翟凱

論養(yǎng)老的國家義務(wù)

翟凱

摘要：應(yīng)對人口老齡化問題，需積極推動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。公民的養(yǎng)老權(quán)利屬于積極社會權(quán)利，國家要積極作為來保證公民的這一權(quán)利的實現(xiàn)。國家是促進(jìn)和發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的基本義務(wù)主體。國家的養(yǎng)老義務(wù)主要體現(xiàn)為不斷完善養(yǎng)老立法、引導(dǎo)構(gòu)建符合實際需要的養(yǎng)老模式、規(guī)范養(yǎng)老資金的籌集和保值增值運(yùn)作、倡導(dǎo)養(yǎng)老美德。

關(guān)鍵詞：國家義務(wù)；養(yǎng)老事業(yè)；養(yǎng)老立法；養(yǎng)老服務(wù)；道德建設(shè)

公民的養(yǎng)老權(quán)利屬于一種社會權(quán)利。美國學(xué)者桑斯坦將社會權(quán)利分為積極的與消極的兩種，積極社會權(quán)利是指通過謀求政府的支持從而獲得有效實現(xiàn)的權(quán)利［1］。公民的養(yǎng)老權(quán)利無疑屬于積極社會權(quán)利，國家需要積極作為來保證這一權(quán)利的實現(xiàn)。

對于公民的養(yǎng)老權(quán)，我國《憲法》第45條規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。《老年人權(quán)益保障法》第3條指出：老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利和共享發(fā)展成果的權(quán)利。法律既然賦予了老年人從國家和社會獲得物質(zhì)幫助、享受社會服務(wù)和優(yōu)待的權(quán)利，也就意味著國家和社會具有為老年人提供物質(zhì)幫助并保證老年人享受到社會服務(wù)與優(yōu)待的義務(wù)。老年人所需要的經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療保障及社會參與保障等，國家要以公共資源為支撐積極提供，國家是保障和促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的義務(wù)主體。每個公民所期望享有的能夠安度晚年的權(quán)利內(nèi)容，也是國家所承擔(dān)的健全和發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的義務(wù)內(nèi)容。

老齡化進(jìn)程的加快，對養(yǎng)老政策、社會道德和政府能力等提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。下面從養(yǎng)老立法的完善、養(yǎng)老模式的構(gòu)建、養(yǎng)老資金的支持、養(yǎng)老美德的倡導(dǎo)幾個方面，探討?zhàn)B老的國家義務(wù)完善問題。

一、養(yǎng)老立法的完善

養(yǎng)老立法的完善是國家履行養(yǎng)老義務(wù)的重要一環(huán)。建立健全有關(guān)法律體系，老年人實現(xiàn)養(yǎng)老權(quán)利有法律保障，督促國家和社會履行養(yǎng)老義務(wù)也有法可依。

（一）有關(guān)養(yǎng)老立法的不足

作為保障老年人權(quán)利的主要法律，《老年人權(quán)益保障法》于2013年做了一些修訂，老年人的許多權(quán)利保障訴求獲得了法律的支持，但該法仍然存在一些不足。

（1）關(guān)于老年人的家庭保障?！独夏耆藱?quán)益保障法》專章規(guī)定了“家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)”，彰顯了對家庭養(yǎng)老功能的重視，同時對老年人的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)和其他權(quán)益等做了一定修改補(bǔ)充。例如對于老年人財產(chǎn)安全保護(hù)問題、虐待老年人問題、干涉老年人婚姻自由問題等作出了特別規(guī)定，這些規(guī)定對保障老年人合法權(quán)益意義重大。但是，隨著老齡化的不斷加快，家庭養(yǎng)老功能逐漸減弱，亟需政府和社會加大輔助和支持力度，而法律的規(guī)定側(cè)重于家庭責(zé)任與社會責(zé)任，對政府責(zé)任的強(qiáng)調(diào)不足。完善的養(yǎng)老體系應(yīng)該是政府、市場、社會、家庭四位一體的，政府必須提供養(yǎng)老支持，并協(xié)助提升家庭履行養(yǎng)老責(zé)任的能力。

（2）關(guān)于老年人的社會保障?！独夏耆藱?quán)益保障法》的“社會保障”一章在修改后理論界仍然有爭議。廣義的社會保障，一般是指“各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會互助保障等社會措施的總稱”［2］。如果按照這一概念來看，這一章中也可以包括社會服務(wù)、社會優(yōu)待、社會救助等內(nèi)容，但該法在后面又專章規(guī)定了社會服務(wù)、社會優(yōu)待等內(nèi)容，這從邏輯上看法律的整體架構(gòu)就不盡合理。社會救助與一般的社會保障的內(nèi)涵有所不同，不應(yīng)與社會保障同列一章?，F(xiàn)實中一般社會保障通常針對一般老年人，而社會救助則是主要針對在享受一般社會保障后仍然不能維持一般社會生活狀態(tài)的特困老人。

（3）關(guān)于社會養(yǎng)老服務(wù)。人口老齡化的加快使得社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)也隨之勃興，但其規(guī)范化運(yùn)行問題亟待規(guī)制。不僅需要通過法律制度來規(guī)范社會養(yǎng)老服務(wù)，為提高社會養(yǎng)老服務(wù)的專門化和職業(yè)化水平，政府也應(yīng)做出更多的努力。社會養(yǎng)老服務(wù)在職業(yè)屬性上兼具社會事業(yè)性與市場產(chǎn)業(yè)性［3］，政府應(yīng)該在整體規(guī)劃、政策傾斜、資金支持、標(biāo)準(zhǔn)確定、加強(qiáng)監(jiān)管等領(lǐng)域下工夫?！独夏耆藱?quán)益保障法》第44條規(guī)定：“設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請行政許可；經(jīng)許可的，依法辦理相應(yīng)的登記?！睉?yīng)該肯定的是通過嚴(yán)格許可制度加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的管理，有助于提高社會養(yǎng)老服務(wù)水平。但是，如果對所有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立都采取這種一刀切似的行政許可，可能在一定程度上不利于某些社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，對社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長期健康發(fā)展不利。

（二）關(guān)于養(yǎng)老立法的完善

國家義務(wù)的履行離不開健全的法律制度，進(jìn)一步完善《老年人權(quán)益保障法》是確保國家老年事業(yè)健康發(fā)展的必然舉措。

完善養(yǎng)老保障法律體系，重點在于加強(qiáng)《老年人權(quán)益保障法》與其他相關(guān)法律法規(guī)的配套操作以及立法與司法之間的整合、協(xié)調(diào)。例如，出現(xiàn)嚴(yán)重違反《老年人權(quán)益保障法》的情形，經(jīng)過法院裁判，如果當(dāng)事人拒不悔改，該如何處罰？是以拒不執(zhí)行法院判決來制裁，還是單純依賴于批評教育？在這些方面應(yīng)做出明確的規(guī)定。

在《老年人權(quán)益保障法》中，應(yīng)該將社會救助與社會保障分章而設(shè)。針對當(dāng)前社會救助覆蓋范圍偏窄、救助內(nèi)容不全、救助方式單一等問題，應(yīng)該進(jìn)一步明確面向老年人的社會救助的范圍與類型、救助條件與標(biāo)準(zhǔn)、救助方式與機(jī)制，明確規(guī)定政府的救助責(zé)任。

《老年人權(quán)益保障法》第18條規(guī)定：“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或問候老年人。用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定保障贍養(yǎng)人探親休假的權(quán)利?！贝思慈藗儫嶙h的“?；丶铱纯础睏l款。之所以被人們熱議，主要是因為它的操作性存在不足，需要修改或制定與其配套的法規(guī)。當(dāng)前家庭養(yǎng)老能力與養(yǎng)老需求之間的不適應(yīng)，要求從整體上對我國的養(yǎng)老模式進(jìn)行重構(gòu)。在體系重構(gòu)的大趨勢中，國家將在養(yǎng)老問題上擔(dān)負(fù)更多的義務(wù)。政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的過程中，應(yīng)就老年工作進(jìn)行專項規(guī)劃，對養(yǎng)老問題進(jìn)行通盤考慮，比如擴(kuò)大社會保障覆蓋面與建設(shè)宜居環(huán)境等方面，要加大有關(guān)資金投入與政策引導(dǎo)。根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第27條規(guī)定，國家應(yīng)該加強(qiáng)對家庭養(yǎng)老的扶持，提升家庭的養(yǎng)老能力。在新加坡，與父母同住者有津貼［4］。法律要求家庭成員不得忽視、冷落老年人，要求他們經(jīng)常看望或問候老年人，不能只是提出要求就完事。另外，近年來“失獨”家庭養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。國家應(yīng)從法律層面加強(qiáng)對“失獨”家庭養(yǎng)老問題的關(guān)注，這既是以人為本的價值體現(xiàn)，也是國家義務(wù)的客觀要求。

二、養(yǎng)老模式的構(gòu)建

當(dāng)前，在我國一對夫妻贍養(yǎng)4個老人撫養(yǎng)1個孩子的“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)比較普遍。家庭結(jié)構(gòu)的變化，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不堪重壓，對專業(yè)化社區(qū)服務(wù)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求正與日俱增。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，養(yǎng)老需求也呈現(xiàn)出多元化趨勢，養(yǎng)老服務(wù)消費呈爆發(fā)態(tài)勢。因此，構(gòu)建符合特定地區(qū)與特定人群需求的養(yǎng)老模式是一項重要的國家義務(wù)。這對擴(kuò)大消費、促進(jìn)就業(yè)也具有重要意義。

目前主要有這樣幾種養(yǎng)老模式：（1）居家養(yǎng)老。老年人在家中安度晚年，是我國最傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式。這種養(yǎng)老模式寬松自由，老人自行安排各項生活消費開支與護(hù)理就醫(yī)，養(yǎng)老成本比較低。但如果出現(xiàn)意外，生活起居、護(hù)理等會出現(xiàn)困難，且獨居老人的安全感可能會不足。這種養(yǎng)老模式屬于傳統(tǒng)中國老人的養(yǎng)老方式，適合喜歡獨居或不愿與沒有條件到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人。（2）養(yǎng)老院養(yǎng)老。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施相對完備，對老年生活的各項需求支持比較齊全，安全系數(shù)較高，養(yǎng)老成本有高有低而一般高于家庭養(yǎng)老。老人在這里過的是半集體化生活，自由度相對不高；老人與家人聯(lián)系較弱，可能幸福感不強(qiáng)。這種養(yǎng)老模式一般適合有一定經(jīng)濟(jì)來源且喜歡群體生活的老人。（3）以房養(yǎng)老。以房養(yǎng)老是當(dāng)前受到社會廣泛關(guān)注的一種養(yǎng)老模式，包括3種形式。一是抵押住房養(yǎng)老模式：老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押出去，定期取得一定數(shù)額的養(yǎng)老金用以養(yǎng)老，或者以此接受機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)。這種方式是將房產(chǎn)本身的經(jīng)濟(jì)價值通過變現(xiàn)套現(xiàn)用來養(yǎng)老，適合有房但無子女或者不愿將房產(chǎn)留給子女的老人。二是租房另居養(yǎng)老模式：老人將具有產(chǎn)權(quán)的住房出租，拿著租金去子女、親屬處居住或入住養(yǎng)老院。這樣，可以保障自己長期獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金用于養(yǎng)老，將來還可以把房產(chǎn)遺留給子女。這種方式適合于有房而想與子女同住和喜歡群居的老人。三是換房養(yǎng)老模式：老人原有房產(chǎn)市場價值較高，賣掉后買進(jìn)合適的小房，用中間的差價為養(yǎng)老提供資金保障。這種養(yǎng)老模式適合于擁有房產(chǎn)并投資謹(jǐn)慎的老人［5］。

當(dāng)前，國家在政策、法規(guī)等方面未對養(yǎng)老模式的構(gòu)建做出明確而統(tǒng)一的部署。構(gòu)建適合中國實際的養(yǎng)老模式，還需要進(jìn)行不斷的探索。首先，國家應(yīng)當(dāng)通盤考慮各地情況，在不同地區(qū)適用多元化搭配的養(yǎng)老模式。多元化搭配的養(yǎng)老模式建設(shè)應(yīng)包括日常照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉等諸多方面。政府應(yīng)當(dāng)搭建綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺，增加養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)點，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，多管齊下，滿足多元養(yǎng)老需求的發(fā)展。其次，中央與地方各級政府應(yīng)分級負(fù)責(zé)，因地制宜，突出重點。地方政府應(yīng)根據(jù)本地的特點制定相關(guān)的法規(guī)或辦法，推進(jìn)多元養(yǎng)老模式的具體實施，努力形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系。同時，應(yīng)注重完善其他養(yǎng)老保障措施。加強(qiáng)培養(yǎng)老年護(hù)理專門人才和養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化人才，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和管理水平。緊跟科技發(fā)展潮流推動科技養(yǎng)老和數(shù)字養(yǎng)老，推動各種養(yǎng)老模式的健康發(fā)展。加快對各種新型養(yǎng)老模式的法律保障建設(shè)，比如鑒于老年人特殊的生活和生理需要，對房屋抵押、房屋買賣作出區(qū)別于合同法、擔(dān)保法等法律規(guī)定的變通性規(guī)定，適應(yīng)各種以房養(yǎng)老養(yǎng)方式的發(fā)展需要。

三、養(yǎng)老資金的支持

國家養(yǎng)老事業(yè)所面臨的巨大挑戰(zhàn)之一是克服養(yǎng)老資金的壓力。充分發(fā)揮市場作用，優(yōu)化養(yǎng)老資金運(yùn)作，維護(hù)和提升養(yǎng)老資金價值，是國家通過資金支持發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的立足點。

我國養(yǎng)老資金運(yùn)作方面存在運(yùn)營僵化和監(jiān)管滯后的問題。具體表現(xiàn)為：（1）市場化水平不高。目前各類養(yǎng)老資金中，全國社保基金和企業(yè)年金基金實行了市場化運(yùn)作，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金仍然由各地社保機(jī)構(gòu)經(jīng)手管理，基本沒有實行市場化運(yùn)作。（2）運(yùn)作模式差異大。我國的各類養(yǎng)老資金運(yùn)作模式由于運(yùn)作主體不同而差異較大。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等社會保險基金，由政府直接投資，統(tǒng)一管理，沒有引入商業(yè)管理機(jī)構(gòu)。企業(yè)年金基金雖已市場化運(yùn)作，但實際運(yùn)作中成本較高、效率較低，并且存在委托投資雙方定位不清、投資管理人受束縛較多等現(xiàn)象［6］。總體來說，現(xiàn)有養(yǎng)老資金運(yùn)作模式存在制度不完善、監(jiān)管不統(tǒng)一、效率不夠高等不足。（3）監(jiān)管思路有待更新?，F(xiàn)行《社會保障法》《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，關(guān)于養(yǎng)老資金監(jiān)管方面的規(guī)定都特別強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥運(yùn)行，而對資產(chǎn)的保值增值重視不夠。此外，未建立基于風(fēng)險控制的管控體系，公眾監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏關(guān)于養(yǎng)老資金運(yùn)作的評價機(jī)制。（4）對投資的限制比較多，投資收益不理想。對于不同類型的養(yǎng)老資金，在投資產(chǎn)品種類、投資比例、投資區(qū)域等方面都作了比較嚴(yán)格的限制。嚴(yán)格的投資限制與運(yùn)作市場化的不足，一定程度上制約了養(yǎng)老資金的整體投資收益水平。

通過政策和法規(guī)引導(dǎo)養(yǎng)老資金合理運(yùn)作，使養(yǎng)老資金能夠保值增值，這是政府的責(zé)任和義務(wù)。為此，筆者認(rèn)為可以從如下幾個方面著手：第一，推動養(yǎng)老資金的市場化運(yùn)作。政府應(yīng)加快基本養(yǎng)老保險基金市場化運(yùn)行的進(jìn)度，鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老資金投資運(yùn)作，放寬對養(yǎng)老金融產(chǎn)品的限制。第二，拓寬投資渠道。逐步允許基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)入資本市場投資運(yùn)作，拓寬企業(yè)年金基金投資范圍，進(jìn)一步放寬對某些養(yǎng)老保險資金的投資比例限制。第三，加強(qiáng)市場監(jiān)管。修訂相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建基于風(fēng)險控制的養(yǎng)老資金監(jiān)管體系，強(qiáng)化養(yǎng)老資金管理主體之間的相互制約。第四，借鑒國外的某些監(jiān)管做法。新西蘭的《養(yǎng)老基金法案》、愛爾蘭的《國民儲備基金法》等都提倡建立養(yǎng)老資金運(yùn)作的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和養(yǎng)老資金管理信息披露制度［7］。我們可以結(jié)合國情建立有關(guān)制度，同時加強(qiáng)對養(yǎng)老資金管理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審核，完善養(yǎng)老資金監(jiān)管體制。

四、養(yǎng)老美德的倡導(dǎo)

除了完善養(yǎng)老法制、健全養(yǎng)老體系、保障養(yǎng)老資金，要讓老人快樂幸福地安享晚年，中華民族尊老、敬老、愛老的傳統(tǒng)美德的傳承也是必不可少的，而弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德也是政府的一項重要社會責(zé)任。隨著國家精神文明建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)實生活中常能聽到許多“臥冰求鯉”的孝舉，但同時也還存在某些“虐老獸心”的惡行。養(yǎng)老美德的倡導(dǎo)依然任重道遠(yuǎn)。

加強(qiáng)公民道德教育，使敬老意識深入社會各個方面。尊老敬老、孝順父母是中華民族的傳統(tǒng)美德，也是社會主義精神文明和道德規(guī)范的重要組成部分。政府要通過宣傳教育，倡導(dǎo)良好家風(fēng)。家庭成員之間互幫互愛，能夠給老人帶來生活上的關(guān)照和精神上的慰藉。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可以把養(yǎng)老美德的表現(xiàn)作為考核、獎懲的指標(biāo)之一，促使單位人員把養(yǎng)老美德的踐行作為一種良好的職業(yè)道德來遵守。鼓勵社區(qū)及基層組織結(jié)合各自的工作特點，將對困難老人的關(guān)愛從小事抓起，從細(xì)微入手，把尊老敬老的工作多做在平時，而不僅僅是在逢年過節(jié)時進(jìn)行集中展示。

加強(qiáng)普法教育，宣傳道德規(guī)范。運(yùn)用多種形式和手段，大力宣傳尊老愛老的基本禮貌，使之內(nèi)化為人們普遍的、自覺的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。通過各種切實有效的途徑和群眾喜聞樂見的方式，進(jìn)一步普及《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》中尊老敬老的相關(guān)法律知識，使養(yǎng)老美德的建設(shè)從倫理走向法制。

發(fā)揮媒體作用，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。政府在弘揚(yáng)傳統(tǒng)養(yǎng)老美德、加強(qiáng)養(yǎng)老普法宣傳、推行新的養(yǎng)老模式時，離不開媒體和輿論的引導(dǎo)。大眾傳媒對公民道德建設(shè)有著特殊的滲透力和影響力，正確的輿論導(dǎo)向有利于在全社會形成尊老愛老的良好風(fēng)氣。政府要發(fā)揮媒體與輿論的滲透影響功能，宣傳人們身邊的榜樣、典型，開展全民參與的孝老典型人物評選等活動，感召更多的人見賢思齊。要發(fā)揮媒體與輿論的監(jiān)督功能，適當(dāng)曝光、揭露、評議各種虐待老人的丑惡現(xiàn)象，激濁揚(yáng)清，形成強(qiáng)大的輿論氛圍。

五、結(jié)語

發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，提高老年生活質(zhì)量，是公民的迫切希望，期待國家行為的倍道而進(jìn)。推動養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展，國家具有完善養(yǎng)老立法、構(gòu)建養(yǎng)老模式、保障養(yǎng)老資金、倡導(dǎo)養(yǎng)老美德等義務(wù)。對于養(yǎng)老事業(yè)而言，這些工作帶有基礎(chǔ)性和根本性的特征，因而也成為對國家履行養(yǎng)老義務(wù)的最低限度要求，政府在實踐中一般不應(yīng)克減這些義務(wù)。當(dāng)然，國家所承擔(dān)的養(yǎng)老的義務(wù)既是即刻性的，也是漸進(jìn)性的。國家應(yīng)立足當(dāng)前，并持續(xù)有步驟地肩負(fù)起促進(jìn)和發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的義務(wù)。

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（編輯：米盛）

中圖分類號：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）11-0012-03

作者簡介：翟凱（1987-），男，華中科技大學(xué)（湖北武漢430074）法學(xué)院2014級博士研究生，研究方向為法理學(xué)、憲法學(xué)、行政法學(xué)。

收稿日期：2015-09-07

基金項目：華中科技大學(xué)博士研究生自主研究項目“律師執(zhí)業(yè)前培訓(xùn)研究”（20150595）。