陳 家 剛

(1.中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部 北京100032；2.河南信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000)

·政治發(fā)展研究·

基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑

陳 家 剛1,2

(1.中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部 北京100032；2.河南信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽 464000)

基層治理是指一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運作過程?；诓煌囊暯?，可以將其理解為一種政策過程，或者一種民主發(fā)展形式，或者一系列現(xiàn)代國家建構(gòu)的方式與手段。但無論基于哪種視角，基層治理的核心是基層民主，其方式是運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種社會活動，其目的是最大限度地促進國家公共利益。因此，基層治理的目標(biāo)、制度建構(gòu)及其實踐，對于當(dāng)代中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展都有著極為重要的意義。改革開放以來，基層治理一直是中國政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，這主要是由四個現(xiàn)實條件決定的。其一，中國作為一個傳統(tǒng)的超大型農(nóng)業(yè)社會決定了其經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，政治基礎(chǔ)在基層；其二，從當(dāng)代農(nóng)村到城市的改革過程中，基層治理因其實驗性特征能夠有效地降低改革風(fēng)險，為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗；其三，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，最為集中地反映在基層鄉(xiāng)村和城市基層；其四，由于基層社會的重要性，黨和政府主動地將基層治理作為改革的路徑，并提供相應(yīng)的制度財政保障。隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及社會的深刻轉(zhuǎn)型，必然需要一種新的適應(yīng)變革的治理模式，這就使得當(dāng)前的基層治理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型壓力。實踐表明，只有實現(xiàn)基層治理的民主化、法治化，才能使基層治理符合現(xiàn)代政治的標(biāo)準(zhǔn)，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。為此，國家應(yīng)積極推進政策過程中的授權(quán)、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的主體作用；自覺維護憲法和法律在基層治理實踐中的權(quán)威地位，使全部治理行為依法依規(guī)進行；有效推動增量改革制度化，用法律和制度將改革創(chuàng)新的成果固定下來，用以規(guī)范治理行為與實踐。只有這樣，才能切實地保障人民的權(quán)利和利益。

基層治理；基層民主；社會轉(zhuǎn)型；改革開放

在國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中，基層治理具有基礎(chǔ)性地位和功能，它既是理解社會整體性轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方式，也是研究國家發(fā)展路徑的一個重要切入點。改革開放三十多年來，中國基層治理的目標(biāo)、制度建構(gòu)及其實踐，對于當(dāng)代中國社會的轉(zhuǎn)型、發(fā)展有著極為重要的推動作用。隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和變遷，基層治理不僅在政策層面，而且在民主發(fā)展道路、國家建構(gòu)等方面日益發(fā)揮著關(guān)鍵作用?？v觀中國三十多年的政治發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，基層治理作為一種發(fā)展路徑，不僅現(xiàn)實地改變著當(dāng)代中國的社會結(jié)構(gòu)，而且切實地為中國社會的發(fā)展、轉(zhuǎn)型提供了一種新的觀察視角和可行的路徑探索。

一、什么是基層治理

1989年，世界銀行概括當(dāng)時非洲的情形時首次使用了“治理危機”，此后，“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。近年來，各國學(xué)者對治理理論的研究，也逐漸超越了其最初的領(lǐng)域和范圍。所謂治理，指的是在人們生活的共同體中，為著共同的目的和公共利益，各種不同的權(quán)威主體通過運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，從而最大限度地促進公共利益。治理是根據(jù)一套規(guī)則運轉(zhuǎn)的持續(xù)行為過程，其基礎(chǔ)是合作、協(xié)調(diào)，而不是管制和控制，其目標(biāo)是促進公共利益。基層治理則是一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運作過程。在這個過程中，各種不同的行為者都是參與主體，他們遵循特定的制度規(guī)則和程序，以合作、協(xié)商的方式持續(xù)地推進公共利益。就其本質(zhì)來說，基層治理的核心就是基層民主。改革開放以來，基層治理一直是中國政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。幾乎每年全國人民代表大會上的政府工作報告，以及中國共產(chǎn)黨全國代表大會的政治報告，都會強調(diào)基層民主的重要性，因為基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是中國民主政治發(fā)展和完善的基礎(chǔ)；同時，積極推進和發(fā)展基層民主，自下而上地推進民主治理，也有利于社會政治的穩(wěn)定和民主政治經(jīng)驗的積累。

但是，對基層治理的理解，因為視角的差異，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界存在著各種不同的觀點。其一，將基層治理理解為一種政策過程，即將基層治理作為推進某項政策的手段和方式。例如，從“推進城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的角度來看基層治理結(jié)構(gòu)與效果[1]，從社會主義新農(nóng)村建設(shè)的視角來觀察治理的路徑[2]，等等。其二，將基層治理理解為一種民主發(fā)展形式，即將基層治理看成是中國民主發(fā)展的切入點，是進一步推進民主、完善民主和發(fā)展民主的路徑選擇，如村民自治、社區(qū)自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等。在基層民主選舉和社區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)系上，基層民主的發(fā)展改變了權(quán)力的分配，改進了基層治理[3]。更為重要的是，基層民主的實施也為黨在基層社會的存在方式提供了新的制度平臺，為調(diào)整黨與社會的關(guān)系提供了契機，為更高層級的民主政治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)[4]。其三，將基層治理看成是現(xiàn)代國家建構(gòu)的方式與手段，即隨著中國從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從革命走向建設(shè)，整體社會的轉(zhuǎn)型同時伴隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，希冀實現(xiàn)一種理性的、規(guī)范的、制度的國家體制?！艾F(xiàn)代國家的建立，一個重要的標(biāo)志就是國家力圖在之前從未涉及的方面為社會訂立規(guī)則，并確保對于這種規(guī)則的服從。這些規(guī)則既包括現(xiàn)代法律的制定及其執(zhí)行，也包括法律之外由國家強制力保障實施的各種各樣繁復(fù)而龐雜的國家規(guī)則?！薄霸趪艺?quán)建設(shè)的過程中，國家訴諸多種手段和方式，動用其可資利用的資源，以求實現(xiàn)現(xiàn)代國家基層社會控制或者說基層治理的目標(biāo)?！盵5]黨的十七大報告也在深入系統(tǒng)的理論探討和實踐探索的基礎(chǔ)上，就基層治理、基層民主的發(fā)展明確了基本的目標(biāo)、內(nèi)容和框架?！鞍l(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進?！薄吧罨l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動?！盵6]

雖然理解的視角不同，但從總體上看，這些觀點和分析基本涵蓋了基層治理的主要內(nèi)容。因此，基層治理的內(nèi)涵，我們可以認(rèn)為主要是指在中國經(jīng)濟社會政治制度機構(gòu)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及城市街居的管理層級中，不同的行為主體如黨、政府、社會組織、個人圍繞本地區(qū)的利益，通過協(xié)商合作等方式實現(xiàn)公共利益最大化的政治過程?；鶎又卫硎枪芾矸绞降淖兏?，從簡單的控制、主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向合作與伙伴關(guān)系。從政治結(jié)構(gòu)的角度來看，基層的民主治理主要包括三個方面的內(nèi)容：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理，二是村級治理，三是城市街居治理。*筆者在此未將企事業(yè)單位的內(nèi)容納入基層治理之中主要基于兩方面的考慮：一是企業(yè)作為市場主體，其行為過程屬于市場領(lǐng)域，其內(nèi)部個體同時生活于不同的社區(qū)單元，他們的參與活動已經(jīng)可以在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)政治過程中有所體現(xiàn)；二是類似于工會、職工代表大會等治理形式，可以歸為社會治理范疇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理與城市街居治理是構(gòu)成中國基層治理的三個重要組成部分，它們是一個有機的整體。建構(gòu)規(guī)范性的制度平臺和運作程序、促進公民有序政治參與、切實維護廣大人民群眾的根本利益、構(gòu)建和諧有序的公共生活，是中國基層民主治理的主要目標(biāo)。實現(xiàn)上述目標(biāo)，既是城鄉(xiāng)基層治理的價值追求，也是城鄉(xiāng)基層治理實踐的動力和源泉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革、公民參與渠道的擴大以及政策制定過程的民主化、民主管理和民主監(jiān)督的加強、基層社會組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會自治的推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴大以及城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變，都將是基層民主治理改革的重點內(nèi)容[7]。

但是，基層治理畢竟意味著一種新的治理方式的轉(zhuǎn)型和探索，在既有的憲法和法律制度框架下，實現(xiàn)基層治理的良性發(fā)展，需要處理好一系列的關(guān)系。例如，在經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成就的基礎(chǔ)上，如何更好地促進基層治理轉(zhuǎn)型；如何處理好基層社會的黨政關(guān)系、政社關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系；如何有效應(yīng)對基層治理過程中已經(jīng)或即將出現(xiàn)的消極現(xiàn)象；如何構(gòu)造既具有原則性要求、又具有操作靈活性制度體制機制，并實現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展；如何增強公民的民主法治意識，形成一種新型的、積極的、健康的公民文化，等等。

二、為什么是基層治理

改革開放以后，基層治理的理論思考和實踐探索都取得了相當(dāng)大的進展。一方面，學(xué)者從理論上開始系統(tǒng)深入地研究基層治理的內(nèi)涵、邊界、結(jié)構(gòu)與制度等；另一方面，在國家的改革實踐中，村民自治的大力推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成效，以及城市街居體制的變遷向我們展示了具有顯著差異的制度結(jié)構(gòu)及其實踐。那么，從現(xiàn)代國家建構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型的視角來觀察，選擇基層治理作為發(fā)展路徑，是一種水到渠成的結(jié)果還是一種主動的戰(zhàn)略設(shè)計呢？

1.從歷史上看，中國是一個超大型的、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，其經(jīng)濟的基礎(chǔ)在于農(nóng)業(yè)，政治的基礎(chǔ)在基層，推動社會發(fā)展的主體是基層農(nóng)民和市民。歷史上的重大經(jīng)濟社會變革，基本上都是從基層發(fā)端的。因此，將基層治理作為邏輯起點，是有其歷史與經(jīng)驗前提的。

一般認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個不同的部分，其上層是中央政府，并設(shè)置了一個自上而下的官僚系統(tǒng)；其底層是地方性的管制單位，由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握[8]。但是，地方權(quán)威并不經(jīng)由官方授權(quán)，其所依賴的支持系統(tǒng)主要來自于地方社會，由一系列相互配套的地方性制度保證[9]。因此，中國的政治結(jié)構(gòu)就包括以權(quán)力為特征的國家政治系統(tǒng)和具有自組織體系與能力的基層社會政治系統(tǒng)兩個部分。有學(xué)者認(rèn)為，在幾千年的傳統(tǒng)社會里，中國政治的一個最大特點就是上層政治的變化無常和基層政治社會的穩(wěn)固不動[10]。但是，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國經(jīng)濟社會與政治的變革，其基本特征是由基層民眾推動，進而實現(xiàn)王朝更替的。例如，秦末、漢末、明末、清末等時期，基層民眾的抗?fàn)幣c起義無一不是推翻了舊帝國、建立了新的王朝。20世紀(jì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭，其基本問題就是聚焦于農(nóng)民問題，核心是要解決農(nóng)民土地問題，由此動員了最為廣泛的基層力量的支持，進而在現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中開啟了一個新的時代。由此可見，基層治理變遷本身是有其歷史和社會基礎(chǔ)的。

2.改革開放以來經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村到城市的、自下而上的路徑，在很大程度上啟發(fā)了社會政治領(lǐng)域的治理改革?；鶎又卫硪驗槠鋵嶒炐蕴卣?，既能夠取得最為直觀的效果，也能夠有效地降低改革風(fēng)險，因而能為整體性的社會轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗，提供樣板。

基層治理改革說到底是一種基層的社會政治改革，社會政治的變遷主要的或者說總是與一定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變革、經(jīng)濟發(fā)展有著密切的關(guān)系，這是馬克思主義的基本原理。因此，理解中國的基層治理改革，首先應(yīng)當(dāng)理解這種變革的經(jīng)濟基礎(chǔ)、經(jīng)濟環(huán)境與條件?；鶎又卫碜兏锏默F(xiàn)實基礎(chǔ)是什么呢? 從大的方面來說, 在過去30年中決定性地影響中國治理狀況的主要變量是社會經(jīng)濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊[11]。改革開放以后，中國農(nóng)村的“偉大創(chuàng)舉”就是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟生產(chǎn)方式的變化，必然要求治理模式發(fā)生變化，即需要一種新的適應(yīng)變革的治理模式，而這種新模式就是以村民自治為核心的農(nóng)村基層治理模式和以居民自治為核心的城市居民自治。中國基層治理變革的直接動力來自以市場為取向的改革和農(nóng)村基層直接選舉所導(dǎo)入的現(xiàn)代民主機制。

在中國依然是農(nóng)業(yè)人口占據(jù)大多數(shù)，經(jīng)濟發(fā)展還處于初級階段的現(xiàn)實條件下，基層治理是漸進地累積民主經(jīng)驗、技術(shù)和制度的重要途徑。因為如果基層的鄉(xiāng)村和城市政權(quán)與自治組織，能夠通過具體的民主機制和程序主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會結(jié)構(gòu)變化、社會問題凸顯等，就能夠為整個社會的民主轉(zhuǎn)型積累經(jīng)驗，而且能有效地緩解轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的巨大壓力，促進社會穩(wěn)態(tài)發(fā)展。同時，從基層的視角來推動和觀察政治發(fā)展，也是政治發(fā)展的重要特征。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革無疑是中國政治民主化的一個新的現(xiàn)實生長點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式探索的成功，有利于鞏固基層政府的治理基礎(chǔ)。這些改革不僅表明中國基層政權(quán)的民主政治發(fā)展程度有可能在現(xiàn)行的基本政治制度的框架內(nèi)通過一系列的技術(shù)創(chuàng)新而得到很大的提高，而且體現(xiàn)了市場經(jīng)濟推動下的中國政治社會發(fā)展的必然邏輯[12]。不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，基層政治的發(fā)展與現(xiàn)代化都是鞏固和維護既有政治體系的重要內(nèi)容。在民主政治建設(shè)進程中，基層治理民主為公民提供了廣泛而直接的政治參與，并在這個過程中增強了民主意識、提高了民主能力。

3.經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，最為集中地反映在基層鄉(xiāng)村和城市基層。推進基層治理，可以最大限度地化解分歧、解決沖突，維護基層民眾的利益，從而實現(xiàn)社會整體變遷的穩(wěn)定與有序。

改革開放以來，中國的基層社會發(fā)展逐步走上了制度化、法治化的軌道?；鶎又卫淼膶嵺`也取得了很好的效果與進展。但是，由于經(jīng)濟發(fā)展本身所誘發(fā)的各種矛盾和沖突也在不斷地累積，改革所形成的利益主體多元化、利益訴求多樣化使利益沖突不斷顯現(xiàn)，所以對于基層治理也提出了新的要求。在城鄉(xiāng)基層社會發(fā)展過程中，由于貧富分化加劇所產(chǎn)生的“社會不公平感”不斷增強、由于政府決策失誤或者公共服務(wù)供給不足所導(dǎo)致的基層政府公信力下降，以及由于拆遷、安置和重大項目實施過程中對于基層民眾利益的侵害等問題，對黨和政府的基層治理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。除了直接相關(guān)的利益沖突外，還出現(xiàn)了“無直接利益沖突”，即在群體性事件中，大部分群眾與事件本身并沒有直接利益關(guān)系，或者本身沒有直接利益訴求，但為了借機宣泄長期積累的不滿情緒，使得小矛盾糾紛引發(fā)大規(guī)模沖突，個案演變?yōu)槿后w性事件[13]?；谏鲜銮闆r，基層治理的實踐與改革路徑應(yīng)該從以下四個方面理解和入手：一是確認(rèn)并理解經(jīng)濟社會發(fā)展過程所形成的多元利益格局，因而多元化和多樣性是基層社會的現(xiàn)實，是一切政策的出發(fā)點；二是基層治理能夠建構(gòu)起規(guī)范的制度平臺和體制機制，基層民眾等各行為主體能夠通過這些制度有序地參與政治過程，而規(guī)范的制度為民眾參與提供了合法的可以充分釋放情緒的渠道；三是基層治理能夠充分容納基層民眾利益訴求的表達，鼓勵并尊重不同群體、個體的利益，并能夠有效地將公共利益與個體利益結(jié)合起來；四是基層治理通過促進民眾廣泛參與，既培養(yǎng)和提高了民眾政治參與的精神、自我管理的能力，同時群眾又可以通過民主討論決定身邊的重大事務(wù)，化解許多難以解決的問題，避免了矛盾的擴大、問題的激化，從而減輕了整個體制的運行成本。

4.選擇基層治理作為改革的路徑，是主動設(shè)置的改革議程。黨和政府主導(dǎo)型的改革路徑為基層治理的發(fā)展提供了堅強的保證。中國的民主政治發(fā)展的指向并非基于多黨制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移，而是如何在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下更好地實現(xiàn)依法治國和人民當(dāng)家作主?；鶎又卫硎侵袊七M民主政治發(fā)展的一項戰(zhàn)略安排。

雖然基層治理的核心是多元主體圍繞公共利益的協(xié)同共治，但在當(dāng)代中國的政治框架下，黨和政府依然是整個國家和社會政治生活的核心和主導(dǎo)力量。通過觀察20世紀(jì)80年代以后以基層自治為核心的治理改革，我們就可以看到，黨和政府在基層治理中的決定性作用不但更加明顯和更加強大，而且更加充分和更加完備[14]。這方面主要表現(xiàn)為：政府直接推動了包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村治理改革。以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革，發(fā)端于中國農(nóng)村自發(fā)的民主實踐，是農(nóng)民自發(fā)組織的結(jié)果。但是，作為一場全國性的治理改革運動，村民自治則是政府自上而下推動的結(jié)果；黨和政府建章立制，從制度上規(guī)范、制約和引導(dǎo)著基層治理的結(jié)構(gòu)、職能和方向，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的明確規(guī)定；基層治理的精英人物依然是由黨和政府控制的；政府官員直接駐村參加村級治理；政府為基層治理提供財政保障；政府定期對村干部進行培訓(xùn)和教育，等等。

20世紀(jì)80年代以后，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，國家開始從經(jīng)濟領(lǐng)域逐步退出，但這并不意味著國家對社會經(jīng)濟的放任和對基層治理的放棄，更不意味著國家制度體系和權(quán)力觸角的萎縮。相反，伴隨著國家直接經(jīng)濟控制范圍的逐漸縮小，國家機構(gòu)逐步延伸到新的社會經(jīng)濟空間以處理社會經(jīng)濟復(fù)雜化所帶來的種種挑戰(zhàn)[5]。 即便是在改革開放后，針對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型績效的一些比較研究仍發(fā)現(xiàn)，垂直向上負(fù)責(zé)的政治結(jié)構(gòu)是中國較俄羅斯等國家取得更大成就的關(guān)鍵。*參見Blanchard, O and A.Shleifer,Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia,IMF Staff Paper,Vol.48(2000),P.171-179.喬納森·安戈認(rèn)為，大多數(shù)中國鄉(xiāng)村的改革是自上而下地推動和決定的。在其收集的28個樣本村中，截至1982年，有26個村實行了承包制改革，其中24個村的村民表示，該村的改革完全是由上級部門決定的，僅有2個村的村干部和村民在決定采取何種經(jīng)營形式上發(fā)揮過作用[15]。也就是說，決策者、黨和政府依然主導(dǎo)著制度變遷的進程，選擇基層治理推動社會的轉(zhuǎn)型與變遷也同樣是執(zhí)政者主動設(shè)置的改革議程。

三、實現(xiàn)怎樣的治理轉(zhuǎn)型

在諸多的改革發(fā)展路徑中，選擇基層治理作為切入點和突破口，既有其內(nèi)在的邏輯，也是應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的迫切需要。這種探索和實踐也實際地促進了治理的轉(zhuǎn)型和基層社會政治生活的變革。

1.從治理主體來看，基層治理從最初黨政主導(dǎo)的單一權(quán)威主體開始走向以黨政為主、同時輔之以多元權(quán)威主體的協(xié)同治理。

基層治理，就是基層的公共權(quán)威相互合作、共同管理基層社會政治生活，增進基層民眾福祉和公共利益的過程。因此，治理的權(quán)威既可以是官方的，也可以是民間的，還可以是官方與民間機構(gòu)的共同合作。

改革開放以后，中國的基層治理就表現(xiàn)為一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)，即黨的基層組織、政府和基層自治組織。其中，黨組織在基層治理中發(fā)揮著核心作用。農(nóng)村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用在1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》中已經(jīng)被明確地以法律的形式肯定下來：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！痹诔鞘袆t是居委會的黨支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。在目前中國的政治框架下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是國家和社會全部政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，在各級地方政權(quán)組織中，黨組織與政府機構(gòu)一并設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的干部也享受政府公務(wù)員待遇。因此，中國共產(chǎn)黨的組織不僅是國家和社會的公共權(quán)威的組成部分，而且是官方的主要公共權(quán)威。如果不是從嚴(yán)格的文字意義而是從實際的意義上說，可以把黨組織一并看作鄉(xiāng)村治理中的政府權(quán)威[14]。它們不僅直接推動鄉(xiāng)村的治理改革，而且通過經(jīng)濟的、政治的和法律的手段規(guī)范和制約鄉(xiāng)村治理改革的進程和方向[14]。黨政機構(gòu)處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是實際的權(quán)力核心。

基層治理主體最為主要的還有基層的民眾，基層民眾的積極參與是實現(xiàn)基層治理的基礎(chǔ)，他們的素質(zhì)、能力、參政熱情直接決定著治理的質(zhì)量。在鄉(xiāng)村治理過程中，按照在治理中的地位和作用來劃分不同的角色，鄉(xiāng)村治理的主體又可分為普通村民、農(nóng)村精英(即俗稱的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳、能人)和村干部。差不多在每一個村，總有一些村民的文化素質(zhì)較高、管理能力較強、比較富裕、辦事比較公道或德高望重，他們是鄉(xiāng)村的精英，在農(nóng)村治理中起著極為重要的作用，其影響在一些領(lǐng)域甚至超過了法定的鄉(xiāng)村干部。激發(fā)這些鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性，是實現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村干部，包括城鄉(xiāng)自治組織的書記、主任，作為黨和政府各項政策的執(zhí)行者，他們的知識能力、政策觀念和服務(wù)意識等是影響基層治理的關(guān)鍵因素。有學(xué)者稱他們?yōu)榛鶎又卫淼摹皯?zhàn)略性群體”，即指保護或追求群體利益時做出戰(zhàn)略性決定的行為主體。*因此，在形成戰(zhàn)略性群體并塑造其成員的信仰和行為時，利益發(fā)揮著重要的作用。然而，戰(zhàn)略性群體不是利益群體，因為它并不特別關(guān)注短期或中期目標(biāo)，而是集體行動者所組成的一個群體。這一群體是某一既定的社會和政治體制中所有戰(zhàn)略性群體在權(quán)力斗爭時的一支重要的力量。作為一種“戰(zhàn)略性群體”，中國縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)作性戰(zhàn)略行為所表現(xiàn)出來的內(nèi)聚力是建立在共同利益基礎(chǔ)之上的，并起源于該群體的成員在政治層級中的具體職位，或者說他們都要面對共同的體制，因為他們都要在基層執(zhí)行上級的指示和政策[16]。除了法定的基層權(quán)威機構(gòu)外，其他各種農(nóng)民自發(fā)成立或政府倡導(dǎo)成立的民間組織也在鄉(xiāng)村治理中起著重要的作用。如農(nóng)村中的宗族或家族組織、廟會組織等，如“合作社”“青苗會”“農(nóng)林會”“積善堂”等互助性的公益組織，以及輔助性的自治組織等。

在20世紀(jì)80年代以后，國家推動的基層治理改革逐步促進了治理主體的多元化發(fā)展。但是，在這種多元的主體結(jié)構(gòu)中，由于其自身的資源、權(quán)力屬性等原因，黨和政府依然在基層治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2.從治理的制度結(jié)構(gòu)與規(guī)范來看，中國的基層治理正形成的一種由國家憲法和法律規(guī)范的、傳統(tǒng)與習(xí)俗形成的共生性制度機構(gòu)與規(guī)范，它們的有機融合規(guī)范著中國基層治理的實踐與探索。

基層治理本質(zhì)上是國家權(quán)力向基層延伸并為社會訂立規(guī)則的過程，是在現(xiàn)代社會變遷的條件下形成的一種新的社會秩序。目前，規(guī)范中國基層治理的最高權(quán)威就是《中華人民共和國憲法》，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度、結(jié)構(gòu)與職能，對城鄉(xiāng)自治組織的制度、結(jié)構(gòu)與職能都有明確的規(guī)定；接著是相關(guān)的法律法規(guī)，如《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》等；再接著是規(guī)范黨組織生活的規(guī)章制度；最后是鄉(xiāng)村社會長期形成的鄉(xiāng)規(guī)民約等。

在基層治理結(jié)構(gòu)上，不同領(lǐng)域形成了不同的治理主體。在農(nóng)村，村民委員會和村黨支部委員會是村的自治權(quán)威機構(gòu)，村民委員會主任(村長)和村黨支部書記是村務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)者。村委會一般下設(shè)治安、調(diào)解、計劃生育、婦代會等小組或委員會。從制度上說，村民代表大會和村民全體會議是村的最高權(quán)力機構(gòu)，而事實上，村黨支部或者由村黨支部和村委會聯(lián)合組成的“兩委會聯(lián)席會議”在絕大多數(shù)情況下是村的最高權(quán)力機構(gòu)。在城市，城市基層治理結(jié)構(gòu)是市(區(qū))政府的派出機構(gòu)——街道辦事處，通過職能科室直接領(lǐng)導(dǎo)居民委員會。由于居民自治的體制環(huán)境不健全，政府與自治組織的關(guān)系沒有界定，導(dǎo)致了居民委員會實際上只是“街道辦事處的一條腿”。1999年，民政部制定的《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作方案》明確提出了社區(qū)自治概念，強調(diào)城市基層管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制轉(zhuǎn)變。城市基層治理結(jié)構(gòu)向“以人為本，社區(qū)自治”的方向變革。社區(qū)公共權(quán)力的配置直接選舉產(chǎn)生，實行“議行分設(shè)”和“自治權(quán)利相互制衡”的原則。在社區(qū)內(nèi)建立兩種組織：一是社區(qū)黨組織；二是社區(qū)自治組織，包括社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會。這兩種社區(qū)組織合作運用社區(qū)公共權(quán)力，共同作為城市基層治理結(jié)構(gòu)的載體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)憲法和法律，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等治理結(jié)構(gòu)，通過黨委和政府的職能機構(gòu)負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行黨和國家的有關(guān)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然制度上是權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)，但是，黨委和政府實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的核心與主導(dǎo)。

3.從治理目標(biāo)與內(nèi)容來看，基層治理就是通過規(guī)范的制度結(jié)構(gòu)，讓人民群眾自身能夠?qū)崿F(xiàn)民主治理，維護自身及公共利益，最終促進鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與發(fā)展?；鶎又卫淼膬?nèi)容就是基層經(jīng)濟社會發(fā)展過程中涉及群眾切身利益的事情。

基層，雖然是政治的最基層，卻是社會的最重要公共空間。每個村莊、社區(qū)都是一個小的社會，基層治理的內(nèi)容就是從制定整個共同體發(fā)展規(guī)劃到調(diào)解家庭糾紛，幾乎無所不包。然而，在不同的歷史背景下，基層治理的具體內(nèi)容和重點有很大的不同。改革開放以后，基層政權(quán)機構(gòu)、自治組織承擔(dān)了許多新的任務(wù)和職能，如計劃生育、三提五統(tǒng)、土地承包、宅基地審批和政務(wù)公開等，這些任務(wù)基本上是國家委托給自治組織的行政事務(wù)。國家行政權(quán)力通過這樣的委托也實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的直接控制。不過，無論什么時期，維護基層社區(qū)的安定，增進民眾的公共利益，促進基層的公共事業(yè)，都是基層治理的基本內(nèi)容。當(dāng)然，隨著發(fā)展階段的變化，每個時期的任務(wù)也各不相同，例如，改革開放初期經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)最重要，而當(dāng)前如何更多提供公共服務(wù)，維護民眾權(quán)益則相對重要。

4.從治理過程與方式來看，選舉、決策、管理與監(jiān)督是基層治理的基本過程，而行政命令、說服教育、政治動員、法律強制、自愿合作、經(jīng)濟刺激和精神鼓勵等則是基層治理的基本方式。

基層治理的重要內(nèi)容之一，就是按照既有的法律與制度規(guī)則實現(xiàn)多元的合作治理?；鶎用癖?、自治組織、社會組織以及基層黨政干部、國家機關(guān)等，通過確定基層組織領(lǐng)導(dǎo)人、科學(xué)合法做出決策、民主管理與監(jiān)督等基本過程，最終實現(xiàn)基層治理的可持續(xù)發(fā)展。通過民主的制度，保證那些德才兼?zhèn)?、辦事公道、深受敬重的基層精英成為法定的治理權(quán)威，并且保證普通民眾能夠有權(quán)參與基層的選舉、決策、管理和監(jiān)督過程，這對于推動基層治理實現(xiàn)善治具有重要意義?！叭魏我环N人類社會的復(fù)雜形態(tài)都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么應(yīng)該獲得其成員的忠誠的問題”[17]。政治合法性反映著政治共同體成員對政治統(tǒng)治正當(dāng)性的認(rèn)可程度和對統(tǒng)治權(quán)威的自愿服從程度?；鶎又卫淼暮戏ㄐ跃蛠碜悦癖娡ㄟ^選舉實現(xiàn)的對于治理權(quán)威的認(rèn)同和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、村委會選舉、居委會選舉都是為基層治理提供合法性建構(gòu)的重要方式。因此，不斷擴大民眾參與決策、管理和監(jiān)督過程，也是基層治理的重要內(nèi)容。

此外，在這一政治過程之中，基層治理的主體和權(quán)威要實現(xiàn)有效的治理，還必須同時使用說服教育、行政命令、政治動員、法律強制、自愿合作、經(jīng)濟刺激和精神鼓勵等方式。就鄉(xiāng)村、社區(qū)的“熟人社會”特點來看，治理的方式主要不是強制和命令，而是說服和合作。政府與民眾、基層干部與民眾、民眾與民眾之間的合作，是基層民主治理的最佳方式。當(dāng)前，基層治理開始從傳統(tǒng)的官治走向官民共治，村委會直選促使農(nóng)村治理開始發(fā)生從官治向官民共治和最終走向民治的轉(zhuǎn)型。“官民共治則是村干部兼具雙重身份，完成上級政府布置任務(wù)和處理村莊公共事務(wù)并重，治理方式是專斷和協(xié)商、強制和同意的混合體?！盵18]崔大偉也通過自己對江蘇的觀察提出，中國鄉(xiāng)村的改革和非集體化的發(fā)展及其程度、方向既不是單純地由國家上層自上而下地決定的，也不是單純地由農(nóng)民自下而上地決定的，而是國家、地方、基層干部和農(nóng)民不同方面相互角力和作用的結(jié)果。尤其不能忽視各地方及基層干部的態(tài)度對改革進程的決定性影響[19]。

5.從治理效果來看，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、村民自治和城市居民自治為核心的基層治理，在實踐中初步建立起一系列民主的程序與規(guī)則，為當(dāng)代中國的民主政治建設(shè)提供了鮮活的經(jīng)驗和示范。

中國基層治理發(fā)生的深刻變革，不僅表現(xiàn)在直接選舉使治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置與運行更具民主性，而且還表現(xiàn)在村務(wù)公開、政務(wù)公開使治理方式實現(xiàn)了民眾參與的最大化。從規(guī)范性上講，基層治理的實踐初步形成了一套可操作的民主規(guī)則和程序，在更深層次上，規(guī)范的選舉提升了基層民眾權(quán)利意識、參與意識、競爭意識、服務(wù)意識。在基層民主選舉和社區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)系上，基層民主的發(fā)展改變了權(quán)力的分配，改進了基層治理[3]。更為重要的是，基層民主的實施也為黨在基層社會的存在方式提供了新的制度平臺，為調(diào)整黨與社會的關(guān)系提供了契機，為更高層級的民主政治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)[4]。

基層治理推動了管理理念的變化，國家與社會伙伴關(guān)系的建立，控制了治理的轉(zhuǎn)型，新的治理理念為國家治理方式創(chuàng)新提供了可能性，這種治理理念對于基層治理的影響不僅表現(xiàn)為它拓寬或者限制了國家可能的治理方式，而且形成了一種“合法化機制”，初步構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的管理新格局。通過著力變革傳統(tǒng)的單位制、街居制、戶籍管理制等社會管理載體，致力于實現(xiàn)社會治理的轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建了與流動性和開放性相適應(yīng)的流動人口管理機制，形成了“以發(fā)展謀穩(wěn)定，穩(wěn)定中求發(fā)展”的基層社會穩(wěn)定機制。通過培育公民社會和完善公共服務(wù)體制，實現(xiàn)了社會事務(wù)的分類管理，逐步形成了方式多樣化、渠道多元化的公共服務(wù)供給機制。通過明確公共服務(wù)的職能導(dǎo)向，促進了基層政府機構(gòu)改革，積極探索以開放、整合為基本特征的基層政府管理體制，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基層居民民主參與水平的極大提升。通過基層的居民自治和村民自治建設(shè)，通過科學(xué)規(guī)范的社會參與機制，引導(dǎo)公民進行有序的政治表達，逐步形成以參與型文化為基礎(chǔ)的公民社會，使城鄉(xiāng)基層居民的民主參與水平得到明顯提升。

四、基層治理面臨的挑戰(zhàn)

從管理走向治理，一方面是執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、管理觀念的轉(zhuǎn)變，另一方面也是治理結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范的調(diào)整與完善?；鶎又卫硪呀?jīng)起步，但是，在當(dāng)下依然面臨巨大的沖擊。

1．基層治理當(dāng)前面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，就是日益興起的治理理念對傳統(tǒng)思維方式和實踐所帶來的挑戰(zhàn)。

在中國的傳統(tǒng)中，維護公共秩序、促進公共利益從來都是依靠政府的權(quán)力和社會習(xí)俗來完成的，從來都是自上而下的、由單一權(quán)威主體主導(dǎo)的管理過程。而要適應(yīng)現(xiàn)代民主與法治趨勢，必須接受新型的治理理念，承認(rèn)基層治理主體的多元化，認(rèn)同治理過程參與和合作的多樣化，追求公共利益和共識最大化等，這一過程需要克服許多的困難。例如，近些年，基層治理過程中的民主選舉變得十分敏感，而且成了推動選舉的部門或干部非常擔(dān)心的事情。本來一個非常程序化的政治技術(shù)，反而被有些人演變成了姓“資”姓“社”的爭論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也是一樣，很多人擔(dān)心選舉會動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)心選舉會使農(nóng)村宗法勢力和其他黑惡勢力合法化等等。這既是思想保守、跟不上改革時代的反映，也是傳統(tǒng)體制價值取向的慣性很難短期扭轉(zhuǎn)的結(jié)果?；鶎又卫淼淖兏?，尤其需要執(zhí)政黨本身的政治理念和執(zhí)政方式的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，要突破以“斗爭”理論為核心內(nèi)容的傳統(tǒng)革命政黨的政治理念和政治運作模式，向民主法治的合作治理模式發(fā)展，在政治上建立起“有規(guī)則的競爭”的民主與法治制度框架。

2．政府主導(dǎo)型的基層治理變革，一方面使制度規(guī)定與實踐之間存在著緊張關(guān)系，另一方面也因為基層自治組織扮演“準(zhǔn)政府”的角色而誘發(fā)了腐敗、侵害民眾利益等一系列問題。

中國目前的基層治理，從法律制度的制定到基層權(quán)力機構(gòu)、自治組織機構(gòu)的設(shè)置，再到基層治理過程的實踐，黨和政府都始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，黨和政府借此牢牢地控制著基層的經(jīng)濟社會生活。這種主導(dǎo)，其積極的方面是能夠有效貫徹法律和政策；但消極的方面是基層自治制度在很大程度上流于形式，選舉、決策、管理和監(jiān)督等制度無法得到真正的貫徹落實，甚至在有些情況下法律制度的規(guī)定在實施過程中被嚴(yán)重扭曲。而真正的挑戰(zhàn)是，由于自治性不足，自治組織反而變成了基層政府的派出機構(gòu)，并從法律和制度上承擔(dān)了政府的部分職能，成了“準(zhǔn)政府”“二政府”，進而利用手中的權(quán)力和資源強化了這一角色，基層選舉中的賄選、兩委矛盾和沖突以及諸多侵害民眾利益的現(xiàn)象大多由此產(chǎn)生。

3．治理結(jié)構(gòu)精致化以及治理制度結(jié)構(gòu)的交疊，削弱了基層治理的效率。

在中國基層治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度結(jié)構(gòu)是按照憲法和法律的規(guī)定設(shè)置的，因而較為規(guī)范。根據(jù)城鄉(xiāng)自治組織的“組織法”規(guī)定，村、居的組織機構(gòu)是明確的、有序的。但是，在基層治理實踐過程中，城鄉(xiāng)自治組織的制度結(jié)構(gòu)一直處于變動之中。例如，根據(jù)《村民委員會組織法》，村級自治組織由村黨支部、村民委員會以及村民代表大會和村民會議組成。然而在實踐中，卻日益生發(fā)出村民監(jiān)督委員會、村民理財小組、村民監(jiān)事會等等。顯然，基層治理中存在著以改革創(chuàng)新的名義“疊床架屋”，或者仿照國家機構(gòu)在基層自治組織復(fù)制立法、行政、司法等分工制衡機構(gòu)，或者拋開法定的組織機構(gòu)重新建構(gòu)一套實施機構(gòu)。這種日益細密的、精致的制度設(shè)計和構(gòu)造，一方面使既有的存量體制作用弱化，另一方面則過于著力于規(guī)范化設(shè)計而忽略了制度的實踐與效率。自治組織本身也由于這種治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜設(shè)計而日益承擔(dān)了基層政權(quán)組織額外的任務(wù)與責(zé)任?！柏?zé)任過載”讓基層治理的效率大大削弱。

4．改革創(chuàng)新的內(nèi)在動力與制度“天花板”的剛性束縛之間的張力與沖突，是影響基層治理順利發(fā)展的重要因素。

基層治理作為民主政治建設(shè)的一個重要途徑，既要依據(jù)法治原則切實落實法律和制度賦予的既定職責(zé)，同時也要面對復(fù)雜的情勢尋找新的辦法解決千變?nèi)f化的新問題和新矛盾。在現(xiàn)實中，積極推進村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的競爭性選舉、社區(qū)居民有序政治參與等，是基層治理發(fā)展的內(nèi)在要求，這種要求既有來自經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，也有民眾參與意識增強所生發(fā)出來的主觀訴求，而許多重要的動力則與既有的法律或制度存在著矛盾關(guān)系。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競爭性選舉與憲法的規(guī)定、城鄉(xiāng)自治組織的性質(zhì)與其承擔(dān)職責(zé)的錯位等等，都存在著緊張關(guān)系。因此，應(yīng)該進一步推進實踐，著力解決村“兩委”的矛盾和沖突，解決家族勢力、黑惡勢力對自治實踐的消極影響，應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中的各種新挑戰(zhàn)，解決基層改革創(chuàng)新與法律、制度規(guī)定的關(guān)系，解決制度“天花板”問題。只有這樣，基層治理改革的實踐價值與制度規(guī)定之間的沖突和張力才能夠得到有效解決。

5．責(zé)任意識淡薄和責(zé)任機制不健全導(dǎo)致雙重責(zé)任缺失，制約著基層治理的發(fā)展。

現(xiàn)代社會是一個責(zé)任社會，就政府而言，要盡到自己的責(zé)任；對個人來說，要承擔(dān)自己的責(zé)任。然而，在中國基層治理的實踐過程中，基層政權(quán)組織權(quán)力有限，責(zé)任無限；支出壓力大，可用財力少；行政效能低下，管理成本較高；管理模式與政策法規(guī)不配套，職責(zé)監(jiān)督缺位。而基層政權(quán)在缺乏權(quán)力、資源和財政支撐的情況下，卻要負(fù)擔(dān)更大的責(zé)任?！俺d”的責(zé)任，使政府在履職時力不從心，更談不上主動回應(yīng)了；作為居民的個體，則存在著得到更多公共服務(wù)和福利的期待，同時卻不愿意積極參與公共生活。就是說，從實際情況來看，居民個體參與基層治理過程存在著對政府依賴較大、獨立性不強、情緒化傾向、參與不平衡等現(xiàn)象。雙重的責(zé)任缺失，使基層治理面臨著極大的挑戰(zhàn)。

五、走向民主與法治的基層治理

百年來，中華民族的追求，無非是擺脫傳統(tǒng)政治軌跡，實現(xiàn)現(xiàn)代社會的順利轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的、專制的、皇權(quán)的文化與體制路徑鎖定中走出一條新路。在不同的歷史時期，仁人志士選擇了不同的道路和策略，晚清新政、起義與革命、民主共和國等，這些多樣性的選擇，最終都只是部分地實現(xiàn)了改革者的目標(biāo)。到了20世紀(jì)后期，隨著全球化、信息化、市場化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，中國這個超大規(guī)模的社會不可避免地被裹挾進歷史發(fā)展進程的新階段。

在不變的宏觀條件下，如在政治意識形態(tài)、憲法法律制度以及多變的社會現(xiàn)實和全球變革的背景下，選擇基層治理作為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的切入點之一，是一種主動適應(yīng)變化的政治策略，這種政治策略能夠有效地順應(yīng)政治本身發(fā)展的邏輯和趨勢，有效地推動當(dāng)代中國政治發(fā)展與變革。

基層治理是一種民主的治理，其公權(quán)力的產(chǎn)生和運作必然是遵循民主規(guī)則的，其私權(quán)利必然是得到保障的，公民、社會、市場和政府之間的界限是明晰的；基層治理同時也是一種法治的治理，憲法和法律是所有治理主體和全部治理行為的最終權(quán)威來源?；鶎又卫戆ǔ青l(xiāng)自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理?；鶎又卫硎且粋€有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)。

實現(xiàn)基層治理的民主化，需要積極推進授權(quán)、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的主體作用，通過公開、透明、有序的參與，落實憲法規(guī)定的選擇領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利、參與影響自身權(quán)益的決策過程的權(quán)利、監(jiān)督政策實施與評估的權(quán)利。也正是在參與、表達、對話、協(xié)商、監(jiān)督等實踐過程中，基層治理才能夠不斷地提升民主素養(yǎng)、鍛煉民主意識、形成民主文化。實現(xiàn)基層治理的法治化，需要切實“激活”存量體制，使憲法和法律在實踐中運轉(zhuǎn)起來，全部治理行為必須依法依規(guī)進行。同時，要推動增量改革制度化，用法律和制度將改革創(chuàng)新的成果固定下來，用以規(guī)范治理行為與實踐。要從實際出發(fā)，進一步完善農(nóng)村民主治理的法律和法規(guī)，特別是應(yīng)當(dāng)修改和完善關(guān)于村民自治、農(nóng)村計劃生育、農(nóng)村稅費等方面的法規(guī)，使得這些法規(guī)更加合理、更加符合農(nóng)村實際、更有利于保護農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而更加切實可行。

當(dāng)代中國的政治發(fā)展從來都不是單邊突進的發(fā)展過程，而是一個系統(tǒng)的、整體的演進過程。基層治理與國家治理、社會治理等是相輔相成、互相聯(lián)動的，也只有這樣，基層治理才更有意義。實現(xiàn)基層治理的民主化、法治化是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要標(biāo)志。在當(dāng)代中國，基層治理是解決和應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多問題的政策選擇，是民主政治實踐的基石、政治文明建設(shè)的試驗場，同時也是對建構(gòu)一種不同于西方國家而適合于中國國情的政治發(fā)展道路的探索。因此，積極完善基層治理體制機制，對于中國的社會主義政治文明建設(shè)具有重要的意義。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-10-20

陳家剛(1969—)，男，研究員，政治學(xué)博士，從事基層治理理論研究。

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