徐 雷，斯曉慰

一、引 言

《中華人民共和國建筑法》經(jīng)1997年11月1日第八屆全國人大常委會第28次會議通過，自1998年3月1日起施行，根據(jù)2011年4月22日第十一屆全國人大常委會第 20次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉的決定》修正。需要注意的是，本次修改僅涉及第 48條一項(xiàng)條款，其內(nèi)容在于規(guī)定建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險(xiǎn)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。經(jīng)修改，重新公布的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）分總則、建筑許可、建筑工程發(fā)包與承包、建筑工程監(jiān)理、建筑安全生產(chǎn)管理、建筑工程質(zhì)量管理、法律責(zé)任、附則8章，共計(jì)85條。

在過去的十余年間，我國建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，投資額巨大，發(fā)展迅速?！督ㄖā穼ξ覈ㄖI(yè)的產(chǎn)業(yè)推進(jìn)、市場交易繁榮和提高建筑工程質(zhì)量安全等發(fā)揮了重大的作用。

但是，需要清醒看到的是，伴隨著竣工建筑物面積的不斷增加，在建筑業(yè)實(shí)踐中也暴露出不少問題。而這其中，如何切實(shí)保證建筑工程質(zhì)量問題就是一個(gè)重大課題。

住建部副部長仇保興在 2010年第六屆國際綠色建筑與建筑節(jié)能大會上說，我國是世界上每年新建建筑量最大的國家，每年20億平方米新建面積，相當(dāng)于消耗了全世界40%的水泥和鋼材，而建筑平均壽命僅30年[1]。這一判斷結(jié)論的客觀性，雖然有待更完整、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加以評判，但聯(lián)系到近些年來服役建筑物倒塌事件的頻次，用戶對建筑工程質(zhì)量投訴案件居高不下，以及大量建筑物在交付使用后，多受詬病的質(zhì)量通病仍普遍存在。特別是2008年5.12汶川地震造成死亡及失蹤人數(shù)近9萬人，而其中大多數(shù)的人員傷亡是由于房屋倒塌所造成的嚴(yán)峻事實(shí)等[2-3]。我國建筑工程質(zhì)量管理仍需大力加強(qiáng)的觀點(diǎn)，當(dāng)屬科學(xué)的判斷和冷靜的結(jié)論。

習(xí)近平總書記在就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》起草情況向中央全會所作說明中指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨中央高度重視依法治國，強(qiáng)調(diào)落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法。實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境”。

如果我們承認(rèn)我國建筑工程質(zhì)量管理仍需大力加強(qiáng)的觀點(diǎn)是科學(xué)的判斷，那么在依法治國的時(shí)代背景下，重新審視我國建筑法律體系中效力層級最高，且具有基礎(chǔ)性的法律—《建筑法》對建筑工程質(zhì)量管理的立法質(zhì)量，就成為了一個(gè)重要的研究課題。

基于上述情況和分析，本文旨在從不同的視角出發(fā)，通過對《建筑法》關(guān)于建筑工程質(zhì)量管理立法的評析，探求《建筑法》在建筑工程質(zhì)量管理立法上存在的不足和成因，進(jìn)而為修訂《建筑法》提供思路與方法。

二、基于“質(zhì)量”和“標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)概念視角的評析

在《建筑法》第一章總則的第一條中，明確了《建筑法》的立法目的，其中立法目的之一就是“保證建筑工程的質(zhì)量和安全”。不論從國家、社會、投資人還是使用者角度，這一立法目的的設(shè)定顯然都是必須而重要的。為此，《建筑法》專設(shè)了第六章“建筑工程質(zhì)量管理”加以法律規(guī)范。

《建筑法》第六章“建筑工程質(zhì)量管理”的第一條，即該法律第五十二條的第一款規(guī)定：“建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工的質(zhì)量必須符合國家有關(guān)建筑工程安全標(biāo)準(zhǔn)的要求，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定”。該條款強(qiáng)調(diào)的“質(zhì)量”，是勘察、設(shè)計(jì)、施工的最終產(chǎn)品質(zhì)量，例如勘察報(bào)告、施工圖以及竣工建筑物的質(zhì)量，還是形成各環(huán)節(jié)最終產(chǎn)品的過程工作所包含的程序或工序質(zhì)量。從法條的內(nèi)容來看，存在著表述不清的問題。依據(jù)工程理論分析，建筑工程的質(zhì)量應(yīng)該包含上述兩個(gè)方面的內(nèi)容，缺一不可，相互聯(lián)系。簡言之，質(zhì)量既是過程的，也是結(jié)果的。對“質(zhì)量”這一基本概念認(rèn)識的模糊，導(dǎo)致了《建筑法》對建筑工程質(zhì)量管理立法規(guī)制的基礎(chǔ)性缺陷，進(jìn)而會造成對法的理解、適用和執(zhí)行時(shí)的偏差。

隨著我國建筑業(yè)技術(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的不斷深化，強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和推薦性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了龐大的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)在建筑工程質(zhì)量管理中發(fā)揮著基準(zhǔn)依據(jù)的重大作用，從國家立法的層面，首先應(yīng)該規(guī)制質(zhì)量管理的最低限，即突出強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的依法實(shí)施。建立必須遵守強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就是違法的法律制度。

但在《建筑法》第六章“建筑工程質(zhì)量管理”，乃至該法全文中，未見“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”此類術(shù)語。當(dāng)然，我們可以勉強(qiáng)地將第五十二條中的“建筑工程安全標(biāo)準(zhǔn)”解釋成為了保證建筑工程質(zhì)量安全而必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，但這種解釋畢竟不能否認(rèn)法律在立法文字表達(dá)技術(shù)上的含糊不清。聯(lián)系到在 1998年實(shí)施《建筑法》之前的 1989年，我國頒布實(shí)施的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》中已經(jīng)明確提出了“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的概念和適用范圍。因此，可以說明在《建筑法》立法時(shí)，對建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理的法律規(guī)制的重點(diǎn)認(rèn)識不足。故而，《建筑法》對應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)的，屬于公法范疇的“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”概念未予以明確表達(dá)，也就成為必然。 同時(shí)，在《建筑法》缺乏合理程度的私法屬性的背景下，也沒有恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^文字表述“推薦性標(biāo)準(zhǔn)”，或合同雙方自愿約定采用的非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在建筑工程質(zhì)量管理中的作用和地位。同樣的, 第五十二條第二款規(guī)定“有關(guān)建筑工程安全的國家標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)確保建筑安全的要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂”?！坝嘘P(guān)建筑工程安全的國家標(biāo)準(zhǔn)”是指控制各階段工作過程程序質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，還是對各階段工作最終成果驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，立法文字表達(dá)不清晰。

總之，《建筑法》對建筑工程質(zhì)量管理的目標(biāo)之一 “質(zhì)量”，以及保證建筑工程質(zhì)量的最重要的依據(jù)之一 “標(biāo)準(zhǔn)”這兩個(gè)關(guān)鍵概念的內(nèi)涵重點(diǎn)和應(yīng)有外延認(rèn)識還不夠深刻，界定還不夠清晰準(zhǔn)確，故而削弱了《建筑法》對建筑工程質(zhì)量管理立法規(guī)范的整體科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

三、基于建筑工程質(zhì)量管理規(guī)律視角的評析

在《建筑法》第六章“建筑工程質(zhì)量管理”第五十二條強(qiáng)調(diào)“建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工的質(zhì)量必須符合國家有關(guān)建筑工程安全標(biāo)準(zhǔn)的要求”的同時(shí)，第五十六條規(guī)定：“建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)單位必須對其勘察、設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第五十八條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)對工程的施工質(zhì)量負(fù)責(zé)”。

上述幾個(gè)條款反映了立法者對建筑工程質(zhì)量實(shí)現(xiàn)保證的總體思路和觀點(diǎn)，即建筑工程質(zhì)量的形成，是一個(gè)由若干不同技術(shù)屬性的工作共同構(gòu)成的結(jié)果。每一個(gè)工作必須以執(zhí)行或符合標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，在此之上，由不同工作主體各負(fù)其責(zé)地完成并承擔(dān)其各自的質(zhì)量責(zé)任，并進(jìn)而保證建筑工程的最終質(zhì)量。這種觀點(diǎn)，結(jié)合工程理論與實(shí)踐看，對保證建筑工程質(zhì)量而言，它的確是必要的。但同時(shí)，也仍是不充分的。換言之，因?yàn)閷ㄖこ藤|(zhì)量形成的技術(shù)系統(tǒng)規(guī)律、技術(shù)邏輯關(guān)系以及參建各方主體的責(zé)任關(guān)聯(lián)等認(rèn)識不夠準(zhǔn)確深刻，因而造成《建筑法》立法對工程質(zhì)量管理所蘊(yùn)含的客觀規(guī)律性，反映得不夠充分，進(jìn)而造成立法的科學(xué)性不足。其主要表現(xiàn)及其成因包括。

一是，從工程系統(tǒng)理論的角度，建筑工程質(zhì)量的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，每一個(gè)子工作之間存在著技術(shù)邏輯上的深刻聯(lián)系。建筑工程的最終質(zhì)量保證還有賴于它們之間在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)溝通、理解、傳遞、制約與網(wǎng)絡(luò)式集成，即通過科學(xué)的界面交互管理和系統(tǒng)管理，以實(shí)現(xiàn)不同屬性的技術(shù)工作共濟(jì)輸出最終的工程質(zhì)量。在《建筑法》對勘察、設(shè)計(jì)、施工等單位的質(zhì)量責(zé)任的法條表達(dá)中，各負(fù)其責(zé)是立法者著力強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵。但從建筑工程專業(yè)技術(shù)與管理的角度看，最終的建筑工程質(zhì)量保證還需建設(shè)單位、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)商、各類技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制定部門、建設(shè)行政主管部門等，共同有序、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的工作。在建筑工程管理實(shí)踐中，不同參建方就具體的質(zhì)量問題共同研究機(jī)制，設(shè)計(jì)圖紙技術(shù)交底制度，設(shè)計(jì)施工一體化管理模式等，都是建筑工程質(zhì)量管理及責(zé)任應(yīng)是系統(tǒng)的、聯(lián)系的、互有管聯(lián)的觀點(diǎn)，以及工程系統(tǒng)化管理理論的必然要求。但結(jié)合《建筑法》內(nèi)容來看，規(guī)定的各方質(zhì)量責(zé)任屬性基本上是孤立和靜態(tài)的，而不是聯(lián)系和系統(tǒng)的，這一問題的存在造成其立法科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的不足。

二是，建設(shè)單位雖然主要的合同義務(wù)是支付價(jià)款，以購買勘察、設(shè)計(jì)、施工等單位的智力服務(wù)或勞動(dòng)力等。但實(shí)際上，建筑工程質(zhì)量的形成與其關(guān)系密切?！督ㄖā返谖迨臈l規(guī)定:“建設(shè)單位不得以任何理由，要求建筑設(shè)計(jì)單位或者建筑施工企業(yè)在工程設(shè)計(jì)或者施工作業(yè)中，違反法律、行政法規(guī)和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，降低工程質(zhì)量”。這一條款說明立法者認(rèn)為建設(shè)單位雖然不是勘察、設(shè)計(jì)、施工等技術(shù)管理工作的主要實(shí)施人和完成者，但仍可通過其自身的某種行為干預(yù)到質(zhì)量管理，甚至造成降低工程質(zhì)量的后果。

建設(shè)單位雖不進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，但設(shè)計(jì)的任務(wù)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，施工單位是否能夠獲得其合理的理解、甚或支持等，卻與建設(shè)單位的投資目的、功能定位表達(dá)、自身資金實(shí)力、合同信用以及必要的建筑工程專業(yè)管理能力等，存在著深刻而廣泛的聯(lián)系。建設(shè)單位一般不對各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的合理性、合規(guī)性以及正確性負(fù)責(zé)，但因其支付人的強(qiáng)勢地位，卻可以通過不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益杠桿，來影響、干預(yù)其合同相對人，例如設(shè)計(jì)、施工單位等在建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行上的嚴(yán)謹(jǐn)性和合規(guī)性。簡言之，建設(shè)單位也是建筑工程質(zhì)量管理的一方責(zé)任主體。而且，是可以對質(zhì)量管理其他責(zé)任主體造成最廣泛影響和干預(yù)的一方責(zé)任主體。這一觀點(diǎn)《建筑法》雖有所反映，但不夠明晰突出和深刻到位。故《建筑法》對建設(shè)單位在質(zhì)量管理及相關(guān)責(zé)任的法律規(guī)范上，內(nèi)容較為粗糙簡單，并缺乏具有概括性的立法文字加以科學(xué)的統(tǒng)攝。

三是，現(xiàn)場的各種實(shí)際因素，例如地貌高程，影響施工的外部自然環(huán)境和可能面臨的人為干擾因素等，都要求設(shè)計(jì)工作不能只簡單停留在執(zhí)行各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的層面上。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)角度審查為合規(guī)合格的設(shè)計(jì)，因現(xiàn)場實(shí)際情況與選取的設(shè)計(jì)條件、相關(guān)參數(shù)的出入，可能造成施工圖設(shè)計(jì)無法通過具體的施工管理加以實(shí)現(xiàn)。因此，標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)被執(zhí)行，而且應(yīng)該是基于各種現(xiàn)實(shí)條件基礎(chǔ)之上的被執(zhí)行。簡言之，在脫離工程現(xiàn)場實(shí)際條件和施工資源條件下，僅強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)工作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，仍不能保證建筑工程最終質(zhì)量的可靠實(shí)現(xiàn)。

綜上分析，參建各方的責(zé)任應(yīng)構(gòu)成一個(gè)責(zé)任體系，各方不僅要各負(fù)其責(zé)，還應(yīng)注意到責(zé)任的聯(lián)系是客觀存在的。《建筑法》對各方在建筑工程質(zhì)量管理方面的責(zé)任結(jié)構(gòu)構(gòu)成、邏輯聯(lián)系以及界面權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)接等問題上的相對忽視，造成其在立法時(shí)，較少從聯(lián)系的角度，對建筑工程質(zhì)量管理責(zé)任主體構(gòu)成及其義務(wù)責(zé)任內(nèi)容等，加以更為全面深刻，科學(xué)合理的系統(tǒng)化規(guī)范。

簡言之，《建筑法》立法對建筑工程質(zhì)量管理的科學(xué)規(guī)律遵循不夠。

四、基于立法技術(shù)適用視角的評析

立法技術(shù)是指立法活動(dòng)過程中所應(yīng)體現(xiàn)和遵循的有關(guān)法律的制定、修改、廢止和補(bǔ)充的技能、技巧、規(guī)則等的總稱，其核心內(nèi)容包括立法結(jié)構(gòu)技術(shù)和立法語言技術(shù)[4]。

依立法結(jié)構(gòu)技術(shù)分析，先聚焦“建筑工程質(zhì)量管理”一章，其包含的第五十二條規(guī)定中，明確了三個(gè)質(zhì)量管理責(zé)任主體，即勘察、設(shè)計(jì)、施工單位。后在第五十四條中又規(guī)定了建設(shè)單位的相關(guān)質(zhì)量管理責(zé)任。再通看《建筑法》全篇，在第一章“總則”和第七章“法律責(zé)任”等章節(jié)中，規(guī)定了建設(shè)行政主管部門對建筑工程質(zhì)量管應(yīng)負(fù)的相應(yīng)行政責(zé)任。在第四章“建筑工程監(jiān)理”中明確了工程監(jiān)理單位對建筑工程質(zhì)量應(yīng)負(fù)的相關(guān)監(jiān)理責(zé)任。

重新分析第六章“建筑工程質(zhì)量管理”的章節(jié)名稱，按照形式和內(nèi)容統(tǒng)一性原則，第六章理應(yīng)包含對監(jiān)理單位、建設(shè)行政主管部門等責(zé)任主體在質(zhì)量管理上的責(zé)任內(nèi)容。然而，從實(shí)際的立法內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上看，《建筑法》對不同的質(zhì)量管理責(zé)任主體及其責(zé)任內(nèi)容，卻分散規(guī)定于《建筑法》的不同章節(jié)之中，這樣就造成《建筑法》在“建筑工程質(zhì)量管理”立法結(jié)構(gòu)形式上的離散化，削弱了“建筑工程質(zhì)量管理”法律規(guī)范內(nèi)容應(yīng)有的完整性和緊湊性。而更為重要的在于，因?yàn)榈诹聸]有對建筑工程質(zhì)量管理的“責(zé)任主體”做出統(tǒng)一的概念規(guī)定，也沒有對不同的質(zhì)量責(zé)任主體關(guān)系和權(quán)責(zé)分配等重要問題，做出應(yīng)有的關(guān)聯(lián)性、概括性的法律規(guī)定，最終導(dǎo)致在立法結(jié)構(gòu)形式存在離散化缺陷的同時(shí)，也使得建筑工程質(zhì)量管理相應(yīng)法律規(guī)范，在實(shí)質(zhì)上內(nèi)生出立法內(nèi)容缺乏邏輯性、系統(tǒng)性的不足。

依立法語言技術(shù)來看，結(jié)合前文的有關(guān)分析，《建筑法》至少對關(guān)系建筑工程質(zhì)量管理的兩個(gè)關(guān)鍵概念即“質(zhì)量”和“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵或外延，在立法語言表達(dá)的專業(yè)性和準(zhǔn)確性方面存在不足。進(jìn)而，造成法律權(quán)威性的損失[5]。再例如《建筑法》第六章的第五十六條規(guī)定“建筑工程的設(shè)計(jì)單位必須對其設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)”，其后緊接的第五十七條又規(guī)定“建筑設(shè)計(jì)單位對設(shè)計(jì)文件選用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，不得指定生產(chǎn)廠、供應(yīng)商”?！敖ㄖこ痰脑O(shè)計(jì)單位”和“建筑設(shè)計(jì)單位”在文字表達(dá)上存在著不一致。第六章第六十條規(guī)定“建筑物在合理使用壽命內(nèi)，必須確保地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)的質(zhì)量”，文句主語和謂語搭配不當(dāng)，立法語言的語法失范。上述問題在《建筑法》全文中，不是個(gè)別現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，既反映出《建筑法》的立法語言技術(shù)不足，也反映出它對建筑工程質(zhì)量形成的過程、要素、系統(tǒng)以及技術(shù)規(guī)律的認(rèn)識還不夠準(zhǔn)確和深刻。同時(shí)，削弱了立法質(zhì)量和法律適用性。

依據(jù)立法科學(xué)性原則，基于《建筑法》所調(diào)整的法律關(guān)系與建筑工程質(zhì)量管理所包含的概念、規(guī)則和規(guī)律，理應(yīng)形成有機(jī)互動(dòng)的立法思想。筆者認(rèn)為，從立法語言技術(shù)角度，首先應(yīng)對建筑工程質(zhì)量管理涉及的一些重要概念、術(shù)語，例如質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、建筑工程、設(shè)計(jì)、施工、責(zé)任主體、質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷、保修期等，進(jìn)行簡明、嚴(yán)謹(jǐn)和清晰的含義規(guī)定或解釋。考慮到此類概念、術(shù)語的重要性和數(shù)量較大，建議在《建筑法》立法結(jié)構(gòu)中，將其集中地寫在附則部分。一方面，這與附則應(yīng)有之內(nèi)容并不沖突。另一方面，較之于將它們分散在法律全文不同章節(jié)中，更利于和便于對《建筑法》的整體理解。

五、結(jié) 語

對《建筑法》關(guān)于建筑工程質(zhì)量管理的立法修訂研究，是我國建設(shè)工程法律法規(guī)立法體系科學(xué)化建設(shè)的重要課題之一。依據(jù)法學(xué)相關(guān)理論、建筑業(yè)實(shí)踐以及建筑工程質(zhì)量管理應(yīng)有的技術(shù)規(guī)律等，結(jié)合《建筑法》的內(nèi)容，主要基于“質(zhì)量”和“標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)概念、建筑工程質(zhì)量管理規(guī)律、立法技術(shù)等三個(gè)不同的視角，對《建筑法》關(guān)于建筑工程質(zhì)量管理的立法質(zhì)量進(jìn)行了評析。并從理論和實(shí)踐上，較深入地揭示了立法科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性不足的表現(xiàn)和成因。為進(jìn)行《建筑法》修訂，特別是關(guān)于建筑工程質(zhì)量管理內(nèi)容的立法修訂提供了新的思路和方法。

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