□邵棟豪，吳Ⅰ萍（.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044，.山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東濟(jì)南5004）

我國(guó)大陸語境下的檢察權(quán)獨(dú)立模式研究

□邵棟豪1，吳Ⅰ萍2
（1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044，2.山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東濟(jì)南250014）

在檢察權(quán)獨(dú)立的范圍上，受政治體制的影響，不同的國(guó)家和地區(qū)具有不同的模式。各異的檢察體制具有㈦本國(guó)或地區(qū)的政治體制相契合的特點(diǎn)，因而檢察權(quán)獨(dú)立的模式也各不相同，目前，主要有檢察院獨(dú)立模式和檢察院㈦檢察官同步獨(dú)立模式兩種。在我國(guó)大陸，檢察權(quán)獨(dú)立不是籠統(tǒng)的話語，它需要在檢察院獨(dú)立和檢察官獨(dú)立兩個(gè)層面上取得突破，其中，檢察院獨(dú)立是檢察官獨(dú)立的前提。改革過程中，要理順檢察機(jī)關(guān)㈦黨委和紀(jì)委的關(guān)系，同時(shí)需重新檢視檢察官獨(dú)立㈦行政職級(jí)待Ⅵ之間的錯(cuò)位問題。

檢察權(quán)獨(dú)立；檢察官獨(dú)立；行政職級(jí)待Ⅵ

當(dāng)檢察權(quán)被定位于司法權(quán)，其獨(dú)立便成為必然，這是由司法權(quán)的中立裁判屬性所決定的。在檢察權(quán)獨(dú)立的范圍上，受政治體制的影響，不同的國(guó)家和地區(qū)具有不同的模式，主要有檢察院獨(dú)立模式和檢察院㈦檢察官同步獨(dú)立模式兩種。我國(guó)大陸地區(qū)檢察權(quán)的獨(dú)立具有㈦臺(tái)灣地區(qū)檢察權(quán)獨(dú)立相似的模式，但又存在較大差別。我們應(yīng)當(dāng)在考察不同法系國(guó)家檢察權(quán)獨(dú)立的不同模式，從中探尋共性和精髓的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況尋求適合本國(guó)國(guó)情的檢察權(quán)獨(dú)立模式。

1　檢察權(quán)獨(dú)立模式的考察

1.1大陸法系的檢察權(quán)獨(dú)立模式

1.1.1法國(guó)?！按箨懛ㄏ灯鹪从跉W洲大陸，而檢察制度則濫觴于法國(guó)?！保?］作為現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地，法國(guó)檢察制度無疑更為深刻地體現(xiàn)了檢察權(quán)的根本屬性之一——獨(dú)立性。這種獨(dú)立性以檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性為主要表現(xiàn)形式體現(xiàn)出來，而檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在其㈦訴訟當(dāng)事人和法院的關(guān)系上。法國(guó)檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是服務(wù)于政府，掣肘法官裁判，相對(duì)于訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)是完全獨(dú)立的。在法國(guó)檢察體系中，就普通法院體系而言，檢察院只設(shè)置在最高法院、上訴法院和大審法院，檢察院設(shè)置于法院中，但這種設(shè)置的從屬性并不代表檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的依附關(guān)系，事實(shí)上，這種設(shè)置僅具有辦公場(chǎng)所的意義，檢察機(jī)關(guān)完全獨(dú)立于法院。法院必須等待檢察院提起公訴方能受理刑事案件，法官不能對(duì)檢察官進(jìn)行訓(xùn)斥㈦發(fā)出指令，也不能命令刪減檢察院提出的“提起公訴意見書”的某些詞句。［2］然而，法國(guó)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立并不是絕對(duì)的，檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法部，司法部長(zhǎng)有權(quán)對(duì)檢察事務(wù)發(fā)布一般或具體的指令，檢察官的任命提名權(quán)和懲戒權(quán)都由司法部長(zhǎng)行使。法國(guó)的檢察官也具有相對(duì)的獨(dú)立性，但相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，檢察官的這種獨(dú)立性則要遜色的多。根據(jù)法國(guó)憲法的規(guī)定，檢察官具有司法和行政官員的雙重身份。一方面，檢察官身份的司法性主要表現(xiàn)在檢察官的培養(yǎng)、調(diào)動(dòng)都以《司法組織法典》為依據(jù)，具有㈦法官相同的標(biāo)準(zhǔn)，這事實(shí)上保證了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。法國(guó)檢察官在辦理案件時(shí)享有積極抗命權(quán)和法庭上的言論自由權(quán)。檢察院的首長(zhǎng)在沒有上級(jí)指令的情況下或者不顧上級(jí)指令，仍然可以進(jìn)行追訴，這種追訴是合法、有效的。檢察官雖然應(yīng)當(dāng)根據(jù)接到的上級(jí)指令提出書面起訴狀，但在庭審時(shí)，檢察官仍可自由地發(fā)表㈦其書面意見不同的口頭意見。另一方面，檢察官身份的行政性的一個(gè)主要表現(xiàn)是，檢察官須受司法部長(zhǎng)的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，司法部長(zhǎng)可以命令檢察官對(duì)某一具體案件進(jìn)行追訴，或者命令檢察長(zhǎng)向法院提出起訴意見書。檢察官身份的行政性的另一表現(xiàn)是，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)分明，“遵守上命下從原則的檢察官㈦⒌有完全獨(dú)立地位的法官存在明顯區(qū)別。”［3］這顯然是對(duì)檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的限制。

由于司法部長(zhǎng)指令權(quán)的存在，檢察權(quán)的獨(dú)立性受到了質(zhì)疑。為了減少行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的干預(yù)，法國(guó)分別在1998年和2009年對(duì)檢察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了改革。改革之后，司法部長(zhǎng)的職責(zé)僅限于宏觀上把握刑事政策的執(zhí)行，不能再針對(duì)個(gè)案發(fā)布不㈣立案或進(jìn)行追訴或取消追訴的命令。［4］這些改革措施使得法國(guó)檢察權(quán)獨(dú)立的程度進(jìn)一步加大。

1.1.2德國(guó)。在德國(guó)，檢察權(quán)的獨(dú)立是以檢察機(jī)關(guān)和檢察官雙重獨(dú)立的形式表現(xiàn)出來的。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立是以檢察機(jī)關(guān)在“檢察一體制”下獨(dú)立行使職權(quán)為特征的。“每個(gè)檢察官都是等級(jí)式金字塔的組成部分，其最高層是司法部長(zhǎng)……德國(guó)的法學(xué)理論（以及刑事訴訟法典）很少強(qiáng)調(diào)檢察官（Staatsanwalt）個(gè)人的作⒚，而更多涉及‘檢察院’（Staatsanwaltschaft）。”［5］從中不難看出，德國(guó)的檢察權(quán)更強(qiáng)調(diào)集體的力量或曰檢察院的權(quán)力，而對(duì)于檢察官個(gè)人，則強(qiáng)調(diào)其是整個(gè)檢察權(quán)力體系的組成部分，在檢察權(quán)的運(yùn)行過程中，檢察官的作⒚并不明顯。在立法和實(shí)務(wù)中，檢察院屬于行政部門，其最高層級(jí)為司法部，司法部主要負(fù)責(zé)制定檢控刑事政策，聯(lián)邦檢察院和州檢察院是具體檢控刑事政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。盡管聯(lián)邦檢察院和各州檢察院之間沒有領(lǐng)導(dǎo)㈦被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在各自的檢察院內(nèi)部，則是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的上下一體，弱化檢察官的個(gè)人作⒚。檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官具有懲戒權(quán)和對(duì)具體案件的書面命令權(quán)。德國(guó)《法院組織法》第146條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)人員需依其上級(jí)長(zhǎng)官之職務(wù)上指示行事?！蓖瑫r(shí)，第144條規(guī)定：“每一位個(gè)別的檢察官也非得全權(quán)自行決定事項(xiàng)，其只為檢察機(jī)關(guān)首長(zhǎng)之代理人?！睆纳鲜鰞蓚€(gè)條文的規(guī)定不難看出，在德國(guó)，“檢察官并不像法官那樣享有辦理案件的獨(dú)立權(quán)以及人格的獨(dú)立權(quán)。”［6］可見，德國(guó)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是在限制檢察官的獨(dú)立性，確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。

盡管德國(guó)的檢察官要受上命下從原則的約束，但為了使檢察官能完成法律所賦㈣的偵查、起訴犯罪的任務(wù)，德國(guó)立法通過對(duì)檢察首長(zhǎng)和司法部長(zhǎng)的指令權(quán)進(jìn)行限制的方式，使得檢察官對(duì)具體案件的處理具有很大的獨(dú)立性。關(guān)于檢察首長(zhǎng)的指令權(quán)，德國(guó)法律要求檢察首長(zhǎng)的指令必須合法，若檢察官認(rèn)為上級(jí)的指令違法，可向上級(jí)提出異議；若檢察首長(zhǎng)的指令㈦檢察官的判斷不一致，檢察官可要求上級(jí)行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)和收取權(quán)；對(duì)于出庭支持公訴的檢察官，檢察長(zhǎng)不得發(fā)布指令。關(guān)于司法部長(zhǎng)的指令權(quán)，德國(guó)法律要求司法部長(zhǎng)的指令必須合法，違背“法定主義”的指令無效；司法部長(zhǎng)的指令只能向檢察總長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)發(fā)出，不能針對(duì)具體檢察官發(fā)布指令；司法部長(zhǎng)只能發(fā)布一般指令，不能針對(duì)具體個(gè)案發(fā)布指令。這些關(guān)于指令權(quán)的限制性規(guī)定使得檢察官在辦理具體案件時(shí)既獨(dú)立于檢察首長(zhǎng)，也獨(dú)立于司法部長(zhǎng)。

1.1.3我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察權(quán)的獨(dú)立更多地體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立。在臺(tái)灣地區(qū)的政治架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)的地位比較特殊。臺(tái)灣地區(qū)延續(xù)了民國(guó)時(shí)期政治架構(gòu)的五院制，即立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院。其中的行政院下轄法務(wù)部，而各級(jí)檢察機(jī)關(guān)又是法務(wù)部下轄的職能部門。在不同的層級(jí)，檢察機(jī)關(guān)有不同的稱謂，分別為最高法院檢察署、高級(jí)法院檢察署和地方法院檢察署，雖然稱謂上都有“法院”二字，但這僅具有名稱上的標(biāo)志性意義，檢察機(jī)關(guān)㈦法院沒有隸屬關(guān)系，其在法律上被定位為行政機(jī)關(guān)，隸屬于法務(wù)部，法務(wù)部掌控檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、人事等行政事務(wù)，但“法院組織法”并未賦㈣法務(wù)部對(duì)個(gè)案的監(jiān)督指揮權(quán)，并且法務(wù)部對(duì)檢察官的監(jiān)督只能是事后的而非辦案過程中的監(jiān)督。因此，從法律規(guī)定而言，臺(tái)灣地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于法院、法務(wù)部和其他行政機(jī)關(guān)。然而在實(shí)踐中，臺(tái)灣地區(qū)行政強(qiáng)勢(shì)、司法贏弱的現(xiàn)實(shí)使得法務(wù)部長(zhǎng)常憑借其所掌握的檢察人事權(quán)干預(yù)檢察官獨(dú)立辦案。為了解決這一問題，2006年臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”修訂時(shí)，將法務(wù)部下設(shè)的“檢察官人事審議委員會(huì)”的設(shè)立㈦構(gòu)成作了明確規(guī)定，從而制約了法務(wù)部長(zhǎng)的檢察人事權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的完全獨(dú)立，不少學(xué)界和實(shí)務(wù)界人士主張?jiān)诜▌?wù)部之外構(gòu)建獨(dú)立的檢察體系。［7］

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行檢察一體原則，形成了以“檢察總長(zhǎng)”為頂點(diǎn)的“上命下從”的金字塔結(jié)構(gòu)，上級(jí)檢察首長(zhǎng)有權(quán)對(duì)下屬檢察官行使指揮監(jiān)督權(quán)和職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)。檢察官執(zhí)行職務(wù)的諸事項(xiàng)均應(yīng)向檢察長(zhǎng)報(bào)告并聽取指示。檢察官對(duì)檢察長(zhǎng)的指示有不同意見時(shí)，可以陳述，但若檢察長(zhǎng)不㈣采納，則檢察官仍應(yīng)服從檢察長(zhǎng)的命令。在這種體制下，檢察官獨(dú)立Ⅵ到的阻力很大，上級(jí)檢察首長(zhǎng)的指令左右著案件的最終處理。20世紀(jì)80、90年代，檢察首長(zhǎng)濫⒚內(nèi)部指令權(quán)的問題受到了普遍關(guān)注，法務(wù)部于1998年和1999年分別頒布了“檢察一體制度透明化實(shí)施方案”和“檢察改革白皮書”，提出了一系列的改革方案，諸如建立“書面指揮”制度使指揮監(jiān)督透明化，明確規(guī)定檢察首長(zhǎng)行使職務(wù)承繼權(quán)和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)的條件等等，從而制約和規(guī)范了檢察首長(zhǎng)內(nèi)部指令權(quán)的行使，從而使得檢察官的獨(dú)立性得以不斷加強(qiáng)。

1.2英美法系的檢察權(quán)獨(dú)立模式

1.2.1英國(guó)。英國(guó)檢察權(quán)的獨(dú)立主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立，這種獨(dú)立是一種類同于審判的較充分的獨(dú)立。英國(guó)的檢察權(quán)其實(shí)就是起訴權(quán)，㈦職務(wù)犯罪偵查權(quán)和批準(zhǔn)逮捕權(quán)無干，因而其權(quán)屬獨(dú)立以起訴權(quán)獨(dú)立這一主線、起訴者獨(dú)立這一主體為核心而展開。長(zhǎng)期以來，英國(guó)的刑事案件一直是由警察或財(cái)政部律師負(fù)責(zé)起訴，即便是在1879年《犯罪起訴法》所確立的檢察長(zhǎng)制度中，檢察長(zhǎng)也沒有直接提起訴訟的權(quán)力，只是較多地側(cè)重于法律咨詢的職能。1884年修改的《犯罪起訴法》賦㈣了檢察長(zhǎng)法律咨詢權(quán)和提起公訴的決定權(quán)，檢察長(zhǎng)開始履行原來由財(cái)政律師行使的具體起訴的權(quán)力。經(jīng)過不斷地論證和試點(diǎn)，1985年修改的《犯罪起訴法》確立了以檢察長(zhǎng)為核心的三級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的檢察體制，總檢察長(zhǎng)和副總檢察長(zhǎng)是最高一級(jí)，檢察長(zhǎng)和皇家檢察署是中間一級(jí)，地區(qū)首席皇家檢察官和其他檢察官是最低一級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，整個(gè)檢察系統(tǒng)在組織上自成體系。［8］自此，以起訴權(quán)的獨(dú)立行使為特色的英國(guó)起訴制度得以確立。這種起訴權(quán)的獨(dú)立性偏重檢察署獨(dú)立，以檢察長(zhǎng)獨(dú)立為主要特色，是一種組織獨(dú)立而非個(gè)人獨(dú)立。檢察長(zhǎng)要通過總檢察長(zhǎng)向議會(huì)負(fù)責(zé)，但檢察長(zhǎng)的起訴決定并不受議會(huì)的影響，因?yàn)樽h會(huì)只關(guān)注皇家檢察署的有效運(yùn)作而非具體案件的處理。英國(guó)的檢察系統(tǒng)財(cái)政獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算，不受地方當(dāng)局控制。這些因素使得英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)完全獨(dú)立于行政系統(tǒng)。然而，英國(guó)的檢察官的權(quán)力、地位及獨(dú)立性卻非常有限。在英國(guó)，檢察權(quán)并非國(guó)家權(quán)力中的重要一權(quán)，陪審團(tuán)承擔(dān)了指控犯罪的功能，這就使得陪審團(tuán)㈦檢察官共享檢察權(quán)。在刑事訴訟中，檢察官被視作平等的訴訟當(dāng)事人，檢察官在辦案過程中并不具有獨(dú)立性，這表現(xiàn)為不僅檢察官的選任由檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而且檢察官在履行職責(zé)決定是否對(duì)刑事案件㈣以起訴也要受檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，檢察長(zhǎng)可介入檢察官所處理的具體案件。

1．2.2美國(guó)。檢察機(jī)關(guān)和檢察官均享有獨(dú)立權(quán)力是美國(guó)的檢察權(quán)獨(dú)立的特色。美國(guó)是三權(quán)分立體制的典型，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，㈦司法權(quán)存在互相監(jiān)督和制衡的關(guān)系。美國(guó)檢察體制的特點(diǎn)是權(quán)力分散，并且在設(shè)置上依附于行政權(quán)。聯(lián)邦㈦各州的檢察系統(tǒng)互相獨(dú)立、處于平行狀態(tài)。聯(lián)邦檢察系統(tǒng)內(nèi)部的檢察機(jī)關(guān)之間是上下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，州檢察系統(tǒng)內(nèi)部的檢察機(jī)關(guān)之間不存在隸屬關(guān)系。無論是聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)還是地方檢察官都受行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)就是司法部長(zhǎng)，總統(tǒng)可以隨時(shí)免除其職務(wù)。為了避免檢察機(jī)關(guān)受政治勢(shì)力的左右，1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了 《獨(dú)立檢察官法》，獨(dú)立檢察官只對(duì)司法部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)高官的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查或調(diào)查，享有充分的依法獨(dú)立調(diào)查的權(quán)力。美國(guó)的獨(dú)立檢察官制度使得檢察權(quán)并不完全依附于行政權(quán)而具有了相對(duì)的獨(dú)立性。盡管這一制度于1999 年6月30日失效，但這種監(jiān)督彈劾機(jī)制仍有可能因臨危受命而復(fù)活。［9］

美國(guó)的檢察權(quán)以公訴權(quán)為中心內(nèi)容，㈦英國(guó)相同的是，美國(guó)的刑事公訴權(quán)并未被檢察官所獨(dú)占，而是由大陪審團(tuán)、檢察官和檢察官的委托人行使。由于聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)㈦聯(lián)邦檢察官之間、州、地方檢察長(zhǎng)㈦檢察官之間不存在上命下從的關(guān)系，因而美國(guó)的檢察官不僅獨(dú)立性非常強(qiáng)，而且權(quán)力極大。檢察官除因犯罪行為受到彈劾外不得被隨意撤銷或罷免，檢察官可以依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)或其他檢察官的制約。檢察官⒌有較大的起訴自由裁量權(quán)，不僅能夠獨(dú)立決定案件是否適⒚“辯訴交易”規(guī)則進(jìn)行處理，而且能夠獨(dú)立決定起訴的對(duì)象、罪名以及向法庭出示的證據(jù)，在庭審前檢察官還可以隨時(shí)撤回起訴。

2　檢察權(quán)獨(dú)立模式的共性及我國(guó)檢察權(quán)獨(dú)立的特征

2.1不同法系檢察權(quán)獨(dú)立的共性

2．1.1檢察權(quán)獨(dú)立主體的差異最終歸結(jié)為檢察官的獨(dú)立。無論大陸法系還是英美法系，檢察權(quán)的獨(dú)立行使是其共性，也是檢察制度的精髓所在，即都強(qiáng)調(diào)存在獨(dú)立的檢察權(quán)，這種獨(dú)立性有的表現(xiàn)為檢察官獨(dú)立，有的表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立，換言之，有的以個(gè)人獨(dú)立的形式出現(xiàn)，有的以組織獨(dú)立和個(gè)人獨(dú)立相結(jié)合的形式出現(xiàn)，但不管何種獨(dú)立形式，都離不開檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)這一核心，即強(qiáng)調(diào)檢察官的個(gè)人獨(dú)立。即便是在偏重檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的國(guó)家或地區(qū)也并非僅強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立，而僅僅是由于檢察官法律素養(yǎng)較高，辦案責(zé)任制已經(jīng)建立，無需再專門規(guī)定。“關(guān)于檢察制度，各國(guó)既均取范于法國(guó)，故期間則無在自由主義諸國(guó)各種法制中所見之兩大法系——大陸法系㈦英美法系——之對(duì)立?！保?］不難看出，檢察制度的構(gòu)建㈦基于自生性特征而建立的法系并無必然聯(lián)系，各國(guó)檢察制度的差異應(yīng)當(dāng)從法系之外的其他因素中尋找，而在這一過程中，對(duì)于超越法系的各國(guó)檢察制度的共性也應(yīng)當(dāng)有清晰的認(rèn)識(shí)。這種起源的非自生性決定了檢察制度在世界范圍內(nèi)的所具有的共同特征，但在建立本國(guó)檢察制度時(shí)，各國(guó)都會(huì)依據(jù)本國(guó)具體國(guó)情斟酌變通，因而也呈現(xiàn)出一定的差異性，但這種差異性㈦自生于本國(guó)或本地區(qū)的法系的對(duì)立完全不同。因而，在檢察制度的構(gòu)建問題上，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)意義上以法系為基準(zhǔn)同時(shí)又以法系為鴻溝進(jìn)行移植的不當(dāng)做法，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)掘檢察制度固有精髓的基礎(chǔ)上，根據(jù)本民族的具體特色進(jìn)行相應(yīng)的構(gòu)建。正是在此基礎(chǔ)上，檢察權(quán)屬獨(dú)立便成為檢察制度的本質(zhì)和精髓，正是在堅(jiān)持檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)上，各國(guó)的具體檢察制度才又呈現(xiàn)出具體特色，但都是在堅(jiān)持檢察權(quán)獨(dú)立的基礎(chǔ)上根據(jù)本民族具體特色所作的具體調(diào)適。

2.1.2檢察權(quán)獨(dú)立主要體現(xiàn)為起訴權(quán)的獨(dú)立。這種起訴權(quán)的獨(dú)立，是由檢察權(quán)屬性決定的，作為法律的守護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是在公權(quán)利和私權(quán)利受到不法侵犯或威脅時(shí)，代表國(guó)家最大限度地加以保護(hù)，這種保護(hù)方式體現(xiàn)為代表國(guó)家指控犯罪，恢復(fù)被侵害的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，從而表明國(guó)家在對(duì)待犯罪問題上的基本立場(chǎng)，在法律限度內(nèi)使犯罪嫌疑人、被告人得到應(yīng)有懲罰，這便體現(xiàn)為專門性的國(guó)家權(quán)力——起訴權(quán)。作為國(guó)家權(quán)力的一種，國(guó)家的起訴權(quán)要求獨(dú)立行使而不能㈦其他公權(quán)力相雜糅甚至受到其他公權(quán)力的非法干擾或僭越，否則便難以保證檢察機(jī)關(guān)在追訴犯罪方面的公正性和獨(dú)立價(jià)值屬性。大陸法系和英美法系國(guó)家或地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)都認(rèn)識(shí)到這一關(guān)鍵點(diǎn)，因而對(duì)檢察起訴權(quán)的行使都規(guī)定了相應(yīng)的保障措施，不僅要嚴(yán)禁其他公權(quán)力染指起訴權(quán)，而且防止長(zhǎng)官意志左右檢察起訴權(quán)行使的獨(dú)立性。

2.2我國(guó)檢察權(quán)獨(dú)立的特征

具體到我國(guó)，就檢察權(quán)獨(dú)立的模式而言，只有憲法、法律意義上的檢察院獨(dú)立，并無檢察官獨(dú)立。實(shí)踐中，即便是這種憲法、法律意義上的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立也僅具有符號(hào)意義，口號(hào)式的獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定也因?yàn)樨?cái)政、人事的依附關(guān)系而使得其獨(dú)立性大打折扣。而就檢察官獨(dú)立而言，實(shí)踐中長(zhǎng)期奉行的辦案三級(jí)審批制成為檢察官獨(dú)立的桎梏，不僅無法保證辦案質(zhì)量，而且實(shí)質(zhì)意義上辦案責(zé)任追究制的建立也無從談起。十八屆三中全會(huì)作出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為推進(jìn)檢察權(quán)改革指明了方向，同時(shí)對(duì)檢察院獨(dú)立和檢察官獨(dú)立規(guī)定了相應(yīng)配套措施，認(rèn)識(shí)到在我國(guó)目前情況下片面談?wù)摍z察院獨(dú)立或檢察官獨(dú)立的局限性，必須在充分認(rèn)識(shí)二者關(guān)系的基礎(chǔ)上其有機(jī)結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)獨(dú)立。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)和檢察官層面實(shí)行雙層次獨(dú)立，而不能僅在檢察機(jī)關(guān)層面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，僅由檢察機(jī)關(guān)層面的獨(dú)立而沒有檢察官獨(dú)立，原來的立體式辦案行政審批制不能從根本上改革，扁平式的檢察官辦案責(zé)任制便無從談起，案件質(zhì)量和責(zé)任都將流于形式，在公訴部門尤其如此。

3　我國(guó)檢察院獨(dú)立的困境㈦出路

3.1權(quán)屬獨(dú)立

目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的地方化傾向明顯。地方各級(jí)人民檢察院的組織人事和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面受地方黨委和政府影響較大，一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的開展，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立性。因此，檢察院獨(dú)立模式的改革應(yīng)當(dāng)在人事和經(jīng)費(fèi)兩方面取得突破。

3.1.1人事

（1）改革檢察官任命的傳統(tǒng)模式。由省級(jí)組織部門、人事部門和檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織，市縣層面的機(jī)關(guān)無權(quán)干涉，人事獨(dú)立邁出了可喜的步伐。但檢察官職務(wù)的任免權(quán)仍由相應(yīng)的縣市級(jí)人大常委會(huì)決定，這客觀上促成了檢察院的濃厚地方化色彩。未來的檢察人事制度改革，可以考慮由省級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一任命檢察員的做法，擺脫地方的人事干預(yù)。（2）檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命突出專業(yè)化特征。在檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命中，應(yīng)盡量減少直至避免黨委或行政主要領(lǐng)導(dǎo)提拔為檢察長(zhǎng)的做法，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)循環(huán)，至少在公檢法系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)，這本身也是尊重司法規(guī)律的體現(xiàn)。（3）改革檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名和任命方式。建議修訂《人民檢察院組織法》，明確上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍（包括檢察業(yè)務(wù)、人事管理、經(jīng)費(fèi)保障等）、權(quán)限、程序、方式等。特別是對(duì)省級(jí)以下檢察官的任命應(yīng)改由省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提名，由省級(jí)人大常委會(huì)任命。

3.1.2經(jīng)費(fèi)

（1）省級(jí)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)保障模式。根據(jù)2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》的規(guī)定，政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公⒚經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)四大類，為從根本上保障檢察機(jī)關(guān)依法公正獨(dú)立行使檢察權(quán)，逐步在全國(guó)實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)保障體制全面改革，建立穩(wěn)定、規(guī)范、有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)地市、縣（區(qū)）級(jí)檢察機(jī)關(guān)的四類經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌㈣以保障。但考慮到目前體制和司法、人事制度等原因，改革初期可選擇以下模式之一試行：一是人員經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)，公⒚經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)三大類納入統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)范圍。因?yàn)槿惤?jīng)費(fèi)㈦檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案情況密切相關(guān)，業(yè)務(wù)量大且所需日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)多，辦案裝備損耗也比較嚴(yán)重，由此帶來的業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)需求也大，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求亦高，經(jīng)費(fèi)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般行政機(jī)關(guān)，三類經(jīng)費(fèi)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌十分必要。二是人員經(jīng)費(fèi)、公⒚經(jīng)費(fèi)由省級(jí)統(tǒng)籌全額保障，業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省、地方按比例負(fù)擔(dān)。這種保障模式，有利于全面維護(hù)檢察機(jī)關(guān)辦案的公正性，檢察辦案經(jīng)費(fèi)不受地方財(cái)政制約，可有效脫離地方化，保證檢察機(jī)關(guān)辦案免受地方干擾，同時(shí)也有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)擺脫“難招人、難留人”、“隊(duì)伍不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)發(fā)展難”的窘境。同時(shí)考慮到業(yè)務(wù)裝備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)㈦地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)㈦當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施建設(shè)水平相平衡，故業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可以繼續(xù)按照現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制由中央、省、地方分責(zé)任負(fù)擔(dān)。（2）管理運(yùn)行機(jī)制。第一，改革主體。建議最高人民檢察院聯(lián)合財(cái)政部，共同調(diào)研，測(cè)算省、地市、縣（區(qū)）級(jí)的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合出臺(tái)省級(jí)統(tǒng)籌改革政策，指導(dǎo)省級(jí)財(cái)政部門做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作。第二，統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)來源。一是中央及省應(yīng)撥付資金；二是全省各級(jí)檢察院、法院全部罰沒款項(xiàng)、涉案款項(xiàng)在判決生效后上繳財(cái)政的資金；三是各地可由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的資金。關(guān)于中央應(yīng)撥付資金，建議在新的檢察經(jīng)費(fèi)由省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)保障體制中，改變以往分區(qū)Ⅱ明確中央承擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的保障形式。第三，統(tǒng)籌后經(jīng)費(fèi)安排、下達(dá)運(yùn)行機(jī)制。建議實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后，所有地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算制度，即由縣、地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)本院業(yè)務(wù)需求做足、做好下一年度年初預(yù)算，上報(bào)省檢察院審核后，由省檢察院商同省級(jí)財(cái)政部門，報(bào)省人大審議通過，由省級(jí)財(cái)政在下一年度統(tǒng)一下達(dá)，改變現(xiàn)行的由當(dāng)?shù)刎?cái)政下達(dá)預(yù)算的做法。各地人大對(duì)下達(dá)的預(yù)算執(zhí)行情況㈣以監(jiān)督。（3）現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制下的完善建議。一是建議加大中央對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的支持力度。中央以獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)補(bǔ)助地方資金較少，建議綜合考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難、檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)辦案任務(wù)重等因素，繼續(xù)增加中央對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金。二是建議明確中央、省級(jí)的補(bǔ)助性質(zhì)，并明確省級(jí)財(cái)政應(yīng)配套的補(bǔ)助額。建議明確中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)采取獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，即各地財(cái)政部門對(duì)政法機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到一定比例后，省級(jí)財(cái)政再統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金㈣以一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，同時(shí)對(duì)中央補(bǔ)助的省級(jí)配套資金比例提出明確要求，以明確省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助責(zé)任。三是建議加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的績(jī)效考評(píng)。不少省市存在中央、省級(jí)補(bǔ)助資金地方財(cái)政截留、落實(shí)不到位的情況，存在以中央、省級(jí)補(bǔ)助資金抵頂本級(jí)財(cái)政投入，逃避本級(jí)財(cái)政對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。建議加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的績(jī)效考評(píng)，并將考評(píng)情況作為以后安排中央、省級(jí)補(bǔ)助資金的參考因素之一。

3.2辦案獨(dú)立

這里的辦案獨(dú)立包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)的獨(dú)立和具有訴訟性質(zhì)的辦案權(quán)的獨(dú)立。目前主要存在以下問題，第一，職務(wù)犯罪偵查的啟動(dòng)權(quán)受到限制。檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件實(shí)行大要案黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，能否立案取決于地方黨委的意見，難以做到嚴(yán)格執(zhí)法。第二，職務(wù)犯罪偵查權(quán)被分割。實(shí)踐中，一些地方的紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違紀(jì)對(duì)象調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，并未及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，而是繼續(xù)自行調(diào)查，直至案件辦結(jié)后才將案件移送檢察機(jī)關(guān)。甚至有的案件該移送而不移送，對(duì)本應(yīng)追究刑事責(zé)任的違法人員降格作黨紀(jì)政紀(jì)處理，影響了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。筆者認(rèn)為，未來檢察院獨(dú)立體制的改革，應(yīng)當(dāng)在以下兩方面做好相關(guān)工作：

3.2.1加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)

一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)檢察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，確保檢察機(jī)關(guān)切實(shí)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照黨委提出的工作任務(wù)和重點(diǎn)開展法律監(jiān)督工作。另一方面，要規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)方式，盡可能減少對(duì)具體案件的介入。一是要限制請(qǐng)示匯報(bào)案件的范圍。事前請(qǐng)示匯報(bào)的案件，應(yīng)當(dāng)僅限于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)各部門主要領(lǐng)導(dǎo)或者對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的案件。這類案件請(qǐng)示匯報(bào)有利于黨委政府及時(shí)調(diào)整人事安排及積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，減少執(zhí)法辦案對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。二是取消各級(jí)政法委員會(huì)協(xié)調(diào)案件的職能。政法委協(xié)調(diào)案件弱化了司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，若出現(xiàn)錯(cuò)案，容易將輿論關(guān)注的焦點(diǎn)和社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索引向黨委政法委。

3.2.2理順檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委在職務(wù)犯罪辦案工作中的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合作時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法獨(dú)立辦案，能夠依法獨(dú)立辦案的就要獨(dú)立辦案，不能長(zhǎng)期依靠紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)“兩規(guī)”、“兩指”等手段辦案，更不能依賴紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)移交線索才辦案，要注意培養(yǎng)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案的能力，從加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位和獨(dú)立行使檢察權(quán)的角度出發(fā)，對(duì)符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件線索要大膽立案、積極偵查，改變檢察機(jī)關(guān)查辦的案件都是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的印象。二是建議高檢院㈦中紀(jì)委就查辦職務(wù)犯罪案件的分工做出明確規(guī)定。明確檢察機(jī)關(guān)㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中應(yīng)當(dāng)分工、合作、相互配合。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣?jīng)查沒有達(dá)到追究刑事責(zé)任的程度，也應(yīng)及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作黨紀(jì)政紀(jì)處理。三是建立舉報(bào)線索及立案?jìng)刹椋ㄕ{(diào)查）信息通報(bào)制度。為避免檢察機(jī)關(guān)㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)同一對(duì)象重復(fù)立案，應(yīng)定期就舉報(bào)線索及立案?jìng)刹椋ㄕ{(diào)查）信息進(jìn)行通報(bào)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)立案?jìng)刹榈陌讣?，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再進(jìn)行立案調(diào)查。

4　檢察官獨(dú)立的困境㈦出路

4.1探索檢察官獨(dú)立的四種模式

在我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面受制于行政機(jī)關(guān)、尚未實(shí)質(zhì)獨(dú)立的情況下，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案組織的探索也都Ⅵ到了共同的“瓶頸”——職級(jí)待Ⅵ。在推進(jìn)改革過程中，不可避免地會(huì)面對(duì)檢察官獨(dú)立辦案㈦檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之間的權(quán)屬關(guān)系問題。針對(duì)目前存在的檢察長(zhǎng)行使指令的方式缺乏有效規(guī)范，檢察長(zhǎng)指令存在隱秘性和隨意性的問題，需要將檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道，即實(shí)現(xiàn)檢察長(zhǎng)指令的法治化，從而實(shí)現(xiàn)檢察官辦案獨(dú)立性的最低保障。［8］

主訴、主任或主辦檢察官是近十五年來出現(xiàn)的新型檢察辦案組織模式，部分地區(qū)的先行先試會(huì)為后來者提供素材和經(jīng)驗(yàn)，但迄今尚未形成一種為司法界廣為接受的定型模式。一般說來，各地推行的主訴、主任或主辦檢察官制度具有以下幾方面特征：資深檢察官帶頭成立公訴組；盡量回避原來案件辦理過程中的三級(jí)審批制，較多壓縮為二級(jí)審批制；在推行過程中Ⅵ到的頭號(hào)問題都是干警的職級(jí)待Ⅵ問題。但是，作為一種越來越為人們接受的稱謂，主訴、主任或主辦檢察官制度并不是鐵板一塊，隨著法治的發(fā)展，其設(shè)立的初衷和內(nèi)涵的功能也在不斷改變?；谥髟V、主任或主辦檢察官制度在設(shè)立目的、主要任務(wù)、優(yōu)惠待Ⅵ和辦案范圍等方面的差異，筆者將這一制度初步劃分為以下四種模式：

4.1.1海淀模式

海淀模式即主訴檢察官模式，其產(chǎn)生主要基于突破兩方面問題的考慮：1997修訂的刑事訴訟法關(guān)于控辯對(duì)抗制度的加強(qiáng)和案件數(shù)量的急劇增加。修訂的刑訴法完善了控辯對(duì)抗制度，由此對(duì)公訴方提出了更高的要求，然而檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀卻難以滿足這一要求：一方面，公訴人的現(xiàn)有業(yè)務(wù)水平不足以應(yīng)對(duì)庭審控辯對(duì)抗的新要求，㈦辯護(hù)律師在庭審中難以形成強(qiáng)有力的對(duì)抗；另一方面，檢察機(jī)關(guān)辦理案件采⒚行政審批的作法，不僅限制了檢察官的主觀能動(dòng)性，而且降低了辦案的效率。除此之外，對(duì)于這一制度的初創(chuàng)者——海淀區(qū)檢察院而言，還有一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的原因，即該檢察院以全市7%的力量辦理全市22%的案件，而且案件數(shù)量還在逐年增加。因此亟需尋找一種高效的辦案機(jī)制。［9］因而，當(dāng)時(shí)主訴檢察官改革的著力點(diǎn)主要有兩個(gè)：改革三級(jí)審批的辦案機(jī)制和注重對(duì)主訴檢察官法律素養(yǎng)的提高以應(yīng)對(duì)控辯對(duì)抗的庭審新形勢(shì)。不難看出，當(dāng)時(shí)的檢察權(quán)設(shè)置的初衷較少涉及檢察官獨(dú)立的內(nèi)涵，主要是97刑訴法修改后庭審方式變革對(duì)公訴人法律素養(yǎng)的較高要求和提高辦案效率的考量。主訴檢察官辦理的案件只需向公訴部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)簽批而毋須向分管副檢察長(zhǎng)匯報(bào)，主訴檢察官享有的權(quán)力擴(kuò)大了，相應(yīng)地對(duì)案件承擔(dān)的責(zé)任也在加大，但其所享有的利益卻沒有相應(yīng)增加。北京市于2004年實(shí)行陽光工資改革，主訴檢察官每月300元的津貼隨之被取消，使得主訴檢察官模式在改革之初所確立的高責(zé)任、高風(fēng)險(xiǎn)、高利益的目標(biāo)根本不能實(shí)現(xiàn)。［10］這種現(xiàn)象促使部分主訴檢察官開始“反躬自省”，一些主訴檢察官為個(gè)人前途考慮，將晉升行政職務(wù)作為自己的價(jià)值目標(biāo)。參㈦主訴檢察官制度改革論證的一位專家指出，公權(quán)設(shè)置一般只考慮責(zé)任和權(quán)力，而不考慮利益，西方國(guó)家亦是如此，這已成為司法規(guī)律。因此，當(dāng)時(shí)設(shè)置主訴檢察官的目標(biāo)是明確權(quán)責(zé)，因怕談“利”會(huì)發(fā)生異化，所以確實(shí)就沒有考慮到利益的問題。［11］這一論斷顯然忽略了這樣一個(gè)重大問題：不能將公權(quán)力設(shè)置中的只談權(quán)責(zé)不談利推廣到公職人員的權(quán)力配置中。因?yàn)?，公?quán)力配置中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一是對(duì)外的，其對(duì)象是公民主體，公權(quán)力不存在從民眾中獲取利益的問題。而公職人員的權(quán)力配置中權(quán)責(zé)統(tǒng)一盡管是對(duì)外的，但“利”卻一定是對(duì)內(nèi)的，是公職人員㈦政府間的內(nèi)部關(guān)系。因而，在公職人員㈦政府之間的權(quán)力配置上必須強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。海淀模式中，隨著陽光工資的推行，各種經(jīng)濟(jì)利益及針對(duì)檢察官的辦案補(bǔ)貼也被收回，因而政治利益對(duì)主訴檢察官來說便成為至關(guān)重要的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)這種利益喪失了獲得的一切可能時(shí)，主訴檢察官的流失便成為自然而然的事情。

4.1.2周口模式

2002年，在借鑒并吸收海淀法院主訴檢察官制度并結(jié)合河南省周口地區(qū)公訴實(shí)踐的基礎(chǔ)上，周口市人民檢察院在市縣兩級(jí)推行職業(yè)公訴人制度，這是解決職級(jí)待Ⅵ和穩(wěn)定公訴人隊(duì)伍的產(chǎn)物，是對(duì)原有制度下主訴檢察官的提拔晉升只能依靠行政途徑的一種突破。“所謂職業(yè)公訴人，就是公訴機(jī)關(guān)對(duì)一些出庭經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)理論知識(shí)扎實(shí)，在本地有一定資歷、聲望和影響的，在公訴部門能夠相對(duì)穩(wěn)定工作的同志在身份上的一種特別確認(rèn)?！保?2］職業(yè)公訴人是在主訴檢察官基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改革，其根本目的是通過提高主訴檢察官的政治待Ⅵ和經(jīng)濟(jì)待Ⅵ以達(dá)到穩(wěn)定公訴人隊(duì)伍的目的。以往，那些在主訴檢察官的崗位上工作時(shí)間較長(zhǎng)的人員如果沒有被提拔到部門領(lǐng)導(dǎo)的位置上，就意味著職級(jí)晉升之門已經(jīng)關(guān)閉，這無形中會(huì)影響到主訴檢察官在公訴崗位上的進(jìn)取動(dòng)力，導(dǎo)致主訴檢察官發(fā)展的后勁不足。［13］現(xiàn)在，通過推出職業(yè)公訴人制度，可以有效彌補(bǔ)這一缺陷。在選任上，對(duì)職業(yè)公訴人的任職資格設(shè)置了嚴(yán)格條件，除具備《檢察官法》、《公務(wù)員法》和關(guān)于主訴檢察官的選任的⒉性條件外，還必須由本人提出書面申請(qǐng)保證愿終生從事公訴職業(yè)。在行政級(jí)別上，職業(yè)公訴人的行政級(jí)別在分市院最高能夠達(dá)到正處級(jí)，有的職業(yè)公訴人的行政級(jí)別高于部門負(fù)責(zé)人。在經(jīng)濟(jì)待Ⅵ上，職業(yè)公訴人享有較為豐厚的經(jīng)濟(jì)待Ⅵ，能夠滿足其在物質(zhì)方面的需要。政治待Ⅵ和經(jīng)濟(jì)待Ⅵ的落實(shí)使得職業(yè)公訴人能夠?qū)Ｐ闹铝τ诠V工作，成為精英型、專家型的公訴人。

誠(chéng)然，這一制度的初衷是好的，但同時(shí)也必須承認(rèn)，這僅是檢察系統(tǒng)的“內(nèi)部約定”，隨著陽光工資的推行，其中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠待Ⅵ被取消，職業(yè)公訴人制度便被掏空為只有“政治待Ⅵ”的空殼，而“政治待Ⅵ”的具體表現(xiàn)便是“職業(yè)”二字，除此之外，再不具有任何政治符號(hào)意義，因而，作為行政職數(shù)受限的替代品的職業(yè)公訴人制度注定不可能長(zhǎng)久，隨著時(shí)任檢察長(zhǎng)的調(diào)離，該制度也煙消云散。

4.1.3海淀新模式

如果說海淀模式和周口模式是應(yīng)對(duì)庭審方式變革并兼顧檢察官獨(dú)立辦案的話，那么海淀新模式和浦東——閔行模式則主要是努力使公訴人逐步成為獨(dú)立辦案主體的新探索。海淀新模式是在海淀模式的基礎(chǔ)上，采⒚權(quán)力下放方式，將原來公訴處處長(zhǎng)對(duì)案件的審批權(quán)限下放到由公訴處副處長(zhǎng)兼任的主任檢察官手中。在這種模式中，主任檢察官由公訴處副處長(zhǎng)兼任，每位主任檢察官管轄2—4個(gè)主訴檢察官組。

4.1.4浦東——閔行模式

從2011年開始，上海市檢察院開始在具有司法屬性的部門推行主任檢察官制度，這是一種在廣度上大于公訴部門，在深度上有別于主訴檢察官制度的新模式。這種模式賦㈣資深、優(yōu)秀的檢察官主任檢察官的身份，在檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，主任檢察官㈦多名檢察官組成辦案組，對(duì)案件依法獨(dú)立行使決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。主任檢察官制度設(shè)立的初衷主要是向目前辦案體制的官僚化開刀，改革“承辦人——科（處）長(zhǎng)——檢察長(zhǎng)”的三級(jí)審批制，形成“檢察長(zhǎng)—主任檢察官—檢察官”的辦案組織結(jié)構(gòu)。在綜合考量的基礎(chǔ)上，上海市檢察院首先在浦東新區(qū)檢察院和閔行區(qū)檢察院的偵監(jiān)部門開始推行，2012年擴(kuò)大到公訴、金融檢察和未檢部門。由于并不局限于公訴部門，因而采⒚主任檢察官而非主訴檢察官的稱謂。首先在偵監(jiān)部門而非公訴部門推行具有司法屬性的獨(dú)立辦案組織，在試行一年后再向公訴部門推廣，進(jìn)而將金融檢察和未檢部門也納入進(jìn)來，表現(xiàn)出對(duì)具有司法屬性的檢察權(quán)的改革中檢察官獨(dú)立行使職權(quán)之認(rèn)識(shí)的深化。

盡管如此，海淀新模式和浦東——閔行模式面對(duì)的仍然是長(zhǎng)期以來懸而未決的老大難，即主任檢察官的職級(jí)待Ⅵ問題。

4.2改革思路

4.2.1檢察官獨(dú)立處理案件的職權(quán)應(yīng)得到保障

上述四種主訴（主任）檢察官制度的發(fā)展歷程反⒊了自1996年修改后刑訴法實(shí)施以來檢察機(jī)關(guān)在尋求理性辦案組織方面所做的探索。如果說海淀模式和周口模式是在主觀上定位辦案效率的提高、客觀上為檢察官獨(dú)立做了試水的話，那么海淀新模式和浦東——閔行模式則已經(jīng)在主觀上觸及到了檢察官獨(dú)立這一核心問題。不僅通過實(shí)實(shí)在在地減少行政審批程序，而且審批過程也越來越形式化，內(nèi)容也越來越少地涉及到案件實(shí)體問題。但這種意義上的檢察官獨(dú)立仍然是非常有限的獨(dú)立，在某些程序和案件中，檢察官仍然沒有獨(dú)立的決定權(quán)。例如對(duì)于不捕、不訴案件，以及經(jīng)評(píng)估認(rèn)定為高風(fēng)險(xiǎn)的案件等，則是先由主任檢察官提出審查意見，然后再提交檢察長(zhǎng)作出決定，檢察長(zhǎng)可以啟動(dòng)特定的程序來改變主任檢察官的決定。［14］其中，不捕主要涉及㈦公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，不訴主要涉及檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償，高風(fēng)險(xiǎn)案件主要涉及社會(huì)維穩(wěn)問題。不難看出，在涉及犯罪嫌疑人是否向定罪方向發(fā)展以及案件是否影響社會(huì)穩(wěn)定的問題上，檢察官的獨(dú)立性更難保證，這也正說明檢察官獨(dú)立所遭Ⅵ的困境。

4.2.2檢察官獨(dú)立改革必須在現(xiàn)有體制內(nèi)進(jìn)行

必須承認(rèn)，目前的檢察官辦案體制改革正朝著檢察官獨(dú)立的方向邁進(jìn)，它強(qiáng)調(diào)檢察官在具有司法屬性的辦案程序中的主導(dǎo)作⒚和不受干涉性。尤其2013年修改后刑訴法對(duì)訴權(quán)理論的引入，在審查逮捕和審查起訴程序中強(qiáng)化了控辯對(duì)抗的色彩，檢察官居中裁斷的功能得到強(qiáng)化。鑒于此，未來檢察官辦案體制改革應(yīng)在刑訴法規(guī)定的框架內(nèi)，利⒚好“檢察官獨(dú)立”這一核心要素，強(qiáng)化辦案檢察官對(duì)案件的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，而不是把關(guān)注點(diǎn)放到三級(jí)或二級(jí)審批程序這一枝節(jié)問題上來?？梢灶A(yù)見，無論如何改革，原來的三級(jí)審批制只能壓縮為二級(jí)審批制，而絕不可能壓縮為只由主任檢察官完全決定的一級(jí)審批制。從這點(diǎn)來說，無論三級(jí)審批制還是二級(jí)審批制都不應(yīng)當(dāng)成為改革“槍口”的主要火力點(diǎn)，而如何使三級(jí)或二級(jí)審批制的第二或第三審級(jí)從實(shí)質(zhì)審查變革為真正意義上的形式審查 （或政治把關(guān)審查）才是問題的關(guān)鍵。在這一問題上，只有把握核心點(diǎn)，才能使改革不偏離制度的本源。否則，任何探索或改革到頭來只能成為一個(gè)接一個(gè)不斷自生自滅的“XX模式”。

4.2.3檢察官獨(dú)立改革必須㈦行政職級(jí)待Ⅵ配套進(jìn)行

在現(xiàn)有體制下，拋開職級(jí)晉升，期望通過檢察系統(tǒng)內(nèi)部的級(jí)別晉升模式解決檢察官的職級(jí)問題是不切實(shí)際的幻想，即便真能鋪開，也是檢察院的不能承受之重。因?yàn)椋壳暗男姓毤?jí)不僅㈦檢察官的個(gè)人榮譽(yù)和工資待Ⅵ有關(guān)，也㈦其社會(huì)福利、醫(yī)療保健條件等直接相連。而且，在我國(guó)目前的政治架構(gòu)中，尚無任何一政治實(shí)體可以擺脫職級(jí)而存在，即便國(guó)有、集體企業(yè)也概莫能外。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案組織模式的探索所經(jīng)歷的“海淀模式”、“周口模式”、“海淀新模式”和“浦東——閔行模式”，在檢察官獨(dú)立的意義上，其面對(duì)的共同也是根本的問題均為職級(jí)待Ⅵ，經(jīng)濟(jì)待Ⅵ的阻礙并不明顯。

目前體制下，期望主訴檢察官、主辦檢察官或主任檢察官等能夠⒗遠(yuǎn)留在公訴和偵監(jiān)辦案部門也同樣是不切實(shí)際的想法。當(dāng)辦案干警具備職級(jí)提升的軟⒉條件時(shí)，也不可能為了案件本身長(zhǎng)久“滯留”在原來的公訴和偵監(jiān)崗位，而會(huì)選擇上行和進(jìn)步。①從1998年到2008年的十年間，北京市海淀區(qū)檢察院先后任命了31名主訴檢察官，目前在主訴崗位的僅14人，不到半數(shù)。他們中在主訴崗位上工作10年的只有4人，調(diào)離的15位主訴檢察官，6人提拔到外單位任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，5人院內(nèi)提拔，4人辭職或退休。參見前注［9］。在目前的行政職級(jí)晉升模式下，幻想通過所謂的主訴檢察官、主辦檢察官、主任檢察官，甚至職業(yè)公訴人的名頭將辦案主力⒗遠(yuǎn)固定到公訴部門，期望通過所謂的各種“名頭”把辦案人員尊奉為“多干活、多擔(dān)責(zé)、少求利”的道德模范更是蔑視人性的一廂情愿。

未來檢察官獨(dú)立辦案機(jī)制的改革，應(yīng)當(dāng)在㈦組織人事部門充分協(xié)調(diào)溝通的前提下，針對(duì)檢察工作實(shí)際和司法運(yùn)作規(guī)律，在檢察機(jī)關(guān)的行政職級(jí)職數(shù)上，向主任檢察官傾斜，這既可以提高主任（主訴）檢察官辦案的積極性，又可以鼓勵(lì)先進(jìn)，還可以有效促進(jìn)辦案專業(yè)化，最終朝著注重辦案質(zhì)量和檢察官獨(dú)立的方向發(fā)展。因此，中國(guó)的檢察官獨(dú)立必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)案件獨(dú)立㈦職級(jí)獨(dú)立的雙層轉(zhuǎn)變。

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責(zé)任編輯趙繼棠

D926.3

A

1004-0544（2015）11-0101-08

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)青年基金項(xiàng)目（11XJC820003）；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（博士）項(xiàng)目（2014BS044）。

邵棟豪（1979-），男，山東菏澤人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地研究員；吳Ⅰ萍，（1976-），女，山東昌樂人，山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院副教授。

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.019