淺議農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移接軌
——以常熟市海虞鎮(zhèn)為例

范逸琦，女，華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，主要從事社會(huì)保障、社會(huì)工作等方面研究。

陳建蘭1， 范逸琦2

(1.蘇州科技學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；2.華東師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

摘要：農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移接軌是蘇州城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的重要內(nèi)容，是農(nóng)民邁向市民的重要一步。江蘇省常熟市在城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中，針對(duì)失地農(nóng)民、純農(nóng)人員、企業(yè)職工和靈活就業(yè)人員等四類人群的不同狀況，提出了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移接軌政策措施并進(jìn)行了有效的實(shí)踐。當(dāng)然，制度實(shí)施中也仍然存在一些問(wèn)題，亟需進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)保；城保；轉(zhuǎn)移接軌

收稿日期：2014-11-02

基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的‘農(nóng)?！D(zhuǎn)‘城?！芯俊?2011SJB840007)

作者簡(jiǎn)介：陳建蘭，女，蘇州科技學(xué)院人文學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事城鄉(xiāng)一體化、社會(huì)保障等方面研究；

中圖分類號(hào)：F323.89

一、研究背景與文獻(xiàn)回顧

(一)研究背景

結(jié)合中國(guó)人口老齡化嚴(yán)峻的事實(shí)，如何為老年人提供一個(gè)適宜的養(yǎng)老保障無(wú)疑是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。一直以來(lái)，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)人群分別實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于經(jīng)濟(jì)、政策等原因，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系相對(duì)不完善，保障水平較低，此外受中國(guó)傳統(tǒng)影響，農(nóng)村人口大多選擇家庭養(yǎng)老，這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍受限。而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順應(yīng)城市化的發(fā)展，保障體系相對(duì)完善。在這一背景下，就需要新的政策來(lái)推動(dòng)解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”，其后的十六屆四中全會(huì)提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，十六屆五中全會(huì)提出“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，十七屆三中全會(huì)上則提出“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的思路，由此指明了農(nóng)村社會(huì)保障未來(lái)發(fā)展的方向。蘇州市作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，在城鄉(xiāng)一體化方面進(jìn)行了一系列探索。2008年10月，江蘇省委、省政府將蘇州列為江蘇省唯一的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)。2009年8月，國(guó)家發(fā)改委將蘇州列為中澳管理項(xiàng)目(CAGP)“消除城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進(jìn)農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”主題的四個(gè)試點(diǎn)城市之一*中澳管理項(xiàng)目(CAGP)是中國(guó)政府與澳大利亞政府的國(guó)際合作項(xiàng)目，旨在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、探索城鄉(xiāng)一體化路徑提供示范?！跋青l(xiāng)一體化的體制障礙，促進(jìn)農(nóng)民富裕與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”是中澳管理項(xiàng)目主題之一，國(guó)家發(fā)改委在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了重慶市、成都市、蘇州市和嘉興市四個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。。2010年8月，蘇州被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革全國(guó)唯一的聯(lián)系點(diǎn)。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革中，蘇州將促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)移接軌作為改革的重要目標(biāo)之一，具體內(nèi)容主要包括城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度(即“三大保障”)的轉(zhuǎn)移接軌。江蘇省常熟市作為蘇州市下屬的縣級(jí)市，近幾年來(lái)一直響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的號(hào)召，致力于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)移接軌，連續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件推動(dòng)城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)，妥善解決被征(使)用土地農(nóng)民、靈活就業(yè)人員和農(nóng)保人員的基本生活保障問(wèn)題。筆者以江蘇省常熟市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移銜接(即農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)移)為例，試圖從理論到實(shí)踐來(lái)探討蘇州城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展現(xiàn)狀，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出相關(guān)的對(duì)策建議。

(二)文獻(xiàn)回顧

作為新生事物，學(xué)界對(duì)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的研究并不多見，已有研究主要從以下兩個(gè)方面展開。

一是對(duì)農(nóng)保轉(zhuǎn)城?，F(xiàn)象直接進(jìn)行的研究。這方面的研究地點(diǎn)主要集中在長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因而常常有農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實(shí)踐或?qū)嵺`的迫切需求。已有研究中，少部分學(xué)者從理論的角度進(jìn)行研究，如探討上海城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保和綜保四種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的必要性與機(jī)制[1]等。更多的學(xué)者則研究與探討了上述地區(qū)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實(shí)踐，如江蘇省無(wú)錫市在小三農(nóng)問(wèn)題上的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度對(duì)接[2]69-73、江蘇省張家港市農(nóng)保成功并軌城保的具體實(shí)施辦法[3]20、廣東東莞與中山兩市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的異同[4]38-44等等。

二是以失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”為切入點(diǎn)進(jìn)行的研究。失地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”制度有各種不同的版本，有學(xué)者將之概括為，“失地農(nóng)民社保制度大致可分為六類。納入城鎮(zhèn)社保體系的代表有北京、成都等；納入小城鎮(zhèn)社保體系的代表有上海；納入商業(yè)保險(xiǎn)體系的如重慶；納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有青島；建立被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度，有天津與西安等；建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的有浙江”[5]74。隨著時(shí)間的推移，有更多地方失地農(nóng)民的社保制度開始轉(zhuǎn)入城保制度，如浙江嘉興的蕭山區(qū)[6]20-24等等。由此，失地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”制度成為農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的重要內(nèi)容之一。

上述已有研究以理論上的探討居多，實(shí)證性的研究并不多見。因此，筆者以江蘇省常熟市為例，以實(shí)證研究的方式探討蘇州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實(shí)踐，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

(三)研究方法

此次研究以常熟市海虞鎮(zhèn)為研究對(duì)象。海虞鎮(zhèn)作為江蘇省首批創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，2012年全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到215.1億元。在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，海虞鎮(zhèn)還投入大量資金進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治，社會(huì)福利事業(yè)亦取得較好成效，如該鎮(zhèn)的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)到99.8%，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)99.6%，每年低保補(bǔ)助資金就有400萬(wàn)元[7]。因此，筆者以海虞鎮(zhèn)為例，研究常熟市農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題并提出相關(guān)的對(duì)策建議，研究有一定的代表性，同時(shí)以實(shí)證研究為主，文獻(xiàn)法作為補(bǔ)充。實(shí)證研究于2013年2月展開，主要以無(wú)結(jié)構(gòu)訪談和參與式觀察的方式收集資料，調(diào)查中不僅對(duì)市社保局、鎮(zhèn)勞保所的工作人員進(jìn)行了政策咨詢，還深入基層對(duì)相關(guān)村莊的書記、部分村民以及部分持有農(nóng)村戶口的城鎮(zhèn)企業(yè)職工進(jìn)行了深度訪談。在選擇村民時(shí)筆者選取了一些典型人員，主要包括失地農(nóng)民、純農(nóng)人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工以及新常熟人等四類人，他們是當(dāng)前農(nóng)村人口的主要代表。通過(guò)對(duì)他們的個(gè)案訪談，筆者獲得了大量的一手資料。

二、農(nóng)保轉(zhuǎn)城保過(guò)程中不同人群的狀況

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保過(guò)程中涉及不同類型的人群，這些人群按其職業(yè)可分為純農(nóng)人員、靈活就業(yè)者以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工；按土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又可分為承包土地人員和無(wú)土地人員(其中承包土地人員又可細(xì)化為失地農(nóng)民、未失地農(nóng)民或部分失地農(nóng)民等)。實(shí)際生活中的情況則較為復(fù)雜，往往是上述兩種分類方法的交叉，因此筆者綜合兩種分類方法，對(duì)下述幾類人員的情況進(jìn)行研究。

(一)失地農(nóng)民

何謂失地農(nóng)民？根據(jù)《蘇州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》的規(guī)定，失地農(nóng)民是指“農(nóng)民集體所有耕地被征為國(guó)有后，從該集體經(jīng)濟(jì)組織成員中產(chǎn)生的需要安置的人員”[8]；而《常熟市被征地農(nóng)民基本生活保障資金管理辦法》則規(guī)定，“被政府使用土地的農(nóng)民可視同被征地農(nóng)民”[9]。按照這兩個(gè)文件的規(guī)定，只有土地被國(guó)家或政府征用的農(nóng)民才是失地農(nóng)民，而在土地流轉(zhuǎn)中因出讓或租用而失去土地的不算做失地農(nóng)民，因?yàn)樗麄冎皇鞘チ送恋厥褂脵?quán)。對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置，常熟市目前主要有三種方式：一次性資金補(bǔ)償、逐年分類補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償。一次性資金補(bǔ)償就是以貨幣的方式給予補(bǔ)償安置；逐年分類補(bǔ)償是指將失地農(nóng)民進(jìn)行分類，根據(jù)年齡以及失地農(nóng)民的性質(zhì)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償；保險(xiǎn)補(bǔ)償就是政府不再向失地農(nóng)民支付土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，而是為其設(shè)立個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，在達(dá)到退休年齡后，按月發(fā)放養(yǎng)老金。目前常熟市采取的主要是逐年分類補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償相結(jié)合的方法。

在保險(xiǎn)補(bǔ)償這一塊，根據(jù)常政發(fā)[2007]55號(hào)文件《關(guān)于征(使)用土地補(bǔ)償和被征(使)用土地農(nóng)民基本生活保障的實(shí)施意見》[10]和常政發(fā)[2011]6號(hào)文件《市政府關(guān)于被征地人員社會(huì)保障有關(guān)問(wèn)題處置的意見》[11]的相關(guān)精神，主要為2004年1月1日以后征(使)用土地的(即“新失地農(nóng)民”)以及1998年7月1日二輪承包至2003年12月31日期間被征(使)用土地已得到補(bǔ)償?shù)?即“老失地農(nóng)民”)相關(guān)人員實(shí)施各種方式的補(bǔ)償安置，其中老失地農(nóng)民由于之前已經(jīng)實(shí)施過(guò)補(bǔ)償，因此現(xiàn)在只實(shí)施基本生活保障，并且是參照新失地農(nóng)民的基本生活保障。

補(bǔ)償安置的基本對(duì)象為二輪承包確權(quán)發(fā)證(“確權(quán)發(fā)證”指二輪土地承包時(shí)確定農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并頒發(fā)證書)時(shí)戶籍在冊(cè)并有承包土地的農(nóng)民，對(duì)于這些新失地農(nóng)民主要按照年齡劃分為四個(gè)年齡段：第一年齡段是16周歲以下的人員，這些人員是一次性領(lǐng)取6 000元的生活補(bǔ)助費(fèi)，但之后他們不被納入基本生活保障的范圍。第二年齡階段人員是指16—35周歲的女性和16—45周歲的男性，他們領(lǐng)取的是不超過(guò)兩年的失業(yè)補(bǔ)助金，即每人每月160元補(bǔ)貼，同時(shí)征地個(gè)人賬戶資金直接置換成城保繳費(fèi)年限， 折換標(biāo)準(zhǔn)按照歷年個(gè)人賬戶積累額對(duì)應(yīng)城保靈活就業(yè)人員最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算。第三年齡階段人員包括36—54周歲的女性和46—59周歲的男性，這部分人員在其到達(dá)第四年齡階段(即女性55周歲以上，男性60周歲以上)前每人按月領(lǐng)取166元生活補(bǔ)助費(fèi)，到達(dá)第四年齡階段可按月領(lǐng)取征地保養(yǎng)金。當(dāng)然，第三年齡階段人員也可以同樣按規(guī)定申請(qǐng)置換城保繳費(fèi)年限從而終止征地基本保障關(guān)系，提前納入城保管理體系。此外，第三、四年齡階段的人可以選擇一次性每人20 000元的安置補(bǔ)助費(fèi)或者是在退休后直接置換七年半的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限以及七年半的醫(yī)保繳費(fèi)年限。第四年齡階段人員則每月領(lǐng)取人均180元征地保養(yǎng)金。

根據(jù)相關(guān)文件，常熟市的失地農(nóng)民征地保養(yǎng)金根據(jù)企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金數(shù)額作相關(guān)的調(diào)整，其中第二、三年齡段失地農(nóng)民如果參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，那么在其到達(dá)法定退休年齡時(shí)根據(jù)其繳費(fèi)年限對(duì)應(yīng)發(fā)放征地保養(yǎng)金，不滿15年的按對(duì)應(yīng)比例發(fā)放，若未繳費(fèi)則按當(dāng)年度基本征地保養(yǎng)金為基數(shù)每滿一年減發(fā)3%，但不低于每月450元。若要選擇在退休后享受城保待遇的就要進(jìn)行補(bǔ)繳，他們的安置補(bǔ)助費(fèi)可以對(duì)應(yīng)地置換7.5年城保，養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)繳年限與實(shí)際繳費(fèi)年限合計(jì)不超過(guò)15年，醫(yī)療保險(xiǎn)為男性25年，女性20年，年補(bǔ)繳金的公式為：年補(bǔ)繳金=辦理退休當(dāng)年度繳費(fèi)基數(shù)×當(dāng)年度繳費(fèi)比例×應(yīng)補(bǔ)繳年限×純農(nóng)人員個(gè)人負(fù)擔(dān)比例，對(duì)于2011年7月1日起到達(dá)農(nóng)保養(yǎng)老年齡的人申請(qǐng)補(bǔ)繳農(nóng)保的補(bǔ)繳金額為每年1 800元。根據(jù)江蘇省養(yǎng)老金計(jì)算方法，納入城保的失地農(nóng)民，他們退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為退休時(shí)上一年度省在崗職工平均工資和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資平均值為基數(shù)，滿一年發(fā)給1%，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為累計(jì)存儲(chǔ)額除以計(jì)發(fā)月數(shù)。目前常熟的基本養(yǎng)老金在不斷調(diào)整，2012年是以調(diào)整前基本養(yǎng)老金的10%增發(fā)。對(duì)于到達(dá)第四年齡階段的失地農(nóng)民，他們選擇全部安置補(bǔ)助費(fèi)置換7.5年醫(yī)保的同時(shí)，不足部分根據(jù)辦理退休當(dāng)年市職工平均工資的8%一次性補(bǔ)繳，并且一次性補(bǔ)繳金額不低于8 000元標(biāo)準(zhǔn)，低于8 000元的則要按8 000元補(bǔ)繳。

在實(shí)地調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有趣的現(xiàn)象，雖然政府大力推進(jìn)失地農(nóng)民由農(nóng)保轉(zhuǎn)向城保，并且為了配合這一舉措也出臺(tái)了相應(yīng)的政府文件，但在實(shí)際生活中并沒(méi)有太多的失地農(nóng)民，更多的是在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民。這些農(nóng)民或者將土地出租給種田專業(yè)戶，或者直接租給自己所在的村，由村里決定是自己進(jìn)行種植還是引進(jìn)外來(lái)資源進(jìn)行建設(shè)。對(duì)于在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們可以獲取的主要是出租土地的費(fèi)用，并不被納入失地農(nóng)民的范圍；真正的失地農(nóng)民主要是其土地正好在政府建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，政府才會(huì)對(duì)土地進(jìn)行征收。比如，在偏離市區(qū)的戈先生所在的村，早在兩年前，他們周邊的土地就被政府征收了，他們因此可以享受失地農(nóng)民的待遇；而在相比較而言距離市區(qū)近的鄧女士家，她家的土地至今還是出租給種植專業(yè)戶，2012年拿到的租金是一年850元/畝，這還是最近幾年拿得最多的。可見，相比較失地農(nóng)民的待遇而言，在土地流轉(zhuǎn)中失去土地使用權(quán)的農(nóng)民的保障明顯較差。

(二) 純農(nóng)人員

在農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作中，工作重點(diǎn)主要是純農(nóng)人員，因?yàn)橄啾容^而言，失地農(nóng)民有土地置換保障，企業(yè)職工則有單位補(bǔ)貼，并且因?yàn)橛泄潭ㄊ杖?，所以參保不成?wèn)題，靈活就業(yè)者占據(jù)的比例則不大。

純農(nóng)人員由于主要經(jīng)營(yíng)土地，收入不穩(wěn)定且無(wú)單位補(bǔ)貼，因此他們只能按靈活就業(yè)人員參保方法參加城保，最低繳費(fèi)基數(shù)與企業(yè)職工繳費(fèi)基數(shù)下線相同，2013年的繳費(fèi)基數(shù)下限為1 583元/月。純農(nóng)人員以靈活就業(yè)人員身份參保，可單獨(dú)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，選擇參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例為20%，醫(yī)療保險(xiǎn)為11%(1%為地方補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi))。

表1 2013年度海虞鎮(zhèn)純農(nóng)人員城保月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

純農(nóng)人員類別城保月繳費(fèi)金額:元/月個(gè)人繳納政府補(bǔ)貼男45周歲、女40周歲以下266.650男45周歲、女40周歲以上226.690就業(yè)困難者158.3158.3

對(duì)于純農(nóng)人員以靈活就業(yè)人員方式轉(zhuǎn)入城保的，可以享受兩方面的優(yōu)惠政策(見表1)：一是可以繼續(xù)享受原農(nóng)保繳費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼；二是符合就業(yè)困難條件的可享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年度常熟市公布的靈活就業(yè)人員繳費(fèi)基數(shù)下限所確定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)額的50%，同時(shí)停止享受農(nóng)保繳納財(cái)政補(bǔ)貼。

根據(jù)《常熟市社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼辦法》[12]的規(guī)定，就業(yè)困難人員系指法定勞動(dòng)年齡內(nèi)具有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的本市戶籍登記失業(yè)人員，具體包括七種情形：第一，享受最低生活保障人員；第二，女40周歲和男48周歲以上人員；第三，特困職工家庭人員；第四，城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭和農(nóng)村零轉(zhuǎn)移貧困家庭人員；第五，殘疾人員；第六，女35周歲和男45周歲以上的被征(使)用土地農(nóng)民；第七，女35周歲和男45周歲以上失業(yè)登記后連續(xù)失業(yè)一年以上人員。 筆者在與村委會(huì)相關(guān)人員溝通中發(fā)現(xiàn)，雖然大部分純農(nóng)人員選擇由農(nóng)保轉(zhuǎn)為城保，但還是存在一些人依然選擇農(nóng)保，這部分人員主要是老人。因?yàn)榘凑找?guī)定，男性滿75周歲、女性滿70周歲的，在計(jì)算一次性補(bǔ)繳金額低于8 000元時(shí)，必須統(tǒng)一按8 000元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳。徐橋村的毛主任舉了一個(gè)例子，“現(xiàn)在醫(yī)療條件提高了，老人壽命確實(shí)比以前長(zhǎng)，農(nóng)村老人中80多歲的大有人在。但讓80多歲的老人轉(zhuǎn)城保也就意味著要按照規(guī)定補(bǔ)繳8 000元，8 000元按個(gè)人賬戶醫(yī)保金每年返還800元，需要10年時(shí)間才能全部返還。老人是否能活滿10年，這是不確定的，畢竟90多歲的老人并不多”。因此，他們的待遇主要是根據(jù)常勞社險(xiǎn)[2009]5號(hào)文件《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)問(wèn)題的實(shí)施意見》[13]享有的，主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上繳費(fèi)年限養(yǎng)老金以及個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，具體為當(dāng)農(nóng)保累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當(dāng)年度農(nóng)保繳費(fèi)基數(shù)20%確定，不滿則無(wú)，繳費(fèi)年限養(yǎng)老金按每滿一年照當(dāng)年度農(nóng)保繳費(fèi)基數(shù)1%計(jì)發(fā)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額除以120計(jì)發(fā)。

表2　繳費(fèi)滿15年的農(nóng)保和城保參保

由表2可知，參加農(nóng)保的農(nóng)民每月大約可以領(lǐng)取300元的退休金，而參加城保的農(nóng)民每月大約可以領(lǐng)取570元的退休金，二者相差兩、三百元。每月兩、三百元的收入在農(nóng)村已經(jīng)是一筆不小的收入了，因而足以吸引有能力的農(nóng)民參保。另外，在過(guò)去的幾年時(shí)間里，城保養(yǎng)老金呈現(xiàn)出了更強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，因而更能吸引農(nóng)民參加。

(三) 企業(yè)職工

按照相關(guān)規(guī)定，城保中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)這三種保險(xiǎn)是由企業(yè)和個(gè)人共同繳納的，而工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)則完全是由企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人無(wú)須繳費(fèi)。單位承擔(dān)五險(xiǎn)的比例為32.5%至34.5%不等，個(gè)人承擔(dān)的比例為11%+5元，2013年常熟市企業(yè)職工的繳費(fèi)基數(shù)上限為14 407元/月，下限為1 583元/月。

根據(jù)常勞社險(xiǎn)[2006]8號(hào)文件《常熟市農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》[14]和常發(fā)[2009]26號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)〈常熟市全面推進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的意見〉的通知》[15]的精神，企業(yè)有農(nóng)保參保職工的在2009年11月底前要辦理轉(zhuǎn)接城保參保手續(xù)，職工不能同時(shí)享受城保和農(nóng)保的待遇。其間，企業(yè)可以有選擇參加城?！岸U(xiǎn)”(即養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn))，或者是“五險(xiǎn)”全參加，但不可以從“五險(xiǎn)”回流到“二險(xiǎn)”。對(duì)超出時(shí)間仍未辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的，則由市社保中心進(jìn)行統(tǒng)一操作，也就是從2009年12月起自動(dòng)更替為城保“五險(xiǎn)”。對(duì)于選擇參加“二險(xiǎn)”的企業(yè)職工，要求他們?cè)?010年到2012年期間逐步轉(zhuǎn)為城?！拔咫U(xiǎn)”。而企業(yè)中50—55周歲的大齡女性農(nóng)保參保職工，要按靈活就業(yè)人員的方式轉(zhuǎn)接城保。

企業(yè)職工個(gè)人方面，根據(jù)常勞社險(xiǎn)[2006]2號(hào)文件《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見》[16]，文件實(shí)施前未參加農(nóng)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，從參加城保之日起繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立個(gè)人帳戶并計(jì)算繳費(fèi)年限。實(shí)施前已經(jīng)參加農(nóng)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加城保時(shí)，可以選擇折算、補(bǔ)差和封存的方式銜接兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

但是，在企業(yè)職工農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的實(shí)際操作中，情況則比較復(fù)雜。由于常熟之前經(jīng)歷過(guò)老農(nóng)保和新農(nóng)保的轉(zhuǎn)換，并且農(nóng)保轉(zhuǎn)城保勢(shì)必涉及相當(dāng)一部分大齡職工，因此有不同的規(guī)定。政策規(guī)定，凡在2001年10月參加新農(nóng)保后轉(zhuǎn)移參加城保的，原有農(nóng)保年限就按歷年城保繳費(fèi)基數(shù)下限以及單位和個(gè)人合計(jì)繳費(fèi)比例換算為城保繳費(fèi)年限，農(nóng)保的個(gè)人賬戶資金會(huì)被自動(dòng)劃入城保賬戶，等到其達(dá)到法定退休年齡后再按照相應(yīng)條件判斷其是否能夠享受城保養(yǎng)老待遇，或是終止城保，享受農(nóng)保待遇。而在2001年9月30前參加老農(nóng)保又轉(zhuǎn)入城保的，或是從2001年10月參加新農(nóng)保又有老農(nóng)保的，則必須按照相應(yīng)辦法轉(zhuǎn)為城保。自2009年7月1日起，截止2009年12月31日企業(yè)中男性滿55周歲但不滿60周歲的，女性滿45周歲但不滿50周歲的，屬于大齡職工，他們辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)接城保，參照企業(yè)新招用就業(yè)困難人員辦法，從辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)之月起按規(guī)定給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。當(dāng)然，也有企業(yè)由于不及時(shí)繳費(fèi)或因?yàn)榉N種原因無(wú)法通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)登記證年檢，那么，這些企業(yè)將不能享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

(四)靈活就業(yè)者

根據(jù)常勞社險(xiǎn)[2006]10號(hào)文件《關(guān)于完善靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》[17]，對(duì)靈活就業(yè)者的定義是指具有本市戶口但未達(dá)到法定退休年齡并且具有勞動(dòng)能力的自主就業(yè)或者是非正規(guī)就業(yè)人員。靈活就業(yè)人員可以同時(shí)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，根據(jù)個(gè)人承受能力繳費(fèi)基數(shù)可以分多個(gè)檔次，但由其自主選擇的醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)必須和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)保持一致，同時(shí)規(guī)定醫(yī)療保險(xiǎn)不得低于養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)。靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為20%，其中有8%會(huì)被記入個(gè)人賬戶，醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例則為11%+5元。對(duì)于靈活就業(yè)者的繳費(fèi)也有具體的規(guī)定，凡是首次參?；蛘咧袛嗬U費(fèi)3個(gè)月才恢復(fù)參保或者是有連續(xù)欠費(fèi)3個(gè)月才恢復(fù)繳費(fèi)的，必須連續(xù)繳費(fèi)滿6個(gè)月才能夠恢復(fù)正常的保險(xiǎn)待遇，否則就只能使用個(gè)人賬戶。此外，靈活就業(yè)參保人員符合就業(yè)困難對(duì)象條件的，可以按照常勞社就[2009]7號(hào)文件《常熟市社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼辦法》享受相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，同時(shí)停止享受原農(nóng)保繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼。從2009年7月1日起，靈活就業(yè)者若是年滿50周歲的女性，未辦理退休手續(xù)并且繼續(xù)繳費(fèi)的，可以按規(guī)定申請(qǐng)或繼續(xù)享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，最長(zhǎng)補(bǔ)貼至滿55周歲。

三、對(duì)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度實(shí)施現(xiàn)狀的反思

(一)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保存在的問(wèn)題

1.政策制定不完善

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作在不斷推進(jìn)，相關(guān)政策也隨之而來(lái)，但各個(gè)群體的生活是否能得到真正的保障呢? 以比較典型的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的政策是根據(jù)戶籍和年齡劃分補(bǔ)償安置檔次，第二、三年齡段的人可以納入城保，但第一年齡段的人卻只有一次性6 000元的補(bǔ)助，第三年齡段未申請(qǐng)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的也是一次性補(bǔ)助20 000元。雖然這些補(bǔ)助在眼下能夠彌補(bǔ)失去土地的損失，但當(dāng)這些補(bǔ)助都用完之后，這部分失地農(nóng)民又靠什么來(lái)生活呢？在訪談中， 戈先生則反饋了另外一個(gè)問(wèn)題，“政府要求把地收回，不管你愿不愿意?，F(xiàn)在我們一家四口就我妻子得到了補(bǔ)償安置，拿到手的也就兩年的補(bǔ)助，我、我父親還有我女兒都是城鎮(zhèn)戶口，一分錢都拿不到，土地白白沒(méi)了”。雖然失地農(nóng)民理論上應(yīng)該是農(nóng)村戶口，但常熟市的實(shí)際情況卻是，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加上早幾年農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口的浪潮，相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)將自己以及孩子的戶口轉(zhuǎn)變，他們有土地，也繼續(xù)種植農(nóng)作物但卻不是農(nóng)村戶口，因此，按照現(xiàn)有政策規(guī)定，像戈先生這樣的農(nóng)民也只能將土地直接奉送給政府了。由此，我們看到了政府在政策制定和實(shí)施中的強(qiáng)制的角色，看到政府在政策頒布實(shí)施前并沒(méi)有做充分的論證和評(píng)估，因此才會(huì)有不一致的聲音出現(xiàn)。

2.政策宣傳不到位

由于農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的政策一直在變動(dòng)，再加上政府的政策宣傳不及時(shí)、不到位，因而致使農(nóng)民雖然參加了農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作，但卻對(duì)制度的具體內(nèi)容及實(shí)施狀況等不甚了解，比如繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)的具體數(shù)量、農(nóng)保折算城保的比例等等，農(nóng)民似乎總也搞不懂。村民S先生這樣說(shuō)，“現(xiàn)在我們交社保，都是單位每月直接從工資中扣，具體扣多少也是他們說(shuō)了算，我們也搞不懂。有時(shí)候去問(wèn)了，弄明白了，過(guò)一段時(shí)間繳費(fèi)數(shù)字變了，就又不明白了?，F(xiàn)在只能是讓交多少就多少了”。和S先生想法類似的參保農(nóng)民不在少數(shù)，這又反映了參保農(nóng)民對(duì)政策聽之任之態(tài)度的由來(lái)。參保農(nóng)民對(duì)政策和制度聽之任之的態(tài)度，一方面反映了他們的無(wú)奈，另一方面也反映了他們的消極和被動(dòng)，而這兩者都不利于政策的實(shí)施。

3.被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題

雖然農(nóng)保轉(zhuǎn)城保政策在相當(dāng)程度上解除了農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂，但農(nóng)民失地后的就業(yè)問(wèn)題卻依然嚴(yán)峻。無(wú)論是第二年齡段的失地農(nóng)民還是第三年齡段的失地農(nóng)民，在繳費(fèi)滿15年(包括置換年限)之后，必須要達(dá)到特定的年限(其中男性為60周歲，女性為55周歲)才能領(lǐng)取城保養(yǎng)老金。因此，在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前，失地農(nóng)民必須要工作才能養(yǎng)活自己。而很多農(nóng)民(尤其是第三年齡段的失地農(nóng)民)一輩子務(wù)農(nóng)，沒(méi)有文化和技術(shù)，失地之后一時(shí)找不到合適的工作，失去了生活來(lái)源，難以維持生計(jì)。調(diào)查中，筆者看到很多失地農(nóng)民鬧到村委會(huì)，要求村委會(huì)為其解決就業(yè)問(wèn)題，村委會(huì)卻以各種理由推脫。此外，雖然很多失地農(nóng)民有工作，但相對(duì)較低的文化程度以及技術(shù)的缺乏卻阻礙了他們獲取更高職位的工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這顯然是一個(gè)問(wèn)題。

( 二)推進(jìn)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度的操作性建議

從筆者收集到的資料來(lái)看，常熟市的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保制度可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

1.完善相關(guān)政策

立法先行是社會(huì)保障制度作為社會(huì)政策和國(guó)家制度安排的特征的具體體現(xiàn)。目前中國(guó)社會(huì)保障立法的水平總體偏低，主要靠行政法規(guī)和政府的政策來(lái)推動(dòng)社會(huì)保障制度的建立，尤其對(duì)于農(nóng)保轉(zhuǎn)城保這一新生事物，則主要依靠行政力量來(lái)推動(dòng)。常熟市也不例外。就政策執(zhí)行情況來(lái)看，雖然農(nóng)保轉(zhuǎn)城保這一政策的實(shí)施已初見成效，但政策、制度的不完善顯然會(huì)影響政策后續(xù)實(shí)施的效果。因此，在農(nóng)保轉(zhuǎn)城保政策實(shí)施的過(guò)程中，要不斷完善這一政策，并建立相關(guān)的法律法規(guī)，最大限度地保障農(nóng)民的利益。比如，關(guān)于失地農(nóng)民的界定問(wèn)題，常熟市將因土地流轉(zhuǎn)而失去土地使用權(quán)的農(nóng)民排除在外，這一做法和蘇州其他地方并不一致，顯然它也不利于保障這一群體的利益。因此，常熟要借鑒蘇州吳中區(qū)、張家港等地的成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)文件保障這一群體的利益，從而推動(dòng)新政策在更大程度上惠及更多的民眾。

2.加大政策宣傳力度

農(nóng)保轉(zhuǎn)城保是常熟市城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，是政府提高農(nóng)村居民生活保障水平的重要措施。因此，政策實(shí)施過(guò)程中要加大宣傳的力度，不僅政策實(shí)施前和實(shí)施初期要大力進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)民了解相關(guān)政策并積極參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)在政策實(shí)施中也要不斷地進(jìn)行宣傳，尤其在政策內(nèi)容發(fā)生變化或調(diào)整(包括常規(guī)變化，如繳費(fèi)基數(shù)發(fā)生變化，也包括非常規(guī)變化，如政策內(nèi)容發(fā)生變動(dòng))時(shí)，更要進(jìn)行宣傳和說(shuō)明，以確保農(nóng)民尤其是參保農(nóng)民了解政策實(shí)施的最新信息。在宣傳的形式上，可以利用電視、報(bào)紙、宣傳欄、宣傳手冊(cè)、宣傳標(biāo)語(yǔ)、手機(jī)短信和網(wǎng)絡(luò)等各種生動(dòng)活潑、通俗易懂的形式進(jìn)行宣傳。而在宣傳方式上則要善于創(chuàng)新，可以借鑒其他區(qū)縣好的做法。例如，張家港就開展了“迎新春、送春聯(lián)，社保政策進(jìn)萬(wàn)家”活動(dòng)，以深入基層、貼近生活、服務(wù)百姓的生動(dòng)形式，將和諧新風(fēng)、新年祝福以及社保政策帶到了田間工廠、社區(qū)里巷，受到了社區(qū)居民和廣大百姓的歡迎和好評(píng)[18]。

3.解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題

面對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)難題，一些社區(qū)也采取了一些措施，比如，將一部分失地農(nóng)民錄用為農(nóng)業(yè)工人，讓他們做一些農(nóng)活，或者在生態(tài)園進(jìn)行樹木護(hù)理工作。但總體而言，這只能解決一小部分人尤其是部分老年人的就業(yè)問(wèn)題。因此，還要以其他途徑，著力解決真正離開土地的失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。這就需要政府發(fā)揮重要作用。政府在適當(dāng)提高失地農(nóng)民生活補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，要著力強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。健全面向農(nóng)村全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，繼續(xù)對(duì)失地農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)。通過(guò)為失地農(nóng)民提供一定的技能培訓(xùn)，同時(shí)為他們提供就業(yè)信息和就業(yè)機(jī)會(huì)，最終使他們能找到適合的工作。對(duì)于一些創(chuàng)業(yè)意識(shí)較強(qiáng)的失地農(nóng)民，要強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極推進(jìn)適合農(nóng)民創(chuàng)業(yè)特點(diǎn)的創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，有效解決他們的就業(yè)問(wèn)題。

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[15]常熟市全面推進(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的意見[Z].常熟：常熟市市委市政府，2009.

[16]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見[Z].南京：江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳，2006.

[17]關(guān)于完善靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知[Z].常熟：常熟市勞動(dòng)和社會(huì)保障局辦公室，2006.

[18]徐婷.迎新春、送春聯(lián)，社保政策進(jìn)萬(wàn)家[N].張家港日?qǐng)?bào)，2011-01-25.

(責(zé)任編輯：張燕)