丁國(guó)峰

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明 650500)

黨的十六大以來(lái)尤其是確立構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，地方政府積極性被普遍調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)村低保制度建設(shè)步伐明顯加快。黨的十八大提出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作中的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，再次加快農(nóng)村低保制度建設(shè)進(jìn)程。民族地區(qū)農(nóng)村作為農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)特殊地帶，具有與普通農(nóng)村地區(qū)不同的特殊性。如果沒(méi)有民族地區(qū)的穩(wěn)定，就沒(méi)有社會(huì)和諧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受阻。民族穩(wěn)定與國(guó)家發(fā)展具有重要關(guān)系，我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，且呈現(xiàn)東西部、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡的狀況。重視民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展問(wèn)題是國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。當(dāng)前貧富差距擴(kuò)大的社會(huì)問(wèn)題較突出，民族地區(qū)農(nóng)村與其他地區(qū)之間的貧富差距更加嚴(yán)重，通過(guò)政策扶持、制度保障、扶貧開(kāi)發(fā)、公益救濟(jì)等手段推動(dòng)民族農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)在必行，若不及時(shí)加以處理或者處理不當(dāng)，將會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。建立健全民族地區(qū)農(nóng)村低保制度，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展已成為社會(huì)共識(shí)。

我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，特別是西部云貴地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件落后、生態(tài)環(huán)境惡劣、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，加之可耕作土地匱乏、貧瘠，自然災(zāi)害較頻繁以及思想觀念閉塞，成為我國(guó)貧困集聚地帶。另外，我國(guó)一些少數(shù)民族存在跨境而居的情形，其國(guó)家認(rèn)同感處于薄弱環(huán)節(jié)。以云南省為例，云南是我國(guó)少數(shù)民族最多的省份，且少數(shù)民族人口基數(shù)大，加之靠近國(guó)境線，形成了一些少數(shù)民族跨境而居的特征。例如，云南一些少數(shù)民族與越南、老撾、緬甸的一些民族屬于同宗同族，其語(yǔ)言、文化、生活習(xí)俗等相同或相近，經(jīng)常通過(guò)邊境貿(mào)易、人員往來(lái)、婚姻組合等建立起密切的聯(lián)系，跨境地區(qū)農(nóng)村居民彼此間具有較強(qiáng)的文化認(rèn)同感。在這種情況下，云南邊疆少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療和教育條件落后、農(nóng)民收入低下、農(nóng)村貧困率高的局面如果得不到切實(shí)改善和普遍扶助，將會(huì)進(jìn)一步削弱西南邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同感，進(jìn)而影響邊境民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)蔀閲?guó)家之間的政治問(wèn)題。

一、必要性和可行性

1.民族地區(qū)農(nóng)村低保制度建立的必要性

第一，為構(gòu)建和諧社會(huì)保駕護(hù)航。構(gòu)建和諧社會(huì)要求社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善處置，社會(huì)矛盾問(wèn)題獲得公正處理，社會(huì)正義得到切實(shí)伸張;全社會(huì)互幫互助、誠(chéng)實(shí)守信，全體人民平等友愛(ài)、融洽相處;社會(huì)組織機(jī)制健全，管理秩序良好，人民群眾安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)安定團(tuán)結(jié);生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，生態(tài)良好。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度與和諧社會(huì)的構(gòu)建原本是相互契合的，但民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后、思想閉塞的現(xiàn)狀與和諧社會(huì)的要求相去甚遠(yuǎn)。只有加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)，切實(shí)提升少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困居民收入水平，才能縮小貧富差距，解決好當(dāng)前社會(huì)存在的各種矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確保民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第二，低保制度是農(nóng)村風(fēng)控重要手段。民族地區(qū)農(nóng)村自然環(huán)境惡劣，資源分布不均，可利用土地資源稀缺，且應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力欠缺，這將導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，收入水平不高，加之交通閉塞、落后，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)政治文化中心城市，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)和差距更加明顯。如果民族地區(qū)農(nóng)村居民面臨著重大的人身或者財(cái)產(chǎn)性危機(jī)后，難以找到合適的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段，例如干旱、冰雹等原因?qū)е碌募Z食歉收問(wèn)題將使農(nóng)民面臨饑荒，或因患上嚴(yán)重疾病可能無(wú)法及時(shí)救治等。低保制度的最低限度生存保障功能和再分配功能，就可以通過(guò)政府部門(mén)的補(bǔ)助和救濟(jì)手段去預(yù)防和控制必要的風(fēng)險(xiǎn)，以保障民族地區(qū)農(nóng)村貧困居民基本生活，規(guī)避基本生存危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，低保制度是維護(hù)社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器。社會(huì)公平是現(xiàn)代社會(huì)的客觀需要，是身份社會(huì)到契約社會(huì)變遷的必然產(chǎn)物，它主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活中的貧富差距最小化。然而，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的優(yōu)勝劣汰法則，必然會(huì)導(dǎo)致各主體之間的收入差距。貧富差距是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)產(chǎn)物，并未違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，從社會(huì)發(fā)展動(dòng)力來(lái)看，貧富差距似乎有其存在合理性，甚至經(jīng)濟(jì)學(xué)上產(chǎn)生了所謂的“二八定律”，即世界上80%的財(cái)富是由20%的人所掌控。但是過(guò)大的貧富差距會(huì)削減市場(chǎng)活力，造成社會(huì)資源配置的不合理性、絕對(duì)不公平性，因此，對(duì)其需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，甚至應(yīng)該規(guī)避過(guò)大的收入差距。民族地區(qū)農(nóng)村居民之間的貧富差距較大，且與其他地區(qū)普通農(nóng)村居民收入相比差距會(huì)更大，如果政府不制定低保制度予以保障，并適當(dāng)縮小差距，民族地區(qū)農(nóng)村與其他地區(qū)農(nóng)村的差距會(huì)更大，農(nóng)民之間收入差距更突顯。民族地區(qū)農(nóng)村要鼓勵(lì)農(nóng)村居民通過(guò)合法勞動(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)獲取財(cái)富，又應(yīng)該對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村的弱勢(shì)居民提供必要的生活保障和相關(guān)優(yōu)惠政策使其參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。低保制度政策與法律的供給可以縮小貧富差距，給予那些游走在生存線之下的群體和居民提供基本生活保障，這是維護(hù)社會(huì)公平的底限。

2.民族地區(qū)農(nóng)村低保制度構(gòu)建的可行性

世界人權(quán)會(huì)議對(duì)最低生活保障作了說(shuō)明，絕對(duì)的貧困是對(duì)人尊嚴(yán)的侵犯，這些人不應(yīng)該被排除在社會(huì)之外，需要采取緊急措施，加強(qiáng)對(duì)貧困現(xiàn)象和造成貧困的原因進(jìn)行分析，為他們的發(fā)展提供支持，以保障最貧困者的人權(quán)，解決極端貧困和被社會(huì)排斥的問(wèn)題，讓他們也能公平地參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)、共享社會(huì)發(fā)展成果?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22 條規(guī)定，個(gè)人作為社會(huì)一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受其個(gè)人尊嚴(yán)和人格自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的各種權(quán)利，這些權(quán)利可通過(guò)國(guó)家盡責(zé)和國(guó)際合作，并依照各國(guó)組織形式和資源情況來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為社會(huì)保障制度的重要組成部分農(nóng)村低保是人權(quán)保障的一種，個(gè)人作為社會(huì)一員享有人權(quán)，自然有要求國(guó)家保障其基本人權(quán)，即在生活貧困時(shí)，特別是基本生存狀況難以保障的特殊條件下有權(quán)獲得國(guó)家最低生活救濟(jì)或保障。《世界人權(quán)宣言》第25 條規(guī)定，人人有權(quán)獲得為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù);在遭到失業(yè)、殘廢、疾病、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享有保障。

我國(guó)《憲法》第45 條規(guī)定，公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。獲得低保救濟(jì)是憲法賦予年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力公民的權(quán)利，它是人權(quán)的一部分，國(guó)家有義務(wù)為公民提供社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)。

2007年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村低保制度通知》)，提出要切實(shí)解決農(nóng)村貧困居民生活困難，在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度，明確農(nóng)村低保制度的建設(shè)目標(biāo)和總體要求，合理確定農(nóng)村低保對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其落實(shí)提出具體方案，確保農(nóng)村地區(qū)低保制度得以順利施行。

截至2013年10月，我國(guó)縣級(jí)以上農(nóng)村地區(qū)低保人數(shù)已達(dá)5355 萬(wàn)人，低保家庭數(shù)達(dá)2888 萬(wàn)戶，僅該月農(nóng)村低保支出達(dá)567 億元人民幣，平均低保金額為106.4 元。以同期云南省漾濞彝族自治縣為例，2013年10月其農(nóng)村低保人數(shù)為13650 人，低保家庭數(shù)為4445 戶，該月低保累計(jì)支出1343.6 萬(wàn)元，低保水平為108.6 元。同期宣威市農(nóng)村低保人數(shù)為118558 人，低保家庭數(shù)為60618 戶，該月低保累計(jì)支出為9187 萬(wàn)元，平均低保數(shù)額為77.5 元［1］。

我國(guó)農(nóng)村低保制度自實(shí)施以來(lái)已經(jīng)歷了8 個(gè)春秋，國(guó)家對(duì)其投入數(shù)額不斷提升，覆蓋面不斷擴(kuò)寬，范圍不斷增大，民族農(nóng)村地區(qū)低保也納入其中，并取得了一定成效。然而，由于我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境特殊、貧困人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素影響，該區(qū)低保制度仍存在一些急需解決的問(wèn)題。

二、民族地區(qū)農(nóng)村低保制度構(gòu)建的困境

1.低保資金來(lái)源渠道單一

當(dāng)前我國(guó)民族農(nóng)村地區(qū)低保資金來(lái)源渠道單一，后續(xù)資金來(lái)源缺乏保障，多元化的資金來(lái)源渠道有待開(kāi)拓。低保資金主要來(lái)源于地方政府，由省級(jí)以下各級(jí)人民政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)家財(cái)政撥款相對(duì)較少且不具備法定性，低保資金來(lái)源的政策性較強(qiáng)，具有較大隨意性。這種資金來(lái)源模式對(duì)于落后民族地區(qū)而言更具有先天性不足。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地低保保障水平必然存在差異性。發(fā)達(dá)地區(qū)貧困人口少而財(cái)政投入能力強(qiáng)，落后民族地區(qū)的貧困人口多而其財(cái)政供給能力非常匱乏，民族地區(qū)政府財(cái)力緊張根本無(wú)法彌補(bǔ)大量的低保資金缺口，甚至出現(xiàn)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)政府因無(wú)法有效落實(shí)后續(xù)資金而導(dǎo)致農(nóng)村低保工作進(jìn)展緩慢或停滯不前，無(wú)法供給農(nóng)村貧困居民最低限度的生活必需品［2］。資金來(lái)源單一、供需不平衡、資金缺口大成為民族地區(qū)農(nóng)村低保制度健康發(fā)展的攔路虎。

2.低保保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，一些民族地區(qū)內(nèi)部也存在明顯差異。如作為地級(jí)市州政府所在地的縣級(jí)市或區(qū)，與本地級(jí)市州所轄的其他縣或市存在著較大差異。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成了各地區(qū)低保保障標(biāo)準(zhǔn)存在明顯不同。如中國(guó)東部地區(qū)地理環(huán)境優(yōu)越、交通發(fā)達(dá)、人口集聚，造成大量財(cái)富聚集，地方財(cái)政收入偏高，具有更多的可支配資金，但中西部特別是西部地區(qū)環(huán)境惡劣、交通不便、人口散居，造成民族地區(qū)資金流通不暢，進(jìn)而缺失經(jīng)濟(jì)活力，地方政府財(cái)政收入相對(duì)偏少［3］。我國(guó)農(nóng)村低保制度是以政府為主導(dǎo)的社會(huì)資源再分配過(guò)程，但由于各地政府間的財(cái)政收入狀況不同，將會(huì)導(dǎo)致各地低保保障標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異。現(xiàn)實(shí)差異主要表現(xiàn):發(fā)達(dá)地區(qū)低保保障標(biāo)準(zhǔn)高于欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)，特別是西北部民族地區(qū)受政府財(cái)力限制，其保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)更低，其數(shù)額甚至根本無(wú)法維持其最低限度的生活所需。另外，民族地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)之間存在較大差異，未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。2010年10月，城市低保月人均支出為241.3 元，而同期農(nóng)村低保月人均支出為106.4 元，僅為城市標(biāo)準(zhǔn)的44%［4］，雖然城市與農(nóng)村的消費(fèi)水平差距較大，但維持最低限度生存保障的低保標(biāo)準(zhǔn)的差距不宜過(guò)大。

3.受保對(duì)象難以明確界定

我國(guó)低保制度的受保對(duì)象主要是以當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，即受保人收入未能達(dá)到維持其最低限度生活水準(zhǔn)。受保對(duì)象的認(rèn)定條件需政府對(duì)農(nóng)戶收入加以界定，需考慮收入貨幣化、收入起伏波動(dòng)性等因素。首先，廣大農(nóng)村居民由于沒(méi)有穩(wěn)定收入，特別是極端貧困民族地區(qū)農(nóng)戶甚至沒(méi)有余錢(qián)存入銀行機(jī)構(gòu)，因此農(nóng)戶收入的多少難以成為判定低保制度扶持對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。其次，民族地區(qū)農(nóng)村收入起伏波動(dòng)較大，且農(nóng)業(yè)極易受到自然因素影響，突遇的自然災(zāi)害可能導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)農(nóng)村居民都難以維持其基本生活，災(zāi)害過(guò)后農(nóng)村居民通過(guò)辛勤勞作較快脫離貧困線，這些特殊情況決定準(zhǔn)確界定受保對(duì)象具有相當(dāng)難度。另外，民族地區(qū)農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，他們收入的多少如何界定也存有困難。上述問(wèn)題導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的受保對(duì)象界定不明確。

4.實(shí)施缺乏法律保障

2007年《農(nóng)村低保制度通知》明確了農(nóng)村低保制度構(gòu)建范圍的全國(guó)性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村低保制度內(nèi)容仍需不斷完善，否則其實(shí)施乏力?！掇r(nóng)村低保制度通知》僅為2943 字，該規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、抽象、模糊，其難以涵蓋農(nóng)村低保制度執(zhí)行中所遇到的種種難題，缺乏法律層面上的保障措施。特別是民族地區(qū)農(nóng)村低保法律制度體系仍未建立和完善，欠缺國(guó)家層面基本法律支撐，農(nóng)村低保法律制度立法處于低效率層次。由于缺乏執(zhí)行力強(qiáng)、專(zhuān)門(mén)性的低保法律制度，農(nóng)村低保制度的執(zhí)行將難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)［5］。

三、完善民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的路徑

1.明確低保資金來(lái)源多樣化

《農(nóng)村低保制度通知》規(guī)定，農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)政府應(yīng)加大投入力度，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)地方財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。這些規(guī)定都難以促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡木置?，會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)造成事實(shí)上的不平等。要實(shí)現(xiàn)低保資金來(lái)源渠道的多元化需從縱向和橫向兩個(gè)方面來(lái)考慮。

在縱向?qū)用?，?guó)家應(yīng)該加快對(duì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在低保標(biāo)準(zhǔn)和受保對(duì)象范圍上應(yīng)適度提升和擴(kuò)大，確保貧困農(nóng)戶能維持其最低限度生存保障。更重要的是促使低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合，加大對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，確實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，大力發(fā)展民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)脫貧與低保受保對(duì)象范圍逐漸減少相結(jié)合。另外，國(guó)家應(yīng)該對(duì)民族地區(qū)稅收實(shí)施優(yōu)惠政策，給予并加大特殊提留力度;還應(yīng)鼓勵(lì)民間資金向民族地區(qū)流動(dòng)，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力;應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“應(yīng)保盡保”向“應(yīng)保必?！鞭D(zhuǎn)變，強(qiáng)化農(nóng)村低保實(shí)施的財(cái)政保障力度。

在橫向?qū)用妫捅Ｖ贫戎饕墙鉀Q事實(shí)上的不平等。中國(guó)經(jīng)過(guò)30 余年的改革開(kāi)放，在“兩個(gè)大局”和“先富帶后富”思想的指引下，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，貧困人口較少，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，貧困人口數(shù)量多，且地區(qū)之間、個(gè)人之間的貧富差距越來(lái)越擴(kuò)大化。東部沿海地區(qū)農(nóng)村低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)高、受保對(duì)象少，而中西部民族地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)低、受保對(duì)象多，民族地區(qū)農(nóng)村低保資金籌集更加困難。低保資金的籌集仍應(yīng)當(dāng)明確“先富帶后富”的指導(dǎo)思想，積極引導(dǎo)東部沿海地區(qū)政府適當(dāng)支持中西部民族地區(qū)農(nóng)村低保資金的籌集工作，以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)大局”思想和整體民族利益。另外，還應(yīng)發(fā)動(dòng)社會(huì)公益基金，特別是鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模大、效益好的企業(yè)更多地履行對(duì)口支持民族地區(qū)農(nóng)村低保資金籌集工作。

2.提升保障數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)

民族地區(qū)農(nóng)村低保制度保障標(biāo)準(zhǔn)的確定，既要發(fā)揮地方政府的積極能動(dòng)性，又應(yīng)將其納入行政決策的法定化、程序化范疇，確保低保保障標(biāo)準(zhǔn)具有可行性、救助性。應(yīng)合理制定民族地區(qū)農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，既要保證農(nóng)戶最低限度的基本生活，又不能使保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高以助長(zhǎng)民族農(nóng)村居民的惰性習(xí)慣。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村低保制度保障標(biāo)準(zhǔn)不能忽高忽低，地方各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮建立農(nóng)村低保制度的需要，科學(xué)整合縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)及人員，合理安排工作人員及經(jīng)費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)內(nèi)容的信息化管理，確保民族地區(qū)農(nóng)村低保制度更加完善［6］。

3.合理界定受保對(duì)象范圍

民族地區(qū)農(nóng)村居民收入不穩(wěn)定，易受自然環(huán)境影響，難以用貨幣衡量其真正收入水平，可以對(duì)民族地區(qū)農(nóng)戶采取信用考核方式進(jìn)行評(píng)級(jí)，通過(guò)農(nóng)戶申報(bào)、家庭走訪、村委推舉、鄰里訪談等方式，對(duì)低保制度的受保對(duì)象審核應(yīng)該貫徹“能保皆?！钡姆结?。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)受保對(duì)象范圍進(jìn)行嚴(yán)格后期監(jiān)管，對(duì)故意騙取低保的農(nóng)戶應(yīng)作好記錄并列入相關(guān)誠(chéng)信檔案，或者給予一定的處罰措施。另外，應(yīng)加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)戶對(duì)低保制度等社會(huì)保障制度的學(xué)習(xí)，提升其法律政策意識(shí)，使其意識(shí)到低保制度不是國(guó)家給的“鐵飯碗”，而是專(zhuān)門(mén)為那些最低限度基本生存都存在困難的農(nóng)戶設(shè)置的保護(hù)性措施。

低保制度在施行過(guò)程中，民族地區(qū)的一些農(nóng)村居民入保后在低保制度扶助下脫離了最低生活貧困線，但仍享受低保待遇。針對(duì)此種情況，既需要行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)低保戶收入、生活等狀況進(jìn)行“動(dòng)態(tài)管理”，對(duì)那些切實(shí)需要扶助的農(nóng)戶應(yīng)盡快納入農(nóng)村低保受保對(duì)象范圍內(nèi)，對(duì)那些已超過(guò)最低限度生活貧困線收入的農(nóng)戶則應(yīng)清理出低保扶持的對(duì)象范圍，促使有限低保資金發(fā)揮其最大效用。政府和社會(huì)應(yīng)積極引導(dǎo)民族地區(qū)農(nóng)戶培養(yǎng)誠(chéng)信理念，不騙低保、不吃空餉，強(qiáng)化農(nóng)戶之間的相互監(jiān)督和自我約束機(jī)制［7］。

4.促進(jìn)低保法律制度實(shí)施

民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的實(shí)施缺乏法律層面的保障，但其執(zhí)行具有行政法規(guī)意義上的依據(jù)。為了促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的有效運(yùn)行，不僅應(yīng)構(gòu)建和完善民族地區(qū)農(nóng)村低保法律制度，還需民族地區(qū)農(nóng)村低保創(chuàng)立的法制化、運(yùn)行的規(guī)范化和糾紛解決的程序化，最終從法律層面制定一部《民族地區(qū)農(nóng)村低?；痉ā罚鞔_其中的各種法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各主體的權(quán)責(zé)、權(quán)義等均衡，從根本上保證民族地區(qū)農(nóng)村低保法律制度體系的權(quán)威性和連續(xù)性，真實(shí)實(shí)現(xiàn)其保障標(biāo)準(zhǔn)和受保對(duì)象范圍的法治化，確保民族地區(qū)農(nóng)村居民的基本人權(quán)，保障低保戶的基本生存權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公平，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展［8］。還應(yīng)進(jìn)一步頒布專(zhuān)門(mén)針對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村特殊性的法律法規(guī)，增強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊性條款并對(duì)其規(guī)定不斷予以細(xì)化，增強(qiáng)其科學(xué)性和可行性，明確其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和職能，監(jiān)督地方政府依法履行低保制度的各項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)。

［1］周 峰，盧 燕.云南農(nóng)村最低生活保障法律體系研究［J］.曲靖師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4).

［2］寧亞芳.民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度緩貧效應(yīng)分析——來(lái)自云南的證據(jù)［J］.中州學(xué)刊，2015(2).

［3］丁曉攀，劉進(jìn)軍.民族地區(qū)激勵(lì)型扶貧與農(nóng)村低保制度耦合探索——以甘南州為例［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015(2).

［4］劉蘇榮.云南邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度與邊境社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012(3).

［5］高宏偉.完善農(nóng)村低保制度的思考［J］.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2013(5).

［6］郭劍平.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀與路徑選擇［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2013(2).

［7］朱啟國(guó)，賀 偉.西部民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度可持續(xù)發(fā)展研究［J］.理論觀察，2013(10).

［8］丁國(guó)峰.司法公信力的內(nèi)涵解讀、現(xiàn)狀問(wèn)題及構(gòu)建路徑［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2013(6).