王海娟，賀雪峰

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

·政治發(fā)展研究·

資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成

王海娟，賀雪峰

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

資源輸入時期，國家向農(nóng)村輸入大量項目資源，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了重大變化。探討下鄉(xiāng)資源的分配和使用邏輯，能夠更加深刻地考察新時期國家與農(nóng)民關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，在項目資源分配環(huán)節(jié)，特殊主義的項目資源分配模式形成了資源分配的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)；在項目落地環(huán)節(jié)，釘子戶崛起引起了村莊精英替代。這種資源分配和使用的樣態(tài)可以用“分利秩序”這一概念來概括。分利秩序是一種非正式的資源分配規(guī)則，它以“權(quán)力”為分配中介，具有廣泛性、隱蔽性和自我穩(wěn)固性的特征，其結(jié)果是公共資源的“私人化”。這種結(jié)構(gòu)化的利益分配模式吞噬了大量國家資源，導(dǎo)致基層治理內(nèi)卷化。深入考察還會發(fā)現(xiàn)，在資源汲取與輸入中，國家與農(nóng)民的關(guān)系形態(tài)是由農(nóng)村社會的組織程度決定的，因而將農(nóng)民組織起來是解決資源輸入過程中所存在問題的根本辦法。

國家與農(nóng)民關(guān)系；資源下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)村治理；分利秩序

一、資源汲取與輸入中的國家與農(nóng)民關(guān)系

國家資源的汲取、分配和使用問題，是國家與農(nóng)民關(guān)系的核心問題。自近代開始的民族獨(dú)立與現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，國家從農(nóng)村汲取大量資源，國家與農(nóng)民的關(guān)系也是圍繞著資源汲取而展開，這一時期的國家與農(nóng)民關(guān)系得到了系統(tǒng)而深入的研究。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)10年來，國家向農(nóng)村輸入大量資源，新型的國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)和邏輯開始進(jìn)入研究者的視野，成為新的研究主題。

19世紀(jì)末期，面對西方國家的入侵，中國不得不以現(xiàn)代化作為回應(yīng)，而城市和工業(yè)發(fā)展不足決定了中國政府只能從農(nóng)村汲取資源發(fā)展現(xiàn)代化事業(yè)。當(dāng)時，國家試圖通過政權(quán)建設(shè)將權(quán)力延伸至鄉(xiāng)村社會汲取資源，但因?yàn)椤皺?quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”瓦解，出現(xiàn)了“贏利性經(jīng)紀(jì)”替代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的局面，導(dǎo)致了國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化[1]。在取得現(xiàn)代化成果之前，資源的低效汲取和政權(quán)合法性降低的嚴(yán)重后果吞噬了政權(quán)建設(shè)的所有成果，農(nóng)民無法忍受農(nóng)村的破敗和壓榨，成為反抗政權(quán)的力量，農(nóng)民反抗的結(jié)果是政權(quán)的更替[2]。

新中國成立意味著中國解決了民族獨(dú)立問題，但作為一個落后的農(nóng)業(yè)大國和后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國只能繼續(xù)從農(nóng)村汲取資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。這一時期，人民公社制度極大地加強(qiáng)了國家能力、尤其是國家汲取能力的建設(shè)，國家有效地從農(nóng)村提取了大量用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源。中國不僅在自力更生的基礎(chǔ)上建立起完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，基本上實(shí)現(xiàn)了社會主義工業(yè)化目標(biāo)，而且極大地改變了農(nóng)村社會內(nèi)部的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生活狀況[3]。這一時期，雖然國家向農(nóng)村汲取了更多資源，但是它使國家政權(quán)建設(shè)擺脫了內(nèi)卷化的困境，國家與農(nóng)民之間沒有形成尖銳的對立關(guān)系。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，國家為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和更好地建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)，通過下達(dá)達(dá)標(biāo)升級任務(wù)以調(diào)動地方政府的積極性。在財政資源匱乏的情況下，縣鄉(xiāng)村基層組織只能向農(nóng)民收取稅費(fèi)才能完成上級下達(dá)的任務(wù)。雖然這個時期國家從農(nóng)村汲取的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于人民公社時期，但處于發(fā)展主義意識形態(tài)和積極行政的壓力下，縣鄉(xiāng)村組織形成了鄉(xiāng)村利益共同體，中國再次出現(xiàn)了與民國時期相似的“稅收增加而效益遞減”的基層政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化，表征為世紀(jì)之交嚴(yán)重的“三農(nóng)”危機(jī)以及國家與農(nóng)民關(guān)系極度緊張。

21世紀(jì)初，國家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消使得資源汲取所帶來的問題也將一起消失了，即利益共同體的瓦解、基層政權(quán)內(nèi)卷化的消解，以及國家與農(nóng)民沖突關(guān)系的消失。與此同時，國家開啟了“城市支持鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略，基層政權(quán)從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)檩斎胄停瑖遗c農(nóng)民之間“取”與“予”關(guān)系發(fā)生了根本改變。學(xué)界和政策部門進(jìn)一步推論，有了國家資源的輸入，不僅縣鄉(xiāng)村基層組織可以從沉重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取任務(wù)中解脫出來，而且真正意義上的村民自治的實(shí)現(xiàn)有了堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐和民主決策內(nèi)容，從而能為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活所需的公共品。同時，縣鄉(xiāng)政府的利益和農(nóng)民的利益具有了一致性——向上級爭取資源和優(yōu)化配置本鄉(xiāng)本土資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民共同的基本目標(biāo)，基層政府必然轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

然而，一批學(xué)者深入到資源下鄉(xiāng)的具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，國家資源輸入并沒有從根本上解決“三農(nóng)”問題，國家與農(nóng)民關(guān)系并沒有好轉(zhuǎn)，反而出現(xiàn)了與“鄉(xiāng)村利益共同體”不同的“分利秩序”，*分利秩序最先是由賀雪峰提出的，陳鋒、李祖佩等相繼對這一現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究。參見賀雪峰《農(nóng)村正在形成分利秩序》，載《小農(nóng)立場》，中國政法大學(xué)出版社2013年版；陳鋒《機(jī)會主義政治》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年；李祖佩《分利秩序》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年。產(chǎn)生了與“基層政權(quán)內(nèi)卷化”不同的“基層治理內(nèi)卷化”。可見，學(xué)界和政策部門對國家與農(nóng)民關(guān)系的推論為時尚早。隨著國家每年向農(nóng)村輸入越來越多的資源，深入和系統(tǒng)地研究新時期國家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。分利秩序是資源輸入時期的資源分配規(guī)則，本文采用分利秩序這一概念來探討新時期國家與農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)變及其存在的問題。具體而言，本文主要從資源下鄉(xiāng)的分配和使用過程中各利益主體的行動邏輯和互動過程，考察當(dāng)前數(shù)額巨大的下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則和特征，并探討分利秩序的形成邏輯、性質(zhì)、特征和運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而深化國家與農(nóng)民關(guān)系的研究。

二、資源下鄉(xiāng)及方式

隨著國家財政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，為了解決后稅費(fèi)時代基層治理資源匱乏的困境以及推動農(nóng)村的現(xiàn)代化變遷，中央和各級政府向農(nóng)村輸入了大量的財政資源。本文的“資源”是指中央與各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式向農(nóng)村輸入的財政資源，包括縣鄉(xiāng)村三級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村的公共品供給和公共服務(wù)資金、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)資金、農(nóng)民醫(yī)保和養(yǎng)老保險等社會保障資金以及國家減災(zāi)救災(zāi)資金等。國家每年輸入到農(nóng)村的財政資金達(dá)萬億元以上，改變了自古以來國家向農(nóng)民汲取資源的傳統(tǒng)，國家與農(nóng)民的關(guān)系從自下而上的資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌馁Y源輸入。

下鄉(xiāng)資源主要分為兩種類型：一種是直接分配給農(nóng)戶的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，如糧食補(bǔ)貼資金和農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)保資金等。這種類型的資金具有普惠性，資金分配有明確的標(biāo)準(zhǔn)和條件，資金使用的瞄準(zhǔn)率較高。另一種是專項資金。這類資金主要為農(nóng)民提供公共服務(wù)和用于扶持農(nóng)村發(fā)展。專項資金經(jīng)過分配和使用，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民能夠普遍分享的公共品和公共利益。這種類型的資金具有競爭性特征，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)和條件較為模糊。兩種類型資源的分配和使用形態(tài)存在較大的差異性，本文考察的對象是第二種類型的資源。在第二種類型的公共資源中，除了干部工資和基層組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)之外，幾乎所有的農(nóng)村發(fā)展和公共服務(wù)資金都通過項目輸入到農(nóng)村之中，這類資源也可以稱為項目資源[4]。

既有的研究普遍認(rèn)為，資源汲取時期基層組織的自利行為難以有效監(jiān)控導(dǎo)致了資源低效汲取[5]，因此通過項目制度的理性化消除所有不穩(wěn)定因素，就能夠?qū)崿F(xiàn)項目目標(biāo)并產(chǎn)生項目績效。根據(jù)這一思路，中央政府采用普遍主義的項目制度分配和使用資源，試圖通過形式理性的設(shè)計和程序技術(shù)的控制直接干預(yù)公共資源的使用[6]，消除資源分配和使用中普遍存在的變通行為。因此，項目不僅承載著資源量，而且作為一種資源輸入制度具備一套規(guī)范化的項目申報體系、審計體系以及科層化管理規(guī)范，從而能為項目資金的分配和使用提供一整套普遍主義的制度規(guī)范。

國家通過項目向農(nóng)村輸入資源，對基層組織的行為邏輯和鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了重要影響。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消使得基層政府財政空殼化，自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付成為中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府唯一的財政來源。但是財政轉(zhuǎn)移支付只夠維持基層組織的日常運(yùn)作，無法為農(nóng)民提供公共服務(wù)，有時甚至因?yàn)橘Y源匱乏難以執(zhí)行上級的政策，更難以做出政績。當(dāng)國家的項目資源輸入農(nóng)村時，基層組織需要完成自上而下下達(dá)的各種項目所規(guī)定的任務(wù)才能獲得升遷和獎勵，才能夠?yàn)檗r(nóng)民提供公共服務(wù)、拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。因此，通過“跑項爭資”獲得國家資源填補(bǔ)地方財政缺口、發(fā)展公共事業(yè)已經(jīng)成為地方政府的共識[7]，申請和管理項目取代農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取成為當(dāng)前基層組織的中心工作，“大跑大項目大發(fā)展，小跑小項目小發(fā)展，不跑沒項目沒發(fā)展”[8]。由此，基層治理圍繞著項目資源的分配和使用而展開，作為項目資源落地的鄉(xiāng)村社會也因此受到了較大影響，這也是本文選取項目資源為考察對象的原因。

三、特殊主義的資源分配模式與權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)

項目資源分配的場域和主體具有復(fù)雜性和特殊性，多種因素會重塑普遍主義的制度實(shí)踐，從而影響項目資源的分配規(guī)則和樣態(tài)。因此，要探究具體實(shí)踐中的項目資源分配模式，需要考察資源分配的場域和主體的特征、行為方式以及利益主體的互動關(guān)系對項目資源分配邏輯的影響。

1.特殊主義的資源分配模式

項目資源不能按照政府間行政分配模式進(jìn)行分配，也不可能普惠式地分配給所有村莊，只能分配給一部分村莊和農(nóng)民。由于農(nóng)村社會的非規(guī)則性與異質(zhì)性，數(shù)億分散的農(nóng)戶對項目資源的需求具有較大的差異性和多樣化特點(diǎn)。國家在項目資源分配時無法充分獲得需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)、優(yōu)先對象等信息，無法使用一套標(biāo)準(zhǔn)化的甄別機(jī)制來分辨農(nóng)民的需求程度。如果按照普遍主義的項目制度分配資源，不僅會導(dǎo)致供需錯位，降低資源分配的瞄準(zhǔn)率，而且可能因?yàn)轫椖糠峙渑c農(nóng)村實(shí)際情況脫節(jié)導(dǎo)致激勵不足，極大地降低基層政府和農(nóng)民的積極性。即使將項目資源分到具體村莊，項目落地與實(shí)施也將遭遇基層政府和農(nóng)民不支持的困境。

國家依靠有限的人力和資源無法甄別數(shù)億分散農(nóng)民動態(tài)的、差異化的需求，這就使得項目申報和審批所要求的技術(shù)化和規(guī)范化在農(nóng)村失效。因此，在項目資源具體分配過程中，國家只能允許地方政府采取靈活性、特殊性和自主性的特殊主義資源分配方式。換言之，當(dāng)國家沒有將農(nóng)民組織起來時，由于缺乏與千差萬別的農(nóng)民進(jìn)行制度化交易的手段，國家不得不給予基層政府以變通空間。如此，特殊主義的資源分配模式就代替了普遍主義的項目制度。

2.資源分配的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)

由于無法按照標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)和規(guī)則分配項目資源，政府官員和政府組織在項目的分配上就有了較大的決策權(quán)，在一定程度上可以按照主觀意愿分配資源，且政府官員和政府組織的行政級別越高，調(diào)配的項目資源就越多。在項目資源分配中，特殊主義的資源分配模式為政府官員和政府組織的自主性和自利性提供了擴(kuò)展空間。

普遍的現(xiàn)象是，追求政績的政府官員將項目資源分配到自己聯(lián)系的村莊打造“典型”，從而獲得上級政府的獎勵和升遷機(jī)會。縣鄉(xiāng)政府組織在對項目資源進(jìn)行打包處理時，將項目資源與小城鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資捆綁在一起，盡可能利用項目資源服務(wù)地方發(fā)展目標(biāo)。如此，地方政府組織通過國家資源輸入將農(nóng)村的存量資源釋放出來，既能夠快速完成上級政府的GDP考核任務(wù)，又能夠在任期內(nèi)做出政績，還能夠在農(nóng)村的存量資源變成流量資源的過程中獲得“定額租”。如果沒有官員政績或者政府組織發(fā)展的考慮，政府官員更加傾向于將項目分配給那些與自己有關(guān)系的村莊或者個人。

在自上而下的資源輸入過程中，農(nóng)村社會中的利益主體并不是被動地接受這些下鄉(xiāng)資源，而是會利用自身的資源積極地自下而上爭取資源。村干部、經(jīng)濟(jì)精英以及擁有關(guān)系資源的群體，憑借體制性權(quán)力、資本和關(guān)系等優(yōu)勢資源影響項目資源的分配。

具體而言，村干部憑借體制性權(quán)力，既可以在做項目的過程中通過工作經(jīng)費(fèi)、獎勵以及承包項目工程和經(jīng)營項目等方式獲得利益，還可以利用項目自下而上地申請這個平臺，與上級政府建立更多的關(guān)系，從而為個人或其企業(yè)發(fā)展積累人脈關(guān)系和信息。一些擁有關(guān)系資源的人也可以利用與政府官員的人脈關(guān)系申請項目資源，然后自己承包項目工程，或者將項目工程轉(zhuǎn)包給其他人而獲取中介費(fèi)用。另外，項目的競爭性使得其他的經(jīng)濟(jì)精英憑借自身的資本優(yōu)勢獲得了影響項目資源分配的途徑。中央和各級政府部門為了激勵地方政府的積極性，同時也為了甄別村莊需求的迫切程度，要求地方政府或村莊在項目申請時配套一部分資金或者先期墊付部分資金。由于基層組織和農(nóng)民缺乏配套資金，一些在當(dāng)?shù)赝顿Y的涉農(nóng)企業(yè)老板便通過配套部分資金來獲得財政資源的補(bǔ)助，將公共項目資源運(yùn)用到私人的經(jīng)營性項目中[9]，從而在項目工程實(shí)施過程中獲得超額利潤。在項目資源分配和爭取的過程中，上述利益主體常常集幾種角色于一身，如村干部同時也是經(jīng)濟(jì)精英，政府官員借用他人的身份參與到項目工程中等，而且這些利益主體在資源分配過程中往往相互結(jié)盟，合力將某個項目落到某個區(qū)域，共同分享利益。利益主體的角色重合和相互聯(lián)盟增加了他們對資源分配的影響力，也增加了各自的分利能力。

在項目資源自上而下分配過程中，政府官員、地方政府組織的行政權(quán)力發(fā)揮著較大影響，與之相對應(yīng)的是，村干部、經(jīng)濟(jì)精英以及與政府官員有關(guān)系者則自下而上地爭取資源，形成了資源分配的利益網(wǎng)絡(luò)。這樣，具有體制性權(quán)力、資本、關(guān)系等優(yōu)勢資源的精英和組織就結(jié)成了聯(lián)盟，增加了對資源分配的影響力，從而能夠從資源輸入中分享更多利益。如果將這些優(yōu)勢資源的使用看作是為了獲得利益的投資，那么，誰投入的資源越多，誰獲得的利益就越多。這類似于“投資—收益”的方式實(shí)際上是以市場的原則置換了資源分配的政治原則[10]，在這個過程中，權(quán)力與利益的交換編織成了權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，在項目資源的分配環(huán)節(jié)，國家試圖依靠形式理性的設(shè)計和程序技術(shù)將基層政府和農(nóng)村普遍存在的變通行為理性化、制度化，但因?yàn)猷l(xiāng)村社會具有非程式化、非標(biāo)準(zhǔn)化的鄉(xiāng)土特征[11]，使得國家與農(nóng)民的關(guān)系難以納入普遍主義的制度化關(guān)系中。隨著普遍主義的項目制度失效，國家只能允許地方政府和基層組織在項目資源分配中采取特殊主義的資源分配方式。這樣，政府組織以及鄉(xiāng)村社會中的利益主體就能夠運(yùn)用自身所擁有的權(quán)力影響和型塑項目資源的分配規(guī)則，從而形成了資源分配的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)。

四、釘子戶崛起與精英替代

項目資源的使用以項目工程的方式落實(shí)到具體的農(nóng)村和農(nóng)民身上。項目工程實(shí)施不僅涉及農(nóng)民成本分擔(dān)、利益分配等，而且牽扯地方政府與農(nóng)民的互動與關(guān)系協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村社會變遷和基層治理轉(zhuǎn)型影響了農(nóng)民之間以及農(nóng)民與地方政府之間的關(guān)系樣態(tài)，型塑出新的社會形態(tài)和治理模式。

1.釘子戶崛起

項目落地到具體的村莊時會觸動既有的利益結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生兩種類型的釘子戶：*從基層治理的角度來看，釘子戶是指在國家政策實(shí)施以及基層治理過程中起阻礙作用的那部分人，他們或者為了維護(hù)自己的權(quán)益，或者善于抓住政策以及政策主體的弱點(diǎn)，靠投機(jī)取巧等手段獲得利益。本文的釘子戶主要是指在項目工程實(shí)施過程中因?yàn)閭€人利益受損的維權(quán)型釘子戶或者想獲取更多利益的謀利型釘子戶，釘子戶包括上訪戶但不限于上訪戶。參見呂德文《鄉(xiāng)村社會的治理》，山東人民出版社2013年版。一種是項目提供的是公共利益，而項目落地觸及的是農(nóng)民的個體利益。單個農(nóng)戶不能將公共利益的外部性內(nèi)部化，公共利益的成本又無法參照利益進(jìn)行分?jǐn)?，從而引起利益受損戶的“扯皮”并阻止施工，由此出現(xiàn)維權(quán)型釘子戶。還有一種類型的釘子戶的利益并沒有受到損害，因?yàn)橄朐陧椖繉?shí)施中謀取更多的個人利益而成為謀利型釘子戶。

社會勢力是一種特殊類型的釘子戶。社會勢力的一個主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶，他們通過“踩線不越線”的方式逃避法律責(zé)任，國家機(jī)關(guān)難以使用法律對其進(jìn)行制裁。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期農(nóng)村資源并不多，大量的社會勢力流入城市，演變?yōu)榛液谏鐣再|(zhì)的力量，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中獲取巨大利益，獲得了資本積累[12]。資源下鄉(xiāng)引起城市社會勢力下鄉(xiāng)。那些進(jìn)過城、見過世面甚至與地方政府有關(guān)系的社會勢力回到鄉(xiāng)村社會，往往與鄉(xiāng)村主要負(fù)責(zé)人建立關(guān)系謀求利益。社會勢力借助灰色暴力這一優(yōu)勢，成為項目工程最合適的承包人，或者社會勢力在項目實(shí)施過程中以阻礙工程施工的方式對其他承包人、政府官員、村干部等進(jìn)行敲詐勒索。

實(shí)際上，釘子戶在任何時期都存在。傳統(tǒng)社會存在一套相對有效的懲罰機(jī)制抑制釘子戶的產(chǎn)生和擴(kuò)散，包括以族規(guī)家法為代表的硬規(guī)范和以普遍認(rèn)同的地方性共識為代表的軟規(guī)范。即使釘子戶越出村莊規(guī)范的限制，進(jìn)入村莊公共事務(wù)中，基層組織一般也能夠通過做工作甚至行政強(qiáng)制力加以解決。但是隨著社會變遷以及基層治理轉(zhuǎn)型，基層治理中的合法暴力、法規(guī)和地方性規(guī)范等對釘子戶的抑制作用逐漸弱化。一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下村莊日益開放以及近現(xiàn)代以來國家政權(quán)建設(shè)的沖擊，地方社會原本所具有的組織體系瓦解，陷入“結(jié)構(gòu)混亂”狀態(tài)[13]，村莊地方性規(guī)范對釘子戶的約束力下降；另一方面，在自上而下創(chuàng)建和諧社會和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的話語下，維穩(wěn)成為政治任務(wù)，地方政府稍有疏忽就面臨“一票否決”的危險。地方政府和基層組織為避免政治風(fēng)險，秉持不出事邏輯，因而無法使用合法暴力解決釘子戶問題。

更加嚴(yán)重的是，在基層維穩(wěn)的壓力下，信訪制度賦予了釘子戶索要更多利益的“時勢權(quán)力”[14]。一些“聰明”的農(nóng)民抓住了基層組織維穩(wěn)壓力下的信訪軟肋，演變?yōu)橹\利型上訪或者上訪專業(yè)戶[15]，借上訪給地方政府施加壓力，要挾地方政府給予各種經(jīng)濟(jì)利益。越來越多的上訪者上訪的目的不是關(guān)心村莊公共利益或者維護(hù)自己的權(quán)利，而是讓自己也參與到分享資源的行列中來。

與一般時期的釘子戶不同，因?yàn)橛写罅肯锣l(xiāng)資源的激勵，越來越多的人想從項目實(shí)施中獲得利益。在社會變遷和基層治理轉(zhuǎn)型中，少數(shù)釘子戶引起的連鎖反應(yīng)產(chǎn)生了數(shù)量極多的釘子戶。在這個過程中，具有一般能力的農(nóng)民無法通過當(dāng)釘子戶從項目實(shí)施中獲得利益或者維護(hù)自身的利益，只有具有一定能力的農(nóng)民才能爭奪到利益，如善于投機(jī)取巧、與政府官員或者村莊精英有關(guān)系等。這些想爭奪更多利益的釘子戶不僅數(shù)量多、能力大、所牽涉關(guān)系十分復(fù)雜，又因?yàn)楂@得了“時勢權(quán)力”而使自身力量極大地增強(qiáng)。因此，數(shù)量多、力量大、關(guān)系復(fù)雜的釘子戶成為項目落地的最大障礙。

2.精英替代

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，村干部不再需要也不再允許向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這就使借收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)謀利的“惡人”失去了獲利空間，他們不再愿意繼續(xù)擔(dān)任村干部，能人和強(qiáng)人也沒有了當(dāng)選村干部的動力，一些“好人”回到村干部的位置上來。這些“好人”村干部因?yàn)椴辉敢獾米镝斪討?，?dǎo)致其在鄉(xiāng)村治理中不作為和喪失原則性。當(dāng)釘子戶崛起時，“好人治村”的結(jié)果不僅使項目工程難以順利落實(shí)，還引起了諸多矛盾，上級政府和普通群眾都對“好人”村干部不滿意。也就說，在國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源的情況下，普遍主義的項目制度無法有效解決釘子戶問題，資源使用需要村干部有相匹配的能力，村莊治理中的精英替代就成了客觀趨勢。

在正式權(quán)力和非正式地方規(guī)范都無法發(fā)揮作用的情況下，尤其是數(shù)量多、能力大且關(guān)系復(fù)雜的釘子戶的出現(xiàn)，使鄉(xiāng)村社會更需要強(qiáng)有力的村干部來主導(dǎo)?！昂萌恕贝甯刹勘厝灰藞?，敢于講狠的村干部也無法適應(yīng)這一復(fù)雜位置的要求，這樣，只有具有強(qiáng)大利益俘獲能力的村干部才能坐穩(wěn)這個位置、具有社會勢力背景的村干部才能壓制釘子戶。如此，只有那些既敢于講狠、又富有謀略、具有社會勢力背景的人登上村莊政治舞臺，才能保障項目工程順利落地和實(shí)施。當(dāng)前，壓制釘子戶的最有效手段是借助社會勢力的私人暴力，村干部為保證項目順利落地和實(shí)施過程中的“和諧”，會在治理釘子戶時與社會勢力達(dá)成默契甚至結(jié)成同盟，從而使鄉(xiāng)村社會中形成一個使用私人暴力的灰色地帶。與此同時，這也是地方政府和村干部將灰色暴力納入控制范圍的過程。這樣既能夠防止地方勢力依據(jù)其暴力優(yōu)勢成為釘子戶，又能夠利用社會勢力解決釘子戶問題。

社會勢力在這一過程中也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)換。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，鄉(xiāng)村組織借地方勢力協(xié)助收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，由于社會勢力向農(nóng)民收取稅費(fèi)并中飽私囊會觸及每個農(nóng)戶的利益，因此引起了農(nóng)民極大的情緒反彈，社會勢力成為遭村民唾棄的邊緣人。資源下鄉(xiāng)時期，社會勢力的主要目標(biāo)是獲取項目資源中的利益，因而既不會直接損害農(nóng)民的利益，也不會與村干部鬧僵，只是對少數(shù)釘子戶進(jìn)行恐嚇和壓制，而與一般村民和村干部相處時相當(dāng)仗義和慷慨，成為農(nóng)民眼中的“好混混”。另外，一些外地的工程承包商因?yàn)椤叭松夭皇臁蓖鶡o法解決在施工過程中遭遇的農(nóng)民反對或者社會勢力的敲詐勒索問題，他們也會專門雇傭社會勢力或者分解部分項目工程給社會勢力，以此為實(shí)施項目工程“保駕護(hù)航”。在村莊社會中，社會勢力不再是以前背著砍刀的惡霸形象，而是轉(zhuǎn)換成“有面子的人”。社會勢力從鄉(xiāng)村社會的邊緣人轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前一種新型的社會精英，從被排斥于社會主流之外到逐漸被基層社會接納甚至成為標(biāo)榜的對象，他們在鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、社會中占據(jù)了極為重要的位置。

在村莊治理中，使用社會勢力的私人暴力畢竟是一種不合法且具有巨大政治社會風(fēng)險的行為，如何以更加“合理”“合法”的方式壓制釘子戶和防止更多的其他村民轉(zhuǎn)化為釘子戶，才是問題的根本解決之道。這一問題的解決需要得到非體制精英的支持。村干部通過制度吸納、組織吸納、利益吸納和人情吸納等方式將非體制精英吸納到體制內(nèi)或者自己的人情關(guān)系中[16]，從而遏制了非體制精英轉(zhuǎn)換成釘子戶，并防止非體制精英與釘子戶結(jié)盟。這樣，非體制精英不僅不會在村莊治理中監(jiān)督體制精英，反而能夠幫助村干部解決釘子戶問題。村莊精英內(nèi)部的利益共享極大地保持了村莊權(quán)力的穩(wěn)定，進(jìn)一步穩(wěn)固了村莊內(nèi)部的分利規(guī)則。

在項目資源的落地環(huán)節(jié)，村莊內(nèi)部的各種力量影響項目工程實(shí)施，而農(nóng)村的非規(guī)則性決定了普遍主義的項目制度不能夠達(dá)到“一竿子插到底”的程度，尤其是釘子戶的崛起，項目落地必須依靠地方政府和基層組織的參與。地方政府和基層組織在項目實(shí)施過程中遇到的主要阻礙是釘子戶，這必然要求村莊精英的轉(zhuǎn)換或者替代。在解決釘子戶問題的壓力下以及下鄉(xiāng)資源的激勵下，村莊精英的替代和轉(zhuǎn)換發(fā)生在三個方面：其一是有較強(qiáng)的利益俘獲能力及有勢力背景的村干部替換了“好人”村干部；其二是村莊精英尤其是那些具有正義感的非體制性精英被利益俘獲，轉(zhuǎn)換成為體制精英的聯(lián)盟者；其三是社會勢力趁機(jī)進(jìn)入村莊治理中，成為其中不可或缺的力量，并從之前的邊緣人轉(zhuǎn)換為一種新型的社會精英。在項目工程的實(shí)施過程中，村莊精英的轉(zhuǎn)換、替代與聯(lián)盟也形成了新的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)。

五、分利秩序的形成與特征

當(dāng)普遍主義的項目制度規(guī)則失效時，特殊主義規(guī)則就會成為一種替代選擇。在資源的分配和使用過程中，這種特殊主義規(guī)則形成了權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)，這種資源分配模式可以用“分利秩序”概念來概括。分利秩序本質(zhì)上是一種非正式的利益分配規(guī)則，權(quán)力是其中介，各利益主體的目標(biāo)是將公共利益轉(zhuǎn)化為個人利益。分利秩序具有廣泛性、隱秘性，且隨著資源增多進(jìn)一步穩(wěn)固和壯大的特征，導(dǎo)致了國家資源的流失和鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化。

1.分利秩序的性質(zhì)

按照國家的戰(zhàn)略安排，資源下鄉(xiāng)的目標(biāo)是推進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)和變遷。但是，在資源分配和使用中，政府官員、政府組織、村干部、資本擁有者、關(guān)系擁有者、社會勢力、村莊精英等利益主體憑借個人的權(quán)勢或者相互結(jié)盟，從中獲得了巨額利益，形成利益分配的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)。在這個由多元主體行動建構(gòu)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，不管國家向農(nóng)村輸入多少資源以及以什么樣的方式輸入到農(nóng)村，也不管下鄉(xiāng)的資源釋放出多少存量資源，都會按照這個規(guī)則來分配。從而形成了地方官員與社會之間相當(dāng)制度化的利益輸送管道和利益連接機(jī)制，產(chǎn)生了自上而下轉(zhuǎn)移資源的利益分享機(jī)制和結(jié)構(gòu)。這種非正式的資源分配規(guī)則取代國家資源分配的正式規(guī)則，成為人所共知的“潛規(guī)則”，人們已經(jīng)接受或至少不會反對這種利益分配方式?！袄婀餐w”這一概念和分析框架難以對這種新型的利益分配秩序進(jìn)行概括。

權(quán)力作為分配中介指的是有權(quán)力的社會群體和組織都能夠在利益分配中占有一定的結(jié)構(gòu)性位置，各利益主體的權(quán)力大小決定其在這個網(wǎng)絡(luò)中的地位與資源占有量。這里的權(quán)力包括正式權(quán)力和非正式權(quán)力，指的是個人、群體和組織使其他人、其他群體和其他組織的行為按照他(們)所預(yù)期的方式改變的能力[17]。在本文中，權(quán)力是指影響下鄉(xiāng)資源的使用和分配的特殊優(yōu)勢并借此獲取利益的能力。權(quán)力的來源可以是行政權(quán)力、資本、暴力、關(guān)系等，但在特殊的時空條件下，也可以是“時勢”賦予的。例如，在維穩(wěn)的壓力下，釘子戶能夠依靠政府對維穩(wěn)的重視這一“時勢”獲得非正式權(quán)力。

這套分配規(guī)則的結(jié)果是“化公為私”，即把國家輸入的公共資源轉(zhuǎn)化為組織或者個人的私人利益。即使農(nóng)民在這一過程中享受到了一些公共利益，這些公共利益也不過是社會精英和組織獲取更多個人利益的手段。這種“利”可以是國家輸入的資源以及國家輸入資源釋放出來的農(nóng)村社會內(nèi)部資源等物質(zhì)性的利益，也可以是已經(jīng)轉(zhuǎn)化形式的隱性政績、私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)惠照顧等間接的、非物質(zhì)性利益。

2.分利秩序的特征與后果

鄉(xiāng)村社會中的分利秩序具有顯著的特征，并且對鄉(xiāng)村社會發(fā)展、基層治理和國家合法性產(chǎn)生了深刻影響。

第一，廣泛性?！摆A利性經(jīng)紀(jì)人”與“鄉(xiāng)村利益共同體”的利益吸食者只有很小一部分，其分食的利益規(guī)模相較而言也不多，其運(yùn)作范圍仍然在體制內(nèi)。分利秩序涉及的人員、資源規(guī)模和運(yùn)作范圍極其廣泛。從人員范圍來看，體制內(nèi)的省、市、縣、鎮(zhèn)政府組織以及官員，甚至中央政府人員都涉及其中，體制外的社會勢力、資本擁有者、有關(guān)系者都參與其中；從攫取的資源規(guī)模來看，除了國家向農(nóng)村輸入的公共資源以外，還包括國家資源撬動起來的民間存量資源，其運(yùn)作范圍也已經(jīng)超出了體制范圍?？梢哉f，分利秩序?qū)⑸鐣①Y本都吸納其中，所涉及的人員規(guī)模、吸食的資源規(guī)模以及運(yùn)作的范圍已經(jīng)超越體制范疇，遍布于整個社會。

第二，隱蔽性。在資源汲取時期，利益共同體所攫取的利益是對農(nóng)民直接的利益剝奪，利益共同體自我膨脹導(dǎo)致農(nóng)民越加不滿，利益攫取越多引起的反抗越激烈，這就形成了利益共同體的自我爆炸機(jī)制，當(dāng)利益共同體膨脹到一定程度時就會因?yàn)檗r(nóng)民的反抗而瓦解。資源輸入時期，利益主體分食的不是農(nóng)民的直接利益，而是大眾觀察不到以及個體無法直接感受到的公共資源。利益分食的場所不是農(nóng)民能夠觀察到的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取的村莊場域，而是在城市或者私人場所的人情往來、休閑娛樂之中。因此，與利益共同體所內(nèi)在的自我爆炸機(jī)制不同，分利秩序因?yàn)闆]有直接侵害個體私人利益而無法暴露出來，因而具有相當(dāng)?shù)碾[秘性。

第三，自我穩(wěn)固性。由于上述兩個特征，分利秩序就變成了一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，影響著項目資源的分配和使用。利益主體有效地俘獲各種機(jī)會，從而獲得巨額利益，再利用獲得的利益來建立自己更加強(qiáng)大的支持和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)。自上而下的資源輸入越多，這個分利結(jié)構(gòu)就越加地緊密和穩(wěn)固。

與民國時期和稅費(fèi)時期的利益共同體相比，分利秩序涉及的人員、資源規(guī)模和運(yùn)作范圍更加廣泛也更加隱蔽，并具有自我穩(wěn)固機(jī)制。無論國家向農(nóng)村輸入多少資源，這個正式體制和非正式體制結(jié)成的分利結(jié)構(gòu)是國家與農(nóng)民之間的“結(jié)構(gòu)洞”[18]，分利結(jié)構(gòu)中的利益群體將所有的資源吸食干凈。資源下鄉(xiāng)沒有組織和動員農(nóng)民參與到公共事業(yè)建設(shè)中，反而將社會中的強(qiáng)勢群體調(diào)動起來爭奪公共資源，形成了國家與農(nóng)民的“隔離地帶”，使得大部分國家公共資源難以直接、有效地下達(dá)到農(nóng)村社會[19]，國家通過項目資源所要實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村現(xiàn)代化變遷難以與農(nóng)民結(jié)合起來。

國家試圖通過資源下鄉(xiāng)提高基層治理能力和滿足農(nóng)民的需求以增加政治合法性，但分利秩序的形成導(dǎo)致了國家資源不斷增多而治理能力不斷弱化、政治合法性不斷降低的基層治理內(nèi)卷化。一方面，以權(quán)力為資源分配媒介導(dǎo)致了資源分配不公平，增加了農(nóng)民的不公平感，并且國家資源投入越多，農(nóng)民的不公平感就越強(qiáng)烈，從而降低了國家的政治合法性[20]；另一方面，國家下鄉(xiāng)資源被攫取，沒有轉(zhuǎn)化為基層治理能力，相反，資源增多引起的釘子戶崛起和村莊精英的謀利行為進(jìn)一步弱化了基層治理能力。因此，國家資源增多并沒有相應(yīng)地提高基層治理能力和政治合法性，反而因?yàn)榉峙洳还揭约稗r(nóng)民需求無法得到滿足而弱化了政治合法性，鄉(xiāng)村社會面臨以“去治理化”為主要表征的系統(tǒng)化危機(jī)[21]。

六、解決之道：將農(nóng)民組織起來

中國基層治理的基本問題是承接19世紀(jì)中國回應(yīng)西方挑戰(zhàn)實(shí)行現(xiàn)代化而帶來的問題。現(xiàn)實(shí)的困境是，一個資源稟賦較差的超大型農(nóng)民國家和后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，只能通過對本民族進(jìn)行剝奪的內(nèi)向型積累方式完成工業(yè)化。在20世紀(jì)，國家與農(nóng)民關(guān)系圍繞著資源汲取展開，但國家面對高度分散且剩余稀少的億萬農(nóng)民進(jìn)行工業(yè)化的原始資本積累，必然交易費(fèi)用畸高，政府成功與否在于能否有效解決這一問題[22]。換言之，在當(dāng)時的時代背景下，解決中國基層治理問題在于將“一盤散沙的農(nóng)民”組織起來，組織農(nóng)民的關(guān)鍵是國家能否通過政權(quán)建設(shè)建立起一個可以深入到農(nóng)村基層社會的組織體系。

在長達(dá)一個世紀(jì)的國家現(xiàn)代化建設(shè)中，國家資源汲取在大部分時期都因?yàn)榻M織農(nóng)民失效而導(dǎo)致了利益共同體和資源汲取的內(nèi)卷化。只有在人民公社時期，由于人民公社制度的組織架構(gòu)將國家組織體系延伸到生產(chǎn)隊——農(nóng)村社會的最基層，完全重建了農(nóng)村社會的基層組織體系，才有效地解決了這一基本問題。這是在中國歷史上國家政權(quán)第一次將政府的控制力延伸到基層，“將中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織內(nèi)，克服了舊中國散漫無組織的狀態(tài)”[23]，由此形成了“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”和鄉(xiāng)村社會的高度組織化，擺脫了資源汲取時期的基層政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化。

資源輸入時期，國家向農(nóng)村輸入了大量的項目資源。但資源下鄉(xiāng)并不意味著這一問題得到根本解決，資源的分配和使用仍然面臨國家與分散的農(nóng)民對接的問題。由于資源輸入沒有相應(yīng)提升基層組織能力，普遍主義的項目制度在農(nóng)村失效，導(dǎo)致基層組織只能采取特殊主義的資源分配模式和通過精英替代解決利益協(xié)調(diào)的困境。特殊主義的資源分配和使用方式使得國家?guī)缀醪荒芸刂聘鱾€利益主體各種正當(dāng)或者不正當(dāng)?shù)馁Y源使用方式，并且因?yàn)楂@取利益的動力，基層社會很快形成了一個結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的分利秩序。這種非正式的利益分配規(guī)則吞噬了大量國家下鄉(xiāng)資源以及下鄉(xiāng)資源所釋放出來的存量資源，其結(jié)果是資源使用內(nèi)卷化。當(dāng)前分利秩序?qū)嶋H上延續(xù)了資源汲取時期“利益共同體”生成的根本邏輯，分利秩序的形成正是因?yàn)閲艺?quán)沒有在農(nóng)村社會建立有效組織體系的必然結(jié)果。

實(shí)際上，中國現(xiàn)代化的過程是一個持續(xù)地改造、改變、利用農(nóng)村社會的龐大工程，一項舊任務(wù)完成了，數(shù)項新任務(wù)又隨之形成。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消意味著資源提取的任務(wù)已不復(fù)存在，但國家還必須向農(nóng)村社會輸入政策和制度，對農(nóng)村社會進(jìn)行現(xiàn)代化改造，將傳統(tǒng)的中國農(nóng)民變成現(xiàn)代國家的公民，國家主導(dǎo)現(xiàn)代化的根本性邏輯并沒有發(fā)生變化。這意味著不管是通過資源汲取還是資源分配推動現(xiàn)代化變遷，政府面臨的根本性問題都是如何將自上而下的現(xiàn)代化任務(wù)與分散的農(nóng)民有效對接，這不僅是汲取資源實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵，也是國家輸入資源推動農(nóng)村現(xiàn)代化變遷的關(guān)鍵。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，將農(nóng)民組織起來才是問題的解決之道。將農(nóng)民組織起來，既是實(shí)現(xiàn)國家意志的國家能力，也是國家推動現(xiàn)代化變遷的基礎(chǔ)性權(quán)力[24]。這樣，國家如何與分散的農(nóng)民打交道成為國家與農(nóng)民關(guān)系的核心命題，國家動員和組織農(nóng)民的能力塑造了國家與農(nóng)民關(guān)系的形態(tài)。

本文得出一個基本結(jié)論是：不管是在資源汲取時期還是在資源輸入時期，國家與農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵問題都是國家如何將農(nóng)民動員和組織起來。具體到資源輸入時期，需要將自上而下的資源輸入與基層組織建設(shè)結(jié)合起來以解決兩個問題：其一，將農(nóng)民組織起來表達(dá)農(nóng)民的需求，將國家資源輸入與農(nóng)村的需求有機(jī)地結(jié)合起來，克服資源分配過程中的特殊主義邏輯；其二，將農(nóng)民動員和組織起來，通過“少數(shù)服從多數(shù)”的民主決策原則解決釘子戶問題，發(fā)揮村民自治在服務(wù)型政權(quán)建設(shè)中的作用，將國家的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫砟芰?，從而在新的歷史時期推動農(nóng)村的現(xiàn)代化變遷。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-06-28；

2014-12-19

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機(jī)制研究”(14JID030)

王海娟(1987—)，女，博士研究生，從事農(nóng)村社會學(xué)與中國土地制度研究；賀雪峰(1968—)，男，教授、博士生導(dǎo)師，從事鄉(xiāng)村治理和中國土地制度研究。

D422

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1002-462X(2015)02-0056-08