□曹亞雄 ，劉方平（武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430072）

中國(guó)特色援外治理體系探析

□曹亞雄 ，劉方平
（武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430072）

中國(guó)特色援外治理體系由治理思想、治理體制和體系特點(diǎn)等元素組成。其治理思想的根基是無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義，核心是八項(xiàng)原則，依據(jù)是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。中國(guó)特色援外的治理體制由治理機(jī)構(gòu)、治理模式和治理制度三部分組成。相對(duì)于西方國(guó)家的援助體系而言，中國(guó)特色援外治理體系具有利他共贏、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效率高效等特點(diǎn)。面對(duì)挑戰(zhàn)，中國(guó)特色援外治理體系必將在保持特色的基礎(chǔ)上朝著法制化、獨(dú)立化、多邊化等方向發(fā)展，成為維護(hù)總體國(guó)家利益和促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家共同發(fā)展的重要手段。

中國(guó)；對(duì)外援助；治理體系；特色

習(xí)近平同志在黨的十八屆三中全會(huì)上提出了 “完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”［1］的宏偉目標(biāo)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一部分，中國(guó)特色援外治理體系也需要回應(yīng)理論和實(shí)踐層面的突出問題，實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。當(dāng)前，西方國(guó)家指責(zé)中國(guó)的對(duì)外援助是“新殖民主義”，是為了“掠奪受援國(guó)的石油資源”［2］等。從客觀上來說這㈦不同階級(jí)的意識(shí)形態(tài)對(duì)立有關(guān)，但主觀上也㈦中國(guó)援外治理體系現(xiàn)代化程度不高有關(guān)。如何回應(yīng)這些攻擊？?jī)H靠宣傳是不夠的，必須以體系的有效性和現(xiàn)代性來回應(yīng)質(zhì)疑，突出中國(guó)特色，講好中國(guó)故事，在回應(yīng)質(zhì)疑中提高中國(guó)特色援外治理體系的吸引力，增強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論和制度的自信。

1　中國(guó)特色援外治理體系的治理思想

治理思想是治理體系的重要組成部分。新中國(guó)成立以來，中國(guó)特色援外治理體系形成了以國(guó)際主義為根基，以八項(xiàng)原則為核心，以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為依據(jù)的治理思想。

1.1以國(guó)際主義為根基

國(guó)際主義的基本含義是：“各國(guó)無產(chǎn)階級(jí)為了維護(hù)共同利益、反對(duì)共同敵人、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而實(shí)行國(guó)際團(tuán)結(jié)和合作的思想?！保?］馬克思在總結(jié)歐洲革命運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的過程中提出了“聯(lián)合的行動(dòng)，是無產(chǎn)階級(jí)獲得解放的首要條件之一”［4］的著名論斷。國(guó)際主義成為了馬克思恩格斯時(shí)代頗具特色的無產(chǎn)階級(jí)理論武器。如果沒有無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義，一國(guó)工人運(yùn)動(dòng)“容易由于其他國(guó)家缺乏組織而遭到失敗”。［5］這種各國(guó)工人階級(jí)之間的互幫互助，團(tuán)結(jié)奮斗思想就是中國(guó)特色對(duì)外援助治理思想的最早來源。

列寧在總結(jié)俄國(guó)革命運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐中提出了 “全世界無產(chǎn)者和被壓迫民族聯(lián)合起來”［6］的號(hào)召，把被壓迫民族的解放運(yùn)動(dòng)看成是無產(chǎn)階級(jí)的同盟軍，無產(chǎn)階級(jí)必須援助被壓迫民族的解放運(yùn)動(dòng)才能獲得革命的勝利和政權(quán)的鞏固。二戰(zhàn)以后，以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)把國(guó)際主義指導(dǎo)下的對(duì)外援助當(dāng)作壯大社會(huì)主義力量，維護(hù)社會(huì)主義陣營(yíng)安全的重要手段。新中國(guó)建立之初，中國(guó)先后向朝鮮和越南提供大規(guī)模軍事物資援助，而后又“將援助擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)Ⅱ”。［7］1964年周恩來總理在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)上作的《政府工作報(bào)告》中明確指出：“我們對(duì)外援助的出發(fā)點(diǎn)，是根據(jù)無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義精神”。［8］此后，一直到改革開放之前，國(guó)際主義精神一直都是包括中國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家頗具特色的援外思想來源。

改革開放之后，國(guó)際主義在中國(guó)援外工作中逐漸淡化，“但作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)并沒有放棄國(guó)際主義?！保?］隨著國(guó)際環(huán)境的改善，中國(guó)在對(duì)外援助中開始更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，力圖通過對(duì)外援助，實(shí)現(xiàn)互利互惠，共同發(fā)展。國(guó)際主義依然是中國(guó)特色援外治理思想的來源之一，而且又被賦㈣了新的時(shí)代特色，具有了新的表現(xiàn)形式。這使得國(guó)際主義這一科學(xué)社會(huì)主義的經(jīng)典原則在新的時(shí)代背景下又煥發(fā)了新的生機(jī)㈦活力，它依然是中國(guó)特色援外治理思想的來源和根基。

1.2以八項(xiàng)原則為核心

目前學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)援外基本原則和政策的關(guān)注日益加強(qiáng)，很多學(xué)者從不同的學(xué)科視角來總結(jié)中國(guó)對(duì)外援助的基本原則。如劉鴻武、黃梅波等認(rèn)為中國(guó)對(duì)外援助的基本原則包括和平共處五項(xiàng)原則、經(jīng)濟(jì)援助八項(xiàng)原則以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作四項(xiàng)原則 （平等互利、講究實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展［10］）。［11］但這種簡(jiǎn)單原則累積不利于我們分清楚具有中國(guó)特色援外治理思想核心到底是什么？和平共處五項(xiàng)原則從根本上來說是處理國(guó)㈦國(guó)之間的關(guān)系原則，雖然具有中國(guó)特色，但其原則出發(fā)點(diǎn)并不直接指向?qū)ν庠?。?jīng)濟(jì)技術(shù)合作四項(xiàng)原則又具有現(xiàn)實(shí)主義的色彩，㈦西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)援外利益政策模糊。基于以上分析，筆者認(rèn)為，中國(guó)特色援外治理思想核心是周恩來總理于1964年提出的對(duì)外援助八項(xiàng)原則。2008年商務(wù)部研究院在對(duì)中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行總結(jié)性論述的時(shí)候也提出了這種觀點(diǎn)。

1964年1月14日，周恩來總理在訪問加納時(shí)親自題寫了具有中國(guó)特色的對(duì)外援助八項(xiàng)原則，即“援外原則八項(xiàng)：一、平等互利；二、尊重主權(quán)、不附條件；三、無息或低息貸款；四、有利自力更生；五、有利國(guó)家收入，積累資金；六、國(guó)際價(jià)格，按質(zhì)論價(jià)，保證質(zhì)量；七、技術(shù)出口；八、專家待Ⅵ，一律平等。”［12］對(duì)外援助八項(xiàng)原則之所以能夠承擔(dān)起指導(dǎo)中國(guó)特色援外治理體制的思想核心，是由于以下幾個(gè)方面的原因：

一是對(duì)外援助八項(xiàng)原則體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。㈦西方國(guó)家以意識(shí)形態(tài)劃分受援國(guó)不同，對(duì)外援助八項(xiàng)原則更加強(qiáng)調(diào)中國(guó)作為發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家不以意識(shí)形態(tài)作為援助條件。中國(guó)的對(duì)外援助是建立在平等互利的基礎(chǔ)上，沒有要求任何特權(quán)的援助活動(dòng)。既體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家要求發(fā)展的共性，又充分尊重各國(guó)的獨(dú)立和主權(quán)，體現(xiàn)了中國(guó)不干涉別國(guó)內(nèi)政的一貫立場(chǎng)；二是對(duì)外援助八項(xiàng)原則目標(biāo)取向就是指導(dǎo)中國(guó)援外工作，具有“量身定做”的特色優(yōu)勢(shì)；三是對(duì)外援助八項(xiàng)原則在指導(dǎo)中國(guó)特色援外治理體制的運(yùn)行中發(fā)揮了巨大的影響力，取得了豐碩的成果。1971年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過關(guān)于恢復(fù)中國(guó)合法席位的提案中，有很多投贊成票的國(guó)家都是“通過中國(guó)援助了解了中國(guó)”；［13］四是對(duì)外援助八項(xiàng)原則雖歷經(jīng)時(shí)代變遷，仍然具有鮮明的理論特色和頑強(qiáng)生命力。2011年和2014年中國(guó)政府先后發(fā)布兩份《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書，在這兩份官方文件中，“不干涉受援國(guó)內(nèi)政，不附帶任何政治條件，平等相待，互利共贏”［14］等內(nèi)容仍然體現(xiàn)了對(duì)外援助八項(xiàng)原則的內(nèi)容和精神，對(duì)外援助八項(xiàng)原則仍然是中國(guó)對(duì)外援助指導(dǎo)思想的核心。

1.3以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為依據(jù)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開以后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，掀開了改革開放的序幕。改革開放三十多年來，中國(guó)逐步形成了以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為內(nèi)容的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，它是被實(shí)踐證明了的，有關(guān)中國(guó)現(xiàn)階段改革開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論總結(jié)。對(duì)外援助作為中國(guó)對(duì)外關(guān)系和對(duì)外戰(zhàn)略中的一個(gè)重要組成部分，必須始終以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系作為理論依據(jù)和行動(dòng)指南。

中國(guó)特色援外治理體系之所以要以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為依據(jù)是由于以下幾個(gè)維度的考量：一是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系符合中國(guó)目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，是中國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段必須堅(jiān)持的理論和行動(dòng)指南。社會(huì)主義初級(jí)階段的基本特點(diǎn)就是生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，需要集中精力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在對(duì)外援助領(lǐng)Ⅱ，既要堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義精神，又要講究實(shí)效，突出援助雙方的共同利益需求，能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏。過去那種在利他主義的國(guó)際主義精神指導(dǎo)下建立的援外體系，雖然具有特色，但不符合中國(guó)的基本國(guó)情，因而不能長(zhǎng)久。二是中國(guó)特色援外治理體系要以促進(jìn)援助雙方合作發(fā)展作為價(jià)值追求，㈦中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的追求目標(biāo)有共同之處。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的重要手段之一的對(duì)外援助要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)現(xiàn)階段對(duì)外援助的出發(fā)點(diǎn)就是要以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為依據(jù)，構(gòu)建符合社會(huì)主義初級(jí)階段和基本國(guó)情的中國(guó)特色援外治理體系。中國(guó)特色援外治理體系必須要從社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，不斷解放思想，實(shí)事求是，不斷創(chuàng)新治理機(jī)制和治理方法，使對(duì)外援助能夠有效配合對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。努力把對(duì)外援助打造成具有中國(guó)特色的，能夠促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展的重要途徑。

2　中國(guó)特色援外的治理體制

體制由一系列的運(yùn)行要件組成，主要包括機(jī)構(gòu)、模式、制度或運(yùn)行機(jī)制以及相關(guān)方式和方法。中國(guó)的對(duì)外援助逐漸形成了由國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、外交部和財(cái)政部為主要治理機(jī)構(gòu)，以總承包責(zé)任制為治理模式，以部際協(xié)調(diào)機(jī)制等為治理制度，以一系列具體的治理方式和方法作為補(bǔ)充的治理體制。

2.1中國(guó)特色援外的治理機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院：最高決策機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)對(duì)援外活動(dòng)的決策領(lǐng)導(dǎo)，并根據(jù)援外活動(dòng)的需要，協(xié)調(diào)相關(guān)部門積極配合援外治理工作。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)統(tǒng)籌援外戰(zhàn)略的制定以及政策法規(guī)的審核，審理援外預(yù)算并㈣以必要的監(jiān)督措施。國(guó)務(wù)院作為援外治理活動(dòng)的最高決策機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了幾個(gè)不同的階段：第一階段，新中國(guó)成立至改革開放前。對(duì)外援助的任務(wù)由中央政府直接負(fù)責(zé)，根據(jù)援助任務(wù)的性質(zhì)和行業(yè)領(lǐng)Ⅱ，交由相關(guān)部門執(zhí)行。這一時(shí)期的治理體制形成的標(biāo)志是1958年實(shí)施的 “總交貨人部制”和“協(xié)作交貨部制”，即根據(jù)援外性質(zhì)和需要，國(guó)務(wù)院決策后制定某個(gè)相關(guān)部門擔(dān)任 “總交貨人”，負(fù)責(zé)全部的援外主要責(zé)任，其他相關(guān)部門作為 “協(xié)作部門”，起到配合作⒚。第二階段，改革開放以來至今。這一時(shí)期國(guó)務(wù)院仍然是援外治理的最高決策機(jī)構(gòu)，但決策模式開始發(fā)生變化，并進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。相關(guān)援外政策的制定和實(shí)施主要由歸口單位負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院主要在監(jiān)督和審批程序上或者涉及國(guó)家整體利益問題上體現(xiàn)決策權(quán)。

商務(wù)部：主任級(jí)別歸口治理機(jī)構(gòu)。中華人民共和國(guó)商務(wù)部是對(duì)外援助治理活動(dòng)的主管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)中國(guó)對(duì)外援助的具體管理工作。商務(wù)部下屬援外司，承擔(dān)對(duì)外援助治理工作中的“全職”主體責(zé)任。其主要職能包括：對(duì)外援助中以中國(guó)政府的身份處理援外事務(wù)的管理和談判，起草和擬定對(duì)外援助過程中相關(guān)政策文件的制定工作；制定對(duì)外援助的法律法規(guī)，并根據(jù)法律法規(guī)制定部門運(yùn)行規(guī)章和制度；組織科研力量（如商務(wù)部研究院）研究和組織對(duì)外援助的機(jī)構(gòu)改革，包括“擬定國(guó)別援助方案”［15］等。隨著援外任務(wù)量的增大以及國(guó)務(wù)院部門機(jī)構(gòu)改革方案的推進(jìn)，商務(wù)部又組織建立了國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局，分擔(dān)援外司的具體工作事務(wù)。其主要的職責(zé)包括具體的項(xiàng)目管理，援外項(xiàng)目中的招標(biāo)工作，以及援外執(zhí)行企業(yè)的資格審查等工作。

外交部、財(cái)政部：副主任級(jí)別歸口治理機(jī)構(gòu)。在援外領(lǐng)Ⅱ，外交部的主要職責(zé)是協(xié)助商務(wù)部做好援外政策的制定，從國(guó)際關(guān)系和外交利益的角度對(duì)中國(guó)援外的利益導(dǎo)向和價(jià)值追求進(jìn)行干預(yù)和影響，使援外活動(dòng)能夠更好地兼顧經(jīng)濟(jì)利益和外交利益，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。財(cái)政部在援外領(lǐng)Ⅱ中的職責(zé)主要包括：制定援外資金使⒚管理辦法，防止援外資金濫⒚；編制援外資金預(yù)算；財(cái)政部有權(quán)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和 《對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法》等規(guī)章制度對(duì)援外資金的使⒚進(jìn)行監(jiān)督和檢查，保障援外執(zhí)行中資金使⒚的合理、合法。［16］

到目前為止，中國(guó)特色的對(duì)外援助形成了以國(guó)務(wù)院為最高決策機(jī)構(gòu)，三部門為主要?dú)w口機(jī)構(gòu)，以中國(guó)進(jìn)出口銀行為支撐機(jī)構(gòu)，以24個(gè)中央部委和單位為配合的援外治理機(jī)構(gòu)。

2.2中國(guó)特色援外的治理模式

第一階段：投資包干制（1980年12月—1983年12月）。改革開放后，為了克服援外資金高漲，援外治理模式效率低下，普遍存在吃大鍋飯等問題，原對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部開始探索利⒚經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合的治理模式來克服承建部制的模式弊端。1980年12月，由對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部起草并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的 《關(guān)于對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目試行投資包干制的暫行辦法》開始實(shí)施。所謂投資包干制，就是國(guó)家把對(duì)外經(jīng)援的某個(gè)項(xiàng)目交給一個(gè)部門或地區(qū)執(zhí)行，由該部門承擔(dān)對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目的全部工作和技術(shù)監(jiān)督等主體責(zé)任。包干單位在國(guó)家援外政策的法律法規(guī)和經(jīng)援協(xié)議范圍內(nèi)享有自主權(quán)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由包干單位按照經(jīng)援協(xié)議合理使⒚。這種治理模式在一定的范圍內(nèi)提高了援外項(xiàng)目的實(shí)施效率，打破了國(guó)家包攬?jiān)馐乱说膫鹘y(tǒng)治理模式。但隨著經(jīng)濟(jì)改革壓力增大，這種治理模式隨后便被更徹底的承包責(zé)任制取代。

第二階段：承包責(zé)任制 （1983年12月—1993年）。1983年12月對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒發(fā)《對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目承包責(zé)任制暫行辦法》，開始全面實(shí)施承包責(zé)任制。承包責(zé)任制模式的基本理念㈦投資包干制無異，但在執(zhí)行領(lǐng)Ⅱ更為徹底，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在承包的主體方面，主體范圍更加寬泛。由國(guó)務(wù)院歸口單位和部門和各級(jí)地方政府為承包單位改為各級(jí)政府單位下屬的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作公司或相關(guān)的國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位作為承包單位。二是治理模式中引入市場(chǎng)機(jī)制。在部分援外項(xiàng)目中實(shí)行招標(biāo)方式確定經(jīng)援主體單位，提高經(jīng)援的效率以及實(shí)施主體的積極性。三是條塊分割，權(quán)利統(tǒng)一。進(jìn)一步明確了承包單位的權(quán)利和責(zé)任范圍，承包單位可以在一定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)，既可以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行承包，也可以分段承包，尊重承包單位的自主選擇權(quán)。

第三階段：總承包責(zé)任制（1993年至今）。1992年以來，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革力度進(jìn)一步加大，按照政府轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制的工作思路，援外治理模式由行政單位和事業(yè)單位分段管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎訌?qiáng)治理能力，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)的合作治理模式。同時(shí)在治理模式中全面推行總承包責(zé)任制，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)在援外中的自主權(quán)，全面推行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過招標(biāo)方式優(yōu)先確定援外項(xiàng)目的承包企業(yè)。并根據(jù)項(xiàng)目的階段性特點(diǎn)，分步分別采⒚招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力雄厚，責(zé)任履行較好的企業(yè)擔(dān)任總承包單位。2003年商務(wù)部（原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部）成立之后，按照“公平、公正、誠(chéng)信、競(jìng)爭(zhēng)”的原則實(shí)施招標(biāo)工作。為了避免承包主體的企業(yè)責(zé)任落實(shí)不到位現(xiàn)象，商務(wù)部加強(qiáng)了對(duì)承包企業(yè)的資格認(rèn)證工作，援外項(xiàng)目執(zhí)行企業(yè)不僅要具備⒉件條件，還有一定的政治意識(shí)。2004年商務(wù)部頒布《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法 （試行）》和《對(duì)外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》，進(jìn)一步提高了對(duì)企業(yè)的監(jiān)督力度，進(jìn)一步完善了中國(guó)特色援外治理模式。

2.3中國(guó)特色援外的治理制度

制度是規(guī)范主客體行為規(guī)范的統(tǒng)稱，是維持體系良好運(yùn)行的關(guān)鍵。中國(guó)特色援外的治理制度包括兩個(gè)方面，一是商務(wù)部對(duì)援外工作的治理制度；二是商務(wù)部㈦其他部門關(guān)于援外工作的治理機(jī)制。

第一，商務(wù)部對(duì)援外工作的治理制度。一是對(duì)援外項(xiàng)目管理的規(guī)則和條例。在援外項(xiàng)目管理的條例中尤以成套項(xiàng)目為主。根據(jù)對(duì)商務(wù)部援外司關(guān)于援外制度的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在共計(jì)32項(xiàng)的援外管理制度中，其中的11項(xiàng)涉及成套項(xiàng)目的管理。如商務(wù)部2008年第18號(hào)令《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》，商務(wù)部財(cái)政部為了保證援外成套項(xiàng)目質(zhì)量，提高監(jiān)管企業(yè)和專家的積極性而頒布的 《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部暫行規(guī)定》等。［17］二是對(duì)援外資金使⒚的規(guī)則和條例。1999年原對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作部和財(cái)政部印發(fā)了《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》。該細(xì)則對(duì)基金扶持項(xiàng)目和借款條件都做了明確規(guī)定，規(guī)范了援外基金的合理使⒚。三是對(duì)援外人員管理的規(guī)則和條例。商務(wù)部援外司加強(qiáng)了對(duì)援外專家數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作，對(duì)援外專家實(shí)行備案登記制度，提高了援外效率。此外，商務(wù)部于2004年頒布了《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》，對(duì)援外人員進(jìn)行制度化的管理和保障。

第二，商務(wù)部㈦其他部門之間的援外治理機(jī)制。一是商務(wù)部、外交部、財(cái)政部之間的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等有關(guān)機(jī)構(gòu)建立了對(duì)外援助聯(lián)系機(jī)制，2011年部際聯(lián)系機(jī)制正式升級(jí)為部際協(xié)調(diào)機(jī)制，從而成為了一種制度化的聯(lián)系機(jī)制，保障了援外工作的順利開展。二是商務(wù)部㈦其他中央部委和企事業(yè)單位之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)資料顯示，商務(wù)部㈦財(cái)政部和中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等建立了債務(wù)減免的工作機(jī)制；商務(wù)部㈦外交部和解放軍總參謀部等建立了緊急人道主義救援的工作機(jī)制；商務(wù)部㈦外交部、財(cái)政部、紀(jì)檢等部門建立了援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制等。三是商務(wù)部㈦其他地方部門建立了合作式的工作聯(lián)系機(jī)制。在涉及局部省份的援外工作時(shí)，商務(wù)部㈦地方商務(wù)部門之間保持工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以更好開展援外工作。

3　中國(guó)特色援外治理體系的特點(diǎn)

特點(diǎn)是特色的來源之一。作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)特色的援外治理體系㈦西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比有著自身獨(dú)特的特色優(yōu)勢(shì)。就體系而言，中國(guó)特色援外治理體系具有利他共贏、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效率高效等特點(diǎn)。

3.1利他共贏

除了象征性的國(guó)際人道主義援助以外，目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家提供的對(duì)外援助過于強(qiáng)調(diào)自身利益，忽視受援國(guó)本身的利益訴求。自從“馬歇爾計(jì)劃”開啟了現(xiàn)代西方援助體系以來，對(duì)外援助一直是冷戰(zhàn)前維護(hù)國(guó)家安全利益的手段。［18］“9·11”事件后，美國(guó)更是把能帶來的安全效益的援助看作是維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略支柱。［19］㈦之不同的是，中國(guó)特色援外治理體系具有利他共贏的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是指導(dǎo)思想上具有利他性和共贏性。在國(guó)際主義的指導(dǎo)下，中國(guó)先后大規(guī)模無私援助朝鮮和越南，并把這種無私利他的對(duì)外援助看作是“我們的國(guó)際主義義務(wù)”。［20］60年代以后，對(duì)外援助八項(xiàng)原則成為了援外工作的指導(dǎo)原則。中國(guó)從自身的國(guó)力出發(fā)，在援外的同時(shí)，以對(duì)外援助促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展，謀求互利共贏。二是在實(shí)踐中，中國(guó)也堅(jiān)持援外中的利他性和共贏性。新世紀(jì)以來，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的指引下，中國(guó)開始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，對(duì)外援助被看作是實(shí)現(xiàn)互利共贏的有效途徑。2013年習(xí)近平主席訪問坦桑尼亞等非洲三國(guó)時(shí)提出，“在利益上要有㈣有取，有時(shí)要多㈣少取，甚至只㈣不取”，［21］這充分體現(xiàn)了中國(guó)援外中的利他性特點(diǎn)。

3.2經(jīng)濟(jì)優(yōu)先

就目前的國(guó)際援助體系而言，大概有三種類型：一是以外交部為主要?dú)w口單位的援外治理體系。具備這種治理體系的國(guó)家將對(duì)外援助看作是一種外交工具，由外交部及其下屬各支持單位負(fù)責(zé)援外工作的具體運(yùn)行。如挪威外交部下屬的發(fā)展合作署（Norad）以及日本的外務(wù)?。∕OFA）等。二是設(shè)有獨(dú)立的援外治理體系。具備這種治理體系的國(guó)家將對(duì)外援助看作是一種戰(zhàn)略工具和手段。如美國(guó)㈦2006年成立了對(duì)外援助指導(dǎo)辦公室，㈦美國(guó)國(guó)務(wù)院一起協(xié)調(diào)㈦管理美國(guó)國(guó)際開發(fā)總署（USAID）等下屬援助機(jī)構(gòu)開展對(duì)外援助工作。三是以政府其他部門組成援外治理體系。如中國(guó)將對(duì)外援助歸口㈦商務(wù)部，組建中國(guó)進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)援外資金事務(wù)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從中可以看出中國(guó)將對(duì)外援助看做是一種互利互惠的經(jīng)濟(jì)外交工具。

中國(guó)的對(duì)外援助工作歸口商務(wù)部反⒊了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的體系特點(diǎn)，也反⒊了外交服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的改革理念，體現(xiàn)了作為發(fā)展中國(guó)家的務(wù)實(shí)援外政策。對(duì)外援助在中國(guó)被視為一種經(jīng)濟(jì)外交工具，而非政治外交工具，還沒有上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。這㈦中國(guó)在援外過程中堅(jiān)持“不附加任何政治條件”的原則保持一致。在以商務(wù)部為歸口單位的援外治理體系下，促進(jìn)援助雙方經(jīng)濟(jì)的互利發(fā)展是該體系追求的最大目標(biāo)和基本價(jià)值理念。在追求互利共贏、共同發(fā)展的前提下，將外交部、財(cái)政部等其他中央部委納入到援外治理體系下，展示了中國(guó)特色援外治理體系既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，又兼顧政治、外交等其他利益訴求；既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又重視發(fā)揚(yáng)國(guó)際人道主義精神，增強(qiáng)雙邊關(guān)系鞏固等綜合利益訴求。

3.3效率高效

表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是效率高。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的援助體系中大多開始了立法進(jìn)程。如OECD組織的24個(gè)成員國(guó)中已經(jīng)有10個(gè)成員國(guó)制定了關(guān)于對(duì)外援助的法律條文。［22］其余國(guó)家也在探討援外的立法問題。法律可以對(duì)援外活動(dòng)產(chǎn)生規(guī)范性約束，既可以提高援外活動(dòng)的可控性，也能造成援外效率的低下。在中國(guó)特色援外治理體系中，目前尚無對(duì)外援助的相關(guān)法律，建立在國(guó)務(wù)院作為最高決策機(jī)構(gòu)，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部為主要?dú)w口單位的體系下，效率高是這一體系的一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢(shì)。2004年東南亞國(guó)家發(fā)生強(qiáng)烈海嘯，中國(guó)商務(wù)部在海嘯發(fā)生的當(dāng)天即啟動(dòng)對(duì)外人道主義緊急救援機(jī)制，將首批2 163萬救災(zāi)物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)，成為最早啟動(dòng)對(duì)東南亞援助的國(guó)家。2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生強(qiáng)烈地震，中國(guó)政府組建的救援力量成為第一支抵達(dá)尼泊爾的國(guó)際救援隊(duì)。二是效果顯著。1980年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)改革開放之前的援助工作進(jìn)行了總結(jié)，在頒發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好對(duì)外援助工作的意見》中明確指出，“中國(guó)在國(guó)際上能夠有今天的國(guó)際地位，是同友好國(guó)家、特別是第三世界國(guó)家的支持分不開的”，“中國(guó)的對(duì)外援助，效果是顯著的”。［2 3］進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)通過對(duì)外援助幫助貧困國(guó)家發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，提高了人民生活水平，夯實(shí)了受援國(guó)良治的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。同時(shí)，中國(guó)也贏得了受援國(guó)在國(guó)際反華提案、臺(tái)灣問題等涉及中國(guó)重大利益問題上的支持，真正實(shí)現(xiàn)了援助雙方的互利共贏、共同發(fā)展。

4　中國(guó)特色援外治理體系的發(fā)展趨向

隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國(guó)特色援外治理體系其必將朝著法制化、獨(dú)立化、多變化的現(xiàn)代化方向發(fā)展。

4.1法制化

在十八屆四中全會(huì)上，黨中央又提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定，大會(huì)指出，“依法治國(guó)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。［24］依法推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化已成為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)奮斗目標(biāo)的任務(wù)要求。依法推進(jìn)中國(guó)特色援外治理體系的現(xiàn)代化是依法治國(guó)的必然要求，也是援外治理體系走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。從中國(guó)援外的歷史角度來看，由于沒有立法程序的限制，中國(guó)的援外政策在決策層面難免有些隨機(jī)化和領(lǐng)導(dǎo)人主觀傾向。從發(fā)達(dá)國(guó)家的援助實(shí)踐來看，對(duì)援外進(jìn)行立法已經(jīng)成為了很多國(guó)家援外治理體系的重要組成部分。必須有著科學(xué)的決策程序才能避免援助的有效性，而法律正是保證這種過程科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要手段。

依法推進(jìn)中國(guó)特色援外治理體系的現(xiàn)代化并不是要求中國(guó)制定出一套㈦西方發(fā)達(dá)援助體系一樣的法律條文，對(duì)援外立法的推進(jìn)一定要注意保持和發(fā)揚(yáng)中國(guó)特色。中國(guó)畢竟還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，需要有一套㈦基本國(guó)情相適應(yīng)的援外治理體系，一套富有中國(guó)特色的援外法律體系不僅能夠避免援外中的主觀臆斷，也能夠保證援外體系的科學(xué)有序運(yùn)行。中國(guó)想融入西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的援外體系是很難的，通過自身援外體系的法律化、現(xiàn)代化可以建構(gòu)中國(guó)在援外領(lǐng)Ⅱ的話語權(quán)，更好的回應(yīng)質(zhì)疑，維護(hù)國(guó)家利益。

4.2獨(dú)立化

雖然現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)有各自的獨(dú)特理解，但西方國(guó)家的現(xiàn)代化援助治理體系畢竟給我們提供了一種可以借鑒和超越的方向。西方國(guó)家援助治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志就是援外體系的獨(dú)立化。OECD組織成立之初，就把對(duì)外發(fā)展援助作為組織的一個(gè)宗旨單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。就成員國(guó)而言，美國(guó)設(shè)有國(guó)務(wù)院對(duì)外援助辦公室以及國(guó)際開發(fā)署，構(gòu)成了對(duì)外援助的獨(dú)立治理體系；英國(guó)設(shè)有國(guó)際發(fā)展部（DFID），形成了相對(duì)獨(dú)立的援外治理體系；日本在1960年加入發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）之后隨即成立了海外技術(shù)合作機(jī)構(gòu)（OTCA）負(fù)責(zé)技術(shù)援助事務(wù)，逐漸構(gòu)建起了分工合理、相對(duì)獨(dú)立的援外治理體系。加拿大也成立了國(guó)際發(fā)展署（CIDA）等類似的，獨(dú)立化的援外治理機(jī)構(gòu)和體系。

隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)以及援外任務(wù)中戰(zhàn)略意義和戰(zhàn)略價(jià)值目標(biāo)的增多，援外治理體系的現(xiàn)代化亟需升級(jí)。目前中國(guó)的援外治理體系中核心部門僅為商務(wù)部下屬的援外司，外交部、財(cái)政部和中國(guó)進(jìn)出口銀行僅承擔(dān)配合治理的任務(wù)，這給任務(wù)量將會(huì)急劇增大的援外治理任務(wù)而言帶來巨大挑戰(zhàn)。目前中國(guó)的援外工作涉及部門和行業(yè)非常廣泛，不僅涉及三大部門，還涉及到農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技、總參等多部門和行業(yè)領(lǐng)Ⅱ。雖然建立了部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但信息資源的共享依然無法及時(shí)有效，這會(huì)給決策層面帶來困擾。因此，必須構(gòu)建獨(dú)立化的對(duì)外援助治理體系，集經(jīng)濟(jì)、外交、宣傳等利益訴求為一體，形成中國(guó)特色的對(duì)外援助話語體系，更好的為整體國(guó)家戰(zhàn)略利益服務(wù)。

4.3多邊化

目前以聯(lián)合國(guó)為主的多邊援助體系在國(guó)際援助領(lǐng)Ⅱ內(nèi)發(fā)揮了巨大的作⒚，西方發(fā)達(dá)國(guó)家組成的發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）也是多邊援助體系的重要組成部分。多邊援助體系是建立在共同的援助理念㈦基本的目標(biāo)追求相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，能夠發(fā)揮出統(tǒng)籌規(guī)劃、群策群力等優(yōu)勢(shì)，避免援助項(xiàng)目的重復(fù)性㈦浪費(fèi)。從受援國(guó)民眾的角度來說，多邊機(jī)構(gòu)提供的援助能夠降低援助的政治傾向性，減少民眾對(duì)援助㈦政治交易問題的關(guān)注，提高援助效果。

中國(guó)特色援外治理體系以雙邊援助為主，在多邊援助方面還沒有豐富的經(jīng)驗(yàn)。從治理主體上來看，以政府為代表的官方機(jī)構(gòu)為主，多元化的非政府組織等尚未構(gòu)成治理的主體。雖然中國(guó)融入西方國(guó)家主導(dǎo)的援外治理體系尚有困難，但這并不排斥中國(guó)可以構(gòu)建自己的國(guó)際多邊援外治理體系。中國(guó)可以根據(jù)自身治理體系的特色，打造一套適⒚于發(fā)展中國(guó)家互利共贏的國(guó)際多邊援助治理體系，以援助促進(jìn)南南合作，共同發(fā)展。構(gòu)建多邊援外治理體系可以增加國(guó)內(nèi)民眾對(duì)中國(guó)援外的支持，使廣大民眾認(rèn)識(shí)到對(duì)外援助不僅是維護(hù)國(guó)家利益的一種途徑，也是建設(shè)持久和平的大同世界的共同追求。當(dāng)然這并不是說要全部改變中國(guó)雙邊援助格局，而是要在雙邊援助的基礎(chǔ)上以多邊援助為補(bǔ)充。中國(guó)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)、適當(dāng)、適量的宣傳國(guó)際多邊援助體系對(duì)中國(guó)改革發(fā)展和減少貧困等方面進(jìn)行過的援助，讓國(guó)內(nèi)民眾認(rèn)識(shí)到不僅我們?cè)巳思?，別人也幫助過我們，這是一種互利行為，不是單方面的讓㈦。

5　結(jié)語

隨著對(duì)外援助任務(wù)量的增加以及回應(yīng)西方質(zhì)疑等需求，中國(guó)特色援外治理體系必將朝著法制化、獨(dú)立化以及多邊化方向發(fā)展。但援外治理體系的發(fā)展方向不應(yīng)當(dāng)以抹掉或犧牲中國(guó)特色為前提，而是要在發(fā)展中繼承和創(chuàng)新中國(guó)特色援外治理體系的特點(diǎn)和優(yōu)越性，為維護(hù)國(guó)家利益和促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家互利互惠、共同發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（001）．

［2］StefanHalper．TheBeijingConsensus：How China's Authoritarian Model will Dominate the Twenty-first Century［M］．New York：Basic Books．2010；Penny Davies，．China and the End of Poverty in Africa-towards Mutual Benefit［M］．Diakonia：Alfaprint，Sundyberg．2007．

［3］廖蓋隆等編．社會(huì)主義百科要覽［M］．北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，1993．385．

［4］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］．北京：人民出版社，1995．227.

［5］馬克思恩格斯全集：第21卷［M］．北京：人民出版社，2003．446.

［6］列寧全集：第40卷［M］．北京：人民出版社，1986.73-74．

［7］周弘．中國(guó)援外六十年的回顧㈦展望［J］．外交評(píng)論，2010，（5）：3-11．

［8］周恩來總理在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告［N］．人民日?qǐng)?bào)，1964-12-31.

［9］張Ⅳ慧．中國(guó)對(duì)外援助研究［D］．北京：中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所，2006．

［10］陳慕華．打開對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的新局面［N］．人民日?qǐng)?bào)，1982-09-20．

［11］劉鴻武，黃梅波．中國(guó)對(duì)外援助㈦國(guó)際責(zé)任的戰(zhàn)略研究［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013.139-140．

［12］商務(wù)部研究院．中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作30年［M］．中國(guó)商務(wù)出版社，2008．215．

［13］光輝的歷程——程飛（前外經(jīng)部副部長(zhǎng)）談外援［J］．對(duì)外援助工作通訊，2008，（3-5）．

［14］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室．中國(guó)的對(duì)外援助（2014）［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014-07-11（022）．

［15］黃梅波，胡建梅．中國(guó)對(duì)外援助管理體系的形成和發(fā)展［J］．國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2009，（5）：32-39．

［16］何妍．中國(guó)對(duì)外援助管理模式的建立和完善［J］．湖湘論壇，2011，（4）：74-78．

［17］中華人民共和國(guó)商務(wù)部援外司［EB/OL］．http：//yws. mofcom.gov.cn/article/m/．

［18］Stephen Browne，Aid and Influence：Do Donors Help or Hinder［M］．Earthscan，2006，p111.

［19］The White House．“A National Security Strategy ofEngagementandEnlargement”，Preface，F(xiàn)ebruary 1995，http：//www.globalsecuity.org/military/ library/policy/national/nss-9502.pdf．

［20］建國(guó)以來毛澤東文稿［M］．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996.340．

［21］習(xí)近平積極外交利好世界［EB/OL］．國(guó)際在線，http：//gb.cri.cn/42071/2014/10/12/5951s4723580.htm，2015-05-07．

［22］胡建梅，黃梅波．中國(guó)對(duì)外援助管理體系的現(xiàn)狀㈦改革［J］．國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2012，（10）：55-58．

［23］石林主編．當(dāng)代中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989.69．

［24］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（001）．

責(zé)任編輯趙繼棠

D822.2

A

1004-0544（2015）11-0094-07

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-12-0431）。

曹亞雄（1968-），男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉方平（1990-），男，黑龍江黑河人，武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院博士生。

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.018