張 丹，周奔波，趙光華

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這也是對所有領(lǐng)域改革的總要求[1]。高等教育領(lǐng)域作為全面深化改革的重要領(lǐng)域之一，其發(fā)展方向應(yīng)與此目標(biāo)相一致。

2014年初，教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上做了題為“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要講話，指出要自覺圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”國家這一總目標(biāo)、落實這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力[2]。

一、高等教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的理論闡釋

1.“管理”與“治理”的理論視角

（1）“管理”是指在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，對組織所擁有的資源進行有效的決策、計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，以便達到既定組織目標(biāo)的過程。狹義的管理指的是指揮他人能用其他最好的工作方法去工作，管理具有動態(tài)性、科學(xué)性、藝術(shù)性及創(chuàng)造性等特性[3]。

“治理”的原意是指控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。治理的內(nèi)涵中包括了政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作及強制與自愿的合作等方面[4]。

（2）“治理”與“管理”的區(qū)別 。“管理”與“治理”在政府行使權(quán)力的過程中權(quán)力運行的向度是不一樣的。“管理”是政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向，總是自上而下的，它運用政府的自身權(quán)威，通過發(fā)號施令，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。“治理”是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商等方式對公共事務(wù)進行管理，其權(quán)力向度是多元的、相互的；它的運行方向既有自上而下，也有自下而上，不是單一的。

2.高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者關(guān)系

（1）“高等教育治理體系”主要由治理結(jié)構(gòu)和治理機制構(gòu)成，前者明確了各主體之間的責(zé)權(quán)利配置，而后者則致力于通過一定的方法和制度安排來協(xié)調(diào)各權(quán)力主體之間的關(guān)系，以便保障各主體擔(dān)負、行使和享有應(yīng)有的責(zé)權(quán)利?！案叩冉逃卫眢w系”大致包括“教育管理理念、教育管理體制、大學(xué)辦學(xué)模式以及教育評價機構(gòu)”這幾個方面。誠然，建立新的教育治理體系，就必須要提高治理能力，最終形成 “先進理念指引、政府宏觀管理、社會廣泛參與、學(xué)校自主辦學(xué)”的新格局。

（2）“治理能力現(xiàn)代化”主要指教育管理理念、教育管理體制、大學(xué)辦學(xué)模式以及教育評價機構(gòu)都要實現(xiàn)現(xiàn)代化，它是指要把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，并發(fā)揮其功能，從而提高公共治理能力。

（3）“高等教育治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”二者密切聯(lián)系，相輔相成，前者是制度建設(shè)，后者是制度執(zhí)行。高等教育治理體系具有本質(zhì)屬性，是治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是體制性“硬件”的更換。所以，只有實現(xiàn)了教育治理體系的現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。同時，高等教育治理能力又反作用于治理體系，政府能力的大小與執(zhí)政者行使職能、權(quán)力、責(zé)任的配置合理與否直接對治理結(jié)果產(chǎn)生積極或消極的影響。

二、高等教育管理體制的歷史沿革與發(fā)展趨勢

1.高等教育管理體制的發(fā)展歷程

自從改革開放以來，高等教育管理體制依次經(jīng)歷了五個階段：第一階段，1978年至1984年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)表期間，是教育秩序的恢復(fù)和重建時期，屬于“改革預(yù)備階段”。這一階段改革的著重點是擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。第二階段，1985年至1992年，從《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)表到黨的十四大召開，提出“建立社會主義市場經(jīng)濟新體制”的改革目標(biāo)，屬于“初始啟動階段”。第三階段，1993年至1998年，以《中國教育改革和發(fā)展綱要》的發(fā)表為標(biāo)志，正式進入“全面推進階段”。第四階段，1999年至2002年，以《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》為標(biāo)志，進入 “全面深化階段”。第五階段，2003年至今，主要實行以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，逐步落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略[5]。從高等教育的管理到高等教育的治理，是教育改革的一次提升與超越。

2.高等教育治理是教育改革的必由之路

（1）機制體制創(chuàng)新是先導(dǎo)。深化高等教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，機制體制改革創(chuàng)新是先導(dǎo)。傳統(tǒng)的辦學(xué)體制存在很多弊端，學(xué)校對政府存在嚴重的依附性，絕大多數(shù)教育督導(dǎo)機構(gòu)都附屬于教育行政部門，許多評價活動也都是由政府自己進行或委托直屬事業(yè)單位開展的。這樣一來，政府同時兼具辦學(xué)主體、管理主體、評價主體三重身份，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化，這完全屬于一種典型的壟斷，是教育的死穴。而教育壟斷屬于計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，它嚴重阻礙了教育的良性發(fā)展。這種完全壟斷的現(xiàn)狀勢必造成教育整體缺乏公信力，缺乏說服力，缺乏相互監(jiān)督和相互制約等負面影響。如此長期發(fā)展，則必然導(dǎo)致教育喪失應(yīng)有的動力和活力。

（2）構(gòu)建政府、學(xué)校、社會的關(guān)系是關(guān)鍵。在“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總目標(biāo)下，加快推進高等教育治理體系及實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就是構(gòu)建政府、學(xué)校和社會之間的新型關(guān)系。以推進管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，實現(xiàn)政校分開、管辦分離，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度。高等教育領(lǐng)域管辦評分離就是要明確界定政府、學(xué)校、社會的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)限，三者職責(zé)分明，又相互制約。目標(biāo)是一種意識形態(tài)，在我國高等教育治理體系中具有重要的導(dǎo)向作用。

（3）確立大學(xué)目標(biāo)定位是核心。從我國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，未來目標(biāo)定位應(yīng)該從以下三個方面進行考慮：一是在大學(xué)的功能承載方面，要積極探索大學(xué)的功能轉(zhuǎn)換與使命聚焦。二是在大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)方面，要積極推進大學(xué)的身份淡化與組織重構(gòu)。三是在大學(xué)的治理工具方面，要積極尋求大學(xué)的法治規(guī)范與精神培育[6]。這是實現(xiàn)高等教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的定位目標(biāo)。

三、高等教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

毋庸置疑，在深化高等教育領(lǐng)域綜合改革的背景下，要推進高等教育治理體系，完全實現(xiàn)高等教育治理能力現(xiàn)代化，就要破除制約教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的機制體制障礙，立足基本國情，遵循教育規(guī)律，努力形成有利于教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的機制體制[7]。

縱觀我國教育管理體制改革的發(fā)展歷程，完成這一體制改革是一項艱巨而漫長的工程。政府簡政放權(quán)轉(zhuǎn)換職能和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)是關(guān)鍵，這既是推進政府依法治教、教師依法執(zhí)教的現(xiàn)實需要，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、提高辦學(xué)水平和質(zhì)量的重要內(nèi)容。只有推進教育管理體制現(xiàn)代化，政府對學(xué)校發(fā)展才可能真正實現(xiàn)從微觀管理走向宏觀管理、從直接管理走向間接管理、從高等教育管理走向高等教育治理。根據(jù)高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀和需要來完善教育治理體系，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須處理好以下幾個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。

1.調(diào)整大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立高等教育治理機制

目前，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還不完善，必須理清理順政府、學(xué)校和社會三者之間的關(guān)系，這是我們推動高等教育治理體系現(xiàn)代化的前提。必須以推進管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，重構(gòu)權(quán)力體系。這就要求，第一，政府應(yīng)該簡政放權(quán)，即政府向大學(xué)下放權(quán)力，使大學(xué)擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，該放的權(quán)，放到位，該管的事，管到位。第二，政府要切實做好管理和監(jiān)督工作。第三，學(xué)校優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，完善以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”為基本框架的現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不斷提升治理能力，推動大學(xué)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

2.加強大學(xué)制度建設(shè)，完善高等教育監(jiān)督機制

推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，還必須要加強制度建設(shè)，完善法律法規(guī)。高等教育領(lǐng)域綜合改革只有結(jié)合當(dāng)前實際，不斷更新體制機制、法律法規(guī)，構(gòu)建與實踐發(fā)展要求相匹配的制度，才能使各方面條件更加成熟、更加規(guī)范、更加科學(xué)。再者，依據(jù)國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，加強對學(xué)術(shù)不端行為的懲罰力度，并制定相應(yīng)的處理辦法。同時，建立健全學(xué)校對學(xué)術(shù)不端行為處理的評判機構(gòu)，并進一步完善機構(gòu)設(shè)置和職能分工，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織的重要作用，實現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對分離，保障學(xué)術(shù)組織擁有相對獨立行使權(quán)和話語權(quán)，遏制學(xué)術(shù)不端行為的發(fā)生。

3.重構(gòu)大學(xué)新型關(guān)系，開創(chuàng)高等教育新格局

高等教育體制改革的基本問題是正確處理政府、社會、學(xué)校之間的關(guān)系。推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)先明確政府與社會的職能權(quán)限，構(gòu)建政府和社會共同治理高等教育公共事務(wù)的新格局即政府應(yīng)主動向社會分權(quán)，把本屬于社會行使的職權(quán)下放權(quán)利給社會。同時，引入市場競爭機制，以行業(yè)企業(yè)評價為評判標(biāo)準(zhǔn)，以“公開、公平、公正”為基本原則，逐步建立開放、多元、立體的高質(zhì)量評價機構(gòu)與監(jiān)督體系[8]。并形成獨立的專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)，不斷提高其評估監(jiān)測的科學(xué)性、專業(yè)性和社會公信力，促使治理監(jiān)督機制更加完善。除此以外，以政府為核心，充分調(diào)動學(xué)校和社會及各主體的主動性和積極性，逐步形成政府宏觀管理，社會有效參與、學(xué)校自主辦學(xué)的教育新體制，各司其職，在其位，謀其政，最終形成多方嵌入，合作育人的新型辦學(xué)模式[9-10]。

必須強調(diào)的是，這一切改革的基本前提要把“立德樹人”放到首位，因為這是深化教育領(lǐng)域綜合改革之魂。黨的十八大報告提出，把“立德樹人”作為高等教育的根本任務(wù)，確立人才培養(yǎng)在學(xué)校各項工作中的基本職能和中心地位。因此，“立德樹人”作為教育的本質(zhì)功能和真正價值，也是我國教育改革發(fā)展的方向和目標(biāo)[11]。所以，尊重高等教育發(fā)展規(guī)律、教學(xué)規(guī)律和學(xué)生健康成長規(guī)律，科學(xué)育人與高等教育治理有機結(jié)合，在“立德樹人”中不斷促進學(xué)生全面健康發(fā)展，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，著力培養(yǎng)學(xué)生的社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力，就成為高等教育全面深化改革的出發(fā)點和落腳點。

總括而言，要推進高等教育治理體系，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，必須全面深化高等教育領(lǐng)域綜合改革。正如習(xí)近平總書記所指出的改革的軍令狀已經(jīng)下達，集合號已經(jīng)吹響。一分部署，九分落實。改革藍圖有了，現(xiàn)在的關(guān)鍵是把藍圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。在推進高等教育治理體系建設(shè)的過程中，需要調(diào)動校內(nèi)外各相關(guān)利益和行為主體的積極性，并相互協(xié)調(diào)。同時，要進一步完善高等教育改革體制機制，只有這樣，才能將《決定》中對教育改革的構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，從而推動高等教育治理體系，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

[1] 黨的十八屆三中全會公報[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20131112/016509.htm

[2] 袁貴仁. 深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化:2014年全國教育工作會議上的講話[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/html files/moe/moe_176/201402/163736.html.

[3] 王綻蕊. 高等學(xué)校治理、管理與行政概念辨析[J]. 科技創(chuàng)新導(dǎo),2009(31):149.

[4] 王偉昌. 統(tǒng)治、管理、治理:政府工具的新治理范式變遷[J]. 四川行政學(xué)院學(xué)報,2005(2):14.

[5] 牛金成,唐道武. 新中國高等教育體制的歷史變遷[J]. 中國建設(shè)教育, 2009(6):3-5.

[6] 蔣達勇,王金紅. 現(xiàn)代國家建構(gòu)中的大學(xué)治理:中國大學(xué)治理歷史演進與實踐邏輯的整體性考察[J]. 高等教育研究,2014(1):27.

[7] 周光禮. 中國高等教育治理現(xiàn)代化:現(xiàn)狀、問題與對策[J].中國高教研究,2014(9):17-18.

[8] 丁月牙. 社會參與大學(xué)治理:基于高校內(nèi)部的視角[J]. 國家教育行政學(xué)院學(xué)報,2014(8):22-23.

[9] 劉雨辰,武紅霞. 近年來國內(nèi)大學(xué)治理研究綜述:以中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫為分析文本[J]. 西南石油大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版, 2014(4):84.

[10] 王建華,鐘和平. 高校治理中社會參與的困境及對策分析[J]. 大學(xué)教育科學(xué),2011(1):49-50.

[11] 丁寧寧,葛延風(fēng). 構(gòu)建和諧社會:30年社會政策聚焦 [M].中國發(fā)展出版社,2008:8-10,15.