黃　晗

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治理尺度的變遷及國家角色再認(rèn)識(shí)
——中國空氣污染治理的政治學(xué)思考

黃晗

摘要:空氣污染議題觸碰到了國家治理正在和將要面臨的幾個(gè)重要問題，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性的關(guān)系問題、國家治理體制及其困境問題以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的國家與社會(huì)關(guān)系問題。空氣污染議題展現(xiàn)了現(xiàn)代國家在治理尺度上向上、向下以及向外三個(gè)維度的變化。在此背景下，國家應(yīng)有的功能形態(tài)和角色定位應(yīng)該更多地向保障型國家發(fā)展。

關(guān)鍵詞:空氣污染； 治理尺度； 保障型國家

近年來，中國各地持續(xù)出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾天氣，引發(fā)了民眾對(duì)空氣質(zhì)量問題的擔(dān)憂，也讓一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的詞匯——PM2.5——進(jìn)入公眾的視野。PM2.5是目前我國大氣污染中最重要的污染物之一。這種對(duì)人體健康危害極大的PM2.5，事實(shí)上已在中國大城市存在了長(zhǎng)達(dá)20多年，卻在很長(zhǎng)一段時(shí)間里未被納入國家空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。PM2.5引發(fā)的風(fēng)暴將一系列嚴(yán)峻的問題擺在了人們面前：中國已經(jīng)成為世界上空氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)和城市空前快速的發(fā)展，各種代際的污染問題在短時(shí)間內(nèi)疊加起來，因此，就污染的形態(tài)而言，中國也已經(jīng)進(jìn)入了“區(qū)域復(fù)合型”大氣污染時(shí)代(張世秋，2012:491-499)。

對(duì)于這種嚴(yán)峻的污染形勢(shì)，人們的追問在于三個(gè)方面：如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不容妥協(xié)的，那么我們還需不需要呼吸一口新鮮的空氣？政府承諾的治污減排為什么到頭來是如此黯然的一張成績(jī)單？對(duì)于我們休戚相關(guān)的空氣，民眾是否有權(quán)知曉它的真實(shí)狀況？轉(zhuǎn)換敘述的主體和追問的角度，上述的提問觸及到了空氣污染議題最重要的三個(gè)方面：首先，空氣污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是長(zhǎng)期以來的地方發(fā)展主義所帶來的結(jié)果。那么，如何協(xié)調(diào)和求解這兩者之間的關(guān)系？其次，中國不僅是世界上空氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)，并且就空氣污染的形態(tài)而言，中國業(yè)已進(jìn)入了“區(qū)域復(fù)合型”大氣污染時(shí)代。這意味著在現(xiàn)有的政治架構(gòu)下治理空氣污染的難度將越來越大，對(duì)區(qū)域復(fù)合型污染的治理在很大程度上觸碰到了中國現(xiàn)行制度架構(gòu)和治理體制的邊界，那么，國家治理體制需要進(jìn)行怎樣的改變以提高和實(shí)現(xiàn)其治理的績(jī)效？最后，如此嚴(yán)重的空氣污染狀況卻長(zhǎng)期不被公眾知曉，以空氣污染治理為代表的一系列公共議題已經(jīng)使得“風(fēng)險(xiǎn)”這樣一種意識(shí)慢慢進(jìn)入公眾的思想觀念中。面對(duì)諸如PM2.5這類事件時(shí)，民眾對(duì)政府當(dāng)局關(guān)于“安全話語”的敘述和風(fēng)險(xiǎn)管理的行為表現(xiàn)出漸趨增長(zhǎng)的不信任。那么，以空氣污染為代表的風(fēng)險(xiǎn)議題是否具有某種民主的意涵？

一、 治理尺度的變遷——國家治理的挑戰(zhàn)

環(huán)境治理這個(gè)議題突出而且生動(dòng)地反映了現(xiàn)代社會(huì)治理形態(tài)的一種深刻變遷：現(xiàn)代國家的治理在尺度上正在發(fā)生重大變化，這種變化體現(xiàn)為國家的功能在三個(gè)向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現(xiàn)(Reed & Bruyneel,2010：646-653)。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級(jí)或者跨區(qū)域的組織和機(jī)構(gòu)所承接。同時(shí)，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區(qū)性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉(zhuǎn)向“在地化”的一些方面，意識(shí)到地方層面的權(quán)力、關(guān)系、地方性知識(shí)的重要性，希望通過地方層面的審議、協(xié)力而達(dá)成更高效、更具有合法性、回應(yīng)性的一種治理。這主要體現(xiàn)在更多的非政府組織、民間企業(yè)和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機(jī)器更多地向社會(huì)開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環(huán)境問題通常是跨空間區(qū)域和時(shí)間邊界的，因此就有必要在政府和相關(guān)行動(dòng)者之間找到一個(gè)環(huán)境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強(qiáng)調(diào)水平的跨地理空間的聯(lián)結(jié)，也強(qiáng)調(diào)垂直的跨空間層級(jí)和組織層級(jí)的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)多層級(jí)政府之間的知識(shí)、信息共享以及合作、對(duì)話。同時(shí)，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現(xiàn)出來的“不同面孔”。

引入治理尺度這個(gè)概念，是因?yàn)樗軌蚝芎玫睾w今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個(gè)議題也十分典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理尺度變遷的趨勢(shì)和特征。首先，空氣污染是一個(gè)超越民族國家的全球性議題，對(duì)中國這樣一個(gè)幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區(qū)加以區(qū)隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對(duì)空氣質(zhì)量問題負(fù)責(zé)，地方政府如何通過府際合作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染的治理，這些都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖冞w。同時(shí)，空氣污染屬于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種表征，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨呼喚更加開放、透明的民主機(jī)制的運(yùn)行。風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)與民眾利益的高度相關(guān)性決定了空氣污染這類議題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識(shí)、日常性知識(shí)的進(jìn)入，需要公民社會(huì)、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風(fēng)險(xiǎn)。這些也都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖兓?/p>

(一) 發(fā)展型地方政府與空氣污染治理的困境

一般認(rèn)為，中國現(xiàn)今環(huán)境問題的一個(gè)重要體制性根源在于地方政府的發(fā)展主義特性。由于地方政府在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要作用，環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環(huán)境治理的困境一樣(Bai Xuemei,2007：15-29)，把類似空氣污染的環(huán)境問題整合進(jìn)地方政治面臨著兩個(gè)基本困境：首先，在緊迫度方面，發(fā)展中的地方面臨著更加緊迫的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題；其次，在尺度方面，環(huán)境議題超出了地方政府的關(guān)注范圍，地方政府處理環(huán)境問題在空間、時(shí)間和制度三個(gè)維度都是困難的?？臻g維度的困難是指，地方政府一般會(huì)認(rèn)為環(huán)境問題超出了其管轄范圍，應(yīng)該交由全國性政府去完成；時(shí)間維度的困難是，地方政府一般會(huì)認(rèn)為處理環(huán)境問題超出了其任期范圍。環(huán)境問題的出現(xiàn)不是一朝一夕的，其治理更是需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段，因此，政府官員并沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去在自己有限的任期內(nèi)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級(jí)政府的約束，在橫向上要面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的壓力，因此環(huán)境治理對(duì)于它們而言已經(jīng)超出了自身的職責(zé)范圍。地方政府的發(fā)展主義和其在治理污染問題上的激勵(lì)缺乏當(dāng)然也反應(yīng)在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發(fā)展和變遷的經(jīng)濟(jì)狀況。20世紀(jì)70年代，空氣污染治理的主要對(duì)象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進(jìn)入以酸雨治理為核心的第二階段，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為對(duì)硫等污染物進(jìn)行集中控制。從20世紀(jì)初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個(gè)中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費(fèi)方面采取節(jié)能措施、提高能源效率、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復(fù)合型特征日益增強(qiáng)，高濃度的一次污染和二次污染同時(shí)存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，特別是從近兩三年起，二次污染、復(fù)合污染、區(qū)域污染等這些名詞開始進(jìn)入公眾的視野，對(duì)政府和環(huán)保部門的環(huán)境績(jī)效構(gòu)成了較大的社會(huì)壓力。但二次污染物在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，未被列入空氣污染物指標(biāo)體系，因?yàn)橐坏┝腥雱t意味著中國七成城市的空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績(jī)單”?？傮w而言，不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應(yīng)地發(fā)生變化，但是這種“倒逼”機(jī)制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善，真正從環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展以及公眾的健康出發(fā)進(jìn)行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個(gè)地方性的議題變成國家性的議題，在這個(gè)過程中，國家需要發(fā)揮首要作用。

(二) 復(fù)合型區(qū)域型空氣污染形態(tài)和治理體制的困境

中國近30年快速的工業(yè)化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內(nèi)集中出現(xiàn)。這些污染問題并不是國外上百年工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的污染問題的簡(jiǎn)單疊加，而是一種更加復(fù)雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型”和“區(qū)域性”*參見中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)：《區(qū)域空氣質(zhì)量綜合控制體系研究摘要報(bào)告——中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)專題政策研究報(bào)告》，國合會(huì)2010年年會(huì)，2012年12月14日。兩種特征。首先在“復(fù)合型”特征方面，中國現(xiàn)今的空氣污染是發(fā)達(dá)國家各個(gè)污染階段的濃縮體，快速工業(yè)化和城市化發(fā)展使得一次污染和二次污染同時(shí)集中出現(xiàn)。其次在“區(qū)域性”特征方面，關(guān)于空氣污染這個(gè)議題到底更具有地方性特征還是更具區(qū)域型特征，其實(shí)在國外就早有爭(zhēng)論(Switzer,1998：191-192)?？諝馕廴驹谄湓搭^上可能更多地來自固定點(diǎn)源污染，具有很強(qiáng)的地方性，但是空氣污染物會(huì)隨著氣象條件而長(zhǎng)距離傳輸，因而經(jīng)常呈現(xiàn)出跨行政轄區(qū)界限的區(qū)域性特征。

然而，相較于復(fù)合型和區(qū)域型的污染形勢(shì)，中國現(xiàn)行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴(yán)重的弊端。首先，現(xiàn)行的空氣污染控制是一種量化控制。在現(xiàn)行官員考核制度和激勵(lì)機(jī)制下，中央政府對(duì)地方政府考核一般采用、同時(shí)也被認(rèn)為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測(cè)度的指標(biāo)往往無法被采用*一個(gè)典型的例子是綠色GDP的“夭折”。。在這種指揮棒下，地方官員的目標(biāo)是對(duì)上負(fù)責(zé)，完成指標(biāo)、做足數(shù)字。就空氣污染而言，政府關(guān)注的始終是“排放量”而不是“空氣質(zhì)量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)下有明確規(guī)定的某種污染物進(jìn)行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實(shí)狀況，真正的空氣質(zhì)量問題在很大程度上是無人負(fù)責(zé)的。這種單一總量的考核機(jī)制很難用以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的污染現(xiàn)狀，因此空氣污染治理的實(shí)際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區(qū)區(qū)隔的管理模式，以行政區(qū)劃為基本單位進(jìn)行考核和管理，各地之間難以進(jìn)行真正的協(xié)調(diào)治理?？諝馕廴颈O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，高速發(fā)展的城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化使得中國地區(qū)空氣污染一體化現(xiàn)象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區(qū)域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征，但是現(xiàn)行的環(huán)境管理還是沒有太多突破行政轄區(qū)區(qū)隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現(xiàn)了一些區(qū)域性大氣污染的試驗(yàn)，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯(lián)防聯(lián)控”，通過聯(lián)合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質(zhì)量。但是，這種區(qū)域性空氣污染治理目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒能形成一種長(zhǎng)效的機(jī)制。目前，面對(duì)空氣污染的區(qū)域性特征，中國現(xiàn)有的制度架構(gòu)和政府體制中還沒有一種相對(duì)常態(tài)和成熟的制度安排以解決這一問題。

復(fù)合型、區(qū)域型空氣污染時(shí)代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對(duì)于現(xiàn)行空氣污染治理體制，乃至整個(gè)治理體制會(huì)產(chǎn)生什么樣的沖擊呢？首先，復(fù)合性的空氣污染形態(tài)意味著以“指標(biāo)”為核心的考核和激勵(lì)機(jī)制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2.5這種二次污染指標(biāo)無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，現(xiàn)在的情況則是連這一點(diǎn)都難以為繼了。也就是說，傳統(tǒng)的通過指標(biāo)、配額方式進(jìn)行治理的方式已經(jīng)越來越低效；其次，區(qū)域性的空氣污染也意味著以行政轄區(qū)為區(qū)隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現(xiàn)有的考核體制下去解決轄區(qū)間的交互影響問題*例如設(shè)立省域環(huán)境“轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)”指標(biāo)，參見嚴(yán)耕主編：《生態(tài)文明綠皮書——中國省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)報(bào)告(ECI 2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年。，但是這種努力可以期待的績(jī)效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復(fù)雜議題的情況下，這種區(qū)隔化的管理方式不可避免地走到盡頭?？諝馕廴揪褪沁@樣一個(gè)議題：一個(gè)轄區(qū)的污染源可能對(duì)諸多其他地方帶來污染，同時(shí)，任何地方也不可能視其他地區(qū)的污染為于己無關(guān)。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強(qiáng)過水污染等其他跨域環(huán)境問題。

(三) 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其民主意涵

空氣污染是一種典型的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)不僅是一種客觀存在，更是一個(gè)社會(huì)和集體建構(gòu)的過程。雖然風(fēng)險(xiǎn)必定部分地來自于事實(shí)，但其更重要的部分在于大眾通過社會(huì)的公共交流對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡釋、界定和認(rèn)知的過程(Strydom,2002：84)。也正因?yàn)槿绱?，空氣污染?duì)思考當(dāng)今中國國家和社會(huì)之間的關(guān)系形態(tài)也提供了很好的一個(gè)切入點(diǎn)。現(xiàn)階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現(xiàn)了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現(xiàn)象，民眾在很大程度上已經(jīng)走在了政府的前列。以PM2.5為例，民眾是促使政府將這項(xiàng)污染物納入污染評(píng)估指標(biāo)體系的直接推動(dòng)力。早在政府作出反應(yīng)之前，民間就已經(jīng)開始了各種形式的空氣質(zhì)量調(diào)查，公眾、環(huán)保NGO和媒體持續(xù)關(guān)注PM2.5數(shù)值變動(dòng)，甚至走上街頭自主去監(jiān)測(cè)PM 2.5數(shù)據(jù)；一些活躍的民間環(huán)保人士通過社會(huì)媒體引導(dǎo)公民參與空氣污染的測(cè)量，推動(dòng)政府的污染數(shù)據(jù)公開以及空氣污染立法進(jìn)程。環(huán)保人士潘石屹等人在微博上發(fā)起關(guān)于空氣質(zhì)量立法的動(dòng)議，倡議應(yīng)該對(duì)清潔空氣立法。社會(huì)的壓力最終促使環(huán)保部拿出了空氣污染治理的時(shí)間表，擬定在2016年前分階段地將PM2.5納入空氣質(zhì)量體系。

為什么空氣污染這個(gè)議題突出地展現(xiàn)了這一點(diǎn)？傳統(tǒng)上，政府可以利用其對(duì)科學(xué)技術(shù)的掌握及其對(duì)話語的壟斷，來阻止污染等風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)入公眾的視野。對(duì)于政府而言，總是希望很好地去“管理風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，通過專家壟斷技術(shù)知識(shí)的定義和解釋，進(jìn)行“安全敘述”(郭巍青、陳曉運(yùn)，2011：95-122)。但是，在面對(duì)空氣污染這樣的新型治理問題時(shí)，民眾卻并不會(huì)一味受制于國家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，民眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的直接感受者，能夠用自身的日常性知識(shí)，也就是“社會(huì)文化理性”(Fischer,2000：40-44)，來對(duì)抗國家對(duì)于科學(xué)和技術(shù)理性的壟斷。國家與公民社會(huì)的這種新的力量格局，再加上長(zhǎng)期以來國家對(duì)于公民表達(dá)的行政壓制、體制運(yùn)作中的協(xié)商不足等等，都更進(jìn)一步地導(dǎo)致了公民對(duì)政府不信任的累積和發(fā)酵。從這個(gè)角度講，我們看到了現(xiàn)代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題的出現(xiàn)賦予了人們加深和拓展民主的機(jī)會(huì)，推動(dòng)人們?nèi)ジ臃e極地進(jìn)行政治參與、公開討論和民主協(xié)商，理性面對(duì)危及公民切身利益和社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)作為一個(gè)普通公民對(duì)于自然問題以及人與自然關(guān)系問題的發(fā)言權(quán)，爭(zhēng)取公共決策者、技術(shù)專家以及普通公民之間更加平衡的權(quán)力-責(zé)任的關(guān)系。

二、 保障型國家——國家角色再認(rèn)識(shí)

治理的尺度是一個(gè)描述性概念，但它同時(shí)也存在著一定的價(jià)值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協(xié)力治理等多種治理的趨勢(shì)整合起來。同時(shí)，這一概念也促使人們?nèi)ニ伎迹涸诿媾R諸如空氣污染這類新的議題時(shí)，怎樣在新的治理實(shí)踐中對(duì)尺度和空間進(jìn)行新的定義，治理的邊界怎樣被實(shí)體地和社會(huì)性地重構(gòu)？而這些又為我們改進(jìn)公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對(duì)現(xiàn)代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實(shí)踐中怎樣做出回應(yīng)和應(yīng)變？這一問題沒有一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，但是，本文認(rèn)為，事實(shí)上吉登斯所提出的“保障型國家(Ensuring State)”(吉登斯，2009：9)概念已經(jīng)為我們思考這個(gè)問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個(gè)維度的思考，即：國家獨(dú)立于利益集團(tuán)來倡導(dǎo)環(huán)境政策的自主性、中央政府對(duì)于環(huán)境政策的貫徹力以及在環(huán)境議題上國家與社會(huì)的有序互動(dòng)問題。

“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯(lián)系起來”——吉登斯將這種現(xiàn)象命名為“吉登斯悖論(Giddens Paradox)”(吉登斯，2009：2)。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個(gè)概念框架主要由兩個(gè)概念構(gòu)成：“政治斂合(political convergence)”和“經(jīng)濟(jì)斂合(economic convergence)”。吉登斯認(rèn)為，如果政治斂合和經(jīng)濟(jì)斂合兩者之間形成一種良好的互動(dòng)，就會(huì)系統(tǒng)性地推動(dòng)氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念——“保障型國家”。他認(rèn)為，國家應(yīng)該在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題時(shí)扮演“催化劑”、“協(xié)調(diào)員”的角色，鼓勵(lì)和支持多元的社會(huì)團(tuán)體共同推動(dòng)好的政策，同時(shí)確保環(huán)境治理的切實(shí)成效。為此，國家需要在以下幾個(gè)方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經(jīng)濟(jì)斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個(gè)具有高度關(guān)聯(lián)性的公共議題，是尋求政治經(jīng)濟(jì)斂合的一個(gè)典型例子；二是要讓氣候變化的關(guān)切深入到民眾的日常生活當(dāng)中；三是要避免讓政治資本流出這個(gè)政策領(lǐng)域。因?yàn)閷?duì)抗氣候變化需要長(zhǎng)期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關(guān)切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對(duì)于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環(huán)境治理面臨的最大問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾問題，這個(gè)問題在本質(zhì)上是吉登斯悖論的一種表現(xiàn)。保障型國家應(yīng)該在這種矛盾中擔(dān)當(dāng)起環(huán)境議題倡導(dǎo)者的角色，致力于克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目性。事實(shí)上，空氣污染從一個(gè)地方性議題變成國家性議題也的確經(jīng)歷了一個(gè)過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發(fā)點(diǎn)是希望國家改變“去監(jiān)管化”的態(tài)度，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的國家調(diào)節(jié)。對(duì)于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對(duì)于地方保護(hù)主義利益、產(chǎn)業(yè)部門以及能源行業(yè)的自主性。

其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強(qiáng)“政治斂合”和“經(jīng)濟(jì)斂合”的各項(xiàng)政策在上令下達(dá)的過程中，往往經(jīng)過層層官僚制的過濾，再次被簡(jiǎn)化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行問題，是中國環(huán)境治理中關(guān)鍵的一環(huán)。在中國，量化考核和目標(biāo)責(zé)任制是國家能力建設(shè)的一個(gè)重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機(jī)會(huì)，從而確保國家的重大政策在地方的執(zhí)行以及地方官員對(duì)上級(jí)政府的忠誠。但事實(shí)上，現(xiàn)有方式并不能適應(yīng)環(huán)境治理中的諸多問題。一方面，環(huán)境指標(biāo)很多時(shí)候是復(fù)雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達(dá)到考核目標(biāo)往往操縱和扭曲真實(shí)的環(huán)境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個(gè)意義上講，量化管理和目標(biāo)責(zé)任制等管理方式事實(shí)上是削弱了而不是加強(qiáng)了國家的能力(Gao,2009:21-31)。這也正是“保障型國家”的第二個(gè)意義向度。以空氣污染為代表的環(huán)境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強(qiáng)國家能力建設(shè)提供了一個(gè)場(chǎng)域。環(huán)境治理需要政府努力尋求環(huán)境政策的政治和經(jīng)濟(jì)斂合，使得環(huán)境意識(shí)和環(huán)境政策能很好地與國家其他政治經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來，保障環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)。

最后，保障型國家區(qū)別于早期環(huán)境主義以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)中“對(duì)抗國家”的思想，認(rèn)為應(yīng)該從現(xiàn)有的體制中尋求解決問題的途徑，這對(duì)在中國現(xiàn)有的政治體制下思考空氣污染等環(huán)境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會(huì)運(yùn)動(dòng)、抗?fàn)幷嗡坪跏且粋€(gè)古老的政治話題，現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也有很多集中于關(guān)注環(huán)境抗?fàn)?，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環(huán)境問題上，公民的相關(guān)行動(dòng)很多時(shí)候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有政治制度的權(quán)威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環(huán)境。從這個(gè)意義上講，公民社會(huì)和國家在這類議題上的關(guān)系更接近于合作主義或者協(xié)同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會(huì)的互動(dòng)和互強(qiáng)，通過理性的協(xié)商和審議以共同推動(dòng)高效的環(huán)境政策的產(chǎn)出和執(zhí)行是解決環(huán)境治理問題的應(yīng)然路徑。這也是現(xiàn)有政治體制之下中國環(huán)境治理的應(yīng)然方向。

三、 結(jié)論

空氣污染的治理問題只是國家環(huán)境治理格局的管中一斑，但是它的諸多特殊性卻觸碰到中國國家治理現(xiàn)在和即將要面臨的幾個(gè)核心問題：首先，空氣污染問題特別地與經(jīng)濟(jì)以及能源問題聯(lián)系在一起，空氣污染突出地彰顯了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾；其次，空氣污染本身所具有的流動(dòng)性、不確定性，以及中國現(xiàn)階段特有的跨域復(fù)合型污染特征，對(duì)中國現(xiàn)有國家治理能力、治理方式提出了考驗(yàn)和挑戰(zhàn)；最后，空氣污染因?yàn)榕c民眾休戚相關(guān)，因此，公民社會(huì)在空氣污染治理過程中的表現(xiàn)以及國家與公民社會(huì)的策略互動(dòng)也為我們提供了一個(gè)分析風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下國家與社會(huì)關(guān)系問題的平臺(tái)。上述三個(gè)層面都需要我們通過空氣污染的治理去檢視現(xiàn)行治理體制所存在的問題，思考現(xiàn)代國家治理尺度所正在發(fā)生的變遷，以及在此背景下國家的功能形態(tài)和角色定位。在此，“治理尺度的變遷”和“保障型國家”這兩個(gè)概念的引入為我們從政治學(xué)的角度思考空氣污染治理問題提供了兩個(gè)明晰的概念框架?！爸卫沓叨茸冞w”很好地概括了新的形勢(shì)下國家治理在各個(gè)維度上的變化；而“保障型國家”則提示我們，國家仍然在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的環(huán)境治理中起到至關(guān)重要的作用，國家應(yīng)該在保障自主性、提高政策貫徹力以及更好地應(yīng)對(duì)公民社會(huì)方面有更好的作為。

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■作者地址：黃晗，首都師范大學(xué)政法學(xué)院；北京 100048。Email：huanghanyaolong@126.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

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Transition of the Scale of Governance and Reconsideration on the Role

of the State

——Political Analysis on Air Pollution Governance in China

HuangHan(Capital Normal University)

Abstract:Air pollution has actually shed light on some crucial issues we are right now facing and will face in China,which mainly lies in:the tension between economic development and environmental sustainability,the potential problems of the current governance system and the complicated relationship between state and public in the risk society.These above mentioned dimensions make it necessary for us to reexamine our current governance system,and rethink the role of the state.

Key words:air pollution; scale of governance; ensuring state

基金項(xiàng)目：■國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AZD012)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.03.004