魏福成 胡洪曙

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響研究

魏福成 胡洪曙

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府支出行為和征稅努力產(chǎn)生重要影響。本文構(gòu)建了一個(gè)理論模型和分析框架，分析和考察了不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為和征稅努力的影響效應(yīng)，以及地方政府目標(biāo)函數(shù)的性質(zhì)、產(chǎn)出函數(shù)的性質(zhì)等因素對(duì)這些效應(yīng)的影響。研究發(fā)現(xiàn)：第一，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致非生產(chǎn)性公共支出的上升幅度可能超過生產(chǎn)性公共支出的上升幅度，這與現(xiàn)有觀點(diǎn)和看法相反。第二，不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府征稅努力會(huì)產(chǎn)生不同的作用：一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)提高地方政府征稅努力，用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低地方政府征稅努力，而用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)征稅努力沒有影響。第三，不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為會(huì)產(chǎn)生相互影響，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此少有分析。第四，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性、實(shí)際稅率（征稅努力）和生產(chǎn)性公共品對(duì)產(chǎn)出的重要性等因素會(huì)對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)大小產(chǎn)生重要影響。因此轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確立和調(diào)整，應(yīng)將不同類型轉(zhuǎn)移支付之間的相互影響和作用考慮進(jìn)去，并且應(yīng)根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和征稅成本等因素去確定對(duì)每個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和規(guī)模。

轉(zhuǎn)移支付; 地方政府支出; 征稅努力

一、引言

自1994年分稅制以來，我國正式確立了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并在實(shí)踐過程中不斷完善和修訂。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于地區(qū)間公共服務(wù)均等化、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、區(qū)域外溢性公共商品的提供以及中央對(duì)地方政府的有效控制等方面都具有重要影響和作用。然而，轉(zhuǎn)移支付制度也可能會(huì)扭曲地方政府支出行為和籌集財(cái)政收入的努力程度。

中國的中央對(duì)地方的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三個(gè)方面。稅收返還是為保障地方政府既有利益而設(shè)置的，目前主要包括兩稅（消費(fèi)稅和增值稅）遞增返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價(jià)格和交通稅費(fèi)改革稅收返還。一般轉(zhuǎn)移支付主要是指用于平衡地區(qū)間財(cái)政收入差距、彌補(bǔ)地方政府財(cái)力缺口的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金沒有規(guī)定具體用途和方向，受援的地方政府可以用該項(xiàng)資金彌補(bǔ)其一般預(yù)算的缺口，既可用于生產(chǎn)性公共品支出方面，又可用于非生產(chǎn)性公共品支出方面。稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付都有確定的分配公式，并且一般轉(zhuǎn)移支付通常采用“因素法”進(jìn)行分配，與地方的財(cái)政能力成反向關(guān)系。一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)于縮小地區(qū)財(cái)力差距、促進(jìn)地區(qū)間的社會(huì)公平等具有重要作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又稱有條件補(bǔ)助，這類轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)定了使用方向和具體用途，受援的地方政府必須按規(guī)定的方向和用途使用該資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是為了解決地方公共商品收益外溢問題和促進(jìn)特定的公共品的提供。與稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付不同，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有明確的分配公式，通常需要地方政府主動(dòng)爭(zhēng)取，并且地方政府通常要對(duì)爭(zhēng)取來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行資金配套。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)分別見圖1和圖2。

由圖1可知，一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在2000年后增長速度加快，2006年后一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長速度較為穩(wěn)定，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長速度則波動(dòng)較大，2014年一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為26672億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為19941億元。稅收返還規(guī)模則增長緩慢，并且在部分年份有所下降，在2009年至2014年基本保持在5000億的規(guī)模。

圖1 1995—2014年間各類轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動(dòng)情況

從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)來看，由圖2可知，一般轉(zhuǎn)移支付占比自1996年以來逐年上升，到2014年時(shí)一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重為51.58%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比則發(fā)生較大波動(dòng)，由1995年的14.80%上升到2014年的38.56%，但在2002年至2003年間、2009年至2010年間以及2012年至2013年期間發(fā)生較大幅度的下降。稅收返還占比則由1994年的73.72%下降到2014年的9.86%，除了2002年和2003年發(fā)生上升以外，其他年份均保持了下降的趨勢(shì)。

圖2 1995—2014年間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的作用及其影響的研究，主要集中在轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距和地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的影響、對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響以及對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響等方面。Melitz and Zumer，Hepp and Von Hagen等通過跨國研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付能夠在一定程度上降低地區(qū)間財(cái)政收入差距①。但是對(duì)于中國情形而言，大多數(shù)研究認(rèn)為中國的轉(zhuǎn)移支付沒有減小甚至擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力不平衡。劉溶滄和焦國華利用泰爾指數(shù)測(cè)度地區(qū)間財(cái)政能力差距，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付并沒有明顯降低省級(jí)間財(cái)政能力差距和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡②。王紹光,馬栓友和于紅霞,尹恒等,宋小寧和苑德宇等研究得出了類似的結(jié)論③。然而，尹恒和朱虹研究認(rèn)為隨著轉(zhuǎn)移支付制度的改善和地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系的不斷調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距具有越來越重要的作用④。劉生龍等,張軍和范子英分析了轉(zhuǎn)移支付是否能夠促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂，得到了兩種相反的結(jié)論：前者使用1998—2007年間省級(jí)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)西部大開發(fā)政策等轉(zhuǎn)移支付對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，減小了省級(jí)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距;而后者使用1995—2006年間省級(jí)數(shù)據(jù)則發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付不僅沒有減小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，反而擴(kuò)大了地區(qū)間發(fā)展差距，特別是擴(kuò)大了西部地區(qū)與東中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距⑤。

在轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)支出以及政府支出結(jié)構(gòu)的影響方面，尹恒和朱虹使用全國縣級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府通常把未指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金的增量部分主要用于生產(chǎn)性公共品支出方面⑥，而很少用于基本公共服務(wù)等非生產(chǎn)性公共品支出方面。付文林和沈坤榮也得到了類似的結(jié)論⑦。賈曉俊等在河北省縣級(jí)層面分析了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的分類撥款與項(xiàng)目撥款對(duì)教育基本公共服務(wù)支出的影響的效果差異，研究發(fā)現(xiàn)相對(duì)于項(xiàng)目撥款，縣級(jí)政府會(huì)把更多的分類撥款資金用于提供教育基本公共服務(wù)方面⑧。其他研究則認(rèn)為地方政府會(huì)把轉(zhuǎn)移支付的資金用于行政支出，而對(duì)生產(chǎn)性公共品支出和基本公共服務(wù)等非生產(chǎn)性公共品支出的影響有限，比如袁飛等使用1994—2003年縣級(jí)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，從而增加行政支出，轉(zhuǎn)移支付資金沒有有效地促進(jìn)基本公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)⑨。

轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府征稅努力或籌集財(cái)政收入的積極性的影響的研究，目前在理論上存在兩種觀點(diǎn)和結(jié)論。一方面，如果轉(zhuǎn)移支付分配中考慮的地區(qū)財(cái)力是根據(jù)實(shí)際稅率測(cè)算的，那么在提高征稅努力從而提高實(shí)際稅率導(dǎo)致生產(chǎn)要素流出本地時(shí)，提高征稅努力的地區(qū)稅收收入會(huì)下降，此時(shí)其能夠獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，因此轉(zhuǎn)移支付會(huì)促進(jìn)地方政府提高征稅努力⑩。另一方面，稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付不利于地方政府提高財(cái)政努力或征稅努力，并且富裕地區(qū)的財(cái)政努力程度低于貧窮地區(qū)。目前大多數(shù)研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府征稅努力造成不利的影響。在理論上，Litvack et al.研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付不但不能促進(jìn)地方政府提高籌集財(cái)政收入的努力，反而使得地方政府更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付；Bordignon et al.在信息不對(duì)稱情況下，研究發(fā)現(xiàn)地方政府會(huì)通過降低征稅努力和提高公共支出的方式獲得更多的中央轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)驗(yàn)研究方面，Hines and Thaler、Baretti et al.以及Panda通過使用跨國數(shù)據(jù)或跨期數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的征稅努力與轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)反向關(guān)系。具體到中國情形，張恒龍和陳憲使用1994—2003年的數(shù)據(jù)在省級(jí)層面實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)移支付類型對(duì)地方政府財(cái)政努力（征稅努力）具有不同的影響：一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低地方政府的征稅努力，而稅收返還則會(huì)激勵(lì)地方政府提高征稅努力。李婉等得出了類似的結(jié)論。胡祖銓、黃夏嵐和劉怡利用1997—2010年省級(jí)數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低地方征稅努力，而有配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則會(huì)提高地方政府征稅努力，但前者對(duì)地方征稅努力的正面效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者的正面效應(yīng)，因此總體而言我國的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方政府的征稅努力產(chǎn)生了不利影響。

現(xiàn)有研究對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的影響進(jìn)行了豐富的探討和分析，然而現(xiàn)有研究存在以下缺陷和不足。第一，轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要作用，但是現(xiàn)有文獻(xiàn)很少從理論上分析哪些因素會(huì)影響其發(fā)揮作用的效果，并且很少分析不同類型的轉(zhuǎn)移支付之間的相互影響。第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)常常忽略了一般轉(zhuǎn)移支付與征稅努力對(duì)地方政府效用的互補(bǔ)性影響，當(dāng)二者存在互補(bǔ)性時(shí)，一般轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)激勵(lì)地方政府提高征稅努力。第三，現(xiàn)有文獻(xiàn)通常沒有按資金用途對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類，不同用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可能對(duì)地方政府行為產(chǎn)生不同影響。第四，地方政府目標(biāo)（效用函數(shù)）的性質(zhì)、產(chǎn)出函數(shù)從而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素可能對(duì)轉(zhuǎn)移支付的效果產(chǎn)生重要影響，而現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有對(duì)此進(jìn)行考察。

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的缺陷和不足，本文建立了一個(gè)理論模型和分析框架，分析和考察了不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為和征稅努力的影響效應(yīng)，以及地方政府目標(biāo)函數(shù)的性質(zhì)、地區(qū)產(chǎn)出函數(shù)的性質(zhì)等因素對(duì)這些效應(yīng)的影響。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分建立了地方政府行為的理論模型，主要包括了地方政府支出行為和財(cái)政努力行為（征稅努力），并得到了地方政府的最優(yōu)行為的影響因素；第三部分具體分析了不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響，以及產(chǎn)出在地方政府效用中的重要性、生產(chǎn)性公共品和征稅努力（從而實(shí)際稅率）對(duì)產(chǎn)出的影響程度等因素對(duì)轉(zhuǎn)移支付效果的影響；第四部分總結(jié)了本文的主要結(jié)論和發(fā)現(xiàn)，并提出了相應(yīng)的政策建議。

二、理論模型和框架

本部分就地方政府支出行為和征稅努力行為建立理論模型和分析框架，考察和探究一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響。任意一個(gè)地方政府i的目標(biāo)函數(shù)如下：

yiαGi,11-α

（1）

地方政府的財(cái)政預(yù)算約束如下：

Tig+Tis+D+eiτyi=Gi，1+Gi，2

（2）

Tis=ρGi，1+μGi，2

（3）

其中，Tig和Tis分別為地方政府獲得的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既用于生產(chǎn)性公共品也用于非生產(chǎn)性公共品（基本公共服務(wù)），同時(shí)通常需要地方進(jìn)行配套投入。根據(jù)（3）式，地方政府在基本公共服務(wù)供給等非生產(chǎn)性公共品支出Gi，1方面的配套投入比例為1-ρ，在生產(chǎn)性公共品支出Gi，2方面的配套比例為1-μ，而中央政府（上級(jí)政府）為基本公共服務(wù)供給等非生產(chǎn)性公共品和生產(chǎn)性公共品支出承擔(dān)的比例分別為ρ和μ。我國地方政府通常都背負(fù)許多債務(wù)，可以從金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)上借入資金以彌補(bǔ)收支缺口，假定D為地方政府的債務(wù)凈收入（借債收入減去還本付息后的差額）。地方政府通過征稅和公共收費(fèi)等形式籌集的財(cái)政收入，取決于本地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、自身征稅努力ei及名義稅率τ等情況。由于我國名義稅率由中央政府決定，因此地方政府并不能直接決定和影響名義稅率，但是地方政府行為能夠影響本地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和自身的征稅努力。

地方的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出函數(shù)為：

（4）

其中，Ai為地方除生產(chǎn)性公共品和實(shí)際稅率以外的其他因素和變量，δ>0和1>γ>0分別反映生產(chǎn)性公共品和實(shí)際稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的影響程度。實(shí)際稅率對(duì)要素跨區(qū)流動(dòng)和中國地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)這些影響地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的因素，都通過（4）式的分母得到體現(xiàn)和反映。

地方政府需要在生產(chǎn)性公共品支出、非生產(chǎn)性公共品支出和征稅努力等三個(gè)方面做出選擇，在（2）式、（3）式和（4）式的約束下，最大化自身的效用（或績(jī)效考核得分）即使得（1）式最大。根據(jù)一階條件可得：

對(duì)ei求導(dǎo)可得：

（5）

對(duì)Gi，2求導(dǎo)可得：

（6）

由（4）式、（5）式和（6）式可得：

（7）

（8）

（9）

以上三個(gè)式子即為地方政府在生產(chǎn)性公共品支出、非生產(chǎn)性公共品支出和征稅努力的決定式。

三、轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響

由（7）式、（8）式和（9）式可知，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)（績(jī)效考核）中的重要性、生產(chǎn)性公共品和征稅努力（實(shí)際稅率）對(duì)產(chǎn)出的重要性、不同類型的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的借債能力（凈債務(wù)收入）等因素都會(huì)影響地方政府支出行為和征稅努力。

（一）轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為的影響

1.一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)性公共支出和非生產(chǎn)性公共支出均會(huì)上升，但是對(duì)二者的影響程度的相對(duì)大小則取決于各項(xiàng)參數(shù)和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套比例

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方政府配套比例越低，則對(duì)應(yīng)的地方公共支出就越高，但是沒有交叉效應(yīng)

（二）轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府征稅努力的影響

1.一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)提高地方政府征稅努力

2.用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則地方政府的征稅努力越小

3.用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套比例對(duì)地方政府征稅努力沒有影響

綜上，不同的轉(zhuǎn)移支付類型對(duì)于地方政府的征稅努力的影響程度是不同的，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)提高地方政府征稅努力，用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低地方政府征稅努力，而用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則對(duì)地方政府征稅努力沒有影響。因此，一方面如果中央政府想要提高地方政府征稅努力，則應(yīng)提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重，降低用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重或提高地方配套比例；另一方面，如果想要使得轉(zhuǎn)移支付不對(duì)地方政府征稅努力產(chǎn)生影響或僅產(chǎn)生較小的影響，則應(yīng)提高用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。

（三）轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響效果分析

1.不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為的相互影響

（1）用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)非生產(chǎn)性公共品的影響越大；一般轉(zhuǎn)移支付越大，則降低用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方政府配套比例帶來的非生產(chǎn)性公共品的上升幅度會(huì)上升。

（2）用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)生產(chǎn)性公共品的影響越大；一般轉(zhuǎn)移支付越大，則降低用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方政府配套比例帶來的生產(chǎn)性公共品的上升幅度會(huì)下降。

綜上，在分析不同類型的轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)規(guī)模時(shí)，因?qū)⒉煌愋娃D(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響納入分析之中。

2.生產(chǎn)性公共品和實(shí)際稅率對(duì)產(chǎn)出的重要性以及產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)中的重要性，都會(huì)對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)產(chǎn)生重要影響

（1）影響一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出的作用程度

（2）影響一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府征稅努力的作用程度

3.生產(chǎn)性公共品和實(shí)際稅率對(duì)產(chǎn)出的重要性以及產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)中的重要性，都會(huì)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)產(chǎn)生影響

（1）對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方政府支出效應(yīng)的影響

（2）對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方政府征稅努力效應(yīng)的影響

（四）政府的凈債務(wù)收入（借債能力）對(duì)轉(zhuǎn)移支付效用的影響

政府的凈債務(wù)收入對(duì)生產(chǎn)性公共品支出、非生產(chǎn)性公共品支出和地方政府征稅努力的影響，與一般轉(zhuǎn)移支付相同，因?yàn)閷?duì)于地方政府而言，凈債務(wù)收入的性質(zhì)在當(dāng)前與一般轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)相同：沒有規(guī)定用途，且當(dāng)期不用償還。這意味著，在中央政府財(cái)政收入有限的時(shí)期，中央政府可以減少對(duì)借債能力較強(qiáng)的地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)借債能力較弱的地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付。

四、結(jié)論與政策建議

轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于地方政府支出行為和征稅努力會(huì)產(chǎn)生重要影響。本文構(gòu)建了一個(gè)理論模型和分析框架，對(duì)不同的轉(zhuǎn)移支付的影響及其相互作用進(jìn)行了考察，得到如下結(jié)論：

第一，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)導(dǎo)致地方政府提高生產(chǎn)性公共支出和非生產(chǎn)性公共支出，并且非生產(chǎn)性公共支出的上升幅度可能超過生產(chǎn)性公共支出的上升幅度，這與現(xiàn)有觀點(diǎn)和看法相反。這是因?yàn)楝F(xiàn)有研究沒有在理論上考慮到地方政府目標(biāo)函數(shù)、地區(qū)產(chǎn)出函數(shù)的性質(zhì)以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例等因素的影響。

第二，不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府征稅努力會(huì)產(chǎn)生不同的作用。一方面，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)提高地方政府征稅努力，這與大多數(shù)現(xiàn)有觀點(diǎn)相反，這是因?yàn)楝F(xiàn)有文獻(xiàn)通常沒有考慮到一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)提高地方政府生產(chǎn)性公共品支出，從而提高了征稅努力帶來的邊際產(chǎn)出和地方政府的邊際效用。另一方面，用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則地方政府的征稅努力越小，這與現(xiàn)有觀點(diǎn)一致；然而用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套比例對(duì)地方政府征稅努力沒有影響，現(xiàn)有文獻(xiàn)通常沒有按資金用途對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類，從而無法獲得該結(jié)論。

第三，不同類型的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為會(huì)產(chǎn)生相互影響，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此少有分析。本文研究發(fā)現(xiàn)，一方面，在對(duì)非生產(chǎn)性公共品的影響上，一般轉(zhuǎn)移支付和用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間存在互補(bǔ)性：用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)非生產(chǎn)性公共品的影響越大；一般轉(zhuǎn)移支付越大，則降低用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方政府配套比例帶來的非生產(chǎn)性公共品的上升幅度會(huì)上升。另一方面，在對(duì)生產(chǎn)性公共品的影響上，用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方配套比例越小，則一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)生產(chǎn)性公共品的影響越大；一般轉(zhuǎn)移支付越大，則降低用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的地方政府配套比例帶來的生產(chǎn)性公共品的上升幅度會(huì)下降。

第四，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性、實(shí)際稅率（征稅努力）和生產(chǎn)性公共品對(duì)產(chǎn)出的重要性等因素會(huì)對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)大小產(chǎn)生重要影響。一方面，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性上升，會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)性公共品上升，但是它對(duì)非生產(chǎn)性公共品的影響方向則取決于生產(chǎn)性公共品對(duì)產(chǎn)出的重要性和實(shí)際稅率對(duì)產(chǎn)出的重要性；實(shí)際稅率對(duì)產(chǎn)出的重要性會(huì)導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)生產(chǎn)性公共支出和非生產(chǎn)性公共支出的影響程度；生產(chǎn)性公共品對(duì)產(chǎn)出的重要性的上升，會(huì)導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)生產(chǎn)性公共品的影響程度上升，但是會(huì)降低一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)非生產(chǎn)性公共支出的影響程度。另一方面，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性上升，會(huì)導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)征稅努力的影響程度上升，而實(shí)際稅率在產(chǎn)出中的重要性上升時(shí)，一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)征稅努力的影響程度會(huì)下降。

第五，產(chǎn)出函數(shù)和地方政府目標(biāo)函數(shù)性質(zhì)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)會(huì)產(chǎn)生重要影響。一方面，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性上升或者生產(chǎn)性公共品對(duì)產(chǎn)出的重要性上升時(shí)，用于非生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)非生產(chǎn)性公共品支出的影響會(huì)下降，而用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生產(chǎn)性公共支出的影響程度上升。另一方面，產(chǎn)出在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的重要性上升或者實(shí)際稅率對(duì)產(chǎn)出帶來更大不利影響時(shí)，用于生產(chǎn)性公共品的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)征稅努力的影響程度會(huì)下降。

第六，政府的凈債務(wù)收入或借債能力對(duì)地方政府行為的影響，與一般轉(zhuǎn)移支付相同。

根據(jù)以上結(jié)論和發(fā)現(xiàn)，提出如下政策建議：

一是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確立和調(diào)整，應(yīng)將不同類型轉(zhuǎn)移支付之間的相互影響和作用考慮進(jìn)去，不能割裂開來去確定不同類型轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。二是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)在不同地區(qū)應(yīng)有所不同，即應(yīng)根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和征稅成本等因素去確定對(duì)每個(gè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和規(guī)模。三是應(yīng)將地方政府的借債能力考慮到轉(zhuǎn)移支付決策中去，中央政府（上級(jí)政府）在轉(zhuǎn)移支付資金有限的情況下，如果要加快縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和提高基本公共服務(wù)均等化水平，那么應(yīng)將更多的轉(zhuǎn)移支付資金給借債能力較弱的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，而相應(yīng)減少對(duì)借債能力較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

注釋

①M(fèi)elitz, J.， and Zumer,F. “Interregional and International Risk-sharing and Lessons for EMU.” Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 51（1999）;Hepp, R.， and J. von Hagen. “Interstate Risk Sharing in Germany: 1970-2006.” Working Papers 2010-13, University of Connecticut, Department of Economics,2010.

②劉溶滄、焦國華：《地區(qū)間財(cái)政能力差異與轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第6期。

③王紹光：《中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期;馬栓友、于紅霞：《轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂》，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第3期;尹恒、康琳琳、王麗娟：《政府間轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)——基于中國縣級(jí)數(shù)據(jù)的研究》，《管理世界》2007年第1期;宋小寧、苑德宇：《公共服務(wù)均等、政治平衡與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2008年第4期。

④尹恒、朱虹：《中國縣級(jí)地區(qū)財(cái)力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性》，《管理世界》2009年第4期。

⑤劉生龍、王亞華、胡鞍鋼：《西部大開發(fā)成效與中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第9期;張軍、范子英：《中國如何在平衡中犧牲了效率：轉(zhuǎn)移支付的視角》，《世界經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。

⑥尹恒、朱虹：《縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

⑦付文林、沈坤榮：《均等化轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第5期。

⑧賈曉俊、岳希明、王怡璞：《分類撥款、地方政府支出與基本公共服務(wù)均等化——兼談我國轉(zhuǎn)移支付制度改革》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第4期。

⑨袁飛、陶然、徐志剛、劉明興：《財(cái)政集權(quán)過程中的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第5期。

⑩Smart,M. “Taxation and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers.”CanadianJournalofEconomics31, no.1（1998）. Egger, P., M. Koethenbuerger and M.Smart. “Do Fiscal Transfers Alleviate Business Tax Competition？ Evidence from Germany.”JournalofPublicEconomics, 94（2010）．

責(zé)任編輯 張靜

Study of the Impact of Transfer Payment on Local Governments’ Behavior

Wei Fucheng Hu Hongshu

（School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073）

The behavior of local governments’ expenditure and effort on tax are often significantly influenced by the system of transfer payment.This paper establishes a theoretical model to analyze how the different type of transfer payment and the nature of output function and local government object function affect the behavior of local governments’ expenditure and effort on tax. It finds that: Firstly， being contrary to existing standard view，general transfer payment may induce a more increasing amplitude of unproductive public expenditure than that of productive public expenditure. Secondly， different type of transfer payment has different impact on tax effort of local governments. General transfer payment induces local governments to improve tax effort，whereas the special transfer payment used to productive public good will decrease the effort on tax. Thirdly， one type of transfer payment influences another type of transfer payment’s effects on local governments’ behavior. Fourthly，the nature of output function and local government object function will influence transfer payment’s effect on local governments’ behavior.

transfer payment； the expenditure of local governments； effort on tax

2015-09-02

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制優(yōu)化研究”（13BGL033）