新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制研究——新疆“訪惠聚”活動(dòng)的探索與思考

楊業(yè)玲

摘要“訪惠聚”活動(dòng)對(duì)新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的探索，為新疆基層治理積累了重要的經(jīng)驗(yàn)，但因“訪惠聚”是新疆特殊時(shí)期的非常態(tài)戰(zhàn)略決策，并不是長(zhǎng)久之計(jì)，因此，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索建立新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，打造堅(jiān)強(qiáng)有力的基層黨組織隊(duì)伍；建立干部選拔任用的長(zhǎng)效機(jī)制；建立聯(lián)系群眾的制度化平臺(tái)；建立科學(xué)有效的基層治理考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞新疆基層治理長(zhǎng)效機(jī)制研究

文章編號(hào)中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)D252

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A1671-4741(2015)03-0036-05

作者簡(jiǎn)介：(中共伊犁州委黨校副教授，女)

近年來(lái)，新疆發(fā)展勢(shì)頭良好，社會(huì)大局穩(wěn)定，各項(xiàng)事業(yè)取得了顯著成績(jī)，但新疆局勢(shì)“穩(wěn)中有變數(shù)，穩(wěn)中有風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)中有憂(yōu)慮，依然嚴(yán)峻復(fù)雜，不容樂(lè)觀”①。當(dāng)前新疆正處于“暴力恐怖活動(dòng)活躍期，反分裂斗爭(zhēng)激烈期，干預(yù)治療陣痛期”②，穩(wěn)定形勢(shì)十分嚴(yán)峻復(fù)雜。面對(duì)前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)，從2014年3月開(kāi)始，在全疆開(kāi)展為期三年的“訪民情惠民生聚民心”活動(dòng)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“訪惠聚”活動(dòng))，是自治區(qū)黨委圍繞總目標(biāo)、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、解決新疆各種復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的治本之策，是穩(wěn)疆安疆的戰(zhàn)略部署。在“訪惠聚”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上探索新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制，是當(dāng)前新疆基層治理的一個(gè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

一、新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的內(nèi)涵及其特殊性

基層社會(huì)是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，對(duì)基層社會(huì)的有效治理是一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本前提。新疆少數(shù)民族地區(qū)是一個(gè)特殊的基層社會(huì)治理單位，由于受民族、宗教、歷史、現(xiàn)實(shí)等因素的影響，其治理問(wèn)題面臨著諸多挑戰(zhàn)，也存在著許多深層次問(wèn)題。研究新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理問(wèn)題，首先需要對(duì)“基層治理”的概念進(jìn)行梳理和界定。

(一)新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的內(nèi)涵。

自20世紀(jì)90年代起，西方學(xué)術(shù)界流行的“governance”傳入中國(guó)，被譯為“治理”，并很快引起人們的關(guān)注。這個(gè)理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙提出，治理是相對(duì)于政府統(tǒng)治而言的，是指一種由共同目標(biāo)和多元主體支持的活動(dòng)與過(guò)程，這種活動(dòng)與過(guò)程未必由政府來(lái)實(shí)施，亦無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富，既可以由政府居間主導(dǎo)，也可以由非政府力量驅(qū)動(dòng)和參與；既可以包括正式的機(jī)制，也可以包括非正式的、非政府的機(jī)制③?？梢哉f(shuō)，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”④。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益⑤。

在新疆少數(shù)民族地區(qū)，基層治理有著其特殊性。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，是以新疆少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))為基本單位，直接面對(duì)社會(huì)和居民，依靠治理機(jī)制，發(fā)揮各種力量，共同解決社會(huì)公共問(wèn)題的活動(dòng)。其主體包括基層政府組織，也包括村(居)民委員會(huì)、各種民間社會(huì)組織以及公民個(gè)人。基層治理的內(nèi)容是與人們?nèi)粘Ｉ钪苯忧揖o密相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，突出表現(xiàn)為社會(huì)管理和公共服務(wù)。從治理對(duì)象范圍來(lái)講，包括農(nóng)村基層治理和城鎮(zhèn)基層治理兩個(gè)傳統(tǒng)部分。⑥新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理有兩個(gè)重要目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的有效統(tǒng)治，二是在少數(shù)民族地區(qū)建立自身的合法性并獲得邊疆群眾的認(rèn)同⑦。圍繞上述特點(diǎn)，本文重點(diǎn)探討目前新疆“訪惠聚”活動(dòng)涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))在基層治理中的經(jīng)驗(yàn)與啟示，探索建立新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑。

(二)新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的特殊性。

作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)，新疆有著自己獨(dú)特的歷史文化，也有其特殊的發(fā)展規(guī)律，加之新疆當(dāng)前正處于“三期疊加”的特殊時(shí)期，維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻，長(zhǎng)治久安的任務(wù)艱巨，在這樣一個(gè)特殊的歷史背景下，基層治理的特殊因素是影響新疆基層治理的重要因素，對(duì)此必須要有清醒的認(rèn)識(shí)。

1.民族成分復(fù)雜、多樣，基層治理的難度增加。

新疆自古以來(lái)就是一個(gè)多民族繁衍生息和交流交融的重要地區(qū)，也是東西方文明交流薈萃的重要通道，民族成分非常復(fù)雜。據(jù)第六次人口普查資料顯示，全國(guó)56個(gè)民族中除基諾族外，55個(gè)民族均有在新疆區(qū)域生活。⑧從民族分布來(lái)看，新疆各民族在整體上呈現(xiàn)出雜居狀態(tài)，但從具體的居住點(diǎn)來(lái)看，不同民族的居住又相對(duì)十分集中，特別是南疆，少數(shù)民族集中程度非常高。再加上各民族語(yǔ)言、宗教、文化和生活習(xí)慣的因素使得不同民族在日常生產(chǎn)和生活中的交往非常有限，且少數(shù)民族群體對(duì)自己文化的界限格外敏感，族際通婚少之又少，特別是在一些相對(duì)落后封閉的地區(qū)，民族之間的交流交往交融就更加有限，這使得各民族之間相互了解的程度不高，心理距離增加。有研究顯示，在新疆的幾個(gè)主要民族，如維吾爾、漢、回、哈薩克等民族，由于在文化等方面的現(xiàn)實(shí)差異，一般在公共領(lǐng)域交往頻繁，私人領(lǐng)域交往很有限，表現(xiàn)出不同民族交往關(guān)系中的層次差異。⑨這些都在一定程度上增加了新疆基層治理的難度。

2.民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題相互交織，對(duì)基層治理影響深遠(yuǎn)。

新疆特殊的地理位置及多民族的分布特點(diǎn)決定了其復(fù)雜的宗教格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆現(xiàn)有宗教活動(dòng)場(chǎng)所2.4萬(wàn)余座，其中伊斯蘭教清真寺23753座；宗教教職人員2．68萬(wàn)人，其中伊斯蘭教教職人員2.65萬(wàn)人⑩。在新疆信仰伊斯蘭教的人口，占新疆總?cè)丝诘?8.3%。伊斯蘭教對(duì)人們生活的影響非常深遠(yuǎn)。有調(diào)查顯示，在新疆有45.5%的受訪者認(rèn)為宗教與民族不可分，在新疆宗教已經(jīng)成為新疆民眾生活不可分割的重要組成部分。在少數(shù)民族聚居的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)，宗教情節(jié)事實(shí)上成了他們進(jìn)行思考和判斷的行為準(zhǔn)則，但信仰伊斯蘭教的群眾極少認(rèn)為或意識(shí)到宗教會(huì)被人利用。而“三股勢(shì)力”恰恰是“打著民族、宗教的幌子，利用群眾樸素的民族宗教感情，煽動(dòng)宗教狂熱、大肆散布宗教極端思想，蠱惑煽動(dòng)群眾，實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)”。民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題相互交織，既是新疆基層治理的一個(gè)重要特點(diǎn)，也為基層治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.民生問(wèn)題突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素制約基層治理的成效。

改革開(kāi)放以來(lái)，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就巨大，特別是中央新疆工作座談會(huì)之后，啟動(dòng)19個(gè)省市援疆，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期。但新疆發(fā)展整體水平依然偏低，且發(fā)展不平衡，這種不平衡不僅體現(xiàn)為新疆與內(nèi)地、南疆和北疆，還體現(xiàn)在不同群體收入的不平衡，民生問(wèn)題和發(fā)展問(wèn)題都較為突出。對(duì)新疆不同群體家庭年收入的粗略統(tǒng)計(jì)顯示，新疆農(nóng)牧民的平均家庭年收入為19563.65元，其他居民的平均家庭年收入為312499.66元，公職人員的平均家庭收入為52738.45元，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不均衡趨勢(shì)。特別是在少數(shù)民族聚居區(qū)，發(fā)展起點(diǎn)低，弱勢(shì)群體多，該問(wèn)題表現(xiàn)得更為突出，這就容易在少數(shù)民族群眾、干部中產(chǎn)生心理不平衡和“被剝奪感”，而這些問(wèn)題又往往被貼上民族差異的標(biāo)簽，上述問(wèn)題既增加了民族問(wèn)題的復(fù)雜性，也更加凸顯新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的復(fù)雜性。

4.社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)嚴(yán)峻，民族隔閡加深，基層治理任務(wù)艱巨。

近年來(lái)，隨著反對(duì)“三股勢(shì)力”的斗爭(zhēng)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，新疆逐漸成為暴力恐怖活動(dòng)的前沿陣地和主戰(zhàn)場(chǎng)，且處于暴力恐怖活動(dòng)活躍期，反分裂斗爭(zhēng)激烈期，干預(yù)治療陣痛期，穩(wěn)定形勢(shì)十分嚴(yán)峻復(fù)雜。隨著暴力恐怖活動(dòng)的不斷升溫，范圍不斷擴(kuò)大，民族隔閡也在不斷加深，特別是烏魯木齊“7·5”事件，給各族群眾留下了巨大的心理創(chuàng)傷，也給新疆民族關(guān)系撕開(kāi)了一道難以彌合的深深裂痕，至今內(nèi)傷尚未痊愈。民漢群眾以民族劃線判斷是非曲直的情況增多，青少年族別意識(shí)也明顯增強(qiáng)，甚至連兒童之間都出現(xiàn)了族別意識(shí)。有的地方甚至出現(xiàn)逐族而居的現(xiàn)象，并且呈上升趨勢(shì)，民族集中程度進(jìn)一步加深，這導(dǎo)致民族之間的不信任加深，民族隔閡加深，不利于民族之間的交流、交往、交融，極易形成惡性循環(huán)。新疆基層治理不僅面對(duì)著民族與宗教、民生與發(fā)展等問(wèn)題，還面對(duì)復(fù)雜艱巨的維穩(wěn)形勢(shì)，任務(wù)極其艱巨。

5.消極社會(huì)文化心理在一定程度上消解了基層治理的成效。

新疆的地理特征和民族心理性格決定了新疆既具有粗獷率真、豪放熱情的性格特征，但也存在一定的保守和封閉思想。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族集中程度高的地區(qū)，由于受文化和宗教的影響較深，少數(shù)民族群體的同質(zhì)化程度高，伊斯蘭化的程度也高，思想相對(duì)比較保守、封閉，很多青壯年即便賦閑在家，也不愿意離開(kāi)家鄉(xiāng)謀求發(fā)展，而本地又缺乏充足的就業(yè)機(jī)會(huì)，這導(dǎo)致大量青壯年處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，這些“無(wú)所事事”的青壯年為極端思想的傳播、極端勢(shì)力的滲透提供了“溫床”，給新疆的基層治理和社會(huì)安定帶來(lái)了難題。這種現(xiàn)象不僅在南疆等少數(shù)民族集中程度高的地區(qū)存在，在烏魯木齊、伊寧等開(kāi)放程度較高的地區(qū)，一些少數(shù)民族聚居程度高的社區(qū)也同樣存在。而且不少人對(duì)現(xiàn)代生活方式和觀念進(jìn)行“有選擇地取舍”，等、靠、要的惰性心理較重。此外，新疆少數(shù)民族對(duì)語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰極為敏感，對(duì)自己的傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗常常采取保護(hù)態(tài)度，對(duì)現(xiàn)代化的發(fā)展帶來(lái)的影響持消極、否定、排斥的態(tài)度，這在一定程度上會(huì)消解基層治理的成效。

二、“訪惠聚”活動(dòng)在基層治理中的有益探索

“訪惠聚”活動(dòng)雖然是新疆特殊階段強(qiáng)化邊疆治理的非常態(tài)戰(zhàn)略舉措，但從一年多的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理進(jìn)行了諸多有益的探索，取得了重大的階段性成果。如何總結(jié)“訪惠聚”活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)，探索新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制，是當(dāng)前新疆基層治理的一個(gè)重要課題。

(一)開(kāi)拓創(chuàng)新，探索新疆基層治理的新思路。

新疆正處于“三期疊加”的特殊時(shí)期，基層治理可謂千頭萬(wàn)緒。針對(duì)新疆特殊的區(qū)情和特殊的歷史時(shí)期，自治區(qū)黨委開(kāi)創(chuàng)性地提出了在全疆范圍內(nèi)開(kāi)展為期三年的“訪惠聚”活動(dòng)，動(dòng)員全疆區(qū)、地、縣三級(jí)機(jī)關(guān)20多萬(wàn)名干部(除一把手外)分三批深入到全疆所有的村隊(duì)、社區(qū)去，與各族百姓同吃同住同勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基層全覆蓋、干部全覆蓋、任務(wù)全覆蓋，在這個(gè)過(guò)程中歷練干部，解決民生問(wèn)題，凝聚人心，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)這次活動(dòng)是新形勢(shì)下群眾工作的創(chuàng)新，是新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理方式的重大創(chuàng)新，既為形勢(shì)復(fù)雜的邊疆地區(qū)基層治理提供了一個(gè)新的思路，也積累了極為重要的經(jīng)驗(yàn)。

(二)著力打造政治上強(qiáng)、經(jīng)得起風(fēng)浪考驗(yàn)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

干部隊(duì)伍素質(zhì)如何，是新疆基層治理最核心的要素，也是基層治理成敗的關(guān)鍵，習(xí)近平總書(shū)記在第二次中央新疆工作座談會(huì)中強(qiáng)調(diào)“干部是民族關(guān)系中最重要的因素”?！霸L惠聚”活動(dòng)讓全疆20多萬(wàn)名干部深入一線基層，在復(fù)雜的環(huán)境中接受考驗(yàn)，經(jīng)受磨礪，目的就是讓廣大干部在服務(wù)群眾和維護(hù)穩(wěn)定的第一線接受鍛煉，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，打造一支政治上堅(jiān)強(qiáng)有力、經(jīng)得起風(fēng)浪考驗(yàn)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。通過(guò)“訪惠聚”一年的實(shí)踐，廣大干部的能力得到了提升，思想得到了升華，黨性得到了鍛煉，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的工作團(tuán)體和個(gè)人。在2015年1月自治區(qū)“訪惠聚”活動(dòng)表彰大會(huì)上，有500個(gè)工作組獲得先進(jìn)工作組稱(chēng)號(hào)，2500名同志獲得先進(jìn)個(gè)人稱(chēng)號(hào)。本著“三個(gè)不吃虧”的用人導(dǎo)向和“四強(qiáng)”干部標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“訪惠聚”活動(dòng)中涌現(xiàn)出的先進(jìn)個(gè)人，自治區(qū)提拔重用了1400多名各級(jí)優(yōu)秀干部。經(jīng)過(guò)一年多艱苦環(huán)境的歷練，干部作風(fēng)明顯改變、工作熱情空前飽滿(mǎn)，基層治理的成效極其明顯，百姓滿(mǎn)意度大大提高，可以說(shuō)，“訪惠聚”活動(dòng)已經(jīng)成為干部歷練成長(zhǎng)的重要平臺(tái)。

(三)全心全意為人民服務(wù)，凝聚民心民力民智。

自治區(qū)明確要求，“訪惠聚”活動(dòng)重點(diǎn)在“訪”，要義在“惠民”，核心是“聚民心”。第一批“訪惠聚”活動(dòng)中，7萬(wàn)多名干部不辭辛苦，一家家進(jìn)，一家家訪，深入了解群眾的疾苦，傾聽(tīng)群眾的訴求，盡己所能，千方百計(jì)為群眾排憂(yōu)解難，通過(guò)日積月累的努力，在一定程度上消除了最初群眾對(duì)我下派干部的心理戒備，拉近了與當(dāng)?shù)厝罕姷男睦砭嚯x，凝聚了民心，也播下了民族團(tuán)結(jié)的種子。據(jù)了解，各工作隊(duì)普遍開(kāi)展了政策下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、醫(yī)療下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)、培訓(xùn)下鄉(xiāng)、招聘下鄉(xiāng)等各種活動(dòng)，積極協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村道路、電網(wǎng)改造、安居富民、定居興牧、水利設(shè)施、養(yǎng)殖小區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)，幫助群眾解決吃水難、行路難、看病難、增收難等生產(chǎn)生活各方面的困難。截至2014年7月底，“訪惠聚”活動(dòng)走訪群眾2147.5萬(wàn)人次，投入幫扶資金7.2億元，廣大下派干部用真情、真愛(ài)溫暖著群眾，拉近了干部和群眾的距離，得到了群眾的認(rèn)可和支持，凝聚了民心民力民智，也筑起了民族團(tuán)結(jié)的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

(四)堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)突破。

新疆維穩(wěn)形勢(shì)極其復(fù)雜嚴(yán)峻，各項(xiàng)工作千頭萬(wàn)緒。黨中央明確指出，“三股勢(shì)力”是破壞新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的總根源，新疆的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域反分裂斗爭(zhēng)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，也是一種政治常態(tài)。新疆一切工作都要緊緊圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)。自治區(qū)黨委明確提出“敵人在哪里，戰(zhàn)場(chǎng)就在哪里，敵人在哪里出現(xiàn)，我們就在哪里把它打??！”“訪惠聚”活動(dòng)直面尖銳激烈的考驗(yàn)，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，把精兵強(qiáng)將部署在第一線，充分發(fā)動(dòng)群眾，宣傳群眾，利用節(jié)假日和農(nóng)閑時(shí)節(jié)，組織群眾舉辦各種形式的歌舞表演、運(yùn)動(dòng)會(huì)、現(xiàn)代服飾演出、技能大賽等活動(dòng)，不斷豐富群眾業(yè)余文化生活。一年多時(shí)間，原來(lái)很多宗教氛圍濃厚的地區(qū)，開(kāi)始有了歡歌笑語(yǔ)，群眾對(duì)宗教極端思想有了新的認(rèn)識(shí)，“去極端化”工作卓有成效，這為新疆的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(五)重點(diǎn)整頓軟弱渙散基層黨組織，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

所謂“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。新疆地域面積廣大，一共有8635個(gè)行政村、754個(gè)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)村組、931個(gè)重點(diǎn)社區(qū)，一些地方出現(xiàn)的問(wèn)題與當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織軟弱渙散，干部政治敏銳性不強(qiáng)、鑒別力不強(qiáng)、組織能力有限有很大關(guān)系，很多地方“年年整治、年年重點(diǎn)”的問(wèn)題比較突出。強(qiáng)化基層組織建設(shè)是“訪惠聚”活動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)之一，也是當(dāng)前基層組織建設(shè)的首要任務(wù)。各地“訪惠聚”活動(dòng)工作組針對(duì)軟弱渙散基層黨組織，深入基層了解情況，幫助軟弱渙散基層黨組織找癥結(jié)所在，確定整改目標(biāo)，并以身示范，幫助村“兩委”如何決策、如何作為，充分發(fā)揮示范作用，幫助基層組織選好配強(qiáng)“兩委”班子，擴(kuò)大入黨積極分子、后備干部和群眾骨干隊(duì)伍，逐步推動(dòng)軟弱渙散基層黨組織工作制度化、規(guī)范化，不少地方軟弱渙散的基層黨組織都得到了有效整頓，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

三、建立新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制的思考

“訪惠聚”活動(dòng)對(duì)新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的探索，為新疆基層治理積累了重要的經(jīng)驗(yàn)，但因“訪惠聚”活動(dòng)是新疆特殊時(shí)期的非常態(tài)戰(zhàn)略決策，并不是長(zhǎng)久之計(jì)，因此，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索建立新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，打造堅(jiān)強(qiáng)有力的基層黨組織隊(duì)伍。

基層黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政能力直接決定基層治理的成敗?？梢钥吹?，一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人民生活貧困，宗教極端思想蔓延，往往和基層黨組織軟弱渙散、不作為或消極作為有極大的關(guān)系。因此，首先要整頓軟弱渙散的基層黨組織，配強(qiáng)基層黨組織書(shū)記，打造一支堅(jiān)強(qiáng)有力的基層干部隊(duì)伍?！霸L惠聚”活動(dòng)在基層黨組織建設(shè)方面做了大量的工作，也取得了明顯的成效，但是目前“訪惠聚”活動(dòng)的期限是三年，而基層黨組織建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期建設(shè)的過(guò)程，存在的問(wèn)題也不可能在短期內(nèi)完全解決，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，最重要的是打造一支永不走的工作隊(duì)，主要還要依靠當(dāng)?shù)鼗鶎?。因此，針?duì)基層普遍出現(xiàn)的基層黨組織隊(duì)伍年齡偏大、學(xué)歷偏低、能力不足、后繼無(wú)人等問(wèn)題，采取特事特辦，對(duì)一些成績(jī)突出、特別優(yōu)秀的村(社區(qū))黨支部書(shū)記，解決其公務(wù)員身份，該做法在新疆一些地方已有試點(diǎn)，效果不錯(cuò)。

(二)建立干部選拔任用的長(zhǎng)效機(jī)制。

基層治理中，干部是最核心的要素，特別是在新疆少數(shù)民族地區(qū)，基層干部的整體素質(zhì)、工作作風(fēng)往往直接決定基層治理的成效。用好干部是新疆基層治理的關(guān)鍵，自治區(qū)一直都非常重視對(duì)基層干部的培養(yǎng)、任用，提出了“三個(gè)不吃虧”的用人導(dǎo)向，“政治上強(qiáng)、能力上強(qiáng)、作風(fēng)上強(qiáng)、心力上強(qiáng)”的干部標(biāo)準(zhǔn)，但是在廣大基層，由于領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)有限，干部“天花板”現(xiàn)象非常突出，論資排輩現(xiàn)象在公務(wù)員隊(duì)伍中也比較普遍，干部“能上能下”的機(jī)制并不暢通，干部隊(duì)伍中存在的問(wèn)題也比較多?！霸L惠聚”活動(dòng)讓一大批干部在艱苦的實(shí)踐中升華了人生價(jià)值和事業(yè)追求，在復(fù)雜的斗爭(zhēng)中砥礪了抗擊風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)困難的能力和本領(lǐng)，也為干部的成長(zhǎng)開(kāi)辟了綠色通道，不受年齡、資歷、級(jí)別的限制，只要成績(jī)突出，各個(gè)級(jí)別的干部都可以得到提拔重用。這在極大程度上鼓舞了士氣，調(diào)動(dòng)了干部的積極性，第二批“訪惠聚”活動(dòng)中就出現(xiàn)了大家積極踴躍下基層，爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好局面。因此，應(yīng)將“訪惠聚”活動(dòng)中干部激勵(lì)機(jī)制作為一項(xiàng)制度確立下來(lái)，并在工作中不斷完善，建立起干部選拔任用的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步暢通“能者上，庸者下，能上能下”的干部選拔任用機(jī)制，為真正干事創(chuàng)業(yè)的干部搭建公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，提高廣大基層干部的積極性、主動(dòng)性。

(三)建立聯(lián)系群眾的制度化平臺(tái)。

群眾路線是我黨處理與群眾關(guān)系最寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也是我黨一直倡導(dǎo)的工作路線、組織路線與政治路線。人心定，長(zhǎng)治久安；人心亂，禍起蕭墻。凝聚不住人心，一切都是空轉(zhuǎn)。“訪惠聚”活動(dòng)的效果顯著，一個(gè)重要原因就是廣大干部真正實(shí)現(xiàn)了和群眾的“零距離接觸”，在基層第一線，與群眾面對(duì)面，用真摯的感情把群眾工作做到了實(shí)處。群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的目的就是要讓廣大干部深深扎根于群眾之中，踐行全心全意為人們服務(wù)的宗旨。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)如何開(kāi)展群眾工作并沒(méi)有形成具體有效的制度，雖然有一些零散的規(guī)定，但是效果非常有限。要做好群眾工作，僅僅依靠干部的熱情是不夠的，必須建立一套完整的群眾工作的制度體系，如群眾工作的具體要求、考核標(biāo)準(zhǔn)等，并建立完整的群眾監(jiān)督體系，只有這樣，才能把群眾工作做得長(zhǎng)久。

(四)建立科學(xué)有效的基層治理考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

就新疆基層治理來(lái)看，不僅面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生的迫切需要，還面臨著維護(hù)穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安的重要任務(wù)，同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染等問(wèn)題。科學(xué)有效的基層治理考核評(píng)價(jià)機(jī)制往往對(duì)基層治理起著重要的引導(dǎo)、規(guī)范作用，因此，要建立一套適合新疆發(fā)展、具有新疆區(qū)域特色的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，改變分類(lèi)進(jìn)行簡(jiǎn)單量化的做法，以社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安為總目標(biāo)，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的考核指標(biāo)體系，并將群眾評(píng)價(jià)納入到考核指標(biāo)體系中來(lái)，鼓勵(lì)各地大膽創(chuàng)新，因地制宜地選擇合適的區(qū)域發(fā)展和治理途徑。在考核方式上，也要盡可能精簡(jiǎn)考核程序，避免考核過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的多頭考核、重復(fù)考核等問(wèn)題，努力提高考核工作質(zhì)量效率，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

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①②張春賢：《反恐要標(biāo)本兼治根本還在爭(zhēng)取民心》[N]，《北京青年報(bào)》，2014至3月6日。

③陳明明：《治理現(xiàn)代化的中國(guó)意蘊(yùn)》[J]，《人民論壇》，2014年第4期(上)。

④俞可平：《治理與善治》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第4頁(yè)。

⑤俞可平：《治理與善治》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第5頁(yè)。

⑥錢(qián)玉英：《城鎮(zhèn)化背景下的基層治理中國(guó)的問(wèn)題與出路》[J]，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第5期。

⑦朱金春：《現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建視野下的違疆治理研究》[D]，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年，第109頁(yè)。

⑧⑩國(guó)務(wù)院新聞辦公室，新疆的歷史與發(fā)展白皮書(shū)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_887258.htm.

⑨于海濤：《試論跨界民族國(guó)家認(rèn)同的特點(diǎn)》[J]，《兵團(tuán)教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。

〔責(zé)任編輯：石夢(mèng)華〕

●深入推進(jìn)“訪民情惠民生聚民心”活動(dòng)