劉小紅

我國農業(yè)保險法律制度的演進、檢討與構建

劉小紅

我國農業(yè)保險的發(fā)展歷程及其法律制度的演進表明，政府在農業(yè)保險發(fā)展進程中起著至關重要的作用。然而國家干預存在缺位、錯位，這種干預的失靈外化為制度供給的失靈，具體體現為：基本法缺位、法律法規(guī)之間協調性差、相關配套制度不完善、經營活動缺乏有效監(jiān)管等，理論和現實都亟需構建一個完善、協調的農業(yè)保險法律體系。

農業(yè)保險法律制度演進檢討與構建

我國農業(yè)保險的發(fā)展一直較為緩慢，制度建設也步履維艱。黨中央、國務院高度重視農業(yè)保險，2015年的中央一號文件提到“加大中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼……促進農業(yè)保險健康發(fā)展……”。①2015年中央一號文件?？偟膩碚f，我國農業(yè)保險法律制度建設存在“供給不足”、“供給錯位”等問題。這一系列問題不僅不能滿足農村金融自身可持續(xù)發(fā)展的現實需要，也無法適應農村經濟發(fā)展的客觀需要。

一、國家干預：我國農業(yè)保險法律制度的演進

縱觀我國農業(yè)保險從興起到停滯、恢復的演進歷程，無論是作為經濟事實還是法律現象，政府始終在其中起著至關重要的作用。

1．農業(yè)保險的興起和停辦階段

1950年，中國人民保險公司（以下簡稱中國人保）采取了壟斷模式經營農業(yè)保險。北京、山東等地成為首批試辦牲畜保險的地區(qū)，到了1952年，畜牧保險業(yè)務幾乎覆蓋了全國。這一時期的農業(yè)保險主要依靠政府推動，但很快由于管理不善等原因而陷入困境。1956年，第五次全國保險工作會議提出要“適應農業(yè)合作化的需要，把工作重點轉向農村保險”，并對農業(yè)保險的制度進行了修訂和細化，如牲畜齡限制、責任范圍和賠償原則等。短短幾年時間，農業(yè)保險得到起步和發(fā)展。但隨著1958年人民公社的建立，農業(yè)保險連同國內保險業(yè)務統(tǒng)統(tǒng)停辦。自此，農業(yè)保險停辦了20多年。

2．農業(yè)保險的恢復和發(fā)展階段

1982年，國務院重新審視農業(yè)保險，提出“逐步試辦農村畜牧保險等業(yè)務?！蔽覈r業(yè)保險至此步入恢復和發(fā)展期。1985年，國務院出臺《保險企業(yè)管理暫行條例》，該條例是規(guī)制我國農業(yè)保險活動最早的法律依據。此后，中共中央在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中也提出應積極興辦農村保險事業(yè)。1993年《農業(yè)法》首次從基本法的角度重申了國家鼓勵和扶持農業(yè)保險，并且對投保原則做了規(guī)定。1993年《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》將農牧保險規(guī)定為免征營業(yè)稅項目，此舉意在推動農業(yè)保險的發(fā)展?？偟膩碚f，在這一時期，政府出臺了很多政策，也有《農業(yè)法》及《保險企業(yè)管理暫行條例》、《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》等，但相對于處于發(fā)展期亟需健全法制保障的農業(yè)保險而言，這是遠遠不夠的。

3．農業(yè)保險的探索和振興階段

1994年稅制改革后，商業(yè)保險公司基于自身“經濟人”角色定位，對農業(yè)保險這類“虧本”業(yè)務進行大量壓縮。加之受制度供給不足等多重因素影響，農業(yè)保險發(fā)展后勁乏力。隨著政府對“三農”問題的重視，迎來了農業(yè)保險的春天。2001年《農業(yè)法》確定了國家建立和完善農業(yè)保險制度。2003年10月，中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了探索建立政策性農業(yè)保險制度。從2004－2015年，連續(xù)11年的中央一號文件也均提出要“積極擴大農業(yè)保險保費補貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍”。2012年，國務院頒布了《農業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺結束了我國農業(yè)保險一直以來無法可依的狀況。盡管迄今為止我國尚無農業(yè)保險基本法，但如此高密度的政策、制度的出臺意味著我國農業(yè)保險發(fā)展進入了一個全新階段。

二、干預失靈：農業(yè)保險制度演進的檢討

我國農業(yè)保險的法制變遷表明，政府主導的自上而下的強制性變遷方式伴隨了農業(yè)保險活動的興起、發(fā)展和振興階段。這種變遷模式決定了制度內容或多或少會背離改革初衷，無法真正適應農村經濟發(fā)展需要。政府制度設計初衷是為公共利益，但不可避免地具有自身利益。政府也會存在失靈，這種失靈不僅體現為干預的越位、缺位，也外化于制度供給的不足和供給的錯位。

1．農業(yè)保險基本法缺位

縱觀我國農業(yè)保險立法的演進歷程，我們可以發(fā)現涉及農業(yè)保險的法律、法規(guī)至少存在兩個問題：其一，數量少，至今仍具有效力的基本法僅有《農業(yè)法》和《保險法》兩部，其他均為行政法規(guī)或部門規(guī)章。其二，欠缺一部農業(yè)保險基本法?！掇r業(yè)法》和《保險法》中有關農業(yè)保險的條款很少，修訂前后的《保險法》對農業(yè)保險幾乎沒有規(guī)定。2001年修訂的《農業(yè)法》只是對農業(yè)保險高度概括地說了兩句。《條例》雖然專門針對農業(yè)保險，但作為行政法規(guī)，其效力等級不及基本法，穩(wěn)定性大打折扣。放眼全世界，“無論是實行總統(tǒng)制還是議會制，相關國家的政府在農業(yè)保險立法中都扮演著關鍵角色”（陳運來，2010）。如美國有《聯邦農作物保險法》，法國有《農業(yè)保險法》等。我國農業(yè)保險基本法的缺位已然成為我國農業(yè)發(fā)展的桎梏。

2．法律法規(guī)之間協調性較差

關涉農業(yè)保險的法律制度應是一個協調、完備的系統(tǒng)。其中既有效力層級高的基本法，又有可操作性的法規(guī)、規(guī)章。這些制度應做到統(tǒng)籌兼顧，能夠有效規(guī)制農業(yè)保險活動中產生的各種問題。然而現有法律法規(guī)之間存在不和諧之處，協調性較差。

其一，《農業(yè)法》雖然明確了農業(yè)保險的政策性屬性，但另一方面卻規(guī)定農業(yè)保險實行保險自愿原則，這反映出立法者認為我國農業(yè)保險可以走商業(yè)化道路的基本思路。與《農業(yè)法》及《條例》“一廂情愿”地將農業(yè)保險分為商業(yè)性保險和政策性保險，作為商業(yè)保險基本法的《保險法》卻并未將農業(yè)保險納入規(guī)制范圍。

其二，《農業(yè)法》對農業(yè)保險的規(guī)定相當原則。該法第46條雖僅數十字，卻包含了農業(yè)保險的經營主體、經營原則等。而《保險法》明確排除了農業(yè)保險。立法者顯然明白，農業(yè)保險不同于商業(yè)保險，有其特殊性。但無論是新修訂的《農業(yè)法》，還是《條例》都肯定了商業(yè)化運作的農業(yè)保險。如《農業(yè)法》第46條第2款和《條例》第3條。既然《農業(yè)法》和《條例》都肯定商業(yè)化農業(yè)保險，那么《保險法》中的保險合同制度、保險經營者的進入門檻和退出機制、保險監(jiān)督管理是否同樣適用于農業(yè)保險呢？《保險法》第186條第1款似乎又做出了否定回答。

3．相關配套制度不完善

目前，我國農業(yè)保險相關的配套制度也十分缺乏，給本就存在極大風險性的農業(yè)生產活動中帶來了更多的不確定性。

首先，農業(yè)保險合同制度缺乏?！逗贤ā?、《保險法》中合同的規(guī)定不適用于農業(yè)保險。這是因為：其一，農業(yè)保險合同與普通民事合同有區(qū)別。民事合同強調合同雙方當事人權利義務對等，如果合同內容顯失公平則可變更可撤銷。根據《條例》規(guī)定，農業(yè)保險合同的投保人可以是農民，也可以是農業(yè)生產經營組織。相對于強大的農業(yè)保險經營者來說，農民處于天然的弱勢地位?！稐l例》正視了這種稟賦的差異性和農業(yè)生產的特殊性，做出了有利于投保人的規(guī)定。其二，農業(yè)保險合同也不同于商業(yè)保險合同。商業(yè)保險是保險公司的主要業(yè)務，其開展保險的目的就是通過大數法則，利用風險發(fā)生的不確定性來賺取利潤。如果風險發(fā)生的可能性增加了，則會相應增加保費或者解除合同?！侗ｋU法》也秉持這種理念?！侗ｋU法》的這種理念顯然與《條例》相悖。同時，《保險法》第59條還規(guī)定了保險人有獲取保險標的的權利。立法者也看到了農業(yè)保險合同與商業(yè)保險合同的屬性差別。而《條例》中也僅對農業(yè)保險合同的投保人、保險經營組織、訂立原則、理賠程序等作了較為原則的規(guī)定。

其次，在農業(yè)保險經營準入制度和退出機制上也有所欠缺。在準入制度上，缺乏一個農業(yè)保險經營組織的分類標準和準入資格規(guī)定?！掇r業(yè)法》確立了互助合作組織和商業(yè)性保險公司的農業(yè)保險主體資格?！稐l例》第17條對保險機構經營農業(yè)保險業(yè)務也作了一定的門檻設計，如要求有完善的基層服務網絡；有專門的農業(yè)保險經營部門并配備相應的專業(yè)人員等。然而，我國目前有專業(yè)農業(yè)保險公司、相互制保險公司、政策性農業(yè)保險公司、外資保險公司等多種經營農業(yè)保險業(yè)務的機構。誠然，開展多種保險模式對于應對兼具區(qū)域性和復雜性的我國農業(yè)生產而言，有其存在的合理性。但是沒有一個明確的分類標準和準入資格設計，主體的多元化、模式的多樣性必定會帶來管理上的繁復性和諸多不確定性。在退出機制上，缺乏一個農業(yè)保險經營組織的退出、清算程序。《條例》只字未提農業(yè)保險經營組織的退出和清算。表面上看，《條例》第25條規(guī)定：“本條例對農業(yè)保險經營規(guī)則未作規(guī)定的，適用《中華人民共和國保險法》中保險經營規(guī)則及監(jiān)督管理的有關規(guī)定?！薄侗ｋU法》對于保險公司的清算、解散也確有較為詳盡的規(guī)定。但筆者認為，立法者這種節(jié)約資源式立法有待商榷：其一，規(guī)制商業(yè)保險行為的《保險法》無法適用于多元化的農業(yè)保險經營主體。因為在農業(yè)保險經營主體中，既有公司制的商業(yè)保險公司等，也有互助合作式的經濟組織。其二，作為國家支農政策的農業(yè)保險而言，除保險所具有的分散風險的功能外，更是支持農業(yè)生產、穩(wěn)定農民收入、保障農村穩(wěn)定的有效措施。如果無一例外地適用《保險法》中的退出、清算程序規(guī)定，勢必造成農業(yè)保險的功能大打折扣。

4．經營活動缺乏有效監(jiān)管

《條例》確立了農業(yè)保險活動的監(jiān)管主體。其中，國務院保險監(jiān)督部門負責業(yè)務指導和監(jiān)督管理，農業(yè)、林業(yè)等行政機關負責農業(yè)保險的推進和管理工作。但由于相關制度的缺失，我國農業(yè)保險活動一直缺乏有效的監(jiān)管。從我國農業(yè)保險活動的歷史進程來看，對農業(yè)保險的監(jiān)管是非常必要的。一方面，農業(yè)保險易受政府意志左右，具有較大隨意性。加之農業(yè)保險具有較強的政策性和專業(yè)性，而作為農業(yè)保險投保人的農民大多數文化水平和法律素養(yǎng)不高，復雜、專業(yè)的農業(yè)保險合同盡管與他們利益息息相關，但對他們而言遠不如“小說讀得愉快”。另一方面，隨著我國農業(yè)保險的規(guī)模不斷擴大，國家對農業(yè)保險的補貼力度越來越強，在農業(yè)風險管理和執(zhí)行農業(yè)保險活動中會產生種種尋租現象。近年來，我國個別地區(qū)就出現了基層政府和保險公司通過虛報承保面積來騙取農業(yè)保險補貼的現象。因此，加強我國農業(yè)保險的監(jiān)管力度勢在必行。

三、失靈矯正：農業(yè)保險法律制度的構建

農業(yè)保險法律制度面臨的供需矛盾，決定了我國農業(yè)保險法律制度構建的必要性和緊迫性。制度供給的失靈需要進行矯正。我國農業(yè)保險法律制度的構建主要應從以下幾方面展開：

1．構建農業(yè)保險基本法——《農業(yè)保險法》

《農業(yè)保險法》是一部有別于《保險法》的農業(yè)保險基本法，應包含以下內容：

（1）明確的調整對象。《條例》將農業(yè)保險的范圍限于農業(yè)生產過程中的農業(yè)保險標的。筆者認為，《農業(yè)保險法》中的農業(yè)保險應有別于涉農保險，后者是個廣義概念，凡是涉農財產損害和人身損害均為涉農，既包括農村保險，也包括農民保險，如農村人壽保險、健康保險、醫(yī)療保險等。從語意上分析，農業(yè)保險是個屬概念，應包含農業(yè)商業(yè)保險和農業(yè)政策保險。我國《農業(yè)法》和《條例》的相關規(guī)定也證明了這一點?！掇r業(yè)保險法》中的農業(yè)保險到底僅指商業(yè)性農業(yè)保險抑或政策性農業(yè)保險，還是把商業(yè)性和政策性均納入進來？筆者認為，政策性農業(yè)保險與商業(yè)性農業(yè)保險有著相似之處，如保險機構承擔保險責任的構成要件、爭議解決方式有相同的地方，保險監(jiān)管部門的職責也大體一致。但政策性農業(yè)保險仍有其特殊性，二者的立法宗旨、經營原則有著根本區(qū)別。如果將政策性和商業(yè)性農業(yè)保險均列為《農業(yè)保險法》的調整對象，會導致同一部法律有著兩種不同的立法宗旨和經營原則。適宜的做法是《農業(yè)保險法》調整對象的農業(yè)保險應突出農業(yè)保險的屬性，即充分體現國家支農護農意圖的政策性農業(yè)保險，而將商業(yè)性農業(yè)保險納入《保險法》調整范圍。農業(yè)保險基本法中的農業(yè)保險就是指被保險人（即農業(yè)生產主體）在種植業(yè)、及非種植業(yè)生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病等保險事故所造成的財產損失，農業(yè)保險機構承擔賠償保險金責任的保險活動。①鑒于此種原因，到底是《政策性農業(yè)保險法》提法好還是《農業(yè)保險法》提法好？筆者認為，從立法技術來看和法律所追求的嚴密邏輯性來看，似乎《政策性農業(yè)保險法》的提法更為準確。

（2）農業(yè)保險法律關系主體權利和義務。農業(yè)保險法律關系包括三個方面：主體、客體、內容。所謂農業(yè)保險法律關系主體，是指參加農業(yè)保險法律關系，享有農業(yè)保險法律關系權利和職權，負有農業(yè)保險法律關系義務和職責的當事人。具體來說，我國農業(yè)保險法律關系主體主要有以下幾類：

其一，國家農業(yè)保險行政管理機關及其授權部門。具體包括國務院及各級保險監(jiān)督管理機構、財政部門、農業(yè)行政管理部門等。在農業(yè)保險中，政府應居于主導地位，它肩負農業(yè)保險制度供給者、農業(yè)保險推動者、農業(yè)保險活動監(jiān)管者三重身份。國務院和各地農業(yè)行政管理部門分別負責全國和各地農業(yè)管理和服務工作。國務院保監(jiān)會及各地保監(jiān)部門具體負責享有農業(yè)保險監(jiān)管，負有加強對農業(yè)保險市場的規(guī)范管理的職責和職權。在農業(yè)保險活動中，政府及相關行政部門的職責和職權具有統(tǒng)一性。國務院及農業(yè)保險行政管理部門的權利義務有：第一，規(guī)劃權，即執(zhí)行農業(yè)保險法規(guī)、規(guī)章、制度；制定業(yè)內規(guī)章；制定從業(yè)人員的基本資格標準。第二，審核權，審批農業(yè)保險公司及其分支機構的設立；審查、認定農業(yè)保險機構高級管理人員的任職資格。第三，政策扶持權，包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融扶持等多層次扶持體系的建立。第四，監(jiān)督檢查權，諸如依法監(jiān)管農業(yè)保險公司的市場行為；農業(yè)補貼的使用情況；基金的管理情況；依法對相關人員的違法、違規(guī)行為進行調查和處罰等。

其二，農業(yè)保險公司是專營農業(yè)保險業(yè)務的機構。它的權利有：第一，獲得政策扶持的權利，它們有權享受政府給予的各種優(yōu)惠政策。第二，經營自主權。各地農業(yè)保險公司有權對本區(qū)域的農業(yè)保險進行規(guī)劃、管理、指導，并有權開展農業(yè)保險業(yè)務及再保險業(yè)務，在法律范圍內不受任何組織和個人的不當干預。第三，承保權。農業(yè)保險公司有權受理農民的投保申請，有權進行檢查，要求投保方提供保險標的的真實情況報告。第四，監(jiān)督權。其義務有：①受理投保的義務。在收到投保申請后，應及時受理，對于符合投保條件的，不得拒絕。②明確說明義務。訂立農業(yè)保險合同時，農業(yè)保險公司有責任明確說明免責條款的法定義務。③理賠義務。發(fā)生理賠事由時應及時履行賠償或者給付保險金的義務，否則應承擔相應法律責任。

外資保險公司等商業(yè)保險公司、互助合作式的農業(yè)保險經濟組織等也是農業(yè)保險法律關系中的一方主體。但由于商業(yè)保險公司“股東利潤最大化”的追求目標與國家推行農業(yè)保險的最終目的有著根本沖突，決定了商業(yè)性農業(yè)保險公司在經營農業(yè)保險業(yè)務時永遠會趨利避害。因此，在商業(yè)保險公司的權利義務設計上應注重規(guī)范引導其農業(yè)保險活動。一方面，賦予他們有獲取補貼的權利，通過補貼的形式刺激它們的積極性。另一方面，設立商業(yè)保險公司的申報義務，這里的申報既包括農業(yè)保險業(yè)務種類、保險標的，也包括補貼使用情況等。

其三，農民。農民是農業(yè)保險合同的一方當事人，具體權利包括：①農民享有投保權，對農業(yè)保險公司無故拒絕保險的行為可依法提起訴訟；②獲取政府給予保費補貼的權利；③在農業(yè)保險活動中，農民和農業(yè)保險經營者是農業(yè)保險合同的雙方當事人，農民是享受保險經營者提供保險服務的消費者，依法享有知情權，如有權要求保險經營者對合同條款進行解釋和說明；④作為接受農業(yè)保險服務的消費者來說，農民有權在勘察、定損過程中對農業(yè)保險公司相關人員的不當行為提出質疑，有權向相關部門投訴和舉報；⑤保險金賠償請求權。具體義務包括：誠實守信義務，繳納保費義務，告知義務等。

2．協調好相關法律法規(guī)

如前所述，《農業(yè)法》、《條例》與《保險法》存在沖突之處。筆者認為，農業(yè)保險具有很強的政策性，純商業(yè)化道路是不適合農業(yè)保險的。應適時修改《保險法》，將商業(yè)性農業(yè)保險納入其中。商業(yè)性農業(yè)保險的經營規(guī)則、保險合同制度、保險經營者的進入和退出機制、法律責任等與其他商業(yè)保險一樣適用《保險法》。修改《農業(yè)法》和《條例》，明確農業(yè)保險的政策屬性。要完善農業(yè)保險法律責任制度。就農業(yè)保險法律責任而言，《條例》第26～30條只涉及了行政責任和刑事責任，但同時又規(guī)定其他未盡事項適用《保險法》。從農業(yè)保險的立法宗旨來看，農業(yè)保險是為保障農民權益、促進農業(yè)發(fā)展而設立的險種，其責任規(guī)定更應全面。對于投保人農民來說，保險機構能否依約及時賠付是他們最關心的問題，應規(guī)定農業(yè)保險經營者未及時賠付應承擔違約責任或違法經營、侵犯農民知情權等給農民造成損失的侵權責任。農業(yè)保險法維護農民的利益并非一味偏袒和遷就農民，當農業(yè)保險投保人在投保或者理賠時出現欺詐情形則應當承擔賠償、罰款等民事責任、行政責任，情節(jié)嚴重的，可追究刑事責任。

3．配套制度的建立和完善

法律的構建和完善必須有相應的制度與規(guī)范作后盾，如果農業(yè)保險法制不健全，農村保險發(fā)展的障礙始終無法排除。其主要包括：

（1）農業(yè)保險合同制度。首先，該制度應明確農業(yè)保險合同雙方當事人平等的法律地位，合同的訂立原則。由于農業(yè)保險既有政策性保險又有商業(yè)性保險，有必要針對不同的保險模式確立不同的原則，除去國家強制性規(guī)定的條款外（如補貼條款）其余條款的商定應本著平等協商、公平自愿的原則。其次，規(guī)定農業(yè)保險合同雙方權利義務（前已提及，此處不再贅述）?？紤]到農民和保險經營者雙方實際地位的不平等，可以賦予農業(yè)保險投保人有權隨時解除合同的權利。再次，鑒于農民及其他農業(yè)生產者的具體情況及各地農業(yè)生產不確定性的客觀事實，還應規(guī)定合同生效、變更、解除、效力終止情形。但由于農業(yè)保險具有政策性、身份性，農業(yè)保險法律關系產生的前提是依附于農民這個特殊的主體身份的，因此農業(yè)保險合同不能轉讓。還要規(guī)定違約情形和糾紛的處理機制，應賦予農民提起仲裁權和訴權等救濟性權利。

（2）農業(yè)保險準入和退出制度。市場準入制度是事前監(jiān)管的一種有效措施。該制度有利于提前排除掉那些不具備從業(yè)條件或對相關市場可能產生危害的機構、人員和資本。《條例》僅包括總則、保險合同、經營規(guī)則、法律責任和附則五個部分，并且未對從事農業(yè)保險業(yè)務的保險機構設置條件。筆者認為，這是《條例》的一大敗筆。對于經營商業(yè)性農業(yè)保險的保險公司設立條件《保險法》中已有較為詳盡的規(guī)定，但對于重要主體之一的專業(yè)農業(yè)保險公司及農業(yè)保險互助組織是否適用《保險法》并未提及。雖然新修訂的《公司法》似乎取消了設立公司的資本金門檻，但對于從事政策性農業(yè)保險業(yè)務的專業(yè)農業(yè)保險公司及農業(yè)保險互助組織而言，應在《農業(yè)保險法》中對這兩個保險機構的設立條件和注冊資本金進行規(guī)定，具體可酌情參照《保險法》相關規(guī)定。

此外，設立保險機構的退出機制也非常重要。這是確保農業(yè)保險活動健康可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。盡管截至目前，我國尚未有一家保險公司退出市場。但“保險公司特別是農業(yè)保險公司的市場退出行為與一般企業(yè)有較大區(qū)別，外部性強，對宏觀經濟和微觀經濟的影響都遠遠大于一般企業(yè)”（陳華、張艷，2010）。法律應具有前瞻性和完備性，建立農業(yè)保險機構的退出制度，當保險公司出現經營危機時，可規(guī)定一定時間的觀察期，其農業(yè)保險業(yè)務交由專業(yè)性農業(yè)保險公司接管。在此期間，如果經營、財務狀況改善可不進入破產程序；如果狀況繼續(xù)惡化，可進入破產清算程序。

4．完善農業(yè)保險監(jiān)管制度

“農業(yè)保險監(jiān)管的目的不僅要修正市場失靈，彌補市場的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農業(yè)保險人和監(jiān)管者自己的行為，彌補政府失靈，防止尋租和創(chuàng)租行為的產生，保障國家通過農業(yè)保險的支農政策的實現。”（何文強，2008）

對于農業(yè)保險經營活動的監(jiān)管，《農業(yè)法》只是在第45條提到了加強農村金融監(jiān)管?！侗ｋU法》第138、139條例舉了國務院保險監(jiān)管機構的監(jiān)管事項?！稐l例》也明確賦予了國務院保險監(jiān)管機構和林業(yè)、農業(yè)等機構對農業(yè)保險經營的監(jiān)管權限。顯然，諸法皆明確了國務院保險監(jiān)管部門監(jiān)管農業(yè)保險的職責，但考慮到相關部門工作的千頭萬緒，加之農業(yè)保險活動的復雜性，很有必要在國務院保險監(jiān)管部門之下設立單獨的農業(yè)保險管理局，具體負責農業(yè)保險經營機構的監(jiān)督管理，其組成人員可由保監(jiān)會、農業(yè)行政部門等組成。這樣的設計優(yōu)勢在于：一方面，此機構擁有農業(yè)科學和農業(yè)保險知識的人員，可以較為充分地應對高深的保險問題；另一方面，可以有效避免多頭管理帶來的“要么大家不理，要么一理就亂”的狀況。當然，還需要賦予相關機構充分的權限，如：農業(yè)保險機構設立審批權、經營活動的檢查權等，同時注意把握好監(jiān)管范圍，依法監(jiān)管，切忌出現干預過度等現象。

1．王俊鳳：《政策性農業(yè)保險立法問題研究》，2009年東北農業(yè)大學博士論文。

2．陳運來：《域外農業(yè)保險立法及啟示》，《法商研究》2010年第3期。

3．劉小紅：《政府角色與制度回應：以民間金融的法治化路徑為視角》，《重慶大學學報（社會科學版）》2013年第1期。

4．陳華、張艷：《保險公司市場退出機制與路徑研究》，《保險研究》2010年第1期。

5．何文強：《論我國政策性農業(yè)保險的法律監(jiān)管》，《法學評論》2008年第3期。

6．姚壬元：《關于政策性農業(yè)保險的財政支持政策》，《理論探索》2013年第1期。

［責任編輯：徐元明］

F304．4

A

1009－2382（2015）05－0069－05

劉小紅，西南政法大學應用法學院講師（重慶401120）。