●政治法律

立法法修改后的新疆地方立法探析

劉錦森

摘要地方立法，作為國家立法的有益補充和細化，其立法思路也應當與修改后的《立法法》的基本精神、基本原則保持協(xié)調(diào)一致、相互銜接。重視發(fā)揮自治區(qū)地方立法的引領(lǐng)作用和推動作用；重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會在立法工作中的主導作用；慎重對待新增設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會和五個自治州的人民代表大會及其常務委員會立法權(quán)的范圍與界限；嚴格執(zhí)行深入推進科學立法、民主立法的行為規(guī)范；規(guī)范性文件備案審查中的需要重視的問題。

關(guān)鍵詞立法法地方立法引領(lǐng)作用推動作用

文章編號中國圖書分類號D927

文獻標識碼A1671-4741(2015)03-0015-05

作者簡介：(自治區(qū)人大法工委經(jīng)濟立法處處長)

新修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)既放權(quán)又束權(quán)，進一步明確“法無授權(quán)不可為、法定權(quán)力必須為”，謹防權(quán)力隨意而為，為不斷實現(xiàn)良法善治奠定了堅實的基礎，是依法治國的必然要求。地方立法，作為國家立法的有益補充和細化，其立法思路也應當與修改后的《立法法》的基本精神、基本原則保持協(xié)調(diào)一致、相互銜接。筆者認為應當從以下幾個方面改進思路。

一、重視發(fā)揮自治區(qū)地方立法的引領(lǐng)作用和推動作用

黨的十八屆四中全會明確提出，“重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用”。修改后的《立法法》充分體現(xiàn)這一精神，對立法工作提出要求，明確要重視發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。地方立法作為地方國家機關(guān)的一項重要權(quán)力，理應重視發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。之所以如此，主要體現(xiàn)在以下四個方面。第一，地方立法是本級黨委重大決策部署和一個較長時期內(nèi)中心工作的制度化、程序化、法制化的重要體現(xiàn)和反映，是公民的意志和愿望的具體體現(xiàn)。第二，地方立法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局中，將發(fā)揮越來越重要的法治基礎的保障作用。第三，地方立法對推進本行政區(qū)域治理體系、治理能力的現(xiàn)代化以及建設社會主義法治國家起著建章立制、確定規(guī)矩、規(guī)范權(quán)力、保障合法權(quán)益的重要作用。第四，地方立法能為國家立法兼顧不到或無法兼顧到的事項、內(nèi)容、行為、活動，能夠起到拾遺補缺的作用，充分顯示其無可替代的作用和優(yōu)勢。

自治區(qū)地方立法三十六年的歷程是一個起步、探索、提高、發(fā)展、進步的過程。在這一過程中，在自治區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展中，地方立法引領(lǐng)和推動作用，日益顯現(xiàn)，為自治區(qū)的改革發(fā)展穩(wěn)定起到了保駕護航的作用。如，《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展規(guī)劃條例》《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理條例》《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展個體私營經(jīng)濟條例》《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條例》《新疆維吾爾自治區(qū)道路運輸管理條例》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》等等。這些地方性法規(guī)從不同領(lǐng)域、不同層面、不同角度、不同事項，對自治區(qū)的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明等建設起到了重要的引領(lǐng)作用和推動作用。就現(xiàn)狀而言，自治區(qū)地方立法引領(lǐng)和推動作用的發(fā)揮，還需要在堅持現(xiàn)有的作法上更深入一步。

就近一個時期來看，特別在下列兩個方面不可回避、必須面對，而且應當有所作為。第一，在“一帶一路”方面。2015年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，把“一帶一路”建設與區(qū)域開發(fā)開放結(jié)合起來，加強新亞歐大陸橋、陸?？诎吨c建設?！耙粠б宦贰比Χㄐ陆疄楹诵膮^(qū)之一。新疆打造“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”具有區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、航空優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢、人文優(yōu)勢?！耙粠б宦贰睂崿F(xiàn)與中亞各國道路連通、互聯(lián)互通，屆時新疆將迎來對外開放和自身發(fā)展的大好機。自治區(qū)的地方立法應當要緊緊抓住這歷史機遇，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)作用和推動作用。但由于中央和地方的立法權(quán)的關(guān)系，地方立法將會面臨一些難題，國家也不可能為自治區(qū)地方需要專門立法。這種情況下就需要全國人大常委會授權(quán)地方立法行變通執(zhí)行或停止執(zhí)行國家法律的某些規(guī)定。因此，為適應“一帶一路”大環(huán)境下地方立法和法治建設的需要，使地方立法確實起到引領(lǐng)作用和推動作用。第二，在維穩(wěn)立法方面。維穩(wěn)立法的內(nèi)容并不單一，如反暴力恐怖活動立法、“去極端化”立法、遏止非法宗教活動立法、預防新疆籍人員非法出境條例、社會面防控條例、制止公共場所蒙穿留條例、重點人員教育轉(zhuǎn)化立法、流動人口服務管理辦法等，都屬于維穩(wěn)立法的范籌。由于這些都是針對特定的人群和范圍，不會涉及更廣泛的群體，根據(jù)立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的定，上述事項地方立法只能在提倡、引導、宣傳、教育、警示、有限行政處罰等方面作出規(guī)范。但是，對一些涉及暫時限制公民人身自由、涉嫌資助暴恐活動帳戶的凍結(jié)或者其他行政處罰、行政強制措施等切實管用的規(guī)范，地方立法無權(quán)涉及。由此，自治區(qū)人大常委會應當經(jīng)過正常程序申請全國人大常委會授權(quán)地方立法變通執(zhí)行或停止執(zhí)行相關(guān)法律的某些規(guī)定。

除此之外，自治區(qū)人民代表大會及其常委會還可以根據(jù)民族區(qū)域自治法、立法法、組織法等法律的基本精神和有關(guān)規(guī)定，建議利用召開自治區(qū)人民代表大會的機會，以制定單行條例為載體，對法律的有些規(guī)定不能完全適應自治區(qū)行政區(qū)域范圍的，可以通過法定程序作出變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行的規(guī)定。

二、重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會在立法工作中的主導作用

重視發(fā)揮人民代表大會在立法工作中的主導作用，也是新修改的《立法法》的一個亮點。由于歷史的原因，自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會成立三十六年來，除了自治區(qū)人民代表大會常務委員會自身建設或者涉及自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會地方立法權(quán)、規(guī)范性文件備案審查等屬于法定職權(quán)的事項，其他涉及自治區(qū)深化改革開放、經(jīng)濟社會發(fā)展、基層組織建設、生態(tài)環(huán)境保護、社會保障體系等事項范圍的立法，自治區(qū)人民代表大會常務委員會基本處于被動接受狀態(tài)，地方立法中的主導作用發(fā)揮的是非常有限的。近幾年，雖然有自治區(qū)人民代表大會常務委員會主導立法的項目，也多屬于經(jīng)濟社會發(fā)展綜合方面的地方性法規(guī)。在地方立法上，無論政府職能部門，還是政府法制機構(gòu)，抑或是政府常務會議，其中屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)所謂的自主性地方立法權(quán)，其實就是特指政府規(guī)章或者具有法之效力的其他規(guī)范性文件。地方立法是一個系統(tǒng)工程，其工作步驟煩瑣、時間跨度較長、工作程序緊扣、內(nèi)容廣泛復雜、調(diào)整事項龐雜、規(guī)范行為特定、法定程序嚴謹。在提請人大常委審議前的各個環(huán)節(jié)的工作，其實都是地方立法許多環(huán)節(jié)中相對獨立的一環(huán)。地方性法規(guī)(草案)是否具有法之效力，最終還是經(jīng)過嚴格的法定程序確認。由此，應當以《立法法》的修改為契機，對重視發(fā)揮人民代表大會在立法工作中的主導作用作出明確規(guī)定，認真履行立法法職責，切實重視發(fā)揮人民代表大會在立法工作中的主導作用。

重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會在立法工作中的主導作用，就可以最大限度的避免“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門權(quán)力法制化”現(xiàn)象出現(xiàn)。自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會在自治區(qū)地方立法工作中，一是要從立法源頭抓起，以五年立法規(guī)劃和年度立法為起點就要重視發(fā)揮主導作用，認真編寫五年制立法規(guī)劃和年度立法計劃，由自治區(qū)黨委批轉(zhuǎn)后各有關(guān)地方國家機關(guān)和相關(guān)部門必須嚴格遵守和執(zhí)行，不能隨意調(diào)整立法時間和更換立法項目，即使非調(diào)非換不可，也得嚴格按照編制立法規(guī)劃的程序嚴格進行。二是地方立法一定要真正做到從實際出發(fā)，符合本地的具體情況和實際需要，能全面“適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”，已實施的地方性法規(guī)的各項規(guī)定確實能做到“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。三是自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)擬訂的政府五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，務必要報政府常務會議研究、決定、審批，政府五年立法規(guī)劃和年度立法計劃中的法規(guī)項目應當與自治區(qū)人民代表大會常務委員會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接、相一致、相協(xié)調(diào)。四是自治區(qū)人民代表大會常務委員會要切實加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)和督促，相關(guān)工作機構(gòu)應當及時跟蹤了解政府有關(guān)部門落實立法五年立法規(guī)劃和年度立法計劃的立項和執(zhí)行情況，確保立法項目的確屬于不可或缺的事項、切實管用的事項。

三、慎重對待新增設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會和五個自治州的人民代表大會及其常務委員會立法權(quán)的范圍與界限

修改后的《立法法》放開了與較大的市有別的一般設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會的地方立法權(quán)，對自治州人民代表大會及其常務委員會也賦予了地方性法規(guī)制定權(quán)。按立法法的規(guī)定，自治區(qū)范圍內(nèi)新增加立法權(quán)的人民代表大會及其常務委員會有克拉瑪依市、吐魯番市，隨著城鎮(zhèn)化建設的穩(wěn)步推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展；新增人民代表大會常務委員會立法權(quán)的有伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇克爾柯孜自治州共五個自治州。對此，應當有充足的思想上的認識和行動上的準備。就目前來說，應當重視做好以下四項工作。

一是自治區(qū)人民代表大會常務委員會、自治區(qū)人民代表大會法制委員、自治區(qū)人民代表大會常務委員會法制工作委員會，對第一次接觸地方立法工作的克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會及其常務委員會，要重視加強對立法機構(gòu)建設的指導和立法業(yè)務知識培訓。如有可能，可幫助成立法制委員會，加強對市人民代表大會常務委員會、法制委員會、法制工作委員會及其相關(guān)工作機構(gòu)立法業(yè)務指導，對其立法機構(gòu)和相關(guān)人員進行業(yè)務培訓。通過培訓，使其初步掌握立法所必須具備法學基礎、專業(yè)知識、立法技術(shù)和業(yè)務能力，促使早日深入角色，盡快開展地方立法工作。

二是地方立法權(quán)是新增設區(qū)市的人民代表大會常務委員會一項重要職權(quán)，應當引起高度重視，認真對待。根據(jù)立法法的精神，對地方立法權(quán)的行使，不是立法法修改后即可行使，而是要選擇時機。由此，對克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會及其常務委員會和五個自治州人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)時間，一定要從嚴掌握，嚴格把關(guān)，慎重對待，務必要在綜合考慮本行政區(qū)域的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力、各方面條件比較成熟等因素依法慎重作出決定。

三是自治區(qū)人民代表大會常務委員會在對克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會及其常務委員會報批的地方性法規(guī)進行合法性審查時，要嚴格按照立法法的授權(quán)，務必限定在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，這是必須嚴格掌握的標準和范圍，既不能隨意放寬，也不能約束限制。使其在立法初始就形成一個合法、正確、有效的工作思維和習慣，以此確保其在有限的進間內(nèi)能為地方立法奠定扎實的基礎。

四是對自治區(qū)人民代表大會常務委員會在對五個自治州人民代表大會及其常務委員會報批的地方性法規(guī)進行合法性審查時，應當注重區(qū)別自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別。自治條例、單行條例只能有自治州的人民代表大會制定，而且可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自治州人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，不能變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。自治州人民代表大會及其常務委員會定的自治條例和單行條例，其范圍確定在政治、經(jīng)濟和文化方面；自治州人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，其范圍限定在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。另外，對自治州人民代表大會常務委員會的開始制定地方性法規(guī)時間，也要從嚴掌握、嚴格把關(guān)、慎重對待。

四、嚴格執(zhí)行深入推進科學立法、民主立法的行為規(guī)范

科學立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的必要途徑和重要保證。為了不斷提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，使實施的地方性法規(guī)更適應自治區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定之需求。近年來，自治區(qū)人民代表大會常務委員會在科學立法、民主立法方面也做了一些有益的探索和積極的償試，并積累了一些經(jīng)驗。修改后的《立法法》對科學立法、民主立法提出明確要求，并進行了細化，將其納入立法必須遵守執(zhí)行的行為規(guī)范；同時，對建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等制度，健全審議和表決機制都做出了明確規(guī)定。這些規(guī)定和要注，使科學立法、民主立法的內(nèi)涵更豐富，也更便于操作。

為使科學立法、民主立法成為一種自覺的規(guī)范行為，并貫穿于立法的全過程，形成常態(tài)化，確保立法質(zhì)量進一步提高，在今后的自治區(qū)地方立法工作中，重點要注意以下七個環(huán)節(jié)和程序：一是編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，要通過各種有效載體廣泛征集全社會會意見，對各級人大代表有關(guān)立法方面的議案和建議也應當認真研究，對所征集到的立法項目，要進行認真對比篩選，科學論證評估，根據(jù)全面深化改革、經(jīng)濟社會發(fā)展、依法治疆和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。二是根據(jù)五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，對擬立法的項目根據(jù)其規(guī)范的行為、調(diào)整的范圍、擬解決的問題，及早確定起草形式，除了保持已約定俗成的起草模式，要重視拓寬法規(guī)起草渠道，既可以由人民代表大會常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)牽頭組織起草，也可以委托法學院校、研究機構(gòu)或者專家起草。三是對提請人大常委審議的法規(guī)草案，人民代表大會常務委員會相關(guān)工作機構(gòu)應當將法規(guī)草案通過多種形式征求本級或上一級人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、有關(guān)部門、組織和專家的意見，及時吸納有價值的意見。四是專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)進行立法調(diào)研或者常務委員會審議法規(guī)案時，可以根據(jù)法規(guī)所涉及的內(nèi)容，或者法規(guī)草案有關(guān)專業(yè)性較強問題，邀請有關(guān)行業(yè)、部門的本級或上一級人大代表參加立法調(diào)研或者列席會議，認真聽取人大代表的意見。五是對擬提請人大常務委員會會議審議通過的法規(guī)草案，在法制委員會提出審議結(jié)果報告前，常委會工作機構(gòu)可以對法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺時機、法規(guī)實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估，并將進行評估運用到審議和修改中。六是法規(guī)草案有關(guān)問題存在重大意見分歧，或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，或者專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會、聽證會，聽取上級或本級人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、有關(guān)專家學者、相關(guān)部門、群眾代表、基層單位及社會有關(guān)方面的意見。七是法規(guī)草案表決稿交付常委會會議表決前，主任會議根據(jù)常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決；單獨表決的條款經(jīng)常務委員會會議表決后，主任會議根據(jù)單獨表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法制委員會和有關(guān)的專門委員會進一步審議。

五、規(guī)范性文件備案審查中的需要重視的問題

修改后的《立法法》對規(guī)范性文件的制定主體、報備范圍、審查方式、相關(guān)規(guī)定也有了一些變化，作出了新的規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，就自治區(qū)范圍而言，新增加的規(guī)章的制定、報備主體，主要是克拉瑪依市和吐魯番市的人民政府，伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇克爾柯孜自治州等五個自治州的人民政府。這新增的七個政府規(guī)章的制定主體，對其所制定的政府規(guī)章不僅要報本級人民代表大會常務委員會備案，還要報自治區(qū)人民代表大會常務委員會備案。由此，對自治區(qū)人大常委會來說，不僅是增加了工作量；對前述七個新增地方立法權(quán)的人民代表大會常務委員會來說，不僅僅是增加了一項新法定工作任務，更重要的是要保障報備的政府規(guī)章的質(zhì)量，這也是確保法制統(tǒng)一的需要和備案審查時重點審查的內(nèi)容。

保障報備的政府規(guī)章的質(zhì)量，無論對自治區(qū)人民代表大會常務委員會，還是對新增的七個有立法權(quán)的人民代表大會常務委員會來說，其任務都很比較艱巨的。由此，自治區(qū)人民代表大會常務委員會應當舉辦一個規(guī)范性文件備案審查培訓班，對新增的七個政府規(guī)章制定報備主體的有關(guān)工作機構(gòu)的負責人員和工作人員進行專門培訓。由自治區(qū)人民代表大會常務委員會負責規(guī)范性文件備案審查工作機構(gòu)的負責人員，對參加培訓的人員進行輔導，介紹經(jīng)驗、以案說法、提出要求、講明規(guī)則，搞好傳幫帶。通過培訓，使參加培訓的人員對規(guī)范性文件備案審查工作的性質(zhì)及如何做好備案審查工作有一個初步的認識和理解，使其少走彎路，以最短的時間盡量掌握更多備案審查區(qū)工作所具備的專業(yè)知識和業(yè)務能力，促使本級人民政府規(guī)章的制定報備工作及人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件的備案審查工作早日正常運轉(zhuǎn)起來。

根據(jù)修改后的《立法法》中地方政府規(guī)章只限于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的事項，這是一個審查政府規(guī)章時必須嚴格把握的法定標準和界限。由此，人民代表大會常務委員會備案審查機構(gòu)的工作人員在對政府報備的規(guī)章進行審查，一定要嚴格執(zhí)行立法法的規(guī)定。在對政府報備的規(guī)章進行審查時，要重視規(guī)章所涉及的內(nèi)容和范圍、所設置的權(quán)限和規(guī)定，不得超越法律的規(guī)定，擅自擴大權(quán)限范圍。既不得越權(quán)，也不得失職；既不能增加本部門的權(quán)力，也不能減少本部門的法定職責；既不能擴大管理內(nèi)容和范圍，也不能縮減不該縮減內(nèi)容和范圍。要通過對規(guī)章的備案審查，制約其抽象行政行為的擴張。這是非常重要的法律原則，必須從嚴把握，切實做到以依法審查為載體確保法制統(tǒng)一。

修改后的《立法法》明確規(guī)定，有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)，可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。而主動審查的最佳路徑就是提前介入，審查機構(gòu)的工作人員可與規(guī)范性文件制定主體的相關(guān)工作機構(gòu)一起，參與起草、調(diào)研、論證、修改等各個環(huán)節(jié)的工作。因此，一旦報備就因?qū)σ?guī)范性文件的實體內(nèi)容已有所掌握，審查只是一個程序。如此一來，既可以保證報備的政府規(guī)章的質(zhì)量，又可以避免因政府規(guī)章與上位法不一致、不銜接、不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的反復程序，同時也提高了工作效率。

除此之外，修改后的《立法法》明確規(guī)定，“應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。”備案審查機構(gòu)，一定要把握時間界線，不使政府規(guī)章“超期服役”。

六、其他需要重視或進一步研究的事項

一是根據(jù)修改后的《立法法》第三十條的精神，對列入常務委員會會議議程的法規(guī)案，調(diào)整事項較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務委員會會議審議即交付表決。那么什么是調(diào)整事項較為單一，可能就會仁智各見，理解不同。根據(jù)修改后的《立法法》第四十三條的精神，明確了對多部法規(guī)中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法規(guī)案的，經(jīng)主任會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。這實際是在以往法律法規(guī)清理中常用的處理辦法，即所謂的“打包處理”、“一攬了表決”?！读⒎ǚā芳热灰延忻鞔_規(guī)定，“一次性表決”納入人民代表大會常務委員會行為規(guī)范將成為常態(tài)。

二是根據(jù)修改后的《立法法》第五十四條的精神，修改法規(guī)的，還應當提交修改前后的對照文本；法規(guī)草案的說明應當包括起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。這實際上是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。這只是工作方法和習慣問題，在今后的工作中，人民代表大會常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)，應當及時提醒、督促政府及其法規(guī)修改負責部門，按修改后的立法法的要求辦理，凡是修改的地方性法規(guī)必須提交修改前后的對照文本。

三是根據(jù)修改后的《立法法》第六十一條第三款的規(guī)定，經(jīng)過修改的法律，應當依次載明修改機關(guān)、修改日期。這實際上也是在以前立法中已意識到但卻被有意無意忽略的問題。這也是工作方法和習慣問題，在今后的工作中，人民代表大會常務委員會具體負責法規(guī)修改的有關(guān)工作機構(gòu)，應當引起注意，按修改后的立法法的要求辦理，對修改的地方性法規(guī)，應當依次載明修改機關(guān)、修改日期。

四是修改后的《立法法》第七十三條第四款明確規(guī)定制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定。這是地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。應當引起地方性法規(guī)起草、論證、修改等各個環(huán)節(jié)參與者的高度重視，無論在那個環(huán)節(jié)出現(xiàn)此類問題，都可以及時作出處理。既是為了法規(guī)結(jié)構(gòu)的上下貫通，也應當用最簡練的過度句或者條款一帶而過，既可節(jié)約立法成本，又可簡化法規(guī)文本。

〔責任編輯：郭嘉〕