袁方成 陳澤華

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心, 湖北 武漢 430079）

“項目進(jìn)村”中的執(zhí)行差距與組織自主性研究
——基于全國40縣面板數(shù)據(jù)的實證分析

袁方成 陳澤華

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心, 湖北 武漢 430079）

全國40縣面板數(shù)據(jù)的分析表明，政府主導(dǎo)的“項目進(jìn)村”目標(biāo)與結(jié)果之間存在較為明顯的“執(zhí)行差距”，反映了縣鄉(xiāng)政府及村級組織與鄉(xiāng)村治理績效具有較為復(fù)雜的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！绊椖窟M(jìn)村”中縣級財政投入公共服務(wù)的力度越大，越有利于縮小縣域內(nèi)的發(fā)展差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的配套投入越多，則愈加限制治理績效的改善，而村級組織的“一事一議”發(fā)揮了較為積極的作用。為此，加大中央和省級的財政支持力度，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府和村級組織的治理能力，并動員、鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范地方和基層組織自主性的充分發(fā)揮和有效銜接，拓展鄉(xiāng)村地區(qū)的民主治理，是當(dāng)前“項目制”制度安排下，鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平和治理績效得以可持續(xù)、穩(wěn)定提升的可行之道。

項目制; 自主性; 鄉(xiāng)村基層; 治理績效

一、組織自主性影響治理績效嗎？

項目是人們在有限的資源和特定的時空完成既定目標(biāo)的一種活動，也是現(xiàn)代國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)、實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的基本方式。政府運(yùn)用各種項目建設(shè)的形式，致力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家繁榮，是世界各國通行的做法。①特別是自羅斯福新政以來，強(qiáng)化國家干預(yù)，加大公共投入，是各個國家促進(jìn)發(fā)展和治理的基本價值取向。尤其是東亞中國，“強(qiáng)國家”成為一種普遍的選擇。這些國家對經(jīng)濟(jì)社會的干預(yù)不僅通過規(guī)制，也是通過投入和項目參與實現(xiàn)的。

廣義上理解，“項目進(jìn)村”是政府、企業(yè)和社會組織等不同性質(zhì)的行動主體，在農(nóng)村地區(qū)運(yùn)用行政、市場和社會化的方式和手段，采取“專項建設(shè)”、“專項開發(fā)”的形式開展經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)實踐活動。建國后，各級政府在城鄉(xiāng)地區(qū)實行了多種類型的項目，以推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會和政治發(fā)展。改革以來，特別是稅費(fèi)改革以后，隨著國家進(jìn)一步加大農(nóng)村公共投入，大量的工程和項目進(jìn)入農(nóng)村?！绊椖恐啤痹谵r(nóng)村地區(qū)推行的重大建設(shè)實踐，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，諸如“一事一議”財政獎補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)扶持、道路維護(hù)、新農(nóng)村規(guī)劃獎補(bǔ)、扶貧整村推進(jìn)、飲水安全、廣播電視“村村通”、農(nóng)家書屋、一建三改（建沼氣、改廁、改廚、改豬圈）、環(huán)境整治和污水治理等，都大量采取政府主導(dǎo)的“項目制”方式推進(jìn)。項目成為農(nóng)村公共財政投入、公共資源配置及農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)建設(shè)的基本方式。

“項目進(jìn)村”的一大顯著特征，是中央和省級財政支持始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。②按照中央的政策初衷，通過“項目制”的形式，界定并強(qiáng)化地方和基層政府在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的角色和責(zé)任，引導(dǎo)和規(guī)范其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的財政投入，從而更加有效而較快的改變廣大鄉(xiāng)村地區(qū)村莊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)短缺的現(xiàn)狀，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實施。

我國政府積極推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)，整體上在較短時間內(nèi)較為明顯的改變了廣大農(nóng)村地區(qū)的面貌，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有了長足的進(jìn)步。當(dāng)然，客觀上看，建設(shè)項目實施過程，不同地區(qū)的地方和基層政府的“執(zhí)行差距”③也是明顯的：既有消極、回避、沉默、拖延的一面，也出現(xiàn)了積極、肯定、支持、參與的舉動，其治理績效也相應(yīng)的具有較為顯著的差異化特征。

由此看來，國家公共投入和項目的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，但也帶來諸多問題和難題。有的國家和地區(qū)呈現(xiàn)出繁榮與昌盛，而相當(dāng)一部分則處于停滯與衰落之中，引起學(xué)者的廣泛反思和討論。④如果說國家干預(yù)是通過項目來實施的，那么通過對國家項目實施及其績效評估和研究無疑是理解和解釋國家干預(yù)效能的合理視角。

“項目治國”對于國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治體制運(yùn)行及其治理績效的影響，無疑極具現(xiàn)實啟發(fā)意義。也正因如此，近年來，我國一些學(xué)者紛紛將目光投向農(nóng)村公共項目的研究。如何評估“項目進(jìn)村”的績效，如何加強(qiáng)農(nóng)村項目管理，以及如何提升項目進(jìn)村的效能等等，成為社會高度關(guān)注的問題，也是學(xué)界研究的熱點之一。

在“技術(shù)治理”和“分級治理”大行其道之時，⑤作為“項目制”治理形式在鄉(xiāng)村層面的具體實踐，“項目進(jìn)村”自身具有專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的技術(shù)治理的內(nèi)核，這種實踐中的“執(zhí)行差距”和鄉(xiāng)村治理績效存在如此巨大的差異？更為重要的是，兩者之間具有怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？鄉(xiāng)村治理績效固然與項目資金的分配方式，更取決于地方政府和村莊組織的自主行動。在“項目進(jìn)村”的運(yùn)作鏈條的末端，地方和基層的自主性是否以及在何種程度上影響其績效？這是本文聚焦的核心問題。

二、組織自主性在“項目進(jìn)村”中如何表現(xiàn)？

（一）“體制外”的政策設(shè)計

一直以來，村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的首要問題是“錢從哪里來”。理論上，我國村莊建設(shè)和發(fā)展的資金來源于三方面：政府財政主導(dǎo)、村莊自籌和市場供給。⑥就實際而言，村莊建設(shè)項目大部分屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)，投入多，收效周期長且市場收益率低而風(fēng)險較高，市場主體發(fā)育較為緩慢，市場供給機(jī)制并不完善；⑦而由村民自籌資金開展村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉辦農(nóng)村公益事業(yè)，同樣面臨著困境。

稅費(fèi)改革以后，隨著作為農(nóng)村公共品供給主要財源的各項農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，由農(nóng)村自籌的公共投資明顯減少。⑧而受限于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度以及其他因素，村莊“一事一議”集籌資制度在農(nóng)村難以展開。⑨因此，村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展所需的大量資金，仍然來自于政府公共財政投入，其依賴程度相當(dāng)高。

各級政府的涉農(nóng)財政投入中，中央政府的轉(zhuǎn)移支付占據(jù)了重要的位置。眾所周知，分稅制改革之后，中央強(qiáng)化了對財權(quán)的掌控，汲取大量的稅收，各級地方政府事權(quán)不變或增加而財權(quán)被削弱，地方財政出現(xiàn)較大缺口。⑩尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，縣鄉(xiāng)政府財權(quán)上移，收入驟減，絕大部分財政支出用于維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資。村莊建設(shè)的投資主體缺位，農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平與質(zhì)量也隨之明顯降低。

與此相對應(yīng)，中央財政轉(zhuǎn)移支付的范圍和力度逐年增加，教育、醫(yī)療等多項農(nóng)村公共服務(wù)供給職能日益由中央政府來承擔(dān)。而中央的財政轉(zhuǎn)移支付，大都采用項目的形式。財政資金的項目化供給，抑或“項目制”，正是分稅制后中央和地方不同層級政府間的一項重要制度安排。它是在集權(quán)的收入體制外，遵循和維持集權(quán)控制邏輯下，中央政府所尋求和開辟的另一種可以直接支配和控制財源使用的途徑。這一制度安排旨突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場經(jīng)濟(jì)體制帶來的分化效應(yīng)，從而加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入。

從政策設(shè)計的角度，以項目制為主導(dǎo)的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于彌補(bǔ)財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化；增加專項轉(zhuǎn)移支付，重點支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱地區(qū)和領(lǐng)域，能夠為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造條件，有效增加用于支農(nóng)、教科文衛(wèi)、社會保障等事關(guān)民生領(lǐng)域的支出，體現(xiàn)了公共財政的要求。而面向廣大農(nóng)村地區(qū)，涉農(nóng)資金的“項目制”供給比一般性的轉(zhuǎn)移支付更為有效，在以村社主導(dǎo)的普惠模式下，中央財政資金輸入轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力的提升，以及自下而上的農(nóng)民需求偏好之間的有效互動。由此，各具特色的“項目進(jìn)村”實踐形態(tài)，在廣大農(nóng)村地區(qū)得以廣泛而迅速的產(chǎn)生并擴(kuò)散。

（二）復(fù)雜多重的“執(zhí)行差距”

“項目進(jìn)村”政策實踐中的“執(zhí)行差距”引起政府部門的高度重視，其實際效果也引發(fā)學(xué)界的關(guān)注和討論。受政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府間支出責(zé)任不清晰等體制性因素的影響，專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，造成部分地方多頭申請、重復(fù)要錢；部分項目計劃與地方實際需要脫節(jié)，地方政府又無法結(jié)合實際作必要調(diào)整和統(tǒng)籌安排，造成轉(zhuǎn)移支付效率不高和資金損失；制度設(shè)計層面，項目政策不周密，如分配辦法不合理，過多考慮地方具體事務(wù)支出缺口，使得專項轉(zhuǎn)移支付對地方資金安排產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；專項轉(zhuǎn)移支付配套對地方財政形成較大壓力，有的地方臨時挪用其他資金或借債配套，配套資金并未真正落實；執(zhí)行周期過長，部分中央專項轉(zhuǎn)移支付資金當(dāng)年撥付時間較晚，形成大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，影響使用效益；轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用中，存在不同程度上的擠占和挪用。

對于“項目進(jìn)村”及其后效的解釋，學(xué)界主要將其與治理體制和結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)起來。改革之初，具有韋伯意義的“科層制”行政體制的某些特征不斷被放大。自上而下的“壓力型”體制驅(qū)動下，地方政府為完成層層加碼的行政目標(biāo)，諸如地方GDP和財稅收入，其行為具有相當(dāng)?shù)碾S意性、短期性和變通性特征。

分稅制改革前，這種帶有分權(quán)色彩的體制，更傾向于形成“塊塊坐大、條條不足”的格局，這顯然與中央集權(quán)的“條條”體制自上而下的控制邏輯相悖離。中央政府必然通過財稅和行政等多種手段，加大中央對地方的垂直管理，以解決這一治理格局中所產(chǎn)生的基層服務(wù)供給不足和治理責(zé)任缺失不足，而“項目進(jìn)村”便成為“項目制”這種超越行政科層制的制度安排在鄉(xiāng)村地區(qū)的實踐展開。

不同于“條線”運(yùn)作的分級平臺，“項目進(jìn)村”搭建了一種更為直接的中央、地方與鄉(xiāng)村三方主體參與和博弈的平臺，形成中央自上而下與地方和基層自下而上沖突、控制與反控制、逃避、協(xié)作、配合等多重復(fù)雜的互動關(guān)系，亦即央地政府之間從“零和博弈”到“非零和博弈”的調(diào)適過程。在這一過程中，盡管中央政府擁有對于規(guī)則的掌控權(quán)，而地方和基層往往通過多維度甚至于反向的操作，作為對中央政策的反應(yīng)。

中央各項政策的實施，有賴于“條條”部門自上而下的高位推進(jìn)。在行政資源緊張的“常態(tài)化”環(huán)境中，上級“條條”部門為了實現(xiàn)自身意志，需要與其他部門競爭基層政府有限的行政資源。而除少數(shù)必須不打折扣落實的“剛性任務(wù)”外，地方和基層政府實際上擁有很大的自主安排權(quán)。因此，更好地動員縣鄉(xiāng)政府，優(yōu)先完成本部門任務(wù)，是“條條”部門選擇治理方式和模式的重要出發(fā)點。

一般而言，在相近的制度條件和區(qū)域空間下，“項目進(jìn)村”之所以呈現(xiàn)差異化效果，與村莊自主性的強(qiáng)弱及其資源整合、運(yùn)用等組織功能發(fā)揮的程度有關(guān)，并以內(nèi)外部多種因素作為條件。如果不考慮“項目進(jìn)村”中較強(qiáng)同時較為穩(wěn)定的“技術(shù)理性”因素，中央在向下“委托”項目時，專業(yè)化的管理技術(shù)確實能夠較好地解決項目“監(jiān)替”問題。但如前所述，從另一方面看，卻面臨著對執(zhí)行組織主體激勵不足的問題?？h鄉(xiāng)政府和村級組織是否以及在多大程度上被動員起來，參與完成農(nóng)地整治之類的項目任務(wù)，決定“項目進(jìn)村”后“最后一公里”的結(jié)果。換言之，既有的實踐經(jīng)驗和理論探討表明，地方和基層主體自主性的發(fā)揮，在相當(dāng)程度上決定著“項目制”進(jìn)程中鄉(xiāng)村建設(shè)和治理效能的提升。

（三）組織自主性的運(yùn)作路線

按照通常的理解，地方和基層自主性主要是以縣鄉(xiāng)政府和村級組織為代表的利益主體，在客觀條件的限制下，能夠以獨(dú)立的認(rèn)知判斷為基礎(chǔ)，根據(jù)自身內(nèi)在需求和實際情況，自主參與競爭和資源配置，自我設(shè)計、自我管理、自我發(fā)展的權(quán)利（權(quán)力）能力、狀態(tài)及其實踐。將這種自主性置于當(dāng)下“項目進(jìn)村”的場域中來理解，則主要包括縣鄉(xiāng)政府和村級組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中的財力資源投入意愿、能力及其實踐機(jī)制。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以來，財政分權(quán)賦予了地方和基層較大的動力去謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加之行政壓力至上而下的逐層傳遞，對地方和基層政府的行為產(chǎn)生較大影響，也在相當(dāng)程度上塑造著組織自主性。

以財政收入與支出為內(nèi)核和標(biāo)志的地方自主性的提升的后果之一，是地方和基層公共服務(wù)態(tài)度及供給與服務(wù)需求之間的差異日益明顯。一項基于1979一2001年的省際數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，委任制下的財政分權(quán)會導(dǎo)致地方政府行為的變異。地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，會不計成本地投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施，而漠視地方民眾的社會服務(wù)需求。1999一2005年省際層面的數(shù)據(jù)分析也表明，隨著政府公共資源配置權(quán)力的擴(kuò)大，地方政府具有不顧居民實際需求偏好、擴(kuò)張行政成本和基建支出的傾向日趨明顯。在縣級政府層面，全國2067個縣（市）2001一2005年財政支出中，生產(chǎn)性支出偏向扭曲嚴(yán)重妨礙了公共財政體制的建設(shè)以及向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

有意思的是，中央所推動的項目制，卻在一定程度上緩解著這種狀況。介于1997一2009年的實證研究表明，中央轉(zhuǎn)移支付對省級財政的再分配投入具有重要促進(jìn)作用。原因何在？從政策設(shè)計的角度看，中央在“項目發(fā)包”的同時，對于承包項目的地方設(shè)置了資金投入的相關(guān)“配套條款”，以及要求地方政府保證項目建設(shè)質(zhì)量的“連帶責(zé)任”。這種“配套條款”和“連帶責(zé)任”實現(xiàn)的主要形式，就是地方配套財政支出。

“項目進(jìn)村”意味著大量中央和省級財政資金向村莊層面匯聚集中，建設(shè)項目的運(yùn)行主體，而地方政府“打包”機(jī)制以及村莊“抓包”機(jī)制的分級運(yùn)作，并形成了以縣級地方政府為主導(dǎo)的項目運(yùn)作模式。上級政府正是通過層層項目資金的配套這一手段來動員基層政府。并以此來調(diào)動地方和基層的積極性，“誘導(dǎo)”地方政府將財政支出從其他建設(shè)領(lǐng)域引導(dǎo)至鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中去。

至此，學(xué)界研究貢獻(xiàn)了“項目進(jìn)村”過程中央—地方——鄉(xiāng)村社會的清晰而明確的運(yùn)作路線，其重要的啟示是對“項目制”和鄉(xiāng)村治理有效性的評判考察，重心在于地方和基層行動主體自主性的發(fā)揮與否?；谌珖鞯亍绊椖窟M(jìn)村”的考察，為什么有的地方成效顯著而有的地方差強(qiáng)人意？值得更加深入探討的是：愈是接近來至于到達(dá)鄉(xiāng)村“最后一公里”，縣鄉(xiāng)政府及村級組織的自主性與項目建設(shè)和地方和基層發(fā)展的關(guān)聯(lián)性是否愈強(qiáng)？這種關(guān)聯(lián)性是怎樣和在多大程度上影響了地方和基層治理績效的提升？對于這些問題的解釋和回答，當(dāng)前研究總體上仍然是個案的、細(xì)碎而局部性、非連貫而不充分的。

本文在既有研究基礎(chǔ)上，聚焦于以財政投入為內(nèi)核的縣鄉(xiāng)政府和村級組織的自主性與鄉(xiāng)村治理績效之間的關(guān)聯(lián)性研究，以期獲得在當(dāng)前既定的“項目制”特色治理框架中，對縣鄉(xiāng)政府和村級組織行為邏輯更為深入、生動而豐富的理解和把握，同時也是作為對于政府公共投入、治理績效以及“國家為什么會失敗”等討論的回應(yīng)。

三、組織自主性與治理績效如何界定？

（一）縣鄉(xiāng)和村級組織自主性

本文研究地方和基層組織自主性——鄉(xiāng)村治理績效之間的關(guān)聯(lián)性問題。本文采用地方財政自主性指標(biāo)——地方和基層治理績效評價指標(biāo)的分析框架，考察縣鄉(xiāng)財政和村級財務(wù)變量、鄉(xiāng)村治理機(jī)制變量對治理績效的關(guān)聯(lián)性與影響效度。其自變量X是基層財政自主性程度、村莊治理機(jī)制，因變量Y是村莊治理績效賦值總加成。

1.財政維度的組織自主性

對于地方和基層財政自主性程度的測量，從央地財政關(guān)系的角度，主要考察的是中央財政收入在國家總?cè)胫械谋戎?、中央財政支出在財政總支出中的比重和地方政府部門的絕對數(shù)量。當(dāng)然，也可以通過分析地方財政收入增量中地方政府所占的份額來測定分權(quán)程度，最常見的測量是地方財政可用收入占地方財政總支出（凈收入和上級轉(zhuǎn)移支付）的比重，而各地財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度和地區(qū)內(nèi)各級政府財政收支份額被認(rèn)為是兩類具有可行性的測量指標(biāo)。

客觀上看，“項目進(jìn)村”中的各項建設(shè)經(jīng)費(fèi)由不同的條條“部門”分別下?lián)?，在地方政府的財政預(yù)決算中，并沒有將地方財政用于“項目進(jìn)村”的支出明細(xì)和總體狀況列出，而是以各項支農(nóng)投入條目的形式出現(xiàn)，無法從中獲得全面而具體的細(xì)化信息，這對于測算縣鄉(xiāng)兩級的財政支出，具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。為此，本文運(yùn)用學(xué)界通常采用的“收入指標(biāo)測量法”測量縣級政府的財政自主性程度。其計算公式如下A（縣級財政分權(quán)測量指標(biāo)）:

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，由于無法獲得完整的財政預(yù)算執(zhí)行情況報告，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債建設(shè)的情況較為普遍，這并不符合財政收入指標(biāo)測量法的邏輯推理條件。課題組通過問卷調(diào)查，獲得其中40個“項目進(jìn)村”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金投入（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政用于項目的支出）的樣本。依循指標(biāo)財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度的推理邏輯，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金投入與建設(shè)項目總支出的比值，能夠反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財政自主度。沿用“收入指標(biāo)測量法”的推導(dǎo)方式，本文采用項目配套資金指標(biāo)作為”項目進(jìn)村“中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政自主性程度的測量指標(biāo)：

B（鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目配套資金指標(biāo)）

在村級組織層面，村級財務(wù)自主性就是村莊組織對于村莊財務(wù)收支的管理權(quán)限。當(dāng)前全國鄉(xiāng)村地區(qū)的村級財務(wù)管理主要有五種制度，即村財村管制、村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制、村財雙代管制、村會計委派制和村會計委托代理制。從管理主體的性質(zhì)可以歸納為三種模式：“村財村管”、“村財鄉(xiāng)管”以及“第三方財會委托”。不同的村級財務(wù)管理模式，反應(yīng)村莊組織對于村級財務(wù)的管理權(quán)限存在差異。本文中將此三種模式作為測算村級組織財務(wù)自主性的指標(biāo)。

2.設(shè)施、能力、參與和秩序的績效維度

對于村莊治理績效評價指標(biāo)的確定，已有個案的實證研究，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)增長與分配、公共服務(wù)能力、村民公共參與、村莊秩序作為測量維度。從制度績效角度，現(xiàn)行政策與體制、公平分配狀況、農(nóng)民公共參與水平及其權(quán)威認(rèn)同和鄉(xiāng)村社會秩序被作為適用的評估標(biāo)準(zhǔn)，而評價體系涵蓋了包括經(jīng)濟(jì)增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本層面。此外，廣大村民對鄉(xiāng)村公共服務(wù)的滿意程度，能夠客觀反映農(nóng)民需求的滿足程度和社會福利水平?？梢詫⑵渥鳛榭h鄉(xiāng)部門和村級組織等在提供服務(wù)過程中所體現(xiàn)出的供給能力和協(xié)調(diào)能力、回應(yīng)性與公正性、民生關(guān)愛度、公眾參與度、承諾可信度以及責(zé)任意識等方面所作出的最終評價或結(jié)果。

績效指標(biāo)的確定也要考慮“項目進(jìn)村”的制度安排和實踐特性，囊括鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)（財務(wù)）、社會與服務(wù)方面。為此，課題組選取的鄉(xiāng)村治理績效評價指標(biāo)包括四項：即公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀、公共服務(wù)能力、公共參與度和鄉(xiāng)村秩序。公共設(shè)施建設(shè)情況反映了當(dāng)前中央和地方各項建設(shè)項目的實施情況，是鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)（財務(wù)）績效直接的表現(xiàn)；公共服務(wù)能力是各級政府和鄉(xiāng)村服務(wù)主體對廣大村民服務(wù)需求的回應(yīng)和供給能力，可以作為鄉(xiāng)村治理服務(wù)績效的測量指標(biāo)；村民的公共參與是“村民與鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)發(fā)生直接的行為聯(lián)系的過程，是村民表達(dá)自己意愿于鄉(xiāng)村政治體系之中的顯性行為”，它反映了鄉(xiāng)村治理的民主程度，可以看做鄉(xiāng)村治理的政治績效；而村莊秩序則是在當(dāng)下特定的時代背景下，通過村莊歷史沿傳、村莊共同體生活、政府權(quán)力的嵌入等多種力量鉸接之后，沉淀下來為多數(shù)村民接受的行為準(zhǔn)則，以及由之支配的村莊運(yùn)作形態(tài)，秩序狀態(tài)直接關(guān)系鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定程度，可以據(jù)此判斷鄉(xiāng)村治理的社會績效。

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)

本項研究所采用的數(shù)據(jù)來自于華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心于2014年7-9月份開展的中國“財政政策改革與管理”研究的調(diào)查。本次調(diào)查采用簡單隨機(jī)抽樣設(shè)計，調(diào)查點覆蓋全國內(nèi)地15個省級行政單位。獲得有效調(diào)查樣本《鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本信息表》80個、《村情表》121個和《農(nóng)民調(diào)查問卷》2127個。

由于項目資金轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性與不公開，導(dǎo)致部分樣本的數(shù)據(jù)缺失。課題組剔除了無法確認(rèn)真實性和部分變量存在缺失值的樣本，在同一個縣僅選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個村進(jìn)行分析，總共選取了10個省40個縣（市、區(qū)）的數(shù)據(jù)作為分析樣本。其中，東部地區(qū)樣本數(shù)為6份（占15%），中部地區(qū)樣本數(shù)為27份（占67.5%），西部地區(qū)樣本數(shù)為7份（占17.5%）。

表1 樣本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

續(xù)表

（三）變量說明

1.作為因變量的治理績效

本研究將鄉(xiāng)村治理績效設(shè)置為因變量Y。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的績效的測量，本文選擇了22道題項作為其評價指標(biāo)，并將各題項的賦值加總生成鄉(xiāng)村治理績效的指數(shù)。題項包括公共設(shè)施建設(shè)情況、公共服務(wù)能力、公共參與程度、村莊秩序狀況四個方面。變量具體情況如下（參見表1）。

表2 鄉(xiāng)村治理績效描述性統(tǒng)計

續(xù)表

2.作為自變量的財政自主性

本項研究的自變量為地方和基層財政自主性。首先，將自主性區(qū)分為不同層級地方政府的財政自主性和村級組織財務(wù)自主性（層級財政自主性），并將層級財政自主性操作為地方和基層財政自主性。

對于縣級財政自主性測量，本文采用“財政收入指標(biāo)”進(jìn)行表示，指標(biāo)值即賦值；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主性測量，本文設(shè)置了兩個指標(biāo)，其一為配套指標(biāo)，指標(biāo)值即賦值；其二為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本信息表》問卷中問題X2.2∶2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理權(quán)是在？回答選項包括：“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財縣管”，賦值分別為2、1分；對于村級財政自主性的測量，本文采用村級村務(wù)管理指標(biāo)——《村情表》問卷中問題X3∶2013年您村財務(wù)是由誰管理？回答選項包括：“村財鄉(xiāng)管”、“村財村管”、“其他（第三方委托會計機(jī)構(gòu)）”，賦值分別為1、2、3分。

與此同時，課題組希望通過對鄉(xiāng)村治理層面的相關(guān)因素分析，以獲得地方和基層自主性與治理績效更為深入的理解。因此，我們將村莊兩委組織結(jié)構(gòu)X5（村莊集權(quán)程度、村兩委關(guān)系）、村莊民主治理狀況X6（村務(wù)公開、村財務(wù)支出決定權(quán)、村民代表大會次數(shù)、村莊一事一議）、農(nóng)民組織發(fā)展?fàn)顩rX7（專業(yè)合作社組織數(shù)量、文化組織數(shù)量、宗教組織數(shù)量）、環(huán)境與人口狀況X8（村莊社區(qū)類型、村莊地貌、居住分布形式、外出務(wù)工人員）等作為控制變量，一同并入分析。以下是對這些變量的描述性分析（參見表2）。

表3 各類變量的描述性統(tǒng)計

續(xù)表

四、組織自主性對治理績效的多重影響

（一）縣鄉(xiāng)財政與村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的顯著影響

通過相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，僅X2（縣級財政自主性）、X3.1（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主性一）、X5.2（村支書與村主任關(guān)系）、X6.4（舉行“一事一議”）、X8.1（村莊社區(qū)類型）等變量與鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)顯著相關(guān)（參見表3）。

表4 各類自變量與鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)的相關(guān)系數(shù)矩陣

注：**表示在置信度（雙測）為0.01時，相關(guān)性是顯著的；*表示在置信度（雙測）為0.05時，相關(guān)性是顯著的。

由上表得知，從統(tǒng)計學(xué)的意義上而言，“項目進(jìn)村”中縣級自主性與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)（γ=0.344，P=0.030<0.05）關(guān)系，即縣級政府財政自主性與鄉(xiāng)村治理績效具有高度的關(guān)聯(lián)?？h級的投入力度越大，對鄉(xiāng)村治理績效的提升的影響力越大。在縣一級層面，政府掌握大部分的公共財力，擁有較大的自主權(quán)限，擁有各項建設(shè)項目“打包”和資金分配的主導(dǎo)權(quán)，這種主導(dǎo)權(quán)和自主支配權(quán)可以直接轉(zhuǎn)化為村莊建設(shè)項目落地與實施。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，財政配套資金比與鄉(xiāng)村治理績效存在顯著相關(guān)（γ=-0.146，P=0.042<0.05），且鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套比例與鄉(xiāng)村治理績效成負(fù)相關(guān)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的配套投入越多，則鄉(xiāng)村治理績效的效果越差。按照“項目制”的制度設(shè)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要獲得項目建設(shè)資金，往往需要提供配套資金，有的甚至于要代付村級配套資金，不得不采取各種方式籌資，不少地方借貸投入，建設(shè)資金的貪占、挪用等違規(guī)行為屢有發(fā)生，實際投入與計劃安排差距甚大，債務(wù)與行政壓力會傳到村莊層面，造成內(nèi)在的矛盾沖突；而不論是“鄉(xiāng)財縣管”還是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管”，與鄉(xiāng)村治理績效之間并不存在必然的關(guān)聯(lián)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力嚴(yán)重弱化，很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政管理權(quán)限由縣級政府掌握，“吃飯財政”的基本狀況沒有根本變化，財政管理方式影響的差異性并不明顯。

在村莊一級，村莊的財務(wù)管理自主性與鄉(xiāng)村治理績效之間并沒有必然的聯(lián)系。目前村級財務(wù)管理方式存在諸多爭議，“村財鄉(xiāng)管”是較為普遍的模式。當(dāng)然，無論如何管理財務(wù)，村級經(jīng)濟(jì)實力是治理績效的重要基礎(chǔ)。本項目考察的很多村莊，集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，處于無財可管或少財可用的境況。項目資金多由縣鄉(xiāng)政府代管或統(tǒng)籌使用，這就使得村莊的主體作用影響式微。

當(dāng)然，需要將地方和基層自主性嵌入到村莊治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制中來進(jìn)一步深入考察。分析結(jié)果顯示，就村莊建設(shè)項目而言，村黨支部書記與村主任是否“一肩挑”，與治理績效沒有必然的關(guān)聯(lián)，村“兩委”權(quán)力集中還是分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對于村莊獲得各類建設(shè)項目不重要。重要的在于負(fù)責(zé)申請、執(zhí)行的村支書或村主任，是否具有權(quán)威，能否獲得上級足夠的支持。同時，村支書和村主任兩者之間關(guān)系與村莊治理績效顯著相關(guān)（γ=-0.336，P=0.034<0.05）。村“兩委”越是團(tuán)結(jié)，則能更加順暢的推動項目建，更快推進(jìn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能的改善。

村級民主管理諸如財務(wù)支出決定權(quán)、村務(wù)公開和村民代表大會召開等變量與鄉(xiāng)村治理績效沒有相關(guān)性顯示。調(diào)研中普遍反映，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量村莊精英和青壯年勞動力離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，留守人員中老人婦女比例高，村莊參與度較低。通過民主方式確定村莊建設(shè)投資項目難度大。加之村級財力基礎(chǔ)弱，村級財務(wù)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管控，民主管理的“空轉(zhuǎn)”未能促進(jìn)村莊自主性的發(fā)揮。

值得重視的是，村莊“一事一議”與治理績效具有顯著的相關(guān)關(guān)系（γ=-0.414，P=0.008<0.05），“一事一議”項目開展的越多的村，村莊建設(shè)的成效越突出?！耙皇乱蛔h”以村莊需求為導(dǎo)向，整合村莊需求、資源和各級政府和社會財力支持，其效果與“項目進(jìn)村”比較，更容易得到基層的歡迎和接受，具有較強(qiáng)的可比較性。政府工作和學(xué)界評價都反映這一特征。

統(tǒng)計和實地調(diào)查顯示，現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民文化組織、宗教組織與鄉(xiāng)村治理績效之間關(guān)聯(lián)度不明顯。一方面目前相當(dāng)一部分是應(yīng)上級政府要求設(shè)立的，運(yùn)行水平較低，與村莊和村民需求不匹配；另一方面，農(nóng)民自發(fā)成立的各類“體制外”組織往往得不到基層政府和村“兩委”的認(rèn)可和尊重，參與村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的范圍和幅度有限。

此外，從樣本村的環(huán)境與人口狀況來看，村莊地貌、村民居住分布形式和村莊外出打工人口數(shù)量與村治績效也沒有顯著關(guān)聯(lián)。其中，Tiebout所談及的勞動力作為重要的生產(chǎn)要素流動到收入和生活品質(zhì)更高的“以腳投票”機(jī)制，與現(xiàn)實城鎮(zhèn)化過程中所呈現(xiàn)“競逐底部”局面，顯然是有差異的。被調(diào)查村莊處于城郊、集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的位置分布狀況，與鄉(xiāng)村治理績效具有十分顯著的相關(guān)（γ=-0.436，P=0.005<0.05<0.01）?？傮w上看，城郊村莊所能獲得的各種信息、資源、服務(wù)和建設(shè)項目等，都要比地處集鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村的村莊更多，且呈現(xiàn)階梯分層結(jié)構(gòu)，可見長期形成的城鄉(xiāng)二元體制對于村治績效的提升仍然具有相當(dāng)大的作用。

（二）組織自主性與治理績效關(guān)聯(lián)性的進(jìn)一步證實

為了進(jìn)一步驗證上述結(jié)論，在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上，筆者依次加入變量X6.2，X10.1，X13，X2，X3.1展開多元線性回歸分析，形成以下5個回歸模型（參見表4）。對模型進(jìn)行多重共線性檢測，結(jié)果表明Eigen value均大于0，Condition Index均小于10，因此，并不存在明顯的共線性問題。從模型1到模型5，擬合優(yōu)度依次從0.113、0.257、0.334提高到0.456，其F檢驗都在1%顯著水平上。

表5 鄉(xiāng)村治理績效多元線性回歸分析

注：（1）表中系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)，括號內(nèi)數(shù)值為T檢驗值；（2）*，**，***分別表示在10%水平顯著，在5%水平顯著，在1%水平顯著。

模型2考察了治理結(jié)構(gòu)層面，村支部書記和村主任關(guān)系、村莊社區(qū)類型的聯(lián)合變量對村莊治理績效的影響。其中，社區(qū)類型標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)（B=-0.386）很高，這說明越是接近城市的村莊，其治理績效指數(shù)越高。對照相關(guān)分析的結(jié)果，可以判斷鄉(xiāng)村治理績效與村莊地貌、村民聚居程度無關(guān)，卻與村莊處于城鄉(xiāng)之間不同區(qū)間地帶顯著相關(guān)。這進(jìn)一步反映了當(dāng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給非均等化的客觀現(xiàn)實，城鄉(xiāng)二元的分割體制仍舊深刻地影響著“項目進(jìn)村”的實際運(yùn)作及鄉(xiāng)村發(fā)展。

模型3中加入了村級“一事一議”制度變量，其標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)（B=-0.293），也是比較高的。模型的擬合優(yōu)度提高到0.344。這說明村莊“一事一議”的開展，有利于動員、凝聚和整合村莊組織和主體力量的發(fā)揮，從而推動鄉(xiāng)村治理績效的提升。在此模型中，當(dāng)村莊“一事一議”的頻次增加1個級差，則鄉(xiāng)村治理績效就會提升0.293個標(biāo)準(zhǔn)差。結(jié)合實地調(diào)研，這一結(jié)果既與“一事一議”制度的資金投入安排有關(guān)，更加反應(yīng)了村民和村級組織自主參與的效能。

具體而言，在很多地區(qū)，“一事一議”被作為每年村莊必須完成的工作任務(wù)，上級專項獎補(bǔ)資金下?lián)芘c“一事一議”的落實程度密切相關(guān)，也與村干部的年度補(bǔ)貼掛鉤。村民普遍較為熟悉整個運(yùn)行流程和建設(shè)實效，因此參與積極性較高；另一方面，“一事一議”與絕大部分“項目制”的運(yùn)作程序不一樣，項目運(yùn)作以村莊需求為導(dǎo)向，具體年度議案的提出由村民和村莊組織共同協(xié)商，項目執(zhí)行過程中也得到村民人力、財力的廣泛投入，同時得到各級政府的扶持。這種自下而上的制度邏輯，能夠更好的契合農(nóng)民參與、村莊需求與政府引導(dǎo)的方向，具有很強(qiáng)的“草根性”和生命力。

模型4中新加入了縣級財政自主性變量，統(tǒng)計結(jié)果顯示，縣級財政自主性變量的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)為（B=0.286），縣級財政自主性每提升1個級差，鄉(xiāng)村治理績效就會相應(yīng)提高0.286個標(biāo)準(zhǔn)差、對照相關(guān)分析數(shù)據(jù)，這表明了縣級財政自主性對于鄉(xiāng)村治理績效發(fā)揮著重要影響。現(xiàn)有體制中，縣級層面的“生產(chǎn)性支出”比重偏高，而“社會服務(wù)性”支出的積極性相對不足，這也是當(dāng)前值得重視的重要問題。

值得注意的是，在模型4中，一旦加入了X2（縣級財政自主性）解釋變量后，X10.1解釋變量卻沒有通過顯著性T檢驗，而X2通過了顯著性T檢驗，而且，整個解釋模型的擬合優(yōu)度進(jìn)一步提高到0.403。相對于不同類型的村莊主體層級而言，縣級自主性對于鄉(xiāng)村治理績效提升，發(fā)揮的作用更為明顯。這就意味著，對于縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展，縣級政府可以上降低和消解城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元體制的負(fù)面效應(yīng)，通過項目和資金統(tǒng)籌使得于距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)區(qū)間的村莊能更多的獲得發(fā)展資源和資源，從而促進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化水平，保障不同類型村莊的總體發(fā)展。

模型5中新加入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主性指標(biāo)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目資金配套比）解釋變量，統(tǒng)計顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目資金配套比變量的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)為（B=-0.097），模型5的擬合優(yōu)度略微有所下降（由0.403下降至0.396）。這說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目資金配套比的提高，對于鄉(xiāng)村治理存在一定程度的影響。隨著配套資金比每上升1個級差，鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)就會下降0.097個級差。“項目進(jìn)村”中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求投入的配套資金越多，則村級項目建設(shè)和發(fā)展績效反而會降低。這主要是由于被調(diào)查的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由于自身財力薄弱，很難滿足項目資金配套要求。然而，要達(dá)到自上而下項目資金投入的剛性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不采取先撥入后扣回、先轉(zhuǎn)入后抽走、虛列支出當(dāng)自籌資金、不屬于該項目支出當(dāng)自籌、掛應(yīng)收款，甚至于大規(guī)模社會融資、高利借貸等方式來補(bǔ)足配套缺口，其結(jié)果是很容易將管理和資金壓力被傳遞到村組，反而會影響到建設(shè)項目的執(zhí)行和鄉(xiāng)村發(fā)展。

五、增強(qiáng)主體能力與自主性：鄉(xiāng)村善治之道

綜上所述，基于2014年全國40個縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，本文對“項目制”在廣大農(nóng)村地區(qū)推行的總體背景下，縣鄉(xiāng)政府財政和村級組織資金投入及相關(guān)因素與鄉(xiāng)村治理績效的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了考察和分析，由此嘗試揭示地方和基層政府和村級組織自主性對改善和提升鄉(xiāng)村治理的豐富蘊(yùn)意。

本文的研究表明，不同層級的組織自主性，對鄉(xiāng)村治理績效所具有的影響具有顯著的差異化特征：縣級自主性與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，縣級財政投入鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的力度越大，則越有利于縮小因受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期影響而造成的鄉(xiāng)村發(fā)展的地域性差距，“項目進(jìn)村”有助于扭轉(zhuǎn)縣級財政生產(chǎn)性支出的偏好，而促進(jìn)縣級在民生服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)自主性的提升和統(tǒng)籌力度的增強(qiáng)，從而改善各種類型村莊的發(fā)展面貌和治理績效；

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而言，“項目進(jìn)村”中投入的配套資金與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。從財稅體制角度看，這是地方和基層政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)建設(shè)項目所要求的財力投入的現(xiàn)實結(jié)果。從“項目制”的運(yùn)作效應(yīng)角度反思，“項目進(jìn)村”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)反倒“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離其既有的聯(lián)系，變成了表面看上去無關(guān)緊要、可有可無的以及政府組織?！编l(xiāng)鎮(zhèn)自主性的缺位，無疑與制度激勵和鄉(xiāng)村發(fā)展的初衷和目標(biāo)背道而馳。

村莊既是“項目進(jìn)村”的執(zhí)行主體之一，也是受惠和收益主體。村莊組織的財務(wù)管理的“自由度”、村莊“兩委”權(quán)力的集中程度、村務(wù)公開的頻次以及村莊各類組織的數(shù)量與鄉(xiāng)村治理績效的關(guān)聯(lián)不顯著。這是由于“項目制”中政府發(fā)揮的作用占主導(dǎo)地位，項目意圖在一定程度取代了村莊實際發(fā)展需求意圖，鄉(xiāng)村治理績效的提升更多地取決于國家的投入和政策的實施，而村級自主性與村民公共參與的作用不明顯。但與此同時，值得重視的是，村莊自主性較為明顯的體現(xiàn)在“一事一議”財政項目項目的執(zhí)行中，而“一事一議”的開展，對鄉(xiāng)村治理績效的提升發(fā)揮著重要的作用。

回到“項目進(jìn)村”本身，這一制度安排對于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下地方和基層政府偏好于生產(chǎn)性支出的糾正具有一定的積極意義?？陀^上看，“項目制”的資金分配方式、技術(shù)運(yùn)作邏輯與基層治理經(jīng)驗的差異、村民與村級組織的需求表達(dá)與公共參與的渠道和空間不足等固然直接或間接作用于鄉(xiāng)村治理績效，但鄉(xiāng)村治理更取決于地方和基層政府和村級組織在“項目進(jìn)村”中的自主性及由此而生的行為邏輯密切相關(guān)。

嚴(yán)格的項目管理技術(shù)所具有的對縣鄉(xiāng)及村莊等諸多行動主體的“激勵”不足，極易形成基層政權(quán)“懸浮”于村莊之上的局面。“項目制”日益深入的推進(jìn)，有助于扭轉(zhuǎn)縣級層面的生產(chǎn)性財政支出偏向，增加縣級政府在公共服務(wù)支出方面的主動性，通過彌合城鄉(xiāng)二元體制造成的公共服務(wù)非均等化供給來提升鄉(xiāng)村治理績效；而“項目進(jìn)村”的頻次日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受的壓力則越大，傳導(dǎo)給村莊的負(fù)擔(dān)和壓力越多，其主動性反倒被削弱，限制其推動村莊建設(shè)和發(fā)展的實效；村級權(quán)力結(jié)構(gòu)、民主參與、各類組織等主體性要素在“項目制”下未能得到明顯而有效的動員和激活，“一事一議”作為特定的“項目制”類型，將村莊需求與政府目標(biāo)有效鏈接，具有明顯的活力。

由此可見，要提高廣大農(nóng)村地區(qū)面向公共服務(wù)和鄉(xiāng)村治理層面的總體績效，在中央和省級而言，需要進(jìn)一步加大對地方和基層特別是中西部農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的財政支持力度，完善省以下各級財政分權(quán)和公共財政轉(zhuǎn)移制度，夯實縣鄉(xiāng)政府的財政基礎(chǔ)，鞏固并擴(kuò)放“項目制”的“存量”效能。

同時，將縣鄉(xiāng)政府和村莊組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的自主性置于更為重要的位置，重視、鼓勵并引導(dǎo)其自主管理的主體作用的發(fā)揮。無論在理論上還是實踐層面，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)密切相關(guān)。如果沒有外部監(jiān)督或者體制調(diào)整，賦予地方和基層政府更加自由的財政分配權(quán)限，未必能達(dá)到公共服務(wù)供給的最優(yōu)化。所以，從縣鄉(xiāng)政府的角度，根本在于逐步增強(qiáng)不斷滿足村莊和農(nóng)民需求的有效激勵。

因此，立足于現(xiàn)代公共財政體制的建設(shè)以及服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性，以及地方和基層的自主性、積極性，合理界定縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民有關(guān)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，調(diào)動和發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府的積極性，更好地滿足縣域內(nèi)公共服務(wù)的需要。事實上，中央正在通過調(diào)整“項目進(jìn)村”相關(guān)規(guī)則的方式，在維護(hù)自身的權(quán)威和整體利益與保護(hù)地方和基層積極性和權(quán)利之間維持相對而動態(tài)的的平衡。

不僅如此，更為重要和根本在于，要以鄉(xiāng)村治理績效最大化為公共目標(biāo)，通過“項目制”中約束和激勵的政策調(diào)整，大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村民主治理的“增量”機(jī)制，在村莊建設(shè)中同步增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共需求的表達(dá)能力，以及縣鄉(xiāng)政府和村級組織的溝通、組織、回應(yīng)和協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)政府與村級組織主體性的有效銜接與良性互動，拓展鄉(xiāng)村治理的開放性、民主性、包容性和有效性，從而使鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和治理績效得以可續(xù)、穩(wěn)定的提升，以及鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)。

注釋

①羅劍朝等：《中國政府財政對農(nóng)業(yè)投資的增長方式與監(jiān)督研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2004年，第118頁；王勝：《區(qū)域財政支農(nóng)資金配置績效研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第170-171頁。

③從一般意義上理解，執(zhí)行差距表示在政策立法過程中的預(yù)期目標(biāo)與在實踐中呈現(xiàn)的實際效果的距離。它反映了政策執(zhí)行經(jīng)常依賴于眾多具有半自主性個體的聯(lián)合行動，而每個個體都擁有其獨(dú)特的利益和主張，且無法保證與政策目標(biāo)相一致，就使得政策執(zhí)行的過程變得十分復(fù)雜、難以預(yù)測和充滿不確定性。其結(jié)果是導(dǎo)致政策執(zhí)行的績效，取決于不同參與者之間運(yùn)用各種資源和政治策略來進(jìn)行說服、協(xié)調(diào)等行動。政策主體要么主張控制力、計劃性和等級制的有效性，要么則傾向于自主性、獲得性和適應(yīng)性。參看J.，Pressman, and Wildavsky A.Implementation. Berkley:University of California Press，1973;Bardach, E.TheImplementationGame:WhatHappensafteraBillBecomesaLaw. Cambridge:MIT Press，1978; C.，Ham, and Hill M.ThePolicyProcessintheModernCapitalistState. Brighton:Wheat sheaf Books，1986;Lane, J E.“Implementation，Accountability and Trust.”EuropeanJournalofPoliticalResearch（September 1987）：527-546; Lampton，David M.PolicyImplementationinPost-MaoChina. Berkeley： University of California Press，1987;O’Toole, L J.“The Theory-practice Issue in Policy Implementation Research.”PublicAdministration（June 2004）：309-329.Angeles，Los, and Hupe P.“What Happens on the Ground:Persistent Issues in Implementation Research.”PublicPolicyandAdministration（February 2014）：164-182．

④Scott, James C.SeeingLikeaState:HowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionHaveFailed. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1998.（美）詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的？》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第16-18頁；陳前恒、呂之望、李軍培：《村莊中財政專項項目績效評價——基于中西部地區(qū)四個村莊的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第10期；Zhou, Xueguang. “The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies, Social Institutions, and Public Goods Provision.”ModernChina（June 2012）:271-307;Acemoglu, Daron, and James Robinson.WhyNationsFail:TheOriginsofPower,Prosperity,andPoverty. New York:Crown Business,2012．

⑤“技術(shù)治理”是指2004年以來中央政府逐步形成的以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國新理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。其特征是考核的過程化與多重化、財政支出的專項化與項目化?！胺旨壷卫怼笔琼椖恐葡聡抑卫眢w制的現(xiàn)實效果，從項目過程來看，這種看似由國家部門依照專業(yè)職能系統(tǒng)的分配權(quán)和管理權(quán)一統(tǒng)到底的機(jī)制，實際上產(chǎn)生了項目制的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”三種機(jī)制，分別對應(yīng)于國家部門、地方政府以及村莊或企業(yè)（或其他基層社會組織）的項目行為。在這種三級治理結(jié)構(gòu)中，中央部門享有充分的專項資金的分配權(quán)和管理權(quán)，能夠?qū)⒅醒胴斦瘷?quán)體制分解為各種更具專業(yè)性的技術(shù)治理過程。參看渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期；折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期；渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

⑥轉(zhuǎn)引自王淑娜、姚洋：《基層民主和村莊治理——來自8省48村的證據(jù)》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第2期。

⑦丁學(xué)東、張巖松：《公共財政覆蓋農(nóng)村的理論與實踐》，《管理世界》2007年第10期。

⑧羅仁福、張林秀、黃季餛等：《村民自治、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共投資》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2006年第4期。

⑨徐志剛、劉明興、劉永東：《農(nóng)民組織對村莊公共融資的影響：掣肘還是助推—農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)變化的啟示》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2009年第8期。

⑩楊龍見、徐琰超、尹恒：《轉(zhuǎn)移支付形式會影響地方政府的收支行為嗎？——理論研究和經(jīng)驗分析》，《財經(jīng)研究》2015年第7期。．

責(zé)任編輯 王敬堯

How Organization Autonomy Exerts Influence on the Governance Performance in ‘Projects Enter Village’ Movement——An Empirical Analysis Based on Panel Data of 40 Counties in China

Yuan Fangcheng Chen Zehua

（Research Center for Chinese Comprehensive Rural Reform and Collaborative Innovation，Institute of Political Science， Central China Normal University，Wuhan 430079）

The research based on 40 counties nationwide panel data indicates that， there is a significant ‘implementation difference’ between the result and aim in government-led ‘projects enter village’ movement， reflecting a complex casual relationship among county/township governments， village organizations and local governance performance. Specifically， a county government put more investment in public service， there will be less developmental gap within a county; the more supporting input backed by towns and villages， the more restriction to the improvement of governance performance. However， the ‘one thing one discussion’ program organized by villages exerts positive influence on local governance. Therefore， in order to improve the governance performance of county governments and village organizations， financial aid from both central government and local authorities should be strengthened. The autonomy of local organizations need be mobilized， guided and encouraged to extend democratic governance in rural areas. Under the background of current project system， this is the practical way for steadily improving public service level and governance performance．

project system; autonomy; rural grassroots; governance performance

2015-08-18

國家社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口—土地及其財政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（15BZZ045）;教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“新時期我國農(nóng)村綜合改革研究”（12JZD023）