黃 鴻 山

(蘇州大學 社會學院歷史系，江蘇 蘇州 215123)

·制度史研究·

財政資助與清代江浙育嬰堂的官辦化問題探析

黃 鴻 山

(蘇州大學 社會學院歷史系，江蘇 蘇州 215123)

清代江浙育嬰堂經(jīng)費原本來自社會捐助，管理事務(wù)亦由地方紳富負責，性質(zhì)屬于民辦組織。但隨著官府財政資助的涌入，育嬰堂官辦色彩日漸濃厚，甚至成為徹底的官辦機構(gòu)。財政資助及隨之而來的官辦化進程，一方面對育嬰堂運營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進和救助規(guī)模的擴大起到積極作用，另一方面又造成育嬰堂機構(gòu)臃腫和管理廢弛的弊端，并滋生貪污舞弊和勒索紳富的現(xiàn)象。鑒于此，清代后期部分育嬰堂改用“官督紳辦”模式，收到一定效果。這對中國當前的慈善事業(yè)改革有一定啟發(fā)意義。

清代；慈善組織；育嬰堂；官紳合辦；官督紳辦；行政化

清代慈善組織種類繁多，發(fā)揮著重要的社會保障功能。以往慈善組織往往被視作民間機構(gòu)。夫馬進稱：“善會是個人自愿參加的、以實行善舉為目的的自由結(jié)社，而善會辦事機構(gòu)的所在及具體實施善舉的設(shè)施則是善堂?！盵1]1梁其姿亦認為，善會善堂是“地方紳衿商人等集資、管理的長期慈善機構(gòu)”[2]。但這類看法并不嚴格符合實際，學界已普遍注意到清代慈善組織接受財政資助后沾染官辦色彩的現(xiàn)象。但學界對慈善組織官辦化程度的認識仍有偏差，對財政資助及官辦化帶來的影響及由此引發(fā)的慈善組織管理模式變革，亦缺乏系統(tǒng)考察。鑒于此，本文擬以江浙兩省的育嬰堂為例，對財政資助與清代慈善組織的官辦化問題進行集中探討，以冀深化對傳統(tǒng)慈善事業(yè)的認識，并為當前的慈善組織“去行政化”改革提供有益啟示。

一、財政資助與江浙育嬰堂的官辦化進程

清代育嬰堂由明末清初的育嬰社、育嬰會等善會演變而來，設(shè)立之初的經(jīng)費來源有會員集資、募捐及官員捐俸等，均屬社會捐助的范疇，與此相應(yīng)，其管理事務(wù)亦由民間自行負責，屬于民辦慈善組織。但因社會捐助不夠充裕穩(wěn)定，民辦育嬰堂常常受到經(jīng)費短缺問題的困擾。如順治年間的揚州育嬰堂經(jīng)費“皆紳商所捐，后苦不給”[3]606?？滴醭跄暝O(shè)立的江寧育嬰堂“向憂不贍”?？滴踔衅诘奶K州育嬰堂“物力艱難，資糧匱乏”。①許定升：《蘇郡育嬰堂記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，光緒九年刻本，第6頁。

鑒于此，部分官員開始動用財政力量對育嬰堂加以支持?？滴醵荒甓瑑山偠接诔升堉两瓕幱龐胩靡暡旌?，除“賜以繒布”和“捐本衙門租米”外，還撥助“無礙田”929畝，次年江寧育嬰堂重建房屋所需基地亦由官府無償撥給。②鄧旭：《育嬰堂記》，乾隆《江南通志》卷22《輿地志》，乾隆元年刻本，第4頁。雍正十一年兩江總督趙弘恩抵任后，合并建造江寧普濟、育嬰二堂，改稱普育堂，并撥助“官洲”田9 533畝。③《普育堂田產(chǎn)碑》，孫云錦：《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，光緒十二年刻本，第6頁。康熙四十年署理兩淮鹽運使劉涵從“兩淮鹽規(guī)”項下每月?lián)苤龐胩勉y50兩[3]606。康熙五十年鹽運使李陳常又將資助額度提高一倍。此款雖稱“商捐”，但系鹽務(wù)衙門征收的“兩淮鹽規(guī)”，具有“非正式財政”資金的性質(zhì)。此舉得到清廷事后認可，雍正元年清廷曾清理兩淮鹽規(guī)，但補助育嬰堂的款項仍獲準保留。應(yīng)與清初財政狀況不佳及清廷政策不明朗有關(guān)，這類舉動在康熙雍正年間并不多見。

育嬰堂的設(shè)置有利于遏制溺嬰陋習和維持社會穩(wěn)定，得到清廷支持?？滴跤赫齼沙型茝V育嬰堂之令?？滴跛氖迥昵逋⑼罡魇〗ㄔO(shè)育嬰堂，“堂房擇空閑祠宇建設(shè)，堂費地方官酌捐，紳衿士庶有情愿樂輸者，亦聽其輸助”[4]300。雍正二年清廷令各地仿北京成例， “勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處”設(shè)置育嬰堂[1]434，452。從諭旨內(nèi)容看，清廷雖支持育嬰堂建設(shè)，但仍認為經(jīng)費應(yīng)由地方自行捐集，未提及財政資助。

沿至乾隆元年，清廷政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。該年前巡撫楊名時代通判田爾易上奏，建議“撥給入官田產(chǎn)及社倉積谷”支持普濟堂建設(shè)，育嬰堂“誠慈幼恤孤之盛舉，但其間有貲糧缺乏，難以持久者”，建議“敕諭地方大吏，逐一查明，酌撥公款，永行接濟”。此議得到清廷同意。此后動用“入官田產(chǎn)”和“公款”即財政力量資助善堂已有定章可循，各地官府紛紛對育嬰堂加以資助。

從江浙兩省的實際情況看，設(shè)立于江寧、揚州、杭州、蘇州等“通都大邑”的育嬰堂，因當?shù)伛v有高級官員，財政資源較多，所以得到財政資助的力度格外強大。如前所述，雍正年間兩江總督趙弘恩一次便撥助江寧普育堂近萬畝田產(chǎn)。揚州的兩淮鹽務(wù)官員、杭州的浙江巡撫、蘇州的江蘇巡撫等官員也予以當?shù)赜龐胩么罅Y助。

乾隆年間駐揚州的兩淮鹽政、鹽運使等鹽務(wù)官員先后數(shù)次為揚州育嬰堂增建房屋和調(diào)撥官地。育嬰堂的運營經(jīng)費亦多由鹽務(wù)衙門撥支，乾隆六十年后的揚州育嬰堂“規(guī)模閎壯，經(jīng)費充裕”，“每年田廬所入之息尚不敷，縻庫帑動至數(shù)萬”，即鹽務(wù)衙門每年撥助育嬰堂銀數(shù)萬兩。道光十年鹽運使俞德淵 “力求整頓，杜絕冒濫”，但每年仍需撥支銀二萬數(shù)千兩[3]606-607。咸豐年間揚州育嬰堂毀于兵燹，同治年間重建后仍然得到鹽務(wù)衙門的大力資助，按鹽引攤捐成為主要的籌資辦法。如同治八年正月兩江總督馬新貽接受兩淮鹽運使建議，要求淮南鹽商每引捐錢100文資助揚州善堂，育嬰堂分得45文[5]。同治十三年起鹽業(yè)運商按引捐錢26文，“解交運庫，發(fā)堂濟用”；此外“淮北各商亦歲有津貼”。至光緒九年，時任湖南巡撫的揚州籍官員卞寶第奏準清廷，將上述經(jīng)費“立為專案，不準挪移侵蝕，以垂久遠”。據(jù)光緒十七年淮南總局呈報，揚州育嬰堂月支錢2 200千文，年終加支3 000千文。

乾隆朝后的杭州育嬰堂也多次得到財政資助。乾隆五年浙江巡撫兼兩浙鹽政盧焯從鹽商報效銀中撥出1 200兩發(fā)商營運，其利息用于補助杭州育嬰堂。乾隆九年浙江奏定，每年將“錢塘江渡船續(xù)添水手工食銀”345兩余撥給杭州育嬰堂。乾隆十四年浙江巡撫方觀承撥銀16 000兩發(fā)商營運，以其利息之半資助杭州、寧波、溫州和衢州等處育嬰堂。嘉慶五年起，兩浙鹽運司每年撥助杭州育嬰堂銀4 000兩。*民國《杭州府志》卷七三《恤政四》，1922年鉛印本，第31—32頁。太平天國戰(zhàn)后重建的杭州育嬰堂仍得到財政支持。同治六年官員戴槃曾對杭州善舉經(jīng)費進行集中整理。其時杭州有普濟堂、同善堂、育嬰堂和崇文義塾“四大善舉”，每年約需開支錢二萬數(shù)千串。戴槃呈請上司，將價值10 000千文的房屋撥歸各堂收租，每年收租1 000千文；將歷年厘金加征項下節(jié)余的善舉補助款40 000千文分撥各堂生息，每年可得4 000千文；將鹽運使允撥但積存未用的“善舉用項”30 000千文發(fā)典生息，每年得息3 000千文；并要求善堂紳董照舊例勸諭各業(yè)商人抽厘，每年得錢4 000千文。各項合計每年可得錢12 000千文，加之鹽運使每年撥銀12 000兩，各善堂的常年經(jīng)費已有錢24 000余千，基本可以滿足需要。*戴槃：《籌辦杭省各善舉經(jīng)費記》，同治刊本，第4—5頁。官府的財政資助一直持續(xù)到清末。

蘇州育嬰堂自乾隆二年起得到財政資助。該年官府“奉旨撥給沒官房價銀”12 000余兩，供育嬰堂置產(chǎn)。四年江蘇巡撫張渠“酌動存公帑項”，為育嬰堂建屋140余間。九年江蘇巡撫陳大受“奏請撥給江寧縣沒官新漲蘆洲若干畝”。*同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，光緒九年刻本，第11頁。乾隆二十四年署江蘇巡撫陳宏謀鑒于蘇州普濟、育嬰等堂“需費浩繁”，奏將通州、崇明等處新漲灘地撥歸善堂[6]。后因灘地坍沒過多，嘉慶年間江蘇巡撫朱理“請將清出沙地繳價歸堂買補頹缺，以完經(jīng)費”[7]。加上民間捐輸所得，咸豐十年毀于兵燹前，蘇州育嬰堂共有江陰、海門、常熟等處蘆灘10 117余畝及“內(nèi)地田”2 400余畝，成為當時蘇州規(guī)模最大的善堂。光緒八年李鴻章便稱，毀于戰(zhàn)火之前的蘇州育嬰堂“宸翰輝煌，為吳郡各善堂冠”。*李鴻章：《重修蘇郡育嬰官堂碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，光緒九年刻本，第2頁。同治年間重建的蘇州育嬰堂仍繼續(xù)得到財政資助。據(jù)民國元年育嬰堂董事江衡呈稱，清末蘇州育嬰堂“田房租息”只能抵銷一半開支，之所以能維持運轉(zhuǎn)，“全賴生息銀兩暨協(xié)撥各款以及典捐、茶捐”。生息銀18 000兩分別來自社會捐助和財政撥助，光緒五年蘇州布政司在蘇滬兩地厘金收入中撥銀7 000兩生息，“專為省城育嬰堂幫貼經(jīng)費，不得提作別用，亦不得支用存本，以全善舉”；光緒九年兩江總督和兩淮鹽運使捐銀7 000兩；光緒十一年紳士吳大澂、盛宣懷募捐銀4 000兩。協(xié)撥各款則全部來自官府財政，每年蘇州布政司、揚由關(guān)、上海道、蘇州牙厘局、淞滬厘局、善后局等機構(gòu)撥銀2 840兩。*江衡：《呈江蘇都督程》，《蘇州育嬰堂續(xù)志》卷一《公牘》，1922年刊本，第1—2頁。設(shè)于普通州縣城市的育嬰堂也不乏受到財政資助的事例，但力度通常小于上述大城市的育嬰堂。

值得一提的是，江浙兩省還有官府出面“勸捐”育嬰堂的現(xiàn)象。如兩淮鹽務(wù)衙門撥助揚州育嬰堂的款項便有“商捐”之稱。晚清時期“勸捐”之風更盛。如同治九年嘉興為補助育嬰堂，“勸諭各鋪業(yè)，每交易千文抽捐一文充經(jīng)費”。*光緒《嘉興府志》卷二四《恤政二》，光緒五年刻本，第4-5頁。十三年嘉善縣要求絲行捐助同善、育嬰二堂。同治年間湖州以“豬捐”接濟育嬰堂[8]。光緒十二年起龍游縣仿照“臨近各邑于商賈聚集之區(qū)皆有育嬰抽厘之案”成例，按交易額對糧食、山貨、油蠟等業(yè)抽捐，“每洋一元抽洋二厘”。*民國《龍游縣志》卷三二《掌故》，1925年鉛印本，第2頁。晚清蘇州育嬰堂得到茶捐、典捐資助，“向由司府經(jīng)收，以昭鄭重，由堂按季具領(lǐng)”。*江衡：《呈江蘇都督程》，《蘇州育嬰堂續(xù)志》卷一《公牘》，1922年刊本，第2頁。這類捐助并非民間自發(fā)自愿的行為，已帶有官府攤派的性質(zhì)，亦可視作財政資助的一種特殊形式。

隨著財政資源的不斷涌入，育嬰堂的管理模式逐漸發(fā)生變化。按照清代制度，普濟堂等善堂“紳士好義捐建者，經(jīng)費聽其自行經(jīng)理；其動用官發(fā)生息銀及存公銀者，均每歲報部核銷”。*吳榮光：《吾學錄初編》卷二《政術(shù)門》。即接受財政資助的善堂至少在財務(wù)上須接受官府督察。以此為背景，育嬰堂紛紛沾染官辦色彩。康熙五十三年，兩江總督曾委派江寧都司章秉法“董理”江寧育嬰堂，可見此時的江寧育嬰堂已有官辦化的跡象。乾隆六年，清廷更曾通行各地督撫，要求對加強對育嬰堂的監(jiān)管，“將各處現(xiàn)設(shè)育嬰堂嚴飭地方官實力奉行，擇富厚誠謹之人董理，并令州縣率同佐貳不時稽查”，“每于年終，將所育嬰兒及支存細數(shù)，分析造報查核”。*光緒《欽定大清會典事例》卷二六九《戶部·蠲恤》。此令雖稱育嬰堂應(yīng)“擇富厚誠謹之人”即紳富董理，但已明確規(guī)定官員須“不時稽查”，并將運營情況造冊上報。育嬰堂的官辦色彩遂進一步加深，以致部分育嬰堂已成為徹底官辦的機構(gòu)。

時人對此已有觀察。雍正乾隆年間歷任浙江杭州、衢州等府同知的黃圖珌便將育嬰堂分為“事在于民者”和“事在于官者”兩類。*黃圖珌：《閑筆》卷六《仕宦部》。乾隆年間蘇州紳士彭紹升也注意到當?shù)赜龐氲忍谩跋づe而籍諸官”的現(xiàn)象。育嬰堂的官辦化在清廷政策中也有反映。乾隆四十六年《戶部則例》規(guī)定：“凡通都大邑各應(yīng)建立育嬰堂，收養(yǎng)遺棄嬰孩，官雇乳婦，善為乳哺，委官役董司其事；紳士樂善捐建者，聽其自行經(jīng)理”[9]?？梢姰敃r的育嬰堂已有官辦、民辦的明確區(qū)分，“通都大邑”的育嬰堂“官雇乳婦，善為乳哺，委官役董司其事”，性質(zhì)已屬官辦；“紳士樂善捐建者”則“聽其自行經(jīng)理”，性質(zhì)仍屬民辦。如前所述，“通都大邑”的育嬰堂是財政重點資助的對象，這說明接受財政資助正是育嬰堂官辦化的直接原因。

官辦化的育嬰堂管理模式并不統(tǒng)一，且不斷演變。茲以江寧、蘇州、杭州三地為例略作說明。

(一)江寧普育堂?？滴跤赫觊g的江寧育嬰堂及后來改組的普育堂已有官辦色彩，但堂中仍設(shè)有紳董，管理模式屬于官紳合辦。鑒于這種模式在運營過程中出現(xiàn)勒索紳富的弊端，乾隆五十五年兩江總督孫士毅飭令各屬，“將普育堂事務(wù)一切官為經(jīng)理”。*《禁紳衿與堂事碑》，《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，第8—9頁。此后江寧普育堂遂廢除董事，成為江寧知府衙門的附屬機構(gòu)。乾隆五十九年江寧知府便稱：普育堂“堂中諸務(wù)昔則董事是司，今則官為經(jīng)理”，“府為堂事總匯，其責綦重”。各項具體事務(wù)“委經(jīng)歷承辦”。*嘉慶《新修江寧府志》卷12《建置》，嘉慶十六年刻本，第28頁。經(jīng)歷、檢校等佐貳官輪流管理普育堂，“經(jīng)歷、檢校理之，半年而代”。咸豐年間普育堂毀于兵燹，同治年間重建后仍由官府管理，“向隸江寧府，由府委員經(jīng)理”[10]。重建之初的普育堂因事務(wù)繁多，“簡任人員較多”，后改為總堂設(shè)正辦委員1名，幫辦委員2名，堂中老婦、育嬰、清節(jié)等分堂也各設(shè)委員1名。委員、幫辦由官府在候補官員中指派。*《江寧府重修普育堂志》卷三《職名》，嘉慶十六年刻本，第1—2頁。直至民國成立后，江寧普育堂才“復(fù)由紳辦”。

(二)蘇州育嬰堂。乾隆年間蘇州育嬰堂接受財政資助以后，官辦色彩日漸濃重。乾隆四年江蘇巡撫張渠為育嬰堂新建房屋后，“更令諸寮屬與在堂紳士細酌規(guī)條，申明懲勸，定為四十則”。*張渠：《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。官員參與制定章程的現(xiàn)象說明，蘇州育嬰堂已具有官辦色彩。不過直至道光十四年，蘇州育嬰堂中仍設(shè)有紳董，管理模式為官紳合辦。道光六年碑記稱，蘇州育嬰堂由“董事月計其成，有司歲申其令”，*《募捐經(jīng)費碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，第8頁。即由董事和官員共同管理。但至道光十四年， “改歸專員駐辦，不復(fù)再設(shè)董事”，即改由官員全權(quán)管理。由其章程可見，育嬰堂委員從“候補、試用佐貳雜職”中挑選老成樸干、任勞任怨的官員充任，由布政使委派赴堂接管。育嬰堂一切賬目、田房產(chǎn)業(yè)、各項收入等“按時按數(shù)分別設(shè)立簿扇，照章經(jīng)理”，招募乳婦、查驗嬰兒、放給口糧、編造冊籍等事亦由委員負責。若有“應(yīng)行變通之事”，委員會同身負“監(jiān)堂”之責的蘇州府總捕同知，“稟司聽候酌核飭辦”。因事務(wù)煩瑣，育嬰堂委員可自行延請“司事”3人操辦具體事務(wù)。*裕謙：《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，清刻本，第18—21頁。此后蘇州育嬰堂遂成為徹底的官辦機構(gòu)。

因育嬰堂改歸官辦后成效不佳，約在咸豐年間，蘇州育嬰堂又改由長洲縣人蔣清標主持，蔣清標“悉心經(jīng)畫，視乳哺之勤惰為賞罰”[11]。同治年間蘇州育嬰堂重建后仍設(shè)有紳董，性質(zhì)當屬官紳合辦。光緒年間育嬰堂董事程肇清便認為，該堂“事涉官紳合辦”。*《程肇清致謝家福函》，原件，蘇州博物館藏。宣統(tǒng)元年為舉辦地方自治事宜而推行的地方社團調(diào)查中，蘇州育嬰堂和男、女普濟堂的條目下也作了特別注釋：“蘇州善舉，以上列三堂為官堂，有蘇三堂之稱”。*《地方自治調(diào)查研究會各社團調(diào)查表》，載章開沅、劉望齡、葉萬忠編：《蘇州商會檔案從編》，第1輯第1219頁?！肮偬谩敝f明，清末蘇州育嬰堂的官辦色彩仍極為濃重。

(三)杭州育嬰堂。設(shè)立之初由紳士主持，但至遲于乾隆初年已徹底官辦。乾隆十年浙江布政使要求清查杭州育嬰堂，此事由布政司照磨裴世賢會同“管理堂務(wù)之杭衛(wèi)守備徐青”辦理，可見育嬰堂已由官員直接管理[12]536。乾隆十七年育嬰堂原址改建為杭州府總捕同知官廨，“移堂于南關(guān)芝松坊，仍與官廨左近，故令同知司其事焉”，*秦緗業(yè)：《重建育嬰堂記》，丁丙：《樂善錄》卷一○《藝文》，光緒二十七年刻本，第52頁。即改由杭州府總捕同知管理。乾隆年間制定的杭州育嬰堂章程明確規(guī)定：“嬰堂收除嬰孩、添雇乳媼、查驗嬰孩肥瘦、乳媼勤惰及給支工食口糧等事，系杭州府總捕同知專司經(jīng)理?！?乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36頁。

至嘉慶五年，浙江巡撫阮元與兩浙鹽政延豐等改革育嬰堂管理辦法，“延誠實紳士經(jīng)理，不準官吏涉手”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第5—6頁。此后杭州育嬰堂改由紳董主持。同治年間重建后仍設(shè)紳董，夫馬進的研究顯示，晚清杭州慈善事業(yè)設(shè)“善舉總董”總管各項事務(wù)，各善堂也分設(shè)董事，總董及各善堂董事的身份均為地方紳富。但各善堂仍受到“來自于地方官府的強力指導(dǎo)和監(jiān)督”。如杭州善舉總董的戳記由鹽運司頒發(fā)，即善舉總董人選必須得到官府認可，善堂收支情況須向官府匯報[1]503-504。說明此時的育嬰堂仍有官辦色彩，性質(zhì)屬于官紳合辦。

由上述三地事例可見，育嬰堂走向官辦化以后，管理模式大體可分官紳合辦和官辦兩種。兩種模式之間存在相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，如乾隆朝以后的蘇州育嬰堂為官紳合辦，道光十四年后一度改為官辦，咸豐年間再度回歸官紳合辦。乾隆年間杭州育嬰堂已是官辦機構(gòu)，嘉慶五年后改為官紳合辦。這類現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在。雍正年間淮安育嬰堂初建時，漕運總督魏廷珍令紳士任彭年主持堂務(wù)[13]。后改為由漕督衙門“委員經(jīng)理”，成為官辦機構(gòu)；道光九年漕運總督朱桂楨又延請紳士“董理其事”，管理模式變?yōu)楣偌澓限k[14]。太倉育嬰堂原設(shè)紳董，乾隆五十五年“奉兩江總督孫士毅行令，停止董事，官為經(jīng)理”，同治年間重建后復(fù)設(shè)董事。*民國《鎮(zhèn)洋縣志》附錄《自治》，1918年刻本，第45頁。育嬰堂的管理模式在官辦、官紳合辦之間搖擺的現(xiàn)象，說明官府已將其管理權(quán)掌握在自己手中，可以根據(jù)需要隨時改變其管理模式。沿至晚清，多數(shù)育嬰堂仍帶有程度不一的官辦色彩，官辦、官紳合辦的管理模式并存，以官紳合辦者居多。如時人所言：“夫各處嬰堂，大抵皆官督紳辦者居多，其全歸官辦者亦間有之。”[15]所謂“官督紳辦”即“官紳合辦”的一種改進模式。以往有學者認為，江浙的育嬰堂民辦色彩較濃，這顯然低估了其官辦化的程度。

二、財政資助和官辦化對育嬰堂的影響

財政資助及隨之而來的官辦化對育嬰堂的運營狀況產(chǎn)生重大影響，這表現(xiàn)為如下兩個方面。

(一)積極影響

育嬰堂的官辦化以接受財政資助為基礎(chǔ)，所以官辦化的育嬰堂經(jīng)費通常比較充裕，這對其運營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進和救助規(guī)模的擴大均有積極作用，具體表現(xiàn)如下。

一是育嬰堂建設(shè)比較順利，運營狀態(tài)相對穩(wěn)定。育嬰堂的建設(shè)和運營需要大量經(jīng)費。同治年間安吉縣人張行孚稱，育嬰堂“必建屋數(shù)十楹，雇乳母數(shù)十輩”，另需雇請“董理其事者”和“奔走其役者”，“每年飲食衣服及日用之資非錢數(shù)千緡不可”。他由此感嘆：“今以吾邑之偏小而凋敝，雖極一邑之民力猶不能勝其任?！?張行孚：《小市鎮(zhèn)接嬰公所記》，同治《安吉縣志》卷一五《藝文上》，同治十三年刻本，第68頁。因此，若經(jīng)費不足，育嬰堂建設(shè)往往會遭遇極大困難，勉強建成者也很難長久維持。江浙地區(qū)不乏因經(jīng)費支絀而導(dǎo)致育嬰堂廢弛甚至中途停辦的現(xiàn)象，這在主要依靠社會捐助支持的育嬰堂中表現(xiàn)得格外明顯。如康熙十三年松江育嬰堂建立后長期依靠紳富捐資，嘉慶年間仍堅持“不領(lǐng)公帑”。*《云間育嬰堂規(guī)條》，載《云間育嬰堂征信錄》，光緒刻本，第1頁。但建立后旋興旋廢，雍正二年一度重修，“復(fù)廢于乾隆五年”；紳富再度捐建，“亦以經(jīng)費不敷，即于十六年停止”；嘉慶十四年的松江育嬰堂已“停堂年久”，“堂宇傾圮，坊表無存”。*《七邑紳士具呈》，《云間育嬰堂征信錄》，第7頁。康熙四十六年丹陽縣人捐設(shè)育嬰堂，“后因乏資停止”。*光緒《丹陽縣志》卷二五《義舉》，光緒十一年刻本，第8頁。康熙四十九年設(shè)立的上海育嬰堂經(jīng)費主要由紳富捐募，其后“屢興屢廢”，至道光十六年方由知縣主持重建。*黃冕：《〈上海育嬰堂征信錄〉序》，《上海育嬰堂征信錄》，道光刻本，第1—2頁。

官辦化的育嬰堂則得到財政大力資助，經(jīng)費較為充裕?？滴跄觊g蘇州育嬰堂每年經(jīng)費約在銀1 000—2 000兩。在多次接受財政資助后的道光十六年，蘇州育嬰堂每年“額進之款”為米2 491余石、錢2 290余千文及銀1 213余兩，約可折銀8 359兩，是康熙年間的4倍有余。*裕謙：《飭議蘇州府育嬰堂章程檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，第23—24頁。清末蘇州育嬰堂每年支錢28 000余串，按宣統(tǒng)三年銀錢比價計算，約合銀16 185兩，經(jīng)費規(guī)模增加又近一倍。揚州育嬰堂創(chuàng)建之初“歲需銀三千兩”。*方濬頤:《揚州育嬰堂記》，《二知軒文存》卷二一，第606頁。受財政資助后經(jīng)費規(guī)模急劇擴充，乾隆朝后鹽務(wù)衙門一度每年資助銀數(shù)萬兩之多。晚清揚州育嬰堂的經(jīng)費規(guī)模也相當龐大。前述光緒十七年揚州育嬰堂月支錢2 200千文，年終加支3 000千文，共支錢29 400千文，可折銀約19 216兩，是清初的6倍有余。清初杭州育嬰堂經(jīng)費數(shù)目不詳，乾隆年間“所有經(jīng)費每年約計銀二千兩”。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35頁。后隨著官府財政資助力度的加強，經(jīng)費規(guī)模不斷擴充。光緒三十四年杭州育嬰堂共支銀24 022.85元，約合銀17 296兩。相對充裕的經(jīng)費為育嬰堂的建設(shè)和運營提供了有力保障，官辦化的管理模式又使育嬰堂遭遇經(jīng)費困難時易于得到官府援助。因此，官辦化育嬰堂的運營情況相當穩(wěn)定，前述揚州、杭州、蘇州及江寧等處育嬰堂、普育堂，除一度毀于太平天國的戰(zhàn)火外，均未有中途而廢的現(xiàn)象。

二是救助辦法比較全面周到。清代育嬰堂救助辦法有寄養(yǎng)、留養(yǎng)之分。寄養(yǎng)指乳婦居家撫養(yǎng)嬰孩，留養(yǎng)指乳母住堂撫養(yǎng)嬰孩，二者舉辦成本不同。寄養(yǎng)無需建造住房，乳婦多為兼職，報酬較少；留養(yǎng)則要建造大量房屋，乳婦需專職為之，報酬較多。這就使得留養(yǎng)的成本遠高于寄養(yǎng)，同治年間湖州知府宗源瀚便稱：“留嬰養(yǎng)一嬰，其費較寄養(yǎng)不止加倍?！盵16]但由于經(jīng)費有限，早期的育嬰堂多采用寄養(yǎng)辦法?？滴跄觊g杭州育嬰堂只設(shè)數(shù)名住堂乳婦，“專待暮夜送來之嬰暫乳”；其余乳婦均住己家，“所乳之嬰本婦領(lǐng)回其家乳養(yǎng)”。*康熙《杭州府志》卷一二《恤政》，康熙二十五年刻本，第43頁。康熙十六年魏禧參觀揚州育嬰堂時，見“婦人之襁乳嬰兒以來者百數(shù)十，當日者持籌唱名，給乳直與嬰之絮衣”[17]?？梢娙閶D并不住堂，只是定期赴堂領(lǐng)取錢物，救助辦法亦屬寄養(yǎng)?？滴跛氖暝O(shè)立的嘉定縣育嬰堂房屋狹小，“乳婦無所棲，多攜嬰各歸其家，月朔赴堂支雇直而已”[18]?？滴跛氖拍暝O(shè)立的上海縣育嬰堂設(shè)2名“收嬰暫乳”的住堂乳婦，入堂嬰孩“掣簽撥乳后，俱聽眾乳婦領(lǐng)歸乳哺”。*王俊臣：《上海育嬰堂記》，《上海育嬰堂征信錄》，第1頁。乾隆二年以前的蘇州育嬰堂“地勢偪仄，宇舍可棲息者不滿三十楹，所收嬰兒率付各乳母攜歸哺養(yǎng)”。*張渠：《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。

但寄養(yǎng)辦法相對粗疏簡陋。嬰孩散處在外，撫育事宜只能全盤委托給乳婦，乳婦多是生產(chǎn)不久的貧家婦女，撫養(yǎng)棄嬰只能是親子、養(yǎng)子并育，偏愛親子、冷落養(yǎng)子是人之常情，養(yǎng)子很難得到精心照料。康熙年間唐甄即指出，蘇州育嬰堂的乳母疏于照料養(yǎng)子，“得堂中之衣褓，皆用于己子；所養(yǎng)之子，置之不顧，故多病死”。雖然育嬰堂規(guī)定管理者應(yīng)定期巡視督查，但數(shù)以百計的乳婦在外散居，管理者“月一至焉，豈能相與寢處？”督查效果并不理想。*唐甄：《潛書》下篇上《恤孤》，第148—149頁。這給育嬰成效帶來不利影響。乾隆初年江蘇巡撫張渠便稱，蘇州育嬰堂“人眾勢渙，稽察為難，乳母或不盡心，仍有夭傷之患，其他弊端種種不可究詰”。*張渠:《移建育嬰堂記》，同治《蘇州府志》卷二四《公署四》，第13頁。這類弊端在采取寄養(yǎng)辦法的育嬰堂中普遍存在。乾隆朝以前通州育嬰堂“因無坐堂乳婦，致嬰孩十損八九”。*乾隆《直隸通州志》卷四《建置志》，乾隆二十年刻本，第25頁。道光年間的衢州育嬰堂“乳媼難于住堂，寄養(yǎng)易滋弊混”。*民國《衢縣志》卷三《建置志上》，1937年鉛印本，第32頁。

寄養(yǎng)制還易滋生冒領(lǐng)救濟之弊。乾隆初年泰興育嬰堂有“乳嫗冒領(lǐng)工食”，“指所生之兒為嬰堂之兒，或有當堂點驗，臨時抱他人之子以充一時之數(shù)者”。*光緒《泰興縣志》卷八《建置志三》，光緒十二年刻本，第3頁。浙江也有類似現(xiàn)象。乾隆十一年浙江布政使潘思榘稱，育嬰堂“恐有將己生子女冒為堂嬰，其母指為乳媼”之弊。即生母將親生嬰孩謊稱棄嬰送堂，再報充乳母將嬰孩領(lǐng)回撫養(yǎng)，通過“自送自領(lǐng)”的辦法騙取補助；亦有乳婦在領(lǐng)養(yǎng)嬰孩夭折后繼續(xù)領(lǐng)取工錢補助，育嬰堂派人查驗時則“遍覓親鄰兒女應(yīng)點冒名”，使“口糧一切費用多有虛糜”[12]536。由于寄養(yǎng)辦法存在上述缺陷，有人認為，不論寄養(yǎng)辦法的規(guī)章制度如何詳密，“總不如在堂，有堂董督查之為妥”。*丁丙：《樂善錄》卷三《公牘》，第42頁。.

得到財政資助、解決經(jīng)費瓶頸之后的官辦化育嬰堂則多改用留養(yǎng)制。乾隆四年蘇州育嬰堂移址新建房屋140余間，后又陸續(xù)增建。據(jù)道光十五年江蘇巡撫林則徐視察所見，新建后的蘇州育嬰堂共有房屋201間，其中住乳嬰的“內(nèi)號”120間，住斷乳嬰孩的“外號”69間，另有12間分住難以出堂的殘疾嬰孩及設(shè)置習藝所，共留養(yǎng)大小嬰孩240余口[19]。乾隆年間杭州育嬰堂明文規(guī)定：“一切現(xiàn)在乳媼悉令歸堂居住，不愿入堂者汰除，另選各媼?！?乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36頁。即所有嬰孩均為留養(yǎng)。乾隆三十年揚州育嬰堂建屋400間，“俾乳嬰者之婦與夫同居”，以每房居住1名乳婦和1名棄嬰計，約可留養(yǎng)400名嬰孩[3]607。留養(yǎng)制便于管理者隨時督查撫育情況，有利于保證育嬰成效。

官辦化育嬰堂的救助內(nèi)容也更加豐富。乾隆年間杭州育嬰堂規(guī)定，嬰孩生病應(yīng)及時醫(yī)治，“一面撥醫(yī)胗理，一面報明經(jīng)理衙門，務(wù)需加謹醫(yī)治，以期全活”。堂中設(shè)“識字房”3間，應(yīng)是供教育年長嬰孩之用，說明其已施行教育救助。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35頁，第37頁。乾隆朝以后揚州育嬰堂“內(nèi)外科、小兒科、喉科、眼科醫(yī)者咸備”，醫(yī)療條件格外周到[3]607。道光年間蘇州育嬰堂規(guī)定，年至八九歲尚無人認領(lǐng)的嬰孩由老嫗領(lǐng)歸“大嬰房”撫養(yǎng)，并設(shè)“習藝所”對其進行職業(yè)培訓(xùn)，“責令老嫗分別教習，瞽目大嬰照舊例雇覓星卜，悉心傳授，給以辛資。委員司事輪流考課，務(wù)期日有所能，勿任有名無實”。*裕謙：《飭議蘇州府育嬰堂章程檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷一○《江蘇》，第23頁。晚清江寧普育堂規(guī)定，“嬰兒種痘為生死關(guān)鍵，每年于二月間由牛痘局委員分期種痘”；嬰孩生病時“稟明委員，即延醫(yī)調(diào)治，小心服藥”；無人領(lǐng)養(yǎng)的男嬰七歲后入堂中義學讀書，十三歲后“除材可上進酌留教養(yǎng)外”，余者妥為安置，“或為覓主幫工，或鄉(xiāng)間耕牧，其引薦學習手藝者，每人給拜師錢一千文”；女嬰八歲后“教習紡織縫紉”；殘疾男嬰十三歲后由堂中給予補貼，“準人領(lǐng)去習學星卜卦算”，日后無法謀生者可撥入普育堂下設(shè)的殘廢堂，“以資養(yǎng)活”。*《江寧府重修普育堂志》卷一《建置》，第13—15頁。由此可見，官辦化育嬰堂救助辦法頗為周到和先進，不但照顧到嬰孩生活的方方面面，還施行教育救助，教授年長嬰孩文化知識和謀生技能，已初步具備“教養(yǎng)兼施”的特色。

三是救助規(guī)模得以擴充。受財力所限，育嬰堂只能量入為出，依據(jù)收入情況確定救助人數(shù)；而得到財政資助以后，育嬰堂即可擴大救助規(guī)模。道光十三年徐州重建育嬰堂，每年收入約錢1 200余千文，只能限額收養(yǎng)70名；光緒五年徐州道從“新涸湖租款”內(nèi)撥助生息錢3 000千文后，遂增額30名。*民國《銅山縣志》卷一一《建置考中》，1926年刻本，第10頁.同治三年處州重建育嬰堂，收養(yǎng)人數(shù)“向例以二十余人為率”。同治九年知府撥“鹽厘”資助后，收養(yǎng)人數(shù)隨之激增，光緒九年冬堂中嬰孩已達300余名，“較昔年數(shù)增十余倍”。*光緒《處州府志》卷六《建置志下》，光緒三年刻本，第28頁。

育嬰堂的救助規(guī)模在其覆蓋的地域范圍上也有所反映。研究顯示，清代江南存在為數(shù)眾多的育嬰事業(yè)圈。育嬰事業(yè)圈以某一育嬰堂為中心，廣泛接受圈內(nèi)各處送來的棄嬰。就覆蓋的地域范圍而言，以蘇州、杭州育嬰堂為中心的蘇州、杭州育嬰事業(yè)圈影響最大。蘇州育嬰堂接受棄嬰的地域范圍不僅涵蓋蘇州府，更擴及江蘇松江、太倉及浙江嘉興、湖州等處，杭州育嬰堂也廣泛接受杭州、嘉興二府各處送來的棄嬰[20]。這顯然與二地育嬰堂得到財政資助，財力比較充裕有關(guān)。

(二)消極影響

財政資助及隨之而來的官辦化也給育嬰堂帶來一些消極影響，其表現(xiàn)如下。

一是育嬰堂出現(xiàn)機構(gòu)臃腫和人浮于事的現(xiàn)象。得到財政資助以后，育嬰堂的財力較為充裕，管理服務(wù)者可領(lǐng)取不菲報酬，常被人視作利藪，不乏求充堂職以為謀生之業(yè)者；其官辦化的管理模式則便于官員安插屬員親朋，以為分肥之計。這使得部分育嬰堂管理服務(wù)人員的數(shù)量急劇增加，機構(gòu)臃腫不堪。同治年間兩淮鹽運使方浚頤稱，在乾隆朝以后的揚州育嬰堂中，“官之督辦者，董事之主會計者，子若孫世其業(yè)，間有售之他人因以為利者。董事至數(shù)十人之多，役亦如之，又有內(nèi)外科、小兒科、喉科、眼科醫(yī)者咸備，或假堂之名給修脯，以恤單寒”。*方濬頤:《揚州育嬰堂記》，《二知軒文存》卷二一，第607頁。蘇州育嬰堂也存在這類現(xiàn)象。道光年間蘇州育嬰堂設(shè)有專職醫(yī)士，但“有名無實”，“任意浮濫，虛糜經(jīng)費”。*裕謙：《飭查育嬰堂利弊檄》，《勉益齋續(xù)存稿》卷八《江蘇》，第53頁。換言之，大量經(jīng)費被用于養(yǎng)活各類“寄生”人員，并未真正用于救助嬰孩。

清人對此多有批評。乾隆年間彭紹升稱，“故自數(shù)年以來，凡養(yǎng)老、育嬰、葬埋諸局，吾鄉(xiāng)諸耆舊竭心畢力而成之者，一旦悉舉而籍諸官，于是歲收所入，取什三四以饜吏胥猶苦不足，而其利之及民者日鮮矣”。*彭紹升：《江西新城縣中田廣仁莊記》，《二林居集》卷九，第376頁。約在道光年間，王贈芳陳述兩淮鹽務(wù)積弊時說：“即如育嬰普濟等堂，本屬良法美意，今則每堂司事多至數(shù)百人，而老幼孤貧應(yīng)領(lǐng)錢糧轉(zhuǎn)致侵克不給。”[21]。同治年間江蘇巡撫丁日昌稱，“書差經(jīng)管”即官辦的“孤貧、育嬰、恤嫠諸善舉”常被多方分肥，“賬房分十之二三，雜務(wù)門上分十之二三，書差又復(fù)侵漁十之三四，貧民所沾實惠不過一二而已”[22]545。光緒三十三年張謇呈文兩江總督稱，官辦江寧普育堂“積弊太深”，“委員視為優(yōu)差，以致弊端百出”[23]。

二是育嬰堂管理廢弛和貪污舞弊的現(xiàn)象嚴重。官府直接插手堂務(wù)后，育嬰堂日漸沾染封建官場的管理馬虎及貪污舞弊之風。清代官員事務(wù)繁多，調(diào)動頻繁，難以對育嬰堂傾注太多心力，常常導(dǎo)致堂務(wù)廢弛。杭州育嬰堂徹底官辦后便出現(xiàn)管理粗疏的弊端，“蓋浙中既以其事責郡丞，而丞倅之設(shè)率供大吏差遣之役，任其事者多非本任，而權(quán)攝之員又每歲數(shù)易，宜無暇悉心講求，而無以稱朝廷之德意也”。*秦瀛：《杭州育嬰堂記》，《小峴山人文集》卷四，第210頁。由于官員無暇顧及，育嬰堂的實際管理權(quán)往往落入胥吏之手。胥吏不享有國家合法的薪餉津貼，也受不到制度的有效監(jiān)督約束，不僅辦事效率奇差，且勢必導(dǎo)致貪污、受賄、勒索等丑惡現(xiàn)象[24]。光緒年間有人在《申報》撰文稱，育嬰堂一旦“假手于胥吏”即有名無實，“蓋一經(jīng)蠹胥狼差之手，直可并孩而食之，奪其食以飽己腹”[25]。亦有官員借機侵蝕中飽者。光緒十四年有人稱，江寧普育堂委員行事豪奢，某總辦因事“告歸故里”時，“總辦之弟乃日引委員飲于秦淮之水榭，一席之費可抵中人一家之產(chǎn)；又歲暮有就謀御寒者，則為購骕骦裘；有思歸卒歲者，則為買書畫船”[26]。其言下之意，即為管理普育堂的官員貪污舞弊和鋪張浪費的現(xiàn)象非常嚴重。

因此，育嬰堂官辦化以后往往滋生各種弊端。如杭州育嬰堂“由杭州同知經(jīng)理，胥吏緣以為利”[27]。遂至堂務(wù)廢弛，“向來有名無實，司事侵蝕，嬰兒虛額，乳母間施脂粉，致閑雜人出入”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第5頁。道光年間蘇州育嬰堂“官為經(jīng)理”后，隨即出現(xiàn)“吏胥侵蝕滋甚”的現(xiàn)象[28]。衢州育嬰堂有“經(jīng)管玩書”作弊。乾隆年間常熟昭文育嬰堂被“市儈謀充盤踞”，“偽托鄉(xiāng)耆，呈請改歸海防廳同知經(jīng)理”，因同知常在蘇州，“鞭長不及得于其中，侵克營私，增置瘠產(chǎn)，勾結(jié)衙蠹，縉紳無從過問”，使得“堂政坐是日弊，沃膏盡而苦窳生”。*乾隆《常昭合志》卷四《公署》，嘉慶二年刻本，第8頁。

三是出現(xiàn)勒索紳富的現(xiàn)象。清代前期育嬰堂由地方紳富主持，官辦化以后仍常有紳董輪管堂務(wù)，采取官紳合辦的管理模式。但紳董漸失權(quán)柄，堂務(wù)主要由官府把持。出于彌補經(jīng)費缺口或索取賄賂的目的，官員胥吏等常常強令紳富輪值堂事，使得地方紳富不勝其擾。乾隆七年常州育嬰堂重建后采取官紳合辦的管理模式，“向系郡守總其成，糧、捕兩別駕監(jiān)堂，知、照兩首領(lǐng)輪管堂租”；又“設(shè)董事十六人，以城廂殷實職員生監(jiān)充之，五年為滿，舉人更代”。但董事無實權(quán)，“一切出入俱府庫書主持，各董不得與聞，惟責令應(yīng)籌監(jiān)堂、知、照各官及派辦各嬰冬夏棉單衣褲，至歉歲經(jīng)費不敷，則派令墊給。是以董事視為畏途，庫書藉舉董為利藪”。*道光《武進陽湖合志》卷五《營建志》，道光二十三年刻本，第24頁。

鑒于勒索紳富之弊，乾隆五十五年兩江總督孫士毅下令廢除普濟、育嬰二堂董事，將其改為徹底官辦。其發(fā)文稱：“乃聞江省所屬州縣將普、育二堂派出司事，名曰紳衿，每年一換，擇殷輪點。堂中食用令司事墊，年年朘削，貽累無窮。是使朝廷德意轉(zhuǎn)成地方厲階，實屬大干功令。除通令各屬將普、育堂事務(wù)一切官為經(jīng)理外，合即仰各屬紳士耆民人等知悉，嗣后如再行派充，許據(jù)實確告，以憑究辦”。并通行所轄蘇皖贛三省，“自乾隆五十六年為始，俱令官為經(jīng)理”。*《禁紳衿與堂事碑》，《江寧府重修普育堂志》卷六《碑記》，第8—9頁。江蘇部分地區(qū)曾執(zhí)行此令。除江寧普育堂以外，太倉育嬰堂亦“奉兩江總督孫士毅行令，停止董事，官為經(jīng)理”。*民國《鎮(zhèn)洋縣志》附錄《自治》，第45頁。育嬰堂改為徹底官辦雖可避免勒索紳富之弊，但又使得其落入官差之手，不但管理日漸廢弛，貪污舞弊的現(xiàn)象也更加嚴重。

三、育嬰堂管理模式的改進及啟示

面對育嬰堂官辦化后出現(xiàn)的諸多弊端，清代后期一些地區(qū)對育嬰堂的管理模式進行了改進。如杭州、蘇州、淮安等地育嬰堂徹底官辦后，又紛紛復(fù)設(shè)紳董，改為官紳合辦，這種做法收到一定效果。如嘉慶五年浙江巡撫阮元等改杭州育嬰堂章程，“延誠實紳士經(jīng)理，不準官吏涉手。紳士乃延士人之妻之年老能事者當門常住，以約束稽查乳媼嬰孩諸事，冬棉夏席一一增辦”。阮元之妻孔氏“間遣老媼入堂查視”。加之鹽政延豐每年撥助銀4 000兩，杭州育嬰堂遂“井然不紊，嬰兒不死者多矣”。*丁丙：《樂善錄》卷九《雜綴》，第6頁。蘇州育嬰堂徹底官辦后，因“吏胥侵蝕滋甚”而成效不佳，咸豐年間改由郡人蔣清標主管后漸有起色，“初視事，只病嬰百余，數(shù)年后乃有六百余口”[28]。淮安育嬰堂官辦時“委員經(jīng)理未妥，以致堂用不敷”，道光九年改請紳士“董理其事”“辦理妥善”。

與之前模式相比，改進后的官紳合辦出現(xiàn)了一些新變化。清代前期育嬰堂走向官辦之初一度采取官紳合辦的辦法，但隨后便出現(xiàn)官差把持堂務(wù)及勒索紳富的弊端。而在改進之后的官紳合辦模式中，紳董的地位大為提高。同治年間江蘇巡撫丁日昌鑒于官辦善堂多方分肥之弊，明確要求將蘇州“恤孤、育嬰諸事”交紳董管理，“必須訪擇公正紳士三數(shù)人，輪流經(jīng)管，每月領(lǐng)支費用榜示通衢，歲終刻為《征信錄》，似更可杜浮冒之弊。從前租業(yè)，逐細清出，一概不令書差與聞其事?！盵23]545此令得到執(zhí)行，晚清蘇州育嬰堂一直由紳董主管，從同治六年至清朝滅亡為止，蘇州育嬰堂一共有過7名董事，他們均屬蘇州當?shù)剌^有影響的地方紳士[29]。據(jù)光緒九年育嬰堂董事程肇清呈稱：“蘇省育嬰自同治九年由郡紳公舉肇清接辦，迄今十有四年”。*《蘇郡育嬰堂往來函牘》，光緒九年，“盛宣懷檔案”數(shù)據(jù)庫，上海圖書館藏，檔案號：008297。即紳董由地方紳士共同推舉產(chǎn)生，且任期較長，并非按年輪充。他們是育嬰堂的主要管理者，同治九年程肇清和吳嘉椿接任董事后，進行了一系列改革，“修章程，慎用人，增保嬰月錢，力求名實之符”；后吳嘉椿“董他堂事”，程肇清獨任育嬰堂董事，“鉅細躬親，吳中大吏于澤民之政，倚君如左右手”。*李鴻章：《重修蘇郡育嬰官堂碑記》，程肇清：《蘇郡育嬰堂志》，第3—4頁。

善堂轉(zhuǎn)由紳董主持后，官府并未束手旁觀，而是對善堂運營情況嚴加督察，以防滋弊。同治八年署江蘇布政使應(yīng)寶時稱：“地方善舉向系民捐紳辦，似乎有司無庸過問，惟既名為知府、知州、知縣，則一府之事、一州之事、一縣之事要不可以不知”。為避免紳董等“以公眾之資財或飽囊橐，或全為安置戚友起見，而瘦饑枯骨任其朘削”，應(yīng)寶時飭令官員每季點驗善堂“留養(yǎng)男婦嬰孩及在外月給口糧之人”，善堂收支賬目由官員會同紳董核算一次，呈送藩、道衙門備案；善堂收入的八九成須用于“支給口糧，備辦衣藥棺葬”等正當用途，一二成用于辦事人員薪資及辦公雜費，超出比例者由官員紳董分賠；紳董主持善堂卓有成效者有獎，營私者議撤。*《清理善堂田產(chǎn)》，《江蘇省例續(xù)編》同治八年“藩例”，清刻本，第4—5頁。光緒十七年江蘇頒布的《整頓推廣育嬰章程》也要求官員徹查育嬰堂，“毋任積弊相沿，力求整頓”。*《整頓推廣育嬰章程》，《江蘇省例四編》光緒十七年“藩例”，第4頁。這類規(guī)定也得到執(zhí)行。蘇州育嬰堂“歷年收養(yǎng)名口，領(lǐng)支細數(shù)，均經(jīng)按年分造清冊，呈報藩、府憲核銷在案”。*《蘇郡育嬰堂往來函牘》，光緒九年，“盛宣懷檔案”數(shù)據(jù)庫，檔案號：008297。概而言之，改進之后“官紳合辦”的意涵是紳士主持、官府督查，又可稱作“官督紳辦”。

官督紳辦的管理模式在晚清江浙育嬰堂中頗為流行。杭州育嬰堂的管理模式亦屬“官督紳辦”，設(shè)有“善舉總董”，負責管理包括育嬰堂在內(nèi)的各善堂。善舉總董均由地方紳士出任，在已知的晚清21個總董中，有進士4人，舉人5人，多人曾出任按察使、工部主事之類的實官，地位較高[1]447。但各堂仍受官府監(jiān)督，同治八年浙江巡撫明確規(guī)定，每月八日由浙江按察使、兩浙鹽運使“輪派按臨一次，周歷各堂，稽查出納，考察勤惰”。紳董將賬目“預(yù)行備齊，俟每月按臨日面呈閱定后，即發(fā)各堂門首實貼，俾眾咸知，以昭信服”；紳董“如有興革事宜，即可就近稟商”。*丁丙：《樂善錄》卷三《公牘》，第17頁。晚清溫州育嬰堂也“向由官督紳辦”。時人亦觀察到：“夫各處嬰堂，大抵皆官督紳辦者居多?！惫俣郊澽k的管理模式雖不能盡除舊弊，但對改善育嬰堂的運營狀況仍有積極作用，所謂“善堂之法莫妙于官督紳辦，有官督之，則紳亦不敢各行其私見；由紳以辦理，則勝于胥役輩究不止數(shù)倍”[30]。

綜上所述，清代育嬰堂原屬民間組織，但隨著財政資助的加強，其官辦色彩日益濃重，甚至成為徹底官辦的機構(gòu)。財政資助及隨之而來的官辦化，在促進育嬰事業(yè)發(fā)展的同時，也造成一系列弊端。鑒于此，清代后期多個育嬰堂改進管理辦法，改用“官督紳辦”的管理模式，并收到一定成效。

與清代的情況類似，當前中國慈善事業(yè)也存在“官辦”或“行政化”傾向。其突出表現(xiàn)便是紅十字會、中華慈善總會等大型慈善組織往往有著濃厚的政府背景。隨著近年來“郭美美”等事件的爆發(fā)，這些慈善組織被卷進輿論旋渦，慈善組織“行政化”問題隨之引起學界密切關(guān)注。就筆者所見，目前論者多對慈善組織的行政化持負面看法，紛紛提出應(yīng)大力促進民間慈善事業(yè)發(fā)展，消除慈善組織行政化的弊端。有學者指出：“公益慈善事業(yè)行政色彩濃厚”是我國公益慈善事業(yè)發(fā)展面臨的困境之一，“政府應(yīng)轉(zhuǎn)換角色，從主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變出來，給民間公益慈善組織更多的發(fā)展機會和更廣闊的發(fā)展空間。”[31]亦有意見稱：“行政化對慈善組織的能力建設(shè)和公信力建設(shè)造成了負面影響，是困擾慈善組織可持續(xù)發(fā)展的重要障礙?！盵32]。更有人認為，慈善事業(yè)諸多問題“是由官辦慈善體系的特征造成的”，要推進公益慈善事業(yè)的發(fā)展，“其癥結(jié)問題就在于如何緩解由官辦慈善體制所帶來的弊病和如何推進民間慈善事業(yè)的發(fā)展”[33]。

上述看法當然有其合理性。但從育嬰堂的歷史經(jīng)驗看，“官辦慈善”亦有其值得肯定的一面，不宜一概否定。如前所述，育嬰堂的官辦化是建立在財政資助的基礎(chǔ)之上的，這表明政府對慈善救濟事業(yè)已予以高度重視，并動用財政力量加以支持，可視為政府關(guān)懷民生的表現(xiàn)；來自官府的支持對育嬰堂運營狀態(tài)的穩(wěn)定、救助措施的改進和救助規(guī)模的擴大均有積極作用，這種“官民合力”的模式正是中國傳統(tǒng)社會保障事業(yè)的特色所在[34]。此外，慈善組織民辦化恐怕并非包治百病的良藥，如本文所示，清代完全民辦的育嬰堂往往難以長期維持和穩(wěn)定運營，正常發(fā)展自然無從談起。若失去政府有效監(jiān)管，民辦慈善組織同樣可能滋生各種弊端。如晚清上海便存在多個借慈善之名斂財?shù)摹皞紊铺谩?。流氓地痞等“窮思極想，竟能借名善舉募捐，以飽私囊”，“賃得小屋一二椽，假行善為名，招搖撞騙，實則終歲不行一善事。惟是虛開浮報，捏撰《征信錄》一編，藉修五臟神祠，不顧旁人詬詈”。為避免監(jiān)管，其往往設(shè)于“租界之畔”，“使中西官無從管理”[35]。偽善堂名目眾多，“凡育嬰、養(yǎng)老、全節(jié)、恤貧以及施衣、施粥、施藥、施棺各善舉幾乎無不備具，而要其實則皆空中樓閣，事盡子虛”，目的只是借名斂財，所得錢財“相率瓜分，藉充其嫖賭吃著之用”。這給慈善事業(yè)造成嚴重的負面影響，民眾“一旦悉其隱情，遂誤疑夫滬上之真實行善者亦皆有名無實，而不復(fù)肯慨擲巨貲，則此后著名之善堂、公正之紳董聲名必將為其所累，而善舉遂復(fù)難為”[36]。

但同時我們也應(yīng)注意到，從育嬰堂的歷史經(jīng)驗看，一旦政府對慈善組織的運營介入過深，甚至將其徹底轉(zhuǎn)為官辦，也往往會造成一系列問題。因此，如何處理好政府與慈善組織之間的關(guān)系，仍是當前需要處理的重要課題。在這方面，清代的“官督紳辦”模式或有值得今人借鑒之處。即，政府在支持慈善事業(yè)發(fā)展的同時，無須直接插手慈善組織的具體業(yè)務(wù)，管理人選在民間推舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，慈善組織運營情況應(yīng)由政府嚴格督查，并定期公布，接受多方監(jiān)督。既發(fā)揮“官民合力”的優(yōu)勢，又避免過度行政化的弊病，更好地促進慈善事業(yè)的發(fā)展。

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[責任編輯：那曉波]

2014-10-12

國家社會科學基金青年項目“近代江南社會保障機構(gòu)的經(jīng)費收支與運作研究”(11CZS037)

黃鴻山(1977—)，男，副教授，歷史學博士，從事社會史研究。

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1002-462X(2015)02-0151-10