靳衛(wèi)敏

（河南警察學院 社會科學部，河南 鄭州45000）

一、“延遲退休”方案提出的背景

歐洲國家的危機，使得人們開始關注我國老齡化背景下，養(yǎng)老保障可能存在的問題與風險，而這方面的問題與風險，在現(xiàn)實中確實也隨著老齡化程度的加深不斷突顯。

（一）福利國家危機、歐債危機所帶來的反思

二戰(zhàn)后到上世紀70 年代，福利主義在歐洲盛行，并推動歐洲多國出現(xiàn)經濟高增長、高就業(yè)、高福利的良好局面。然而70年代以后，福利國家普遍出現(xiàn)問題，經濟衰退、財政危機、福利危機、社會不安等問題，引發(fā)了福利國家危機。高福利與人口結構的變化，是導致福利國家危機產生的關鍵原因。福利國家多數(shù)進入人口老齡化社會，老齡化趨勢帶來了三個潛在風險，即經濟增長減緩、財政收入減少、公共支出的增加［1］。

2009年底爆發(fā)的歐洲主權債務危機給歐元區(qū)和世界經濟都造成了巨大沖擊，歐債危機的產生原因錯綜復雜，但從深層次來看，與福利國家危機以及人口老齡化具有很大程度的相關性。以希臘為例，希臘政府在應對歐債危機所帶來的財政困境時，在養(yǎng)老金方面所采取的一些政策與“延遲退休”具有相似性，譬如適當提高女性和公務員領取養(yǎng)老金的年齡、限制提前退休、提高正常退休年齡等，這些政策與“延遲退休”類似，本質上都可以減輕政府的財政負擔。歐洲國家面臨的狀況，對我國在向老齡化社會過渡過程中的社會保障尤其是養(yǎng)老保障政策反思，具有非常現(xiàn)實的借鑒意義。

（二）我國老齡化進程中日益嚴重的養(yǎng)老金缺口問題

多年來我國的養(yǎng)老金一直實行的是“雙軌制”，即機關和事業(yè)單位職工在職期間無需參加基本養(yǎng)老保險費用的繳納，退休后養(yǎng)老金由國家財政統(tǒng)一全額擔負；企業(yè)職工則實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度。隨著人口的老齡化程度不斷加深以及人口預期壽命的延長，“養(yǎng)老金雙軌制”的存在，勢必造成養(yǎng)老金財政支付壓力的增加，基本養(yǎng)老保險收不抵支的情況日益嚴重，由此出現(xiàn)了嚴重的養(yǎng)老金缺口問題，養(yǎng)老保險的運行舉步維艱。2012年發(fā)布的《化解國家資產負債中長期風險》研究報告顯示，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到18．3萬億元。根據人社部預測，到2025年我國城市養(yǎng)老金的缺口將達到6萬億元。另據世界銀行估測，在不改變現(xiàn)行制度和模式的前提下，到2075年，中國養(yǎng)老金收支缺口可能達到9．15萬億元?？梢?，我國的養(yǎng)老金缺口問題將逐年遞增，愈演愈烈。

二、“延遲退休”大討論背后揭示不同群體利益的分化與矛盾

在養(yǎng)老金缺口問題日益嚴峻的背景下，許多專家學者提出了“延遲退休”的方案，認為這是應對養(yǎng)老金缺口問題、確保養(yǎng)老保險能夠持續(xù)運行的有效措施。根據鄭秉文的測算，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。但是“延遲退休”方案自提出以來，就引發(fā)了社會各界的激烈討論，不同群體觀點對立嚴重，形成了非常顯著的矛盾。目前影響比較大的爭執(zhí)與矛盾包括以下幾對。

（一）政府內部矛盾

政府內部矛盾主要體現(xiàn)在行政層級上。在政府內部，上級官員與下級普通公務員，由于所處的行政層級不同，所享有社會資源也不同。官員相對于普通公務員，享有更多的權力和更高的社會地位，因此，“延遲退休”也就意味著官員可以延長享受政治地位和權力的時間，而普通公務員在“延遲退休”的時間內由于時間和年齡的局限性，幾乎失去了晉升的可能性，反而還要承受更久的工作負擔，延遲領取養(yǎng)老金和安度晚年的年齡。由此可見，“延遲退休”會增加官員的利益而損害政府下級工作人員的利益，導致政府內部上下級間矛盾加深。

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（二）政府與專家學者的矛盾

專家學者是現(xiàn)代民主國家進行科學民主決策的重要主體，專家咨詢制度成為對政府決策進行監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，可以約束政府決策，同時，由于專家學者具備較高的專業(yè)知識和技術能力，可以彌補政府決策者在決策過程中信息和知識相對不足的缺陷，從而提高決策的科學性。政府在進行公共決策時，出于自身利益考慮，往往會出現(xiàn)違背客觀實際的決策內容，專家學者在參與決策的過程中一旦發(fā)現(xiàn)決策的不科學性，便會與政府產生分歧，由此引發(fā)雙方之間的矛盾。“延遲退休”方案提出后，一些專家把矛頭指向了“養(yǎng)老金雙軌制”，認為“延遲退休”應該以“雙軌制”的破除為前提，而政府作為“養(yǎng)老金雙軌制”的受益者，一旦這一制度被破除，必然觸犯到其公務員的利益，政府與專家學者的矛盾由此產生。

（三）政府與企業(yè)的矛盾

“養(yǎng)老金雙軌制”直接造成了政府公務員與企業(yè)員工養(yǎng)老保險的不公平待遇?！把舆t退休”方案一旦實施，按照我國現(xiàn)行的企業(yè)與職工統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的制度，一方面，企業(yè)要為其員工繳納更長時限的養(yǎng)老保險，員工也要為自己繳納更多的養(yǎng)老保險；另一方面，年老的職工會擠占年輕人的就業(yè)崗位，也就相對降低了企業(yè)獲得年輕勞動力的機會，對企業(yè)的長遠發(fā)展不利。相比之下，公務員卻無需為自己繳納更長時限的養(yǎng)老保險，反而可以延長領取正常工資的時限，從而拉大了政府與企業(yè)之間的不公平，加劇雙方的矛盾。

（四）政府與民眾的矛盾

針對“延遲退休”方案，人民網曾發(fā)起一項有45萬網友參與的調查，有93．3%的人對此方案表示反對，這一超過九成的龐大數(shù)字深刻反映出了“延遲退休”方案的不得民心，在現(xiàn)有制度不變的前提下，這一方案一旦實施將對民眾造成的利益損害是極大的。政府提出“延遲退休”方案雖然有從公共利益的角度考慮的因素，譬如應對老齡化社會、緩解養(yǎng)老金缺口、避免老年勞動力資源的浪費等，但這些利益角度更偏向于長遠角度，而民眾往往更重視的是短期利益，“延遲退休”忽視了民眾的短期利益訴求，即民眾對退休能夠帶來的擺脫工作壓力、安度晚年等優(yōu)勢的渴望。在“延遲退休”方案中，政府一旦只顧及社會長遠利益而忽視民眾的短期利益，必然會產生其與民眾之間的矛盾，使該方案遭致民眾的強烈否決。

（五）民眾與專家學者的矛盾

羅伯特·L．福爾麥尼認為：“基于客觀性的科學公共政策只不過是虛構而已，應該承認在政策過程中不能排除政策專家主觀性的現(xiàn)實?！保?］針對“延遲退休”方案，許多專家學者以緩解養(yǎng)老金缺口為理由，并借助一系列的數(shù)據論證這個方案的合理性。然而，民眾卻普遍不贊同專家學者的觀點，認為以緩解養(yǎng)老金缺口來進行“延遲退休”是為政府的行為，尤其是為“養(yǎng)老金雙軌制”的弊端買單，于是，民眾與專家學者的矛盾隨之產生。

總而言之，“延遲退休”的討論揭示了中國社會不同群體利益的分化與矛盾，然而縱觀各類矛盾，可以發(fā)現(xiàn)政府與民眾這兩大主體都直接或間接地參與到其中，由此可以看到，“延遲退休”方案最大的利益主體是作為政策制定者的政府以及作為政策承受者的民眾。

三、“延遲退休”討論的實質

“延遲退休”的討論涉及多重利益主體的分化與矛盾，這些矛盾的實質是我國現(xiàn)階段諸多社會現(xiàn)實問題與社會變化狀況的反映。

（一）社會保障基金的監(jiān)管缺失

我國現(xiàn)行的社保基金監(jiān)管制度是以行政監(jiān)督為核心，審計監(jiān)督和社會監(jiān)督為補充的三位一體的社保基金監(jiān)督模式［3］。而監(jiān)管的法律法規(guī)還處于缺失狀態(tài)。政府在基金監(jiān)管中起著主導作用，社會保障部門則充當委托人、投資者和資產管理者，然而，這樣的監(jiān)管制度卻容易導致社?；鸬谋O(jiān)管不力，使得社?；鹪谑故罩н^程中政企不分，政事不分，沒有透明的信息披露，缺乏市場監(jiān)督。對于養(yǎng)老保障基金來說，監(jiān)管不力，容易導致養(yǎng)老金預算與收支脫離，養(yǎng)老金違規(guī)發(fā)放，養(yǎng)老金被虛報冒領即參保退休職工死亡后其家屬繼續(xù)騙取養(yǎng)老金，以及養(yǎng)老金被擠占，挪作他用等現(xiàn)象的發(fā)生，進而加劇了養(yǎng)老金缺口程度。

養(yǎng)老金缺口，表面上是由于老齡化社會帶來的養(yǎng)老壓力增加、養(yǎng)老保險收不抵支造成的，然而，養(yǎng)老保險的開支是否做到了?？顚Ｓ眉慈坑玫搅藢ν诵萋毠さ馁狆B(yǎng)上，是否存在養(yǎng)老保障基金被挪作他用，從而加重了養(yǎng)老保險的收不抵支狀況，一直被質疑。近年來我國社?；鸢割l發(fā)，引發(fā)了社會對社?；鸨O(jiān)管問題的高度關注，作為社保基金的重要組成部分的養(yǎng)老保障基金，其監(jiān)管是否到位同樣引起了民眾的質疑，因此，以緩解養(yǎng)老金缺口作為“延遲退休”的一大理由，必然會遭到民眾的強烈質疑。

（二）中國社會利益結構日趨多元化

改革開放三十多年來，在市場經濟發(fā)展、民主政治改革以及社會轉型的大背景下，中國社會的利益結構發(fā)生了重大變遷，利益主體多元化的趨勢逐漸明顯。在以市場經濟為取向的改革中，各自獨立的、不可替代的利益追求和利益行為得到公開承認，利益邊界日益清晰，利益主體單一化的局面被徹底打破［4］。每一項公共決策矛盾的背后，社會利益結構多元化扮演著重要角色，不同的利益主體代表著不同的利益，每個主體都要行使自己的權利，代表各自的階層參與國家政治生活，為所代表的利益群體謀求利益，因此，利益結構的多元化加大了公共決策的復雜性和困難性。我國的“延遲退休”方案從2008年首次提出至今，已經過去了5年，雖然部分地區(qū)做了試點，但從全國整體來看，這一方案遲遲未能作出決定，仍然處在爭論中，而參與這一爭論的主體是多元化的，涵蓋了政府、專家、企業(yè)、公民、媒體等，幾乎囊括了社會每一個利益群體，充分體現(xiàn)了中國社會利益結構多元化的特點，而利益結構的多元化也增加了決策的復雜化和困難度。

（三）政府與市場關系的深刻變化

市場經濟不僅改變了社會經濟的運行方式，還推動了政府與市場關系的深刻變革，主要體現(xiàn)在，一方面作為市場主體的企業(yè)的獨立性逐步加強，另一方面，政府對企業(yè)的依賴性增強。企業(yè)的獨立性不是指企業(yè)逐漸脫離政府而存在，而是指企業(yè)的獨立意識增強，不再像計劃經濟時代那樣完全聽由政府的指揮，相反地，如今政府對企業(yè)的依賴性逐漸加強，尤其對于地方政府來說，地方經濟的發(fā)展、地方政績的提高很大程度上是依靠政府進行招商引資的方式帶動的，這使得政府對企業(yè)具有很強的依賴性。企業(yè)獨立性的增強和政府對企業(yè)依賴性的提高，促使企業(yè)對政府政策的制定能夠發(fā)揮重要影響，政府在制定政策時不得不參考和聽取企業(yè)的意見?！把舆t退休”大討論中，企業(yè)同樣扮演了重要的角色，企業(yè)界的意見成了政府在決策時不可忽視的重要因素。

（四）政府與民眾關系的深刻變化

隨著國家政治民主化的發(fā)展，民眾逐漸意識到了自身所享有的公民權利，同時，市場經濟的開放性以及利益結構的多元化，更激發(fā)了民眾的參與意識，傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”思想和臣民意識正在被逐漸超越。民眾為了謀求自身利益，不再滿足于公共政策的客體身份，對于公共決策產生了強烈的參與愿望，期望能夠在具體的公共政策制定、執(zhí)行和反饋過程中體現(xiàn)自己的主動作用，使其充分反映和代表自身的利益訴求［5］。政府與民眾的關系在民主政治和市場經濟的共同作用下，正在發(fā)生著深刻的變化，而這一變化體現(xiàn)在政府與民眾之間不再是過去的管制與服從關系，而是向著管理與參與的關系轉變。政府提出“延遲退休”方案后，民眾通過網絡、媒體等輿論工具，直接表達了對這一制度的強烈不滿與反對，體現(xiàn)了民眾參與公共決策的強烈意愿，體現(xiàn)了政府對公共政策已經不具有高度的決策權，而是通過讓民眾參與到決策中來的方式進行公共決策。

四、對“延遲退休”方案的理性思考

縱觀目前社會各界對“延遲退休”的大討論，以及分析這個大討論背后所折射出來的矛盾與社會狀況，筆者對“延遲退休”方案進行了理性思考，并提出以下觀點和立場。

（一）延遲退休是大勢所趨

雖然目前社會大多數(shù)群體對“延遲退休”方案依舊持反對的態(tài)度，但是從客觀實際來看，“延遲退休”已經是大勢所趨。我國現(xiàn)行的法定退休年齡依舊沿用的是上世紀50年代的規(guī)定，而今已經過去60年，我國已經向老齡化社會過渡，同時隨著社會經濟、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化的發(fā)展，我國的人口預期壽命以及民眾的受教育水平跟過去相比都有了顯著的提高，而我國的法定退休年齡卻并未隨著我國人口結構、經濟社會發(fā)展情況的變化而發(fā)生相應改變，明顯不符合與時俱進的要求，同時，老年人比年輕人擁有更為豐富的工作經驗和社會資源，讓他們過早退休會造成社會勞動力資源的浪費。

此外，“養(yǎng)老金缺口”的壓力愈加嚴重，一方面，與人口老齡化的加劇和人口預期壽命延長使得養(yǎng)老金開支加大有關，另一方面，與我國社?；鸬谋O(jiān)管缺失密不可分。養(yǎng)老金屬于社保基金中的養(yǎng)老保險部分，改變養(yǎng)老保險的監(jiān)管模式卻是十分復雜和困難的，需要從完善法律法規(guī)、設立和完善監(jiān)督機構、加大社會監(jiān)督等多方面入手，相比之下，“延遲退休”方案操作起來更為簡單易行。同時，“延遲退休”延長了職工繳納養(yǎng)老保險的年限和推遲其領取養(yǎng)老金的年限，對于緩解養(yǎng)老金支付壓力增加的問題具有較為明顯的效果。因此，政策制定者們更青睞于選擇可以一舉兩得的“延遲退休”方案。

（二）“延遲退休”應漸進決策

林德布洛姆的漸進決策理論認為，決策者在決策時在既有的合法政策的基礎上，采用漸進的方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串片段性的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標［6］。漸進決策模式事實上是一種溫和的改革模式，由于社會上各種因素尤其是利益因素的阻礙，任何改革都不可能一步到位，因此，改革必須綜合考慮社會各個群體的利益來漸進推行，在漸進決策過程中發(fā)現(xiàn)困難和問題并及時作出相應修改，這樣，既能讓改革最大限度地獲得社會各方面的認同和支持，保證社會的穩(wěn)定，又能保持政策的連續(xù)性以及提高政策執(zhí)行的效率和效果。

“延遲退休”是對現(xiàn)有退休制度的改革，觸及了社會各群體的利益，尤其民眾對其反對聲不斷，可見“延遲退休”推行的阻力之大，因此，這一方案在決策過程中采用漸進式模式是明智之舉?！把舆t退休”的漸進決策可以采取“試點——推廣”的模式和退休年齡“溫和遞增”的方式相結合。所謂“試點——推廣”，就是先在一些地區(qū)或者一些機關和企業(yè)試行延遲退休，通過試行效果來發(fā)現(xiàn)和總結政策的不足，進而作出相應修改，使政策完善，待政策完善和時機成熟后，再在全國范圍內和各個領域全面實行延遲退休政策。退休年齡“溫和遞增”即以每年延遲退休一過月或者兩個月方式進行，逐年遞增，使得政策在實行中能夠擁有一個較為緩慢的過渡期，更易于讓職工接受，否則，如果退休年齡快速突破式延長，即突然間延長兩到三年，職工會對政策產生強烈的抵觸，容易導致工作效率低下甚至罷工的現(xiàn)象，不利于機關和企業(yè)的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定。

（三）提高“延遲退休”決策的科學化、民主化與透明化

“延遲退休”是一項關系民眾切身利益的政策，在其決策過程中，應該重視提高決策的科學化、民主化和透明化。

第一，科學調研與專家咨詢的結合。政府在決策過程中應與專家團隊合作，深入各個機關和企業(yè)中進行調研，了解與職工退休相關的決策信息，掌握大量有價值的科學數(shù)據和客觀資料，利用專家團隊的理論知識和技術能力對調研信息進行科學分析，為進一步決策做好準備，支撐政府決策的科學性。

第二，政府可以采取“試點——推廣”的方式，在小范圍內試行延遲退休，通過試行發(fā)現(xiàn)更多的客觀問題，彌補政策的不足，提高決策的科學性。

第三，政府要廣開言路，廣泛聽取社會各利益群體的意見，一方面要聽取專家學者的意見，另一方面，更要重視與“延遲退休”利害關系最大的目標群體的意見。尤其要通過公開聽證制度，給予政策的目標群體代表們對所擬定的政策充分發(fā)表意見的機會，了解目標群體們的利益需求，最大限度地避免政策制定的失誤，清楚和化解目標群體對政策的不滿，增強他們對政策的認同感，從而減少政策的實行阻力。

第四，建立決策的監(jiān)督和反饋機制。政府應該把與“延遲退休”決策相關的背景資料、決策理由、所依據的法律法規(guī)公開化，這樣既有利于民眾了解決策和提高政策的信服度，也是決策透明化的體現(xiàn)，達到社會監(jiān)督的效果。同時，建立決策的反饋機制，隨時接受社會公眾對相關決策信息的回應，從而提高政府決策的反饋監(jiān)督力度。

（四）推進配套機制與政策工具改革

“延遲退休”作為一項改革政策，在實施過程中不可避免地會觸及一些問題，例如舊制度所遺留下的問題、既得利益者的阻撓等，使得決策受阻，政府應該對這些問題進行科學預測，進而建立相應的配套機制對這些問題進行即時化解。對延遲退休而言，以下幾個方面的配套措施尤其重要。

第一，推動養(yǎng)老保險籌資方式的多元化。首先，從國有資產中，特別是國有企業(yè)資產中劃分一部分來充實養(yǎng)老保險基金；其次，適當增加一些新稅種，通過對這些新稅種的征收來擴大養(yǎng)老保險基金的來源和數(shù)量；再次，通過發(fā)行國債、發(fā)行股票、福利彩票等融資方式籌集養(yǎng)老保險金；最后，還可以通過鼓勵社會公益捐贈的方式來增加養(yǎng)老保險金的籌集數(shù)額，推動養(yǎng)老保險籌資方式的多元化，實現(xiàn)養(yǎng)老保障資金的保值和增值，從而緩解養(yǎng)老保障基金的供求矛盾，這對于“延遲退休”決策也起到協(xié)助和推動作用。

第二，加大和完善社會保障基金的監(jiān)管力度。社?；鸬谋O(jiān)管缺失造成了社會保障基金的收支不透明，導致社會保障基金被挪用和擠占，這也是引發(fā)養(yǎng)老金缺口的重要原因。因此，通過制定社會保障基金監(jiān)管的法律法規(guī)、設立專門的監(jiān)管機構、加大社會監(jiān)督等手段，彌補社會保障基金監(jiān)管的缺失，緩解養(yǎng)老金缺口問題，為“延遲退休”的推行提供良好的政策實施環(huán)境。

第三，破除養(yǎng)老金雙軌制，緩解企業(yè)壓力。目前由于“養(yǎng)老金雙軌制”的存在，我國的養(yǎng)老保險基金主要來源于企業(yè)，退休年限的延長會增加企業(yè)及其職工繳納養(yǎng)老保險的時限，增加企業(yè)的壓力，因此，破除“養(yǎng)老金雙軌制”，讓政府和公務員繳納養(yǎng)老保險，劃分國有資本來充實養(yǎng)老保障基金，為企業(yè)分擔壓力，對“延遲退休”的推行可以起到促進作用。

第四，推動養(yǎng)老模式的多元化。開展社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、基地養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老等方式，豐富養(yǎng)老模式，確保老年人老有所依。

第五，發(fā)展第三方組織，增加老年人的就業(yè)機會。隨著時代的發(fā)展，第三方組織在社會中的地位越來越重要，所發(fā)揮的作用也越來越大，可以彌補政府與企業(yè)的不足，分擔政府和企業(yè)的社會壓力。利用NGO、民間組織、公益組織等第三方組織的力量，為政府和企業(yè)分擔社會養(yǎng)老壓力，鼓勵老年人加入這些組織，可以豐富退休老人的生活，額外增加老年人的資金收入，還能充分利用老年勞動力資源，減少社會勞動力資源的浪費，體現(xiàn)老年人的社會價值。

綜合考慮各種客觀實際因素，“延遲退休”已經是社會發(fā)展的必然趨勢，但是其所關系到的利益范圍之廣泛，觸及的矛盾之復雜，決定了政府在決策過程中必須充分考慮社會各階層的利益。好的政策必須最大限度地讓社會各階層都受益，尤其要維護最廣大人民群眾的利益。

［1］鄭秉文．歐債危機下的養(yǎng)老金制度改革——從福利國家到高債國家的教訓［J］．中國人口科學，2011（5）．

［2］RobertL．Formaini，TheMythofseientifiePublicPolicy［M］．BowlingGreen：Soeia．－Philosophyandpoliey Center－NewBrunswiek，NJ：TransaetionBooks，1990：198－202．

［3］豐義．社?；馉I運的監(jiān)管現(xiàn)狀及對策思考［J］．東方企業(yè)文化，2013（2）．

［4］趙振霞．論利益分化對中國國家權力系統(tǒng)的影響［J］．政治發(fā)展研究，2013（4）．

［5］劉偉忠．論公共政策之公共利益實現(xiàn)的困境［J］．中國行政管理，2007（8）．

［6］胡先丹．漸進決策理論：借鑒、反思及審視［J］．中國集體經濟，2011（3）．