蘇州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的反思與前瞻

張雅文，女，蘇州科技學(xué)院數(shù)理學(xué)院教授，主要從事經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計研究。

陳俊梁a，張雅文b

(蘇州科技學(xué)院 a.教育與公共管理學(xué)院；b.數(shù)理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展造就了蘇州的“小城鎮(zhèn)”，開發(fā)區(qū)建設(shè)造就了蘇州的“新城區(qū)”，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展造就了蘇州的“城鎮(zhèn)群”。組織化、人本化、集約化是蘇州城鎮(zhèn)化的主要特點。未來蘇州要將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為新型城鎮(zhèn)化優(yōu)勢，著重提升城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。為此，蘇州要減少農(nóng)地資源消耗，注重城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)；擴(kuò)鎮(zhèn)建市(區(qū))，改革城鎮(zhèn)行政管理體制，加快培育更多數(shù)量的中小城市；培育土地股份合作社之下的家庭農(nóng)場，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為新型城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)環(huán)境支持；發(fā)展新型社區(qū)教育，理順社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；以城市內(nèi)河治理為重點，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化

收稿日期：2014-12-23

基金項目：國家社科

作者簡介：陳俊梁，男，蘇州科技學(xué)院教育與公共管理學(xué)院教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理研究；

中圖分類號：F291

李克強總理在2014年“兩會”上指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。蘇州作為率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)地區(qū)，其城鎮(zhèn)化率約為73.15%，遠(yuǎn)高于全國53.73%的平均水平[1-2]。在蘇州大市范圍內(nèi)看，中心城市、較大城市、中小城鎮(zhèn)布局合理，產(chǎn)業(yè)分工特征清晰，功能互聯(lián)互補，社會和諧穩(wěn)定，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)化發(fā)育比較好的范例。鑒于此，有必要對照中國特色新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求對其發(fā)展歷程做出理性回顧，并對其發(fā)展前景做出規(guī)劃。

一、蘇州城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段及反思

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起造就了蘇州的“鎮(zhèn)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起是蘇州改革開放以來淘得的第一桶金，為蘇州的率先發(fā)展奠定了厚實的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代初期，面對國有企業(yè)經(jīng)營效率低下、社會物質(zhì)產(chǎn)品極度匱乏的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，蘇州充分利用農(nóng)村改革的政策紅利，依托靈活的經(jīng)營形式，良好的區(qū)位優(yōu)勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，并以年均30%的速度快速發(fā)展，成就了工業(yè)產(chǎn)值三分天下有其二的輝煌歷史。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，極大地改善了蘇州農(nóng)村的人居條件、生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，小城鎮(zhèn)成為蘇南農(nóng)村最具活力的社會群落。與此同時，蘇南城鎮(zhèn)之間的競爭與融合進(jìn)一步強化了城鎮(zhèn)的功能定位，促進(jìn)了農(nóng)村社會分工和農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。費孝通先生以《小城鎮(zhèn)，大問題》來概括20世紀(jì)80年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)一支獨秀對社會造成的沖擊和影響。這一階段蘇州充分利用了天時、地利、人和等各種有利因素，發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，做大、做實了小城鎮(zhèn)這個微觀基礎(chǔ)；集聚本地資源走出了一條就地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的道路；致富了一方農(nóng)民，穩(wěn)定了一方農(nóng)村；奠定了蘇州農(nóng)村、農(nóng)民的先發(fā)優(yōu)勢。

當(dāng)然，也應(yīng)認(rèn)識到，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動的蘇州小城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)割裂條件下，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的次優(yōu)選擇，甚至可以說在經(jīng)濟(jì)學(xué)上沒有推廣意義。[3]因為，在典型的市場經(jīng)濟(jì)里，生產(chǎn)要素可以自由流動，工業(yè)化必定和城市化同步；企業(yè)只有向城市適當(dāng)集中，才能利用交通、通訊、排污系統(tǒng)以及人才和金融市場等基礎(chǔ)設(shè)施，工業(yè)化的成本可因城市化的積聚效應(yīng)而大大降低。但當(dāng)時中國制度性的城鄉(xiāng)隔離使農(nóng)村剩余勞動力無法進(jìn)城，土地的集體所有制也限制了城市的擴(kuò)建。因而，農(nóng)村企業(yè)只能被迫散布于廣大鄉(xiāng)村，走了一條高成本的農(nóng)村工業(yè)化獨特道路。此階段，作為魚米之鄉(xiāng)的蘇州，農(nóng)地資源消耗很快。

2.開發(fā)區(qū)建設(shè)造就了蘇州的“新城區(qū)”

20世紀(jì)90年代以后，我國市場取向的改革目標(biāo)漸次清晰，與此同時，以小規(guī)模、粗放經(jīng)營為特征的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到瓶頸。借浦東開發(fā)開放的東風(fēng)，蘇州率先完成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，自覺融入開放型經(jīng)濟(jì)體系中。這一階段，以蘇州工業(yè)園區(qū)為代表，蘇州逐步探索出一條以開發(fā)區(qū)建設(shè)為載體的新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，先后成立了蘇州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、昆山高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、張家港保稅區(qū)等十二個國家級開發(fā)區(qū)和若干個省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)在制度、技術(shù)、管理、服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，以集中連片、科學(xué)規(guī)劃、密集投入、高速發(fā)展為主要特征，突破了小城鎮(zhèn)的思維框架，形成了各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會綜合體。每一個開發(fā)區(qū)都意味著一個集聚眾多資源并高速發(fā)展的“新城區(qū)”。通過開發(fā)區(qū)建設(shè)，蘇州大地上近乎均勻地造就了一大批充滿活力的區(qū)域中心或副中心城區(qū)。蘇州許多仍屬“鎮(zhèn)”建制的區(qū)域，其人口、工業(yè)、資金、技術(shù)集聚程度以及經(jīng)濟(jì)總量，遠(yuǎn)高于內(nèi)地大部分縣(市)經(jīng)濟(jì)體，是有實而無名的“城”。譬如，在木瀆、盛澤、楊舍等城鎮(zhèn)，常住人口都在20萬～40萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值均超過100億元。這些“城”不僅集聚了本地資源，而且集聚了大量的外來人口和外來資本，使蘇州的城鎮(zhèn)化具有開放型特征。

蘇州以開發(fā)區(qū)建設(shè)促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式體現(xiàn)了在科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)并催生現(xiàn)代城市發(fā)育的現(xiàn)實路徑。以開發(fā)區(qū)為核心的新型城鎮(zhèn)區(qū)具有起點高、功能全、形態(tài)好、效率高的特點。但是，強勢政府推動的開發(fā)區(qū)建設(shè)會產(chǎn)生較多的尋租空間，可能會導(dǎo)致有關(guān)人員急功近利地強拆強建，也可能誘發(fā)基層領(lǐng)導(dǎo)出于政績考慮，盲目攀比，借開發(fā)區(qū)建設(shè)之名，亂圈亂占，低水平重復(fù)建設(shè)。

3.城鄉(xiāng)一體化造就了蘇州的“城鎮(zhèn)集群”

進(jìn)入新世紀(jì)以來，蘇州以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為契機(jī)，以“宅基地置換城鎮(zhèn)住房、土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)或城鎮(zhèn)社會保障、集體資產(chǎn)所有權(quán)和分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)”為主要手段，以“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向社區(qū)集中”為主要途徑，加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)，極大地推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升了城鎮(zhèn)的城市化水平。目前，已逐步將2.1萬個自然村調(diào)整為2 517個農(nóng)村居民點，在全市已形成以較大城市(蘇州市區(qū))為核心、中等城市(四個縣級市)為骨干、以55個中心鎮(zhèn)為節(jié)點、以2 517個農(nóng)村居民點為觸手的梯度層次清晰的城鄉(xiāng)布局體系。城鎮(zhèn)生活方式與生存理念已深入至各中心城鎮(zhèn)，規(guī)劃保留村莊則盡可能保持水鄉(xiāng)風(fēng)貌和民俗特征。城鄉(xiāng)一體化改善了城鄉(xiāng)面貌，造就了區(qū)域分布合理、功能結(jié)構(gòu)互補、公共服務(wù)完善、資源配置集約的一批城鎮(zhèn)集群。這些城鎮(zhèn)集群被便捷的交通、信息、金融、產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起，成為具有創(chuàng)新價值的“城鎮(zhèn)集群”。

這一階段，蘇州不僅注重破除橫亙在城鄉(xiāng)之間的戶籍、社保、就業(yè)等影響城鄉(xiāng)間資源流動的制度樊籬，更注重在“三集中”基礎(chǔ)上的公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，進(jìn)一步提升了小城鎮(zhèn)功能與品質(zhì)，縮小了城鄉(xiāng)差距。同時，農(nóng)民相對集中地整體遷移進(jìn)入新型社區(qū)，最大限度地降低了農(nóng)民遷移過程中的心理波動，保留了農(nóng)民在原農(nóng)村集體中的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)益。蘇州城鎮(zhèn)集群之間資源回報率趨于動態(tài)均衡，城市功能與結(jié)構(gòu)趨于合理。

二、蘇州城鎮(zhèn)化過程中的特點

1.有組織的城鎮(zhèn)化

從蘇州城鎮(zhèn)化過程與結(jié)果來看，基層政治與經(jīng)濟(jì)組織(村黨支部、村民委員會以及多種類型的農(nóng)民合作組織)在其中發(fā)揮著極其重要的作用。如果拿蘇州城鎮(zhèn)化與西方國家的城市化相比，一個顯著的差異就是西方的城市化過程是個體選擇與資源流動的結(jié)果，而蘇州的城鎮(zhèn)化則有很濃郁的組織色彩。西方國家農(nóng)民在抉擇是否進(jìn)入城市時主要是基于當(dāng)下及未來的生存發(fā)展考慮的，這一決策充滿了風(fēng)險與挑戰(zhàn)，有可能出現(xiàn)較長時間的兼業(yè)期。而對于蘇州本地農(nóng)民來說，是否選擇進(jìn)城，更多依賴于地方政府的發(fā)展決策與村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)民對基層組織具有較強的依附性，農(nóng)民是否進(jìn)城的決策風(fēng)險主要是組織風(fēng)險而非農(nóng)民個人的風(fēng)險。蘇州農(nóng)民的城鎮(zhèn)化過程往往是在基層組織的整體安排與引導(dǎo)下，以農(nóng)民合作組織作為經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)移與分配的載體，實現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)的有組織流動。因此，蘇州的城鎮(zhèn)化速度較英、法、德、美等西方國家要快一些。

蘇州具有組織特點的城鎮(zhèn)化模式有其歷史必然性。首先，在我國當(dāng)前的社會制度下，農(nóng)民對農(nóng)村土地、林地等資源、資產(chǎn)的權(quán)利是不完整的。集體資產(chǎn)的處置是一種組織行為，農(nóng)民沒有足夠的處置權(quán)，只能參與并最終依賴組織決策的結(jié)果。其次，蘇州地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有長期的發(fā)展歷史和相對豐厚的積淀，集體經(jīng)濟(jì)強大，集體組織就有相對強勢的話語權(quán)和影響力。第三，農(nóng)民合作組織可以將不可分割的集體資產(chǎn)量化確權(quán)，股份到人，有利于農(nóng)民主張自己的權(quán)益，有利于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后獲得長期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。第四，多數(shù)農(nóng)民樂于接受有組織的城鎮(zhèn)化。大多數(shù)農(nóng)民是風(fēng)險規(guī)避者，在城鎮(zhèn)化過程中，各級組織會從住房、就業(yè)、社會保障等方面給予大致公平的安排。這種安排對于大多數(shù)村民來講是樂于接受的，但也不排除個別風(fēng)險承受能力強的村民的抵制，這也是某些征地拆遷事件發(fā)生的主要原因。

有組織的城鎮(zhèn)化可能會傷害到部分農(nóng)民的利益，可能會給腐敗滋生機(jī)會，但它確是蘇州這方土地在特定歷史條件下的最優(yōu)抉擇。

2.以人為本的城鎮(zhèn)化

對于蘇州本地居民來說，蘇州的城鎮(zhèn)化基本上屬于就地城鎮(zhèn)化。也就是說，伴隨著蘇州城鎮(zhèn)區(qū)域的不斷擴(kuò)大，大多數(shù)本地農(nóng)民都會在就近的城鎮(zhèn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。蘇州城鎮(zhèn)化的制度和政策設(shè)計中注重以人為本的“離農(nóng)政策設(shè)計”與“城鎮(zhèn)融入政策設(shè)計”。在推進(jìn)“三集中”、“三置換”過程中要注重對脫離農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的農(nóng)民的利益保護(hù)。譬如，在農(nóng)戶宅基地面積及住宅面積置換城鎮(zhèn)商品房時，特別強調(diào)按照“規(guī)劃先行，總量平衡，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，農(nóng)民自愿，鼓勵創(chuàng)新，先建后拆，先拆后得”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。在促進(jìn)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活時，為新市民提供公共服務(wù)、社會保障、就學(xué)、就業(yè)等方面的財政支持和政策便利。

這里要特別指出的是，蘇州有近700萬常住外來人口，如何讓他們在城市里找到歸屬感，享受同城待遇，是考驗蘇州城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵因素。目前，蘇州外來人口居住證制度可以保證外來人口享受到和市民幾乎同樣的公共服務(wù)和社會服務(wù)。在蘇州，凡年滿16周歲以上，并在居住地居住半年以上，且繳納了相關(guān)保險的外來務(wù)工人員都可以申領(lǐng)居住證；持有居住證的居住人口在教育、駕駛培訓(xùn)和辦事處申領(lǐng)衛(wèi)生醫(yī)療、計生、就業(yè)保障、公共交通、住房保障、戶籍準(zhǔn)入、園林旅游等九個方面與蘇州常住戶籍居民同等或基本同等待遇。

3.資源集約的城鎮(zhèn)化

客觀地說，在20世紀(jì)80年代，蘇州的小城鎮(zhèn)發(fā)展是盲目和不集約的，但到90年代中期，蘇州就開始對城鎮(zhèn)長期發(fā)展做出規(guī)劃，應(yīng)該算是覺悟比較早的地區(qū)之一。進(jìn)入新世紀(jì)以來，蘇州又以新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為重大戰(zhàn)略抓手，分別對蘇州市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，逐步形成目前“1核4城55節(jié)點2 517觸手”的總體布局。蘇州歷次的鎮(zhèn)村規(guī)劃編修總體上是一脈相承的，“分散組團(tuán)式”的布局思路沒有發(fā)生大的變化；各組團(tuán)相對獨立、集中發(fā)展，相互間以干道串聯(lián)，形成整體的組團(tuán)分明、多中心、開敞的布局形態(tài)沒有變化；保持山脈、河湖、大塊綠地組成完整的自然空間的生態(tài)環(huán)境沒有變化。

從目前的實際情況看，在規(guī)劃的引導(dǎo)下，蘇州各區(qū)域中心發(fā)展勢態(tài)良好，資源集聚度較高，產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢明顯，可持續(xù)發(fā)展能力較強，昆山、常熟、張家港、太倉都位列全國百強縣市前茅。從城鎮(zhèn)分布來看，55個城鎮(zhèn)布局合理、特色鮮明，木瀆、盛澤、沙溪、千燈等城鎮(zhèn)無論經(jīng)濟(jì)總量或是城鎮(zhèn)形態(tài)都已發(fā)育成比較成熟的城市形態(tài)，較北方一些縣城有過之而無不及。這些充滿活力的區(qū)域中心城鎮(zhèn)通過發(fā)達(dá)的交通通訊體系和互補的產(chǎn)業(yè)分工緊密地聯(lián)系在一起，使蘇州既集聚了特大城市大規(guī)模研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、消費所需要的資源，同時又在一定程度上減緩了特大城市常見的用水用電緊張、交通擁堵、環(huán)境惡化等大城市病。相對于北、上、廣、深而言，蘇州在保持經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的同時保持了相對適宜的生存狀態(tài)。

三、蘇州城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

第一，城鎮(zhèn)化過程中土地開發(fā)強度過高，不具有可持續(xù)性。

蘇州城鎮(zhèn)化快速發(fā)展是建立在農(nóng)地資源快速非農(nóng)化基礎(chǔ)上的。目前蘇州土地資源已近枯竭，難以支撐粗放型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。蘇州陸地面積總計約763萬畝，目前農(nóng)作物實際用地只有大約386萬畝，非農(nóng)建設(shè)用地與山林地共計377萬畝(其中，改革開放以來蘇州大約用掉建設(shè)用地330萬畝)，土地開發(fā)強度在48%左右[4]60-62。國際上的宜居城市有個指標(biāo)，就是土地開發(fā)強度不能超過三分之一，但是蘇州在這個指標(biāo)上已經(jīng)超過很多。另一方面，耕地面積迅速下降。以水稻種植為例，1958年蘇州擁有580萬畝水稻田，當(dāng)時居民開門就是田園風(fēng)光； 1984年水稻田面積消減到420萬畝，并成逐年消減趨勢：1990年396萬畝，1995年352萬畝，2000年265萬畝，2005年163萬畝，2010年128萬畝。這種以過快的土地資源消耗為支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)、不平衡、不協(xié)調(diào)、不健康的。城與鄉(xiāng)是一個對立統(tǒng)一體，一方不存在，另一方也將失去存在的意義。

第二，城鎮(zhèn)政治體制改革滯后，城鎮(zhèn)職能與權(quán)責(zé)不匹配。

長期以來，困擾蘇州城鎮(zhèn)發(fā)展的一個突出問題是“小馬拉大車”，即以“鎮(zhèn)”的架構(gòu)和權(quán)責(zé)實際運行“城”的功能與服務(wù)，這樣勢必會造成鎮(zhèn)的畸形生長。2013年，蘇州市55 個建制鎮(zhèn)中有32個鎮(zhèn)財政收入超過5 億，有15 個鎮(zhèn)的常住人口超過20 萬，人口和經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到或超過中西部地區(qū)中、小城市的規(guī)模。這些城鎮(zhèn)管理架構(gòu)與權(quán)責(zé)與內(nèi)地只有幾萬人的小鎮(zhèn)并無多少差異，這給城鎮(zhèn)的健康發(fā)展與科學(xué)管理帶來諸多不便，經(jīng)常面臨有責(zé)無權(quán)、有事難管的窘境，束縛了城鎮(zhèn)的發(fā)展，抑制了城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸附能力。

第三，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，難以支撐高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化要求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步發(fā)展，但目前包括蘇州在內(nèi)的現(xiàn)狀是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯落后于其他“三化”。盡管蘇州地處長江中下游平原，是久負(fù)盛名的魚米之鄉(xiāng)，具有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀條件。但是，受制于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的耕地碎片化、小規(guī)模化，蘇州的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化始終滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。蘇州也在如何突破堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾方面做過嘗試，譬如，興辦集體合作農(nóng)場、家庭農(nóng)場、企業(yè)農(nóng)場等等，但均未成氣候。

第四，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，權(quán)能不足，制約城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化必然伴隨著人口、資產(chǎn)向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。從目前來看，雖然蘇州采取了“三置換”、“三集中”等措施，促進(jìn)生產(chǎn)要素集中，但推進(jìn)阻力比較大。有些雖然強行推進(jìn)了，卻也難免留有許多隱患。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是與它們的所有者緊密聯(lián)系在一起的，權(quán)利的有限流動性限制了權(quán)利所有者的流動性，使之不能徹底融入城市化與工業(yè)化進(jìn)程中。目前農(nóng)村改革涉及的主要產(chǎn)權(quán)有以下三種：一種是土地產(chǎn)權(quán)。按我國現(xiàn)有土地制度，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民個人所有。蘇州雖然有土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，但其流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)效率均不高，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障。第二種產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)基本是清晰的，關(guān)鍵是在抵押、交易等方面權(quán)能不足。第三種產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活躍、集體資產(chǎn)豐厚是蘇州最為明顯的特色之一，這是其他地區(qū)不可比擬的。目前，蘇州農(nóng)村集體資產(chǎn)大多以社區(qū)股份合作社股權(quán)的方式確權(quán)到農(nóng)民手中。但是，由于合作社股權(quán)不可流動，委托代理風(fēng)險敞口較大，導(dǎo)致社區(qū)股份合作社經(jīng)營效率較低，經(jīng)營方式單一。權(quán)力主體不清晰，權(quán)能不足，是影響城鎮(zhèn)健康發(fā)展的制度因素，必須加以克服。

第五，農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的能力不高，新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不完善。

盡管進(jìn)入新型社區(qū)居住的農(nóng)民都得到一筆數(shù)目可觀的補償款，但他們還是要面臨著失地、失業(yè)等現(xiàn)實問題。雖然政府出臺許多保護(hù)性措施，幫助農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)工作與生活，但絕大多數(shù)失地農(nóng)民限于知識和技能的缺乏，往往處在低端就業(yè)和不充分就業(yè)的處境，更有甚者，干脆放棄就業(yè)，終日靠打牌度日，做一個純粹食利者或接受救濟(jì)者。另外，在農(nóng)民進(jìn)入新型社區(qū)實現(xiàn)集中居住之后，許多新型社區(qū)與原行政村雜居在一起(一個社區(qū)可能有幾個行政村的居民，一個行政村的居民可能分散在幾個新型社區(qū))，自治組織之間未形成有效的銜接與過渡，兩套機(jī)制都在運行，有時會相互沖突，有時會形成漏洞導(dǎo)致社會治理效率低下。

第六，生態(tài)問題治理與修復(fù)任重道遠(yuǎn)。

改革開放之初，蘇州主要著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)未得到有效重視，造成了太湖水域嚴(yán)重污染、工業(yè)園區(qū)部分土地重金屬污染等嚴(yán)重危害。步入新世紀(jì)后，蘇州圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，逐步把生態(tài)文明建設(shè)放到更加突出的位置，先后投巨資開發(fā)了“四個百萬畝”、陽澄湖生態(tài)優(yōu)化、生態(tài)園建設(shè)、十萬畝濕地建設(shè)、東太湖綜合整治、垃圾污泥無害化資源化等生態(tài)文明建設(shè)重大工程。通過重點項目的實施和帶動，蘇州市大氣、水環(huán)境質(zhì)量等方面有了較明顯的改善。2012年，蘇州市順利通過國家生態(tài)市考核驗收，并被確定為全國生態(tài)文明建設(shè)首批試點城市。但治理污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境是一項艱巨而長遠(yuǎn)的任務(wù)，今后蘇州還需在水域治理、重金屬污染治理等深層次的生態(tài)文明建設(shè)上多做努力。

四、進(jìn)一步推進(jìn)蘇州新型城鎮(zhèn)化

建設(shè)的對策建議

蘇州具有率先實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、建立城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制機(jī)制的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，今后蘇州需要進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢，為中國特色新型城鎮(zhèn)化道路探索做出更大貢獻(xiàn)。

第一，減少農(nóng)地資源消耗，注重城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)。

蘇州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分利用和發(fā)揮前期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果與優(yōu)勢，將城鄉(xiāng)一體化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為新型城鎮(zhèn)化優(yōu)勢。從城鎮(zhèn)布局來看，蘇州經(jīng)過幾年城鄉(xiāng)一體化改革實踐，已經(jīng)為城鎮(zhèn)化奠定了較好的基礎(chǔ)。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)化“量(城鎮(zhèn)數(shù)量)”的擴(kuò)張已近飽和，質(zhì)的提升迫在眉睫。換句話講，利用土地資源消耗推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)興旺的時代即將過去，提升和改造現(xiàn)有城鎮(zhèn)，使之更宜居、更集約、更完善、更能接納失地農(nóng)民、更能推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展將成為蘇州城鎮(zhèn)化面臨的主要任務(wù)。蘇州要劃定耕地保護(hù)紅線和土地開發(fā)強度紅線，建議以立法形式規(guī)定在任何情況下土地開發(fā)強度也不能超過50%。只有下決心才能切實改變城鎮(zhèn)化就是占地造城“攤大餅”的思維方式，迫使地方政府只在城鎮(zhèn)土地存量方面做文章，不在土地增量上做文章。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要與前期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，不搞大破大立，推倒重來，通過城鎮(zhèn)化規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系優(yōu)化升級。

第二，擴(kuò)鎮(zhèn)建市(區(qū))，建立以公共服務(wù)供給量決定城鎮(zhèn)人權(quán)、事權(quán)的行政管理體制，加快培育中小城市的發(fā)展。

目前，蘇州城鎮(zhèn)化程度相對于工業(yè)化程度是滯后的，但這種滯后并不意味著蘇州的城市不夠大，而是中小城市發(fā)育不夠成熟，其應(yīng)有的吸納能力尚未得到全面激發(fā)。蘇州急需通過行政管理體制改革驅(qū)動城鎮(zhèn)化深入發(fā)展。具體來講，首要任務(wù)就是培育發(fā)展中小城市，適時將一些工業(yè)化強鎮(zhèn)升級為中小城市(區(qū))，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新突破。其次，要建立以提供公共服務(wù)量決定城鎮(zhèn)人權(quán)、事權(quán)的行政管理機(jī)制，淡化城鎮(zhèn)行政級別。政府規(guī)模、行政事宜決策權(quán)應(yīng)由本級人民代表大會依據(jù)本城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量、轄區(qū)人口、本級政府向社會提供的公共服務(wù)規(guī)模與數(shù)量做出決策，上級政府予以監(jiān)督。

第三，建立以家庭農(nóng)場承包經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方式，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動新型城鎮(zhèn)化。

要想補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個短板，必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。從國內(nèi)外的成功經(jīng)驗來看，家庭農(nóng)場是相對穩(wěn)妥的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營載體。然而，我國的土地制度決定了我們無法像西方國家那樣通過市場集中土地資源興辦家庭農(nóng)場。實踐表明，將家庭農(nóng)場與農(nóng)村土地股份合作社結(jié)合起來，可以適度彌補市場缺失帶來的問題。蘇州應(yīng)該逐步將家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)轉(zhuǎn)化為以家庭農(nóng)場承包為主?，F(xiàn)實可行的實現(xiàn)途徑是：農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到土地股份合作社，然后土地股份合作社再發(fā)包給家庭農(nóng)場。當(dāng)然，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式需要政府加強引導(dǎo)，在不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的前提下穩(wěn)步推行。通過土地股份合作社集中土地資源要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強迫命令；要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。相信合作社之下的家庭農(nóng)場勢必會提高蘇州農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，必然會對蘇州城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來直接推動力。

第四，建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為新型城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)環(huán)境支持。

城鎮(zhèn)化需要生產(chǎn)要素集中，生產(chǎn)要素集中需要產(chǎn)權(quán)制度改革做驅(qū)動。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路是分類確權(quán)、賦予權(quán)能。對于土地財產(chǎn)權(quán)，目前改革的重點是分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時賦予承包權(quán)抵押、交易等權(quán)能。對于農(nóng)村房屋和宅基地應(yīng)該通過普遍的置換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)市場的一體化。對于農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)賦予農(nóng)民“用腳投票”的權(quán)利，堵塞合作社內(nèi)部的委托—代理風(fēng)險敞口。因此，不論哪種產(chǎn)權(quán)都需要增強其權(quán)能，而增強權(quán)能最有效的方式就是建立產(chǎn)權(quán)市場，允許產(chǎn)權(quán)通過價格機(jī)制調(diào)節(jié)，使之配置到高效率的使用者手中。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場將加快農(nóng)村資源的流通速度，為新型城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)性的制度環(huán)境支持。

第五，發(fā)展新型社區(qū)教育，理順和強化新型社區(qū)的綜合治理職能。

新型社區(qū)是指以集中居住的新市民(失地農(nóng)民)為主的社區(qū)。新型社區(qū)和諧、穩(wěn)定、興旺則城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)就扎實，否則城鎮(zhèn)化就會面臨危機(jī)。新型社區(qū)雖然以自治為主，但離不開政府的扶持和幫助。首先，要理順新型社區(qū)的綜合治理職能。通過明晰村與社區(qū)的職能分工，將原村自治組織的經(jīng)濟(jì)管理職能剝離到合作社中，社會治理職能與社區(qū)合并，并逐漸過渡到以社區(qū)管理為主、村自治組織自然消亡的狀態(tài)。其次，要大力發(fā)展新型社區(qū)教育。發(fā)展社區(qū)教育雖然投入持久、見效慢，卻著實有潤物細(xì)無聲的益處。從長遠(yuǎn)看，發(fā)展社區(qū)教育會提高失地農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識和就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，使之盡快融入工業(yè)化和信息化的社會洪流，微觀基礎(chǔ)做實了，社會自然穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化自然平穩(wěn)和諧。

第六，以城鎮(zhèn)內(nèi)河治理為重點，發(fā)展生態(tài)文明型城鎮(zhèn)化。

水作為蘇州重要的城市名片，其品牌價值不僅僅在于太湖水質(zhì)的好轉(zhuǎn)，更在于城鎮(zhèn)“小橋、流水、人家”的風(fēng)貌。調(diào)查顯示，蘇州水的城市名片作用有所淡化，不僅因為市區(qū)能見到水的地方不夠多，更因為市區(qū)河道的水污穢不堪！盡管有地鐵施工等客觀因素，但城鎮(zhèn)河道污染是不爭的事實。因而，下一階段蘇州應(yīng)以城市內(nèi)河治理為重點，修復(fù)蘇州城市的水環(huán)境景觀。此外，霧霾天氣、電磁污染、重金屬污染隱患依然存在，需出臺一個一攬子的生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃方案，還蘇州以最佳生態(tài)宜居城市。

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(責(zé)任編輯：周繼紅)