一項制度的引領(lǐng)工具。第二，績效考核應(yīng)該讓弱化“責(zé)任分解”，強化在績效考核的過程中實現(xiàn)政府自身工作和能力的持續(xù)改進。原有的績效考核追求在“大而全”的基礎(chǔ)上將政府的方方面面都考核到，這遵循的邏輯是“自上而下”的責(zé)任邏輯和控制邏輯。但是，這樣的邏輯在本質(zhì)上是與績效管理的核心原則相悖的?？冃Ч芾淼暮诵倪壿嬍菑娬{(diào)以績效為核心，針對績效進行充分溝通和互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)問題的解決，而非問題的問責(zé)——對于一個組織系統(tǒng)來說，在相互依賴的背景之下，任何基于個體或機構(gòu)的單一績效問責(zé)可能本身就存在片面性。所以，如果將績效本身視為持續(xù)改進的過程，績效考核的目標(biāo)就在于構(gòu)建可以促使每一個政府部門持續(xù)改進的“考核束”，通過考核束最終結(jié)構(gòu)化為以績效管理為基礎(chǔ)的考核體系。第三，績效考核需要進一步的“上下溝通”。如果說政府績效考核是嵌入在政府績效管理之中的，那么，績效溝通可以將每一個具體的政府部門納入到整體的管理過程之中，加深每一個政府部門對組織目標(biāo)、達成目標(biāo)的手段等有更加深入和具體的了解，進一步促進政府目標(biāo)的達成，促進政府能力的改進。第四，績效考核的指標(biāo)需要精簡。我國政府評估過程中追求的大而全的指標(biāo)體系在根本上忽視了績效考核的初衷。雖然大而全的指標(biāo)體系的目的在于將整體的政府目標(biāo)藍圖實現(xiàn)完整地分解，從而促使政府目標(biāo)的達成。但是，大而全產(chǎn)生的結(jié)果往往會造成政府對自身優(yōu)先事項的不明確。只有在精簡評估指標(biāo)的同時，設(shè)定政府優(yōu)先事項，才能真正發(fā)揮政府績效評估的引導(dǎo)性的制度性作用，實現(xiàn)對政府管理過程的指引。同時，精簡指標(biāo)也可以讓政府部門擺脫“指標(biāo)叢林”，降低考核成本。

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