馬海濤 任 強(qiáng)

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院， 北京 100081）

我國中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的問題與對(duì)策

馬海濤 任 強(qiáng)

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院， 北京 100081）

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的重要方面。伴隨著分稅制改革的不斷深入，我國中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系逐步發(fā)展完善。總體來看，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付種類繁多且占中央支出比重較大；一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化效果但需要清理合并；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付亟待提高管理效率。當(dāng)然，必須立足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀客觀看待目前的轉(zhuǎn)移支付體系。未來，應(yīng)降低中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重；相對(duì)提高一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的比重；建立分類轉(zhuǎn)移支付體系；提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效率。

轉(zhuǎn)移支付； 一般性轉(zhuǎn)移支付； 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付； 稅收返還

轉(zhuǎn)移支付是政府之間為解決財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動(dòng)，是用以補(bǔ)充公共物品而提供的一種無償支出，是政府財(cái)政資金的單方面無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系。按照主流財(cái)政學(xué)理論的解釋，轉(zhuǎn)移支付的作用主要是解決政府間的縱向不均等（Vertical fiscal imbalances）、橫向不均等（Horizontal fiscal imbalances）和區(qū)域間的外部效應(yīng)（Inter-jurisdictional spill-over effects）。

一、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移性支付：分類及優(yōu)劣評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

按照政府間的轉(zhuǎn)移支付的資金是否有特殊用途，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付（Non-earmarked grants）、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（Earmarked grants）和分類轉(zhuǎn)移支付（Block grants）。一般性轉(zhuǎn)移支付指的是上級(jí)政府對(duì)資金的使用沒有特殊規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付額度按照公式法進(jìn)行分配。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指的是上級(jí)政府對(duì)資金的使用有特殊用途規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付。分類轉(zhuǎn)移支付的特征介于上面二者之間。分類轉(zhuǎn)移支付也是按照公式法進(jìn)行分配，資金的用途按照大類區(qū)分，而不是按照具體項(xiàng)目進(jìn)行。接受轉(zhuǎn)移支付的下級(jí)政府有一定的自由度在大類中的各個(gè)項(xiàng)目間進(jìn)行調(diào)劑。

按照世界銀行專家Shah的理解，一個(gè)有效的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)①：（1）轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)能夠滿足下級(jí)政府完成指定公共服務(wù)的資金需要。（2）轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)不能使下級(jí)政府形成疏于籌集財(cái)政收入和預(yù)算軟約束的習(xí)慣。也就是說，不能“養(yǎng)懶人”和向上級(jí)政府“甩包袱”。（3）轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)必須公平，即轉(zhuǎn)移支付額必須與下級(jí)政府產(chǎn)生的真實(shí)財(cái)政缺口成反比。這也就意味著，轉(zhuǎn)移支付的額度應(yīng)當(dāng)是有差別的，不能“撒胡椒面”。（4）轉(zhuǎn)移支付制度必須是透明且穩(wěn)定的。這就意味著，下級(jí)政府在制定本級(jí)預(yù)算額度的時(shí)候，能夠及時(shí)地將上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付額度反映進(jìn)來。

二、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總體現(xiàn)狀：種類繁多且占中央支出比重較大

我國1994年的分稅制改革，奠定了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架。中央政府選擇采取了“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的方針，旨在通過漸進(jìn)性改革，逐步加大中央財(cái)政所控制的增量，用增量部分進(jìn)行以公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)的地區(qū)間財(cái)力再分配，以求逐步建立起科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。通過20世紀(jì)末及21世紀(jì)初的轉(zhuǎn)移支付制度的改革，我國形成了一個(gè)龐大的轉(zhuǎn)移支付體系（見表1）。

表1 2014年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還體系

注：2009年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付被稱作“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”；均衡性轉(zhuǎn)移支付被稱作“一般性轉(zhuǎn)移支付”。

資料來源：《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201503/t20150317_1203481.html

以2014年為例，中央一般公共預(yù)算支出（包含補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，下同）為74990.01億元。其中，轉(zhuǎn)移支付和稅收返還為51604.45億元，占中央一般公共預(yù)算支出的近69%（見圖1）。地方一般公共預(yù)算支出（包含補(bǔ)充地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出和地方政府債券還本支出，下同）為131464.18億元，從中央政府獲得的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占地方一般公共預(yù)算支出的39%?？梢姡覈醒胝畬?duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的規(guī)模非常大。這一方面反映出中央政府能夠集中公共資源的能力比較強(qiáng)，從而有可能對(duì)這部分公共資源在區(qū)域之間進(jìn)行再分配；然而，通過與其他國家的比較來看，也反映出中央直接支出的比重過小，中央政府將公共服務(wù)支出責(zé)任下放給了地方。如果中央再分配公共資源能夠既公平又有效率，那么，會(huì)產(chǎn)生好的效果；如果中央再分配公共資源的過程中存在問題，則可能將結(jié)果推向另一面。從長期來看，這種格局的改變有賴于中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的重新調(diào)整（上收）來實(shí)現(xiàn)。

中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重過大，直接擠占了中央財(cái)政本級(jí)支出。從與世界上其他國家相比來看，我國中央財(cái)政本級(jí)支出是非常小的（見圖2）。從與我國國土面積相差不大的美國的對(duì)比來看，美國在2006年聯(lián)邦政府本級(jí)支出占比50%；到了2013年，聯(lián)邦政府本級(jí)支出占比達(dá)到52%；對(duì)于面積較小的法國，中央政府本級(jí)支出達(dá)到80%；除了韓國中央政府本級(jí)支出小于30%之外，其他國家中央政府本級(jí)支出均大于40%。我國2013年中央財(cái)政本級(jí)支出僅為15%。這說明財(cái)政資金在政府間再分配后，中央政府直接控制能力在下降。

圖1 兩項(xiàng)支出占中央一般公共預(yù)算支出比例

三、中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付：具有均等化效果但需要清理合并

理論上的一般性轉(zhuǎn)移支付指的是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府沒有特殊指定用途的轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范的公式法來分配上級(jí)政府的財(cái)政資金。1995年由財(cái)政部地方司主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)的過渡期轉(zhuǎn)移支付開始實(shí)施，這成為一般性轉(zhuǎn)移支付在我國的雛形。最初的過渡期轉(zhuǎn)移支付包含客觀因素轉(zhuǎn)移支付（財(cái)政統(tǒng)計(jì)上有時(shí)又稱之為“普通轉(zhuǎn)移支付”）和政策性轉(zhuǎn)移支付。客觀因素轉(zhuǎn)移支付主要按照公式法測算各地區(qū)財(cái)政收支缺口，然后乘以客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)得出。政策性轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象是民族地區(qū)。為了使轉(zhuǎn)移支付制度更加科學(xué)，其后財(cái)政部對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入等具體測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了校準(zhǔn)和修訂。在之后的若干年內(nèi)，“一般性轉(zhuǎn)移支付”先后幾易其名，從名稱和包含的內(nèi)容上幾經(jīng)變化。2002年，過渡性轉(zhuǎn)移支付更名為一般性轉(zhuǎn)移支付，專門指向依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，鑒于轉(zhuǎn)移支付種類的增加，使用“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”的概念涵蓋新的“一般性轉(zhuǎn)移支付”及沒有明確規(guī)定具體使用用途的轉(zhuǎn)移支付。從2009年開始，“一般性轉(zhuǎn)移支付”又更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”；之前的“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。

一般性轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)當(dāng)是按照公式法測算的對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出大于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的地區(qū)給予一定程度上補(bǔ)助缺口的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。目前來看，納入一般性轉(zhuǎn)移支付的主要應(yīng)當(dāng)是按照公式法計(jì)算的均衡性轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付資金不設(shè)具體用途，由接受轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府按照自己的意愿使用資金。

除此之外，還有其他幾個(gè)類型的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，這些項(xiàng)目如革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付；成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；體制結(jié)算補(bǔ)助；工商部門停征兩費(fèi)等轉(zhuǎn)移支付；基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付；義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付；基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付；新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付；村級(jí)公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等轉(zhuǎn)移支付；西部地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付等。

后面幾類項(xiàng)目又可以分為兩大類，一類是出于中央政府某項(xiàng)政策調(diào)整導(dǎo)致地方政府收入減少或支出規(guī)模增大，進(jìn)而由中央政府補(bǔ)助資金缺口的轉(zhuǎn)移支付。這一類轉(zhuǎn)移支付資金的使用沒有比較嚴(yán)格的使用用途指向，或者用途非常寬泛。這一類轉(zhuǎn)移支付如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。另一類是中央按照一定方法測算，轉(zhuǎn)移給地方政府用于某一大類的支出，地方政府在使用過程中有一定的自由度，可以在這一大類中選擇自己偏好的項(xiàng)目。后一類轉(zhuǎn)移支付通常也被稱為分類撥款（Block Grants）。如西部地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)資金專門用于改善西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大機(jī)關(guān)辦公條件。

目前，一般性轉(zhuǎn)移支付的問題是種類比較多，這種現(xiàn)象往往是財(cái)政體制轉(zhuǎn)型時(shí)期頻繁出臺(tái)的中央政策導(dǎo)致的。從短期來看，種類繁雜的一般性轉(zhuǎn)移支付在我國特殊轉(zhuǎn)型時(shí)期有存在的客觀原因。從長期來看，需要將種類復(fù)雜的一般性轉(zhuǎn)移支付整合為種類有限的幾種類別。

四、中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付：亟待提高管理效率

以2014年為例，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還之和的53%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比37%，稅收返還占比約為10%（見圖3）。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置的本身目的在于委托地方政府完成中央政府指定的支出責(zé)任及解決地區(qū)間公共服務(wù)提供的外溢性。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的存在，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面來看待。一方面，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有特定用途，這可以使地方政府將財(cái)政資金用在指定方向上。

圖2 中央財(cái)政本級(jí)支出占全國財(cái)政支出比重

另一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類別太多，導(dǎo)致很多管理性的問題出現(xiàn)。就我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理來看，存在以下幾點(diǎn)問題。它們突出地表現(xiàn)在歷年來審計(jì)署公布的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中。

圖3 各項(xiàng)目占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的比例

主要突出問題如下：

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不透明

從公開渠道很難全面獲取各轉(zhuǎn)移支付具體子項(xiàng)目、額度和資金使用情況，同時(shí)也無法獲取相關(guān)部門在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批環(huán)節(jié)的責(zé)任。這種不透明是滋生“跑部錢進(jìn)”和財(cái)政管理低效率的重要原因。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的權(quán)責(zé)問題不清晰

據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，“以‘農(nóng)林水事務(wù)’類專項(xiàng)為例，其中66個(gè)專項(xiàng)在中央本級(jí)由9個(gè)主管部門的50個(gè)司局、114個(gè)處室參與分配管理；下達(dá)到地方后僅省一級(jí)就涉及近20個(gè)主管部門，省以下也需層層審批，如廣東省2013年分配的‘晚造水稻種植保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼’1.16億元，經(jīng)縣、市、省逐級(jí)審核，最長的歷時(shí)213天才到位?！鳖愃朴谶@種問題的低效率進(jìn)一步導(dǎo)致年終突擊花錢和支出效益不高的連鎖反應(yīng)。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付明細(xì)項(xiàng)目過多且存在交叉重復(fù)現(xiàn)象

由于項(xiàng)目多頭管理，轉(zhuǎn)移支付資金支出方對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象存在信息不對(duì)稱的情況，接受專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目存在接受多種類似資金補(bǔ)助現(xiàn)象。據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，“經(jīng)審計(jì)核實(shí)，具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細(xì)項(xiàng)目有363項(xiàng)，其中‘中央基建投資’1個(gè)明細(xì)專項(xiàng)又包含110個(gè)子項(xiàng)。有的專項(xiàng)設(shè)置交叉重復(fù)，如財(cái)政部管理的‘國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程補(bǔ)助’等6個(gè)專項(xiàng)與發(fā)展改革委管理的‘水土保持專項(xiàng)資金’等6個(gè)專項(xiàng)之間，財(cái)政部管理的‘農(nóng)業(yè)科技推廣示范’、‘名優(yōu)經(jīng)濟(jì)林’等21個(gè)專項(xiàng)之間，發(fā)展改革委管理的‘物流業(yè)調(diào)整和振興’、‘農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流’等13個(gè)專項(xiàng)之間，在資金投向、補(bǔ)貼對(duì)象等方面存在交叉現(xiàn)象?！?/p>

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象

由于多頭管理，各部門掌握的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在目標(biāo)上存在不協(xié)調(diào)。據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，“農(nóng)業(yè)部管理的‘海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助’主要用于海洋漁船的報(bào)廢補(bǔ)助等，而財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部共同管理的‘漁業(yè)成品油價(jià)格補(bǔ)助’主要用于補(bǔ)助因成品油價(jià)格調(diào)整增加的漁業(yè)成本，由于保留漁船領(lǐng)取的成品油價(jià)格補(bǔ)助高于報(bào)廢漁船獲得的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助，漁民更傾向于保留漁船，造成減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作陷于停頓?！蓖寝r(nóng)業(yè)部參與管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在政策效果上出現(xiàn)相互矛盾的問題。

總之，目前轉(zhuǎn)移支付依然存在不少問題。一方面上級(jí)政府希望通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式敦促地方政府完成上級(jí)政府指定的公共服務(wù)責(zé)任；另一方面，上級(jí)政府和部門又疲于面對(duì)煩瑣的專項(xiàng)資金審批、管理和績效考核。過長的委托代理鏈條，使得上級(jí)難以掌握地方政府個(gè)性化的真實(shí)公共服務(wù)需求，難以跟蹤整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支出信息。

五、客觀看待改革過程中的轉(zhuǎn)移支付體系

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制的重要組成部分。我國財(cái)政體制的完善“前無來者”，處處需要結(jié)合我國特殊國情。我國正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期。所謂“轉(zhuǎn)型”，指的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)在轉(zhuǎn)型，制度在調(diào)整，很多事情都有待進(jìn)一步觀瞻及完善。就經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型來看，經(jīng)過之前經(jīng)濟(jì)增長的快速期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，這進(jìn)一步使得稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。就稅制改革來看，目前尚有“營改増”處于掃尾階段；房地產(chǎn)稅尚探索如何開征；消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅改革在悄然進(jìn)行。稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整持續(xù)不斷地“倒逼”政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整這一問題。前者發(fā)生改變，后者必須要調(diào)整。就影響地方政府支出事項(xiàng)的問題及政策來看，這些問題和政策不定期頻繁影響著地方政府的財(cái)政收支狀況，并間接影響中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付政策。在我國這樣地方政府擁有很小的制度調(diào)整自由度的體制中，中央政策的調(diào)整更會(huì)影響地方財(cái)政運(yùn)行。因而，不能僅僅局限轉(zhuǎn)移支付制度本身研究問題，更應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，從整個(gè)財(cái)政體制上著眼研究轉(zhuǎn)移支付問題。

1.關(guān)于一般性轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付

就對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)來看，轉(zhuǎn)移支付資金是一般性的為解決橫向財(cái)政缺口和縱向財(cái)政缺口而產(chǎn)生。然而，由于國家政策尤其是中央出臺(tái)的某些政策會(huì)導(dǎo)致地方政府支出增加或稅收收入減少。鑒于此，中央必須通過轉(zhuǎn)移支付政策來彌補(bǔ)由于中央政策導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生的財(cái)政缺口。越是在政策調(diào)整頻繁的時(shí)期，這種因政策調(diào)整導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目越多。這樣，一般性轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目數(shù)額計(jì)算的先后套算關(guān)系也越來越復(fù)雜。不能否認(rèn)一般性轉(zhuǎn)移支付管理水平尚待提高，頻繁出臺(tái)的政策及轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目確實(shí)給一般性轉(zhuǎn)移支付的管理增加了很多難度。這些和我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的劇變有密切關(guān)系。

2.關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是資金使用具有指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金。從理論上看，中央財(cái)政專項(xiàng)資金使用范圍應(yīng)屬中央政府應(yīng)當(dāng)提供（買單）的公共服務(wù)。但是，在財(cái)政資金的具體支出使用責(zé)任來看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用由地方政府來具體落實(shí)。進(jìn)一步看，中央財(cái)政之所以使用專項(xiàng)資金是為了使地方政府完成中央政府的某項(xiàng)意圖而落實(shí)的某項(xiàng)支出。如果中央不提供這種支出，地方政府就不會(huì)（不愿或不能）從有限的自有財(cái)政資源中撥付資金落實(shí)此項(xiàng)支出。轉(zhuǎn)移支付資金的用途一般來說是非常明確且具體的。具體支出時(shí)可以采用項(xiàng)目法來進(jìn)行管理。但在有些時(shí)候，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用用途的規(guī)定還不能過于具體明確。因?yàn)閺闹醒氲阶罨鶎拥男畔⒋嬖诓粚?duì)稱，過于具體明確的用途規(guī)定可能使得“資金所用未必是所需”，從而，造成資金浪費(fèi)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類過繁、參與管理方過多等問題同樣與劇變時(shí)期，政府和財(cái)政治理未與變化保持同步所致。

3.關(guān)于稅收返還制度

不少專家指出，稅收返還是廣義上中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)組成部分。從長期來講，稅收返還制度應(yīng)當(dāng)取消。經(jīng)過梳理上個(gè)世紀(jì)末我國財(cái)政體制改革的歷史可以知道。稅收返還實(shí)際上是為了推進(jìn)1993年稅制改革而在中央政府和地方政府之間達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物。按照20世紀(jì)90年代時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基同志的說法，“中央必須從地方多拿一點(diǎn)，但拿太多也不行。拿太多了，方案反而通不過，不能實(shí)行?！谝荒瓴荒芨淖?cè)械睦娓窬帧！荒軓牡诙觊_始，拿那么多一點(diǎn)點(diǎn)；再過一年，稍微多拿一點(diǎn)；下一年，再多拿一點(diǎn)；越到后來拿的越多。……不能太著急?！雹谕瑫r(shí)，對(duì)于增值稅和消費(fèi)稅返還的基數(shù)年問題，實(shí)際上也是中央和地方博弈的結(jié)果。朱镕基同志提到，“關(guān)于基數(shù)年的問題。原方案主要是考慮1993年還有幾個(gè)月，為避免人為擴(kuò)大支出基礎(chǔ)，確定1992年為基數(shù)年。……為了兼顧中央和地方的利益格局，減少改革阻力，建議改以1993年為基數(shù)年。由于上劃稅種單純，今后幾個(gè)月做手腳的可能性不大?！雹蹚哪壳靶蝿菘?，朱镕基同志關(guān)于稅收返還制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)。

稅收返還制度是一個(gè)巧妙的制度設(shè)計(jì)。假如中央財(cái)政在某省獲取的75%的增值稅和消費(fèi)稅為100，則1993年對(duì)該省稅收返還為100；假如1994年全國兩稅增長率為15%，那么，1994年對(duì)該省稅收返還為100*（1+0.3*15%），即105；假如1995年全國兩稅增長率為15%，那么，1995年對(duì)該省稅收返還為105*（1+0.3*15%），即109。

按照這一勢頭，從1993年至2012年，具體情況見表2：

表2 稅收返還的巧妙設(shè)計(jì)

注：1.倒數(shù)第4行代表從該省凈拿走的；倒數(shù)第3行代表中央返還給該省的；最后1行代表從該省拿走的與返還給該省的比值。2.該案例僅僅是個(gè)模擬，表明：中央拿走的比例越來越大；返還的比例越來越小，以體現(xiàn)稅收返還設(shè)計(jì)的精巧之處。

就實(shí)際情況看，從2003年至2011年中央財(cái)政收入中75%的增值稅與消費(fèi)稅及稅收返還實(shí)際數(shù)如表3所示。足見稅收返還制度是一個(gè)“溫水煮蛙”的制度設(shè)計(jì)。該制度在短期內(nèi)不會(huì)影響地方實(shí)際財(cái)力太大，但從長期來看，這個(gè)政策在中央集中財(cái)力的作用中逐步顯現(xiàn)。

從本質(zhì)上講，稅收返還是分稅制改革過程中中央和地方政府間達(dá)成“契約”的組成部分。稅收返還本應(yīng)是“契約”內(nèi)達(dá)成的歸屬于地方政府的稅收收入。因而，稅收返還不能被賦予調(diào)節(jié)各省財(cái)力差異的職能。真正應(yīng)被賦予調(diào)節(jié)財(cái)力差距職能的工具是一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是地方政府代替中央政府履行事權(quán)但自己承擔(dān)支出責(zé)任的資金，也不能直接被視為調(diào)節(jié)財(cái)力差異的工具。

盡管如此，在某些年份，稅收返還制度也客觀上有調(diào)節(jié)各省財(cái)力差距的效果（見圖4）。從2007年數(shù)據(jù)來看，各省人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)是0.4334。各省一般預(yù)算收入和稅收返還的人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.4211；各省一般預(yù)算收入和一般性轉(zhuǎn)移支付的人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.3212；各省一般預(yù)算收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.3352。因而，2007年稅收返還和各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均能對(duì)各省人均財(cái)力差異起調(diào)節(jié)作用。按照效果的差異程度，一般性轉(zhuǎn)移支付效果最優(yōu)，其次是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，最后是稅收返還。

圖4 2001-2007年各省人均數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)

六、未來我國轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向

未來我國轉(zhuǎn)移支付改革的路徑和時(shí)間是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系首先是建立在中央和地方政府事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上。事權(quán)意味著該公共服務(wù)事項(xiàng)根據(jù)政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，各級(jí)政府應(yīng)該為何種公共服務(wù)買單。這就必須劃清不同種類的公共服務(wù)在各級(jí)政府之前劃分的內(nèi)容。與美國等聯(lián)邦制（政治及財(cái)政方面）國家不同，我國各級(jí)政府事權(quán)的劃分尤為困難。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系還建立在中央和地方財(cái)力劃分的基礎(chǔ)上。若中央財(cái)力多，地方財(cái)力少，地方為完成需要的公共服務(wù)責(zé)任，必須要求中央政府較大份額的轉(zhuǎn)移支付；若中央財(cái)力薄，地方財(cái)政厚，要求中央政府大額的轉(zhuǎn)移支付也困難。恰逢我國目前進(jìn)行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的改革、個(gè)人所得稅綜合計(jì)征模式的改革和房地產(chǎn)稅的改革，稅種及其歸屬的改革必然引起財(cái)力在中央和地方政府分布的變化，這種變化客觀上也會(huì)影響政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革。以上這些因素必然會(huì)導(dǎo)致我國轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)體內(nèi)容的建立和完善進(jìn)程。

1.中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系實(shí)體內(nèi)容的改革建議

我們所定義的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系實(shí)體內(nèi)容指的是轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)占中央財(cái)政支出比重、轉(zhuǎn)移支付各類別及比重等問題?？傮w上看，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出比重不能太大。近年來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占中央一般公共預(yù)算支出70%左右。轉(zhuǎn)移支付后，中央本級(jí)支出僅占全國財(cái)政支出的15%左右。與其他國家相比，這一比例確實(shí)低不少。另外，真正按照公式法計(jì)算出來的均衡性轉(zhuǎn)移支付占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的16%；均衡性轉(zhuǎn)移支付占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的18%。④除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外的轉(zhuǎn)移支付很多是具有使用用途指向的專項(xiàng)資金（即便是被納入一般性轉(zhuǎn)移支付的一部分資金）。由“一項(xiàng)政策、一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”現(xiàn)象導(dǎo)致類別過多過繁的情況給轉(zhuǎn)移支付的行政管理帶來了過多的負(fù)擔(dān)。從長期看，應(yīng)當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付中均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，合理歸并各類均衡性的財(cái)政資金。

分類轉(zhuǎn)移支付（Block Transfer）也是轉(zhuǎn)移支付大類中應(yīng)當(dāng)突出的重要內(nèi)容。分類轉(zhuǎn)移支付的用途介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間。該資金使用過程中只規(guī)定大體用途類別，不再規(guī)定非常具體的用途明細(xì)。這樣能夠在一定程度上解決“中央主觀認(rèn)為地方需求”和“地方實(shí)際具體需求”不一致的情況，從而提高資金的使用效率。

2.中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付法律、程序和行政方面的改革建議

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)有法可依。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度法律層面的規(guī)定可以見目前我國最新修訂的《預(yù)算法》⑤，“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)?！薄柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。”“按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項(xiàng)。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。”除此之外，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2000]128號(hào)）及其他具體轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目方面的部門規(guī)章對(duì)轉(zhuǎn)移支付加以規(guī)范。就目前形勢來看，這些法律、國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章依然落后于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)踐的要求。應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》及其《實(shí)施細(xì)則》來約束轉(zhuǎn)移支付的確立程序、合理標(biāo)準(zhǔn)、管理及信息透明問題。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及金額的確立，甚至可以進(jìn)一步加大人大專門委員會(huì)、地方政府和第三方人士介入該事項(xiàng)的責(zé)任，以提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度的透明性，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公開程度，從轉(zhuǎn)移支付制度的公式（含參數(shù)）、立項(xiàng)、獲批、資金流向都予以公開，總結(jié)并公布詳盡的年度轉(zhuǎn)移支付報(bào)告。

注釋

①Shah, Anwar. “Principles and Practices of Intergovernmental Fiscal Transfer.” In Ahmad et al ed.ReformingChina’sPublicFinances. Washington, DC, International Monetary Fund.

②③朱镕基：《朱镕基講話實(shí)錄》（第一卷），北京：人民出版社，2011年，第372-375頁，第367-371頁。

④數(shù)據(jù)來源于2014年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表，http://yss.mof.gov.cn/2014zyjs/201403/t20140325_1059171.html。在計(jì)算均衡性轉(zhuǎn)移支付過程中，剔除掉了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

⑤見《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過）。

責(zé)任編輯 張靜

Discussions on the Improvements of Fiscal Transfer System in China

Ma Haitao Ren Qiang

（School of Public Finance， Central University of Finance and Economics， Beijng 100081）

Fiscal transfer is an important component in intergovernmental fiscal relationship. Since the beginning of Tax Sharing System， China has developed a complicated transfer system. Compared to many other developed countries， the amount of transfer makes up a large share of central expenditure in China; Although the general-purpose transfer equalize the fiscal capacity of sub-national governments to some extent， it is still need to be rearranged; For special-purpose transfer， an efficient system should be set up to supervise its running and administration. Of course， we should look at this objectively since China is in a transition period．

fiscal transfer； general-purpose transfer； special-purpose transfer； tax rebates

2015-09-01

北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）“我國房產(chǎn)稅改革的中長期戰(zhàn)略”（YETP0954）；2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“小學(xué)教育投入和受益的匹配機(jī)制及房產(chǎn)稅問題研究”（14BJY166）；2014年度北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘經(jīng)濟(jì)公平’的小學(xué)教育融資機(jī)制研究：海淀區(qū)的案例”（14JYB019）