何祥林，吳長錦

(1.華中師范大學湖北黨的建設研究中心，湖北武漢 430079;2.華中師范大學馬克思主義學院，湖北武漢 430079)

法治與國家治理密切相關。現(xiàn)代法治是國家治理的基本方式和重要表征，國家治理本身也是法治體系的重要內容。黨的十八屆四中全會聚焦依法治國，強調“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家……促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］這為加快建設社會主義法治國家作出了頂層設計和戰(zhàn)略部署，是在新的歷史起點上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新開拓，需要我們深入學習研究、全面貫徹落實。

一、法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路

法治作為一種治國方略和社會治理方式，集中體現(xiàn)了現(xiàn)代化治理的本質要求與思維方式，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面和基本依托。全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，能夠最大程度地凝聚改革共識、實現(xiàn)社會整合、保障科學發(fā)展，成為通向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

第一，法治是全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要保障。

全面建成小康社會，是我們黨對人民作出的莊嚴承諾，也是全黨全國各族人民同心同德的共同意志。實現(xiàn)中華民族偉大復興凝聚了幾代中國人的夙愿，體現(xiàn)了中華民族和中國人民的整體利益，是每一個中華兒女的共同期盼。實現(xiàn)全面建成小康社會必將成為中華民族偉大復興征程中一個十分重要的里程碑。無論是全面建成小康社會還是實現(xiàn)中華民族偉大復興，都要建立在生產(chǎn)力不斷發(fā)展的基礎上，需要不斷調整不適應生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系，而法治則是調節(jié)生產(chǎn)關系的重要手段之一。我們必須緊緊圍繞依法治國這一黨領導人民治理國家的基本方略，更加注重法治在國家治理和社會管理中的重要作用，始終弘揚法治精神、發(fā)展法治理論、運用法治思維、創(chuàng)新法治方式、培育法治信仰，讓依法治國喚起的法治力量強力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為建設中國特色社會主義法治國家，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的法治保障。

第二，法治能夠凝聚改革發(fā)展共識，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。

隨著我國經(jīng)濟社會改革進入深水區(qū)和攻堅期，廣大民眾對推進改革的呼聲越來越高，而由改革引發(fā)的困惑和矛盾也很突出;另一方面，改革涉及方方面面的復雜利益，一些既得利益者也會想方設法阻礙改革進程。這都需要我們以法治的方式全面深化改革，以法治鞏固改革成果，用法治為改革保駕護航，用法治思維和法治方式凝聚改革共識，切實做到“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標。這也意味著，我國全面深化改革的重要目標，就是要建設現(xiàn)代化的國家治理體系。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，歸根結底是為了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，決不能脫離中國特色社會主義的制度體系來進行。離開了中國特色社會主義，法治就會迷失方向，誤入歧途。

第三，法治能夠提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，加強和改善黨的領導。

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是團結和帶領全國各族人民推進國家治理現(xiàn)代化的核心力量。黨的領導是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家最根本的保證，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，加強和改善黨的領導具有極其重要的意義。《韓非子》里有句名言，“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！弊鳛橛兄?600 多萬黨員的執(zhí)政黨，如果能夠領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，無疑能夠極大地推進法治中國建設。

依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式，無論是依法治國還是依法行政，其前提、核心和關鍵都要求黨必須依法執(zhí)政。依法執(zhí)政強調的是黨依照憲法、法律以及法治原則實現(xiàn)對國家的領導，這既要求黨要依據(jù)憲法和法律治國理政來執(zhí)政，也要求黨要依據(jù)黨內法規(guī)從嚴管黨治黨。構建分工明確、職責明晰的現(xiàn)代治理關系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要確保發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，保證黨領導人民有效治理國家，切實做到把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。堅持黨的領導，就必須加強和改善黨的領導。黨的執(zhí)政地位不是一勞永逸、一成不變的，過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠擁有;過去先進不等于現(xiàn)在先進，現(xiàn)在先進不等于永遠先進。中國共產(chǎn)黨需要始終堅持群眾路線、加強法治建設以增強自身的先進性和純潔性，增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，破解黨在領導中國特色社會主義事業(yè)中面臨的各種風險考驗。

二、法治化是促進國家治理體系現(xiàn)代化的基本方式

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的全新維度。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度?！皣抑卫眢w系就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制。”［2］在法治的軌道上推進國家治理體系現(xiàn)代化應主要在這三個方面著重發(fā)力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，以國家治理法治化推進國家治理體系現(xiàn)代化。

第一，法治是推進依法行政、完善政府治理的基本途徑。

大力推進依法行政，建設社會主義法治政府是國家治理體系現(xiàn)代化的內在要求。古希臘先賢柏拉圖認為，“在法律服從于其他某種權威，而它自己一無所有的地方，我看，這個國家的崩潰已為時不遠了。但如果法律是政府的主人并且政府是它的仆人，那么形勢就充滿了希望?！保?］

推進依法行政，加快建設法治政府，是建設社會主義法治國家的中心環(huán)節(jié)。早在2004年3月，國務院就頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，為全面規(guī)劃建設法治政府描繪了發(fā)展路線圖，標志著法治政府建設開始步入系統(tǒng)化、規(guī)范化和程序化的新階段。習近平總書記也強調:“要深入推進依法行政，加快建設法治政府。各級行政機關必須依法履行職責，堅持法定職責必須為，法無授權不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權?！保?］各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，切實做到政府職責轉變到哪一步，法治建設就跟進到哪一步。

建立現(xiàn)代化的政府治理體系，需要著重處理好政府和市場、政府和社會、中央政府與地方政府、政府權力與公民權利等的關系，調動各治理主體的積極性、主動性，不斷激發(fā)社會活力。現(xiàn)代化政府治理強調要深入推進簡政放權，促進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把該管的管好，該服務的服務好，不該涉足的領域逐步有序推出，不斷釋放依法改革、簡政放權紅利。要把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好法治環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來，把政府權利關進制度的“籠子”里，讓權利在陽光下運行，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，切實把黨為人民服務的宗旨貫穿到行政體制改革的各方面和全過程。

第二，法治是發(fā)展市場經(jīng)濟、規(guī)范市場治理的必然要求。

法治是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。市場經(jīng)濟從本質上講是法治經(jīng)濟，只有用法治的規(guī)范來約束市場經(jīng)濟，才能保證市場經(jīng)濟的良好運行秩序，維護市場經(jīng)濟的合理發(fā)展預期，減少市場經(jīng)濟的負面外部效應，確保公平效率的價值導向。

市場經(jīng)濟的基本規(guī)律是價值規(guī)律，單純的市場自發(fā)行為容易引發(fā)盲目競爭和貧富兩級分化，產(chǎn)生欺詐、壟斷、假冒偽劣等損害市場秩序的行為，侵害社會公共利益，與公平正義、共同富裕的價值目標背道而馳。這就既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要使用政府宏觀調控這只“看得見的手”，發(fā)揮法治在規(guī)范市場秩序、引導市場行為、完善市場治理中的重要作用，營造透明有序、公平正義的市場環(huán)境，促進社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。此外，在經(jīng)濟全球化的時代背景下，我國對外貿易持續(xù)發(fā)展，與境外經(jīng)濟體之間的聯(lián)系日益密切，如果沒有良好的法治秩序和投資環(huán)境，我國在吸引外資方面就沒有優(yōu)勢，不能有效利用外資發(fā)展國計民生。

第三，法治是確保社會公正、創(chuàng)新社會治理的重要舉措。

營造一個公正的社會環(huán)境是構建社會主義和諧社會、全面建成小康社會的必然要求。加強和創(chuàng)新社會治理，是事關黨的執(zhí)政地位鞏固、人民安居樂業(yè)、國家長治久安的基礎工程，對于為全面深化改革提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，抓住和用好我國發(fā)展的戰(zhàn)略機遇具有重要意義。

“現(xiàn)代法治是法治國家、法治政府和法治社會三位一體的有機整體，三者需要共同推進，同步建設。如果我們只重視建設法治國家和法治政府，不重視建設法治社會，法治國家和法治政府都將是無源之水，無本之木，缺乏根基和基礎?！保?］在長期的探索和實踐過程中，我國已初步形成了社會治理組織網(wǎng)絡，制定了一系列社會治理基本法律法規(guī)，并在全體公民中進行知法、守法、用法、護法的法律教育，推進法治國家、法治政府、法治社會三位一體發(fā)展，為建設社會主義法治國家奠定堅實的社會基礎。改革開放以來，我們黨在推動依法治國的進程中，高度重視人民群眾在法治建設中的主體地位，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，努力培育和建設以現(xiàn)代公民為主體的法治社會。以法治為依托創(chuàng)新社會治理體系，就是要推進多層次、多領域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、多元治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理、自我服務，更好地發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

三、法治能力是國家治理能力現(xiàn)代化的核心內容

國家治理體系現(xiàn)代化最終要通過治理能力的現(xiàn)代化來彰顯。國家治理能力是運用現(xiàn)代化制度體系管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務的能力，是一個涵蓋改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域的綜合能力體系。“法治是現(xiàn)代國家的重要標志，法治能力是最重要的國家治理能力，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，也是國家治理現(xiàn)代化的核心內容。”［6］國家治理本身就是法治體系建設的重要一環(huán)，推進國家治理能力現(xiàn)代化關鍵在于提高國家治理的法治能力。

第一，提高科學立法能力，發(fā)揮立法在國家治理中的引領和推動作用。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。古希臘先賢亞里士多德認為，“法治應當包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?］依法治國的基本前提是有法可依，建設社會主義法治國家的首要環(huán)節(jié)是完善中國特色社會主義法律體系。

為此，一是要恪守以民為本、立法為民的理念。我們所立的每一部法律，都應該符合憲法精神，貫徹社會主義核心價值觀的基本內涵，保障廣大人民的根本利益，彰顯人民的普遍意志，獲得民眾的廣泛認同，為國家治理奠定更加完善的法律體系。二是要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。依法執(zhí)政不僅體現(xiàn)在黨要在憲法、法律和黨章的框架內活動，更體現(xiàn)在黨要善于通過立法程序集中民意，把黨的意志通過法定程序上升為國家意志，更好地發(fā)揮黨統(tǒng)領全局、協(xié)調各方的作用。三是要完善立法體制機制。在立法過程中要秉持公正、公平、公開原則，堅持科學立法、民主立法，面向社會征集立法項目，健全立法專家論證制度，完善立法機關主導、社會各方有序參與的立法體制機制，拓寬公民有序參與立法的有效渠道。要堅持立改廢釋并舉，抓住提高立法質量這個關鍵，提高立法的針對性、時效性、科學性和可操作性，為公民的人身、財產(chǎn)、基本權益等提供更好更完善的法律保障。四是要加強重點領域立法，以法治保障改革成果。立法工作要具有一定的前瞻性，能夠主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以立法引領改革發(fā)展和國家治理方向，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，夯實改革發(fā)展的法治基礎。

第二，提高嚴格執(zhí)法能力，以法律的有效實施保障國家治理現(xiàn)代化。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。法律能否得到有效實施，關鍵在于是否嚴格執(zhí)法。嚴格執(zhí)法是指在執(zhí)行法律法規(guī)時不放松、不走樣，在把握法律準繩時不偏、不倚、不緊、不松，確保法律實施做到嚴厲、嚴肅、公平、公正。

提高嚴格執(zhí)法能力主要體現(xiàn)在三個方面:一是要提高執(zhí)法人員的思想政治素質、業(yè)務工作能力和職業(yè)道德水準，保障執(zhí)法人員秉公執(zhí)法，嚴肅執(zhí)法，嚴格按照法律規(guī)定和程序辦案，真正做到以事實為依據(jù)，以法律為準繩，確保執(zhí)法結果正當和程序公正。二是要求執(zhí)法人員必須盡職盡責，對發(fā)生的違法行為敢于糾正并依法處罰，不搞“態(tài)度執(zhí)法”、“關系執(zhí)法”、“人情執(zhí)法”、“金錢執(zhí)法”，做到見違必糾，糾違必罰，處罰有據(jù)。三是要切實規(guī)范行政執(zhí)法。在我國，大部分法律法規(guī)都是由行政機關貫徹執(zhí)行的，由此行政執(zhí)法也成為法律實施與實現(xiàn)的一道十分重要的環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法要堅持嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，既堅持行政執(zhí)法的嚴肅性，又發(fā)揮行政執(zhí)法矯枉糾偏、調節(jié)矛盾、化解糾紛的示范引領作用;要依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度;要全面落實行政執(zhí)法責任制和問題倒查追究機制，提高行政執(zhí)法人員的責任意識、服務意識和大局意識。

第三，提高公正司法能力，在公平正義中推進國家治理現(xiàn)代化。

公正是法治的生命線，公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。司法不公損害的不僅僅是人民群眾的合法權益，更是法律的尊嚴和權威，是黨的治國理政之根基，是人民群眾對社會公平正義的信心。所以，提高國家治理的法治能力就必須切實提高公正司法能力，努力做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！?/p>

為此，我們首先要完善司法管理體制和司法權力運行機制。要推進嚴格司法，堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，切實做到權不壓法，言不代法，法不阿貴，確保審判機關和檢察機關能夠依法獨立、公正地行使審判權和檢察權。其次要拓寬司法參與渠道，增強司法透明度。保障司法公正一個很重要的方面就是引導人民有序參與司法，不斷完善并加強司法監(jiān)督。要加強司法民主建設，保障人民群眾參與司法，在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾能夠有序參與，逐步完善人民陪審員制度，構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制。最后要深化司法體制改革。深化司法體制改革是加快建設社會主義法治國家的切入點和試金石，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要杠桿。要加強司法民主建設，以司法民主帶動民主政治建設;要維護司法廉潔，堅決懲治司法腐敗，嚴肅追究徇私枉法、失職瀆職等違法行為的法律責任等。

第四，提高全民守法能力，為國家治理現(xiàn)代化營造良好法治環(huán)境。

現(xiàn)代國家治理所遵循的多元共治與社會主義法治所倡導的全民守法具有內在的邏輯耦合性。為此，我們每一個人都應該成為國家治理的積極參與者，法治社會、法治政府、法治國家的建設者和監(jiān)督者。正如美國法學家哈德羅·伯爾曼所言:“法律必須被信仰，否則形同虛設。”［8］法律只有在現(xiàn)實生活中得到公民的普遍遵守才能發(fā)揮其法治效應，提高國家治理的法治能力必須增強全體公民的尊法意識和守法能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化營造一個普遍守法的良好法治環(huán)境。

一方面，黨員領導干部要帶頭守法。全民守法，離不開黨員干部知法、懂法、守法、護法，更離不開各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推進發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，引導全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治的軌道上推進各項工作。各級黨組織要在憲法和法律的框架內活動，各級黨員領導干部要以身作則，堅決不觸碰法律紅線，做守法的表率。

另一方面，要深入開展法制宣傳教育，培育新型的社會主義法律文化。在經(jīng)濟社會發(fā)展尚不充分的社會主義初級階段，封建社會遺留下來的“人治思維”以及在革命戰(zhàn)爭時期和特定條件下形成的“運動思維”尚有一定的存在空間，在某種程度上干擾了國家治理法治化的持續(xù)推進。培育新型的社會主義法律文化，牢固樹立法治思維和法治理念，就是要擯棄“人治思維”和“運動思維”，杜絕權大于法、言大于法、情大于法、徇私枉法等現(xiàn)象發(fā)生，始終弘揚法治精神，凝聚法治信仰，讓法治成為國家治理的新常態(tài)。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014－10－29.

［2］俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014(1).

［3］柏拉圖.法律篇［M］.張智仁，何勤華，譯.上海:上海人民出版社，2001:123.

［4］在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話［N］.人民日報，2014－09－06.

［5］袁曙宏.十六大以來我國依法治國的重大發(fā)展［J］.國家行政學院學報，2007(5).

［6］王利明.依法治國方略是怎樣形成和發(fā)展的?［J］.求是，2014(21).

［7］亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭，譯.北京:商務印書館，1981:129.

［8］哈羅得·伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平，譯.北京:三聯(lián)書店，1991:28.