尹彥文

新型城鎮(zhèn)化的“新”在于以人為本，其追求的并不是簡單的城市人口比重的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大，而是注重“人的城鎮(zhèn)化”。當(dāng)然，人的城鎮(zhèn)化并不單純指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)換為城市人口這一過程，在更深層的意義上，更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，認(rèn)為要在產(chǎn)業(yè)支撐、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，要求推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，同時兼顧農(nóng)村，保證農(nóng)民同樣享受到所需的基本公共服務(wù)，維護(hù)社會公平正義，保障全體公民的切身利益。從某種程度上說，“人的城鎮(zhèn)化”本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

一、基本公共服務(wù)均等化概述

1.基本公共服務(wù)的概念

關(guān)于公共服務(wù)的概念，最早提出的學(xué)者是 19世紀(jì)后半葉的德國社會政治政策學(xué)派代表瓦格納，他提出基本公共服務(wù)是政府財政支出的重要部分[1]。15世紀(jì)初期法國公法學(xué)者萊昂·狄驥提出“任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項(xiàng)基本公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”[2]。其后，伴隨著新公共管理運(yùn)動的興起和不斷發(fā)展，逐漸占據(jù)主要地位的是由西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者薩繆爾森、布坎南等從公共物品角度闡述的基本公共服務(wù)的概念，認(rèn)為基本公共服務(wù)就是“由人民建立起來的，為公民提供服務(wù)、維護(hù)集體利益，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的相關(guān)活動”[3]。而我國學(xué)者的觀點(diǎn)可以綜合為《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中定義的基本公共服務(wù)的概念，即建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)?？梢钥闯觯瑖鴥?nèi)外學(xué)者在對基本公共服務(wù)定義的共同出發(fā)點(diǎn)可以概括為：“建立在公意基礎(chǔ)上的，由政府作為主要承擔(dān)者，并且是為公民服務(wù)的”。

2.基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基于我國的現(xiàn)實(shí)國情，可以說基本公共服務(wù)的目的就是保障全體公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。從馬斯洛的需求層次理論角度出發(fā)，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)體現(xiàn)為最低層次的需求，即生理和安全方面的需求，具體來說，就是吃飽、穿衣、健康、就業(yè)、安全等方面的需求。當(dāng)前，通常利用“4E”的客觀標(biāo)準(zhǔn)來量化地評價政府基本公共服務(wù)，即效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、公平性，其中的公平性標(biāo)準(zhǔn)即為基本公共服務(wù)均等化。因此，基本公共服務(wù)均等化的價值核心就是“公平正義”。從這一角度來說，所謂基本公共服務(wù)均等化是指“全體公民不論其民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)”[4]。

從國外基本公共服務(wù)均等化供給的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，各發(fā)達(dá)國家根據(jù)各自的國情和發(fā)展階段，設(shè)計(jì)出了各具特色的供給模式。一是以美國和法國為代表的“最低保障和兼顧效率”模式，主要堅(jiān)持公共教育、公共文化、社會保障與社會福利等基本公共服務(wù)領(lǐng)域以市場為主導(dǎo)，引進(jìn)競爭和激勵機(jī)制的制度模式；二是以英國和北歐國家為代表的“公平至上型”基本公共服務(wù)均等化模式，主要以國家為主體，實(shí)行對全民的普遍保障，其中國家承擔(dān)著保障全體國民的義務(wù)和責(zé)任，每個人都有社會保障的權(quán)利；三是以新加坡和俄羅斯為代表的“自主積累型”基本公共服務(wù)均等化模式，主要通過國家立法等強(qiáng)制手段，以個人或家庭的儲蓄來進(jìn)行自我保障，最終達(dá)到全社會基本公共服務(wù)的均等化[5]。

結(jié)合發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從我國現(xiàn)階段國情出發(fā)，可以說在我國現(xiàn)今社會生活中，基本公共服務(wù)均等化就主要體現(xiàn)為“社會保障共享”和“機(jī)會均等”，即在始終堅(jiān)持公平正義的原則之下，保障每一位公民都能享受到最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，并通過提供平等的發(fā)展機(jī)會和自由選擇權(quán)，縮小貧富差距，促進(jìn)共同富裕，推動和諧社會的構(gòu)建。

二、基本公共服務(wù)均等化對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的“人的城鎮(zhèn)化”，主要包括兩個方面的內(nèi)涵：一方面是“人自愿基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化”。指新型城鎮(zhèn)化并不是以強(qiáng)制性的行政手段將農(nóng)村人口劃入城市人口中來，而是通過制度性的措施保障城鎮(zhèn)內(nèi)全體居民生活品質(zhì)，吸引農(nóng)村人口的自愿流入，從而逐步提高城市人口比重；另一方面是“從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)化”。這一點(diǎn)是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來說，指新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重視在維護(hù)公平正義的價值基礎(chǔ)上，通過打破二元城鄉(xiāng)體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化社會建設(shè)結(jié)構(gòu)等途徑，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

1.基本公共服務(wù)均等化是“人自愿基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化”的著力點(diǎn)

城鎮(zhèn)的吸引力是農(nóng)民自愿進(jìn)入城鎮(zhèn)的重要影響因素。從當(dāng)前實(shí)際來看，遷入地對于人口自由遷徙的影響表現(xiàn)在三個方面：一是當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平；二是個人的收入水平；三是資源的可獲取程度。基本公共服務(wù)的均等化正是這幾大因素發(fā)揮作用的著力點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化就體現(xiàn)為基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上人的自由遷徙[6]。通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給，城鎮(zhèn)內(nèi)的流動人口和農(nóng)村人口都可以享受到與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民同等的基本公共服務(wù)，這樣，他們就可以根據(jù)自身實(shí)際情況，自由地選擇適宜的生存和發(fā)展環(huán)境。城鎮(zhèn)的公共服務(wù)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會建設(shè)都優(yōu)于農(nóng)村，并具有更豐富的教育、信息等資源，可以為居民提供更優(yōu)質(zhì)的生活品質(zhì)、更好的發(fā)展條件,促使居民提升自身的素質(zhì)、技能和能力，從而取得更高的個人收入，同時也能通過集聚效應(yīng)，為城鎮(zhèn)創(chuàng)造更多的價值。但是，如果簡單利用行政強(qiáng)制手段將農(nóng)村人口拉入城鎮(zhèn)中來，就難以避免一部分不適應(yīng)城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活的人在進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，難以融入城鎮(zhèn)生活，無法通過自身勞動力的提升獲得更高的收入和更好的生活品質(zhì)。這種狀態(tài)是不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的。對于這部分人口來說，通過實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)均等化，保障他們在所居住的農(nóng)村地區(qū)也可以獲得與城鎮(zhèn)內(nèi)居民同等的基本公共服務(wù)，更適宜他們自身的生存和發(fā)展需要，這也是新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”的一種體現(xiàn)。

2.基本公共服務(wù)均等化是“從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)化”的動力源

（1）基本公共服務(wù)均等化有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化提倡的是城市優(yōu)先發(fā)展，而新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)講求城鄉(xiāng)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)、利益整合和良性互動，通過實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)二者的同步發(fā)展?；竟卜?wù)的均等化要求實(shí)現(xiàn)公共資源的雙向流動，其中不僅包括硬資源，即資本、土地等資源的流動，還包括人才、信息等軟資源的流動。這就需要打破城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)體制，破解地域和身份之間的限制，以公平正義為核心，以統(tǒng)籌兼顧為原則，重視城鄉(xiāng)之間的政策協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建統(tǒng)一的市場體系，在城鄉(xiāng)之間形成資源雙向流動和科學(xué)配置的有效機(jī)制，促進(jìn)各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化組合，從而推動城鄉(xiāng)之間的互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展進(jìn)程。

（2）基本公共服務(wù)均等化有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化重視農(nóng)民的權(quán)益，只有促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)生活，才能維護(hù)其自身利益。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的直接表現(xiàn)，就是在城鎮(zhèn)內(nèi)的穩(wěn)定居住和就業(yè)。歸根究底，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要解決的就是農(nóng)民進(jìn)城后的基本公共服務(wù)問題，而基本公共服務(wù)的均等化就是這一問題的突破口。通過社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的有效供給，可以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生存權(quán)利，讓他們安心地留在城鎮(zhèn)之中，避免“候鳥式”的流動遷徙；教育、培訓(xùn)服務(wù)的供給又可以提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的技能和獲取資源的能力，增強(qiáng)他們在城鎮(zhèn)中的生存和發(fā)展能力；此外，共同參與公共服務(wù)供給的過程也可以培育他們的市民價值觀念，從而促使他們更好地被城鎮(zhèn)居民所接受和認(rèn)可，更好地融入城市生活。

（3）基本公共服務(wù)均等化有利于農(nóng)民就業(yè)、生活方式城鎮(zhèn)化。基本公共服務(wù)體系的依托是服務(wù)業(yè)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[7]?；竟卜?wù)的均等化要求擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍，必定促使服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位的增加；同時，農(nóng)民通過獲得一定的文化教育、技能培訓(xùn)等公共服務(wù)資源，也可以相應(yīng)地提升自身的技能和素質(zhì)，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，從而促進(jìn)了自身就業(yè)和生活方式的城鎮(zhèn)化。此外，在新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)的有效供給能夠改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)成本，以初次分配和二次分配達(dá)到增加居民的可支配收入和調(diào)整資源收入分配格局的目的[8]。從這一角度來說，通過保證基本公共服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的有效供給，可以優(yōu)化農(nóng)民的收入分配結(jié)構(gòu)，從而改善農(nóng)村的居民的生產(chǎn)和生活方式，更好地向城鎮(zhèn)化方式靠攏。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中存在的障礙

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制失衡

1958年 1 月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度在中國正式建立，它為城鄉(xiāng)居民享受差別公共服務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)[9]。嚴(yán)格的戶籍制度將所有居民分為城市戶口和農(nóng)村戶口，在這種二分的戶籍管理制度之下，基本公共服務(wù)供給也形成了城市優(yōu)先發(fā)展的二元體制，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體制嚴(yán)重失衡。城市擁有較為完善的公共服務(wù)，城市居民可以享受到公共財政保障的基礎(chǔ)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的福利，而農(nóng)村主要通過土地集體所有制來保障農(nóng)民的基本社會福利，農(nóng)民的基本公共服務(wù)往往由自己承擔(dān)。這造成兩方面的后果，一方面由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)水平較低，農(nóng)村居民無法享受到同等水平的基本公共服務(wù)；另一方面，又由于基本公共服務(wù)供給以戶籍為依托，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口也難以獲得城鎮(zhèn)內(nèi)的基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受不到城市公共服務(wù)和社會保障，難以從心理上融入城市環(huán)境，是潛在的社會不穩(wěn)定因素，戶籍制度是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能市民化的重要原因[10]。7月 24日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，意見指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分等情況。但是由于我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成并長期存在，具有一定的慣性，且政策在推行的過程中也會遇到一系列的現(xiàn)實(shí)阻礙，因此，在此后的較長時期之內(nèi)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制仍然會是基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)過程中的重要限制因素。

2.地方政府財政能力不足

政府的財政能力指的是在一定的稅率或一定的居民稅收負(fù)擔(dān)的前提下該政府滿足特定公共服務(wù)水平的能力[11]。這種能力首先就通過政府的財政收入表現(xiàn)出來，財政收入越高，所能提供的公共服務(wù)總量就越大，公共服務(wù)水平就越高，而財政收入又往往由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r所決定。根據(jù)公共物品的相關(guān)理論，政府間公共服務(wù)職責(zé)分工應(yīng)該以服務(wù)的受益范圍和供給效率為依據(jù)：如果公共服務(wù)的受益范圍為某一轄區(qū)居民，則由當(dāng)?shù)卣袚?dān)；如果公共服務(wù)的受益范圍涉及兩個或兩個以上的轄區(qū)居民,則由共同的上級政府承擔(dān)；如果公共服務(wù)的受益范圍為全國居民,則由中央政府承擔(dān)[12]。但是，現(xiàn)實(shí)中，上級政府往往借口財政壓力大、資金緊缺等將事權(quán)層層下放，要求下級政府承擔(dān)更多的事權(quán)，負(fù)責(zé)本該由更高級政府負(fù)責(zé)的基本公共服務(wù)供給項(xiàng)目。同時，自從分稅制以來，由于財權(quán)從基層政府向上級政府一級級進(jìn)行集中，地方政府尤其是基層政府所能使用的財政收入十分有限，難以有效實(shí)施自身事權(quán)所需要承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給職能。這兩種情況顯示了地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的不對等。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政能力就十分有限，在財政收入不足的情況下，還需要提供原本不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，財政負(fù)擔(dān)非常嚴(yán)重。而過度依賴傳統(tǒng)的融資模式，又導(dǎo)致地方債務(wù)進(jìn)一步不斷攀升，導(dǎo)致地方政府對于基本公共服務(wù)的供給就算“心有余”，也存在“力不足”。

3.公共服務(wù)供給模式僵化

美國超一半的社會服務(wù)由非營利組織負(fù)責(zé),政府通過撥款或簽訂外包合同購買公共服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)與社會組織的合作[13]。而從我國現(xiàn)實(shí)來看，區(qū)域內(nèi)的基本公共服務(wù)仍然是以地方政府為主要的供給者。雖然地方政府嘗試通過將公共服務(wù)市場化的方式來打破“單一主體”的公共服務(wù)供給模式，但在實(shí)踐過程中由于公共物品具有非競爭性、非排他性的特殊性質(zhì)，以及城鎮(zhèn)一級市場主體和社會主體發(fā)育程度有限、政府對市場和社會主體的行政規(guī)制力度較強(qiáng)等原因，導(dǎo)致政府以外的這些主體在基本公共服務(wù)供給中所能發(fā)揮的作用十分有限，地方政府仍然是基本公共服務(wù)的直接提供者。在這種情況之下，由于政府自身存在有限理性、經(jīng)濟(jì)人特征等原因，在基本公共服務(wù)的供給中通常容易表現(xiàn)出效率低下、尋租等問題，常常顯得供給能力單薄，很難滿足公民的多樣化需求。此外，在基本公共服務(wù)的分類之中，除了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等城鄉(xiāng)共需型的公共服務(wù)，還存在一些城鄉(xiāng)差異型的公共服務(wù)，例如農(nóng)村的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)知識和技能培訓(xùn)等。但是我國現(xiàn)存的基本公共服務(wù)的供給機(jī)制整體上來看為“自上而下”的模式，這造成了兩種不利情況，一是政府缺乏對于公民，尤其是農(nóng)村居民生活信息的收集和整合，并不能了解公民的真實(shí)偏好；二是缺乏“自下而上”的利益訴求和意見反饋渠道，公民無法參與公共服務(wù)的決策和供給過程中來，很難反映自身的實(shí)際需求。這兩種情況最終都會導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給具有片面性，造成供需結(jié)構(gòu)失衡，公共物品供給過剩與供給不足的情況并存。

4.參與主體存在自利偏好

（1）政府。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)是在政府的主導(dǎo)下展開的，政府對于城鎮(zhèn)化建設(shè)的項(xiàng)目具有重要的決策和控制權(quán)。因此，政府偏好會在很大程度上影響基本公共服務(wù)供給的情況。根據(jù)公共選擇理論，官員在公共決策的過程中也存在追求自身利益的情況，官員為了獲得政治晉升機(jī)會，必然需要讓公民和上級官員感知到自身的政績，而這種政績的展現(xiàn)又最大層面地從GDP增長率上體現(xiàn)出來。城市相較農(nóng)村具有更多的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，也更容易展現(xiàn)成績成效，因此，地方政府在基本公共服務(wù)的供給中往往具有城市偏向。主要表現(xiàn)為更傾向于城市進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)，而忽視較難獲得經(jīng)濟(jì)效益和展示政績的農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給情況始終存在差異。

（2）市場部門。市場主體以營利為目的，這一價值準(zhǔn)則決定了其行為往往基于經(jīng)濟(jì)利益。在政府對一部分基本公共服務(wù)進(jìn)行外包的過程中，市場主體承擔(dān)了一部分基本公共服務(wù)供給的職責(zé)，但是在提供公共物品的過程中，很難避免市場主體忽視自身的社會責(zé)任，為了實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，在實(shí)施基本公共服務(wù)供給的過程中，并未從“公民需求”取向出發(fā)，只是單純考慮自身所能獲得的利潤，導(dǎo)致供需脫節(jié)，并造成公共物品供給質(zhì)量不高和效率低下。

（3）公共服務(wù)受眾。社會公眾在進(jìn)行利益表達(dá)和獲取公共服務(wù)的能力方面具有一定的差異，城市利益集團(tuán)往往從自身利益出發(fā)表達(dá)訴求，促進(jìn)所屬地區(qū)基本公共服務(wù)的供給進(jìn)入到政策議程中，搶占具有稀缺性的公共資源。而農(nóng)村地區(qū)的公民和城市中的弱勢群體，由于自身素質(zhì)不高、可得信息資源有限等原因，往往對基本公共服務(wù)的供給認(rèn)知程度較低，對于政府政策的影響力也較弱，難以爭取到對自己有益的公共資源。

四、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

1.取消戶籍制度，保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)

通過放開戶口的限制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障城鄉(xiāng)待遇和權(quán)利上的平等，為流動人口提供與城鎮(zhèn)居民差異更小的社會保障水平和發(fā)展空間，這是新型城鎮(zhèn)化中“以人為本”的重要體現(xiàn)，也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要方面。就未來戶籍制度發(fā)展目標(biāo)，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口[14]。這一政策的立足點(diǎn)在于逐漸取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的差異，而從最根本的制度因素上來說，對于城市和農(nóng)村戶籍人口在基本公共服務(wù)中所享受的不平等，唯一有效的破解路徑，必然是取消戶籍制度。通過取消戶籍制度，逐漸剝離與戶籍制度相掛鉤的各種社會福利，可以使每個人都能享受到同等的基本公共服務(wù)，加快進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民和外來務(wù)工人員對于城鎮(zhèn)的融入，從而促進(jìn)人口的自由流動。從某種程度上說，人口并不僅僅是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，同時更是城鎮(zhèn)化的動因。通過保障城鎮(zhèn)內(nèi)全體居民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，可以有效發(fā)揮人的主觀能動性，推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化由行政強(qiáng)制手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的狀況，促使城鎮(zhèn)化在資源的自由流動和重新配置的過程中逐步推進(jìn)。

2.拓寬融資渠道，提供穩(wěn)定的資金保障

地方財政能力有限是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素之一。截至2013年6月底地方債余額為17.9萬億，而未來6年城鎮(zhèn)化的成本預(yù)計(jì)達(dá)42萬億元。財政部副部長史耀斌指出，目前城市建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。2014年 9月，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步指出社會投資的重要作用。而從當(dāng)前政策指向來看，PPP模式是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府融資的大勢之舉，也是有效途徑。PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作制，是指政府與私人組織之間“為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)”彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系[15]，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)市場化。政府負(fù)債累累、資金有限，民營資本卻因?yàn)檎深A(yù)過多而常常被擠出實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，PPP模式正是協(xié)調(diào)二者關(guān)系的明智取向。通過推廣運(yùn)用 PPP模式，促進(jìn)社會資本的參與，可以增加資金來源渠道、降低地方債務(wù)壓力，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展。具體來說，通過授予特許經(jīng)營權(quán)等方式，一些投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目都可以通過 PPP吸引社會資本參與運(yùn)作[16]。12月 4日，財政部就公布了30個PPP示范項(xiàng)目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域又往往可以與基本公共服務(wù)的供給有效地結(jié)合起來。此外，在推進(jìn)公私合作的同時，也可以積極發(fā)揮公益性組織的作用，在一些特殊的領(lǐng)域，如弱勢群體保護(hù)和照顧方面，通過公益性組織自發(fā)性的募集資金，實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域內(nèi)的基本公共服務(wù)供給，保障基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的相對公平。

3.創(chuàng)新供給模式，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理

社會發(fā)展過程中社會結(jié)構(gòu)不斷地分化又不斷地整合，治理主體之間的地位和角色也隨著不斷改變，各個治理主體以實(shí)現(xiàn)自身利益作出不同的選擇，既有逆向選擇問題也有道德選擇問題，使得公共服務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不再是一個層次分明、運(yùn)作有序、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的理想化系統(tǒng)，而是一個十分復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部利益主體相互作用左右系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)[17]。創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式需要納入多元供給主體，包括政府、市場和社會組織等，這些主體之間的關(guān)系，并不是固定僵化、一成不變的，而是動態(tài)的、可調(diào)整的。通過構(gòu)建互動協(xié)同機(jī)制，可以將多元主體聯(lián)系起來，形成一種相對穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，這種模式在基本公共服務(wù)均等化的推動中對于劃清權(quán)力界限、明確職責(zé)范圍、提高供給效率等具有重要意義。康斯戴恩和劉易斯認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理的出現(xiàn)是為了糾正多元行動系統(tǒng)的缺失，它是一種將服務(wù)規(guī)劃者、生產(chǎn)者與顧客連接在一起的合作機(jī)制[18]。網(wǎng)絡(luò)治理有一個基本假定，那就是明確涉及集體行為的各個組織之間存在著權(quán)力依賴[19]。首先就要求政府必須轉(zhuǎn)變自身的職能，通過將自身的“供給者”與“生產(chǎn)者”的角色相分離，為市場和社會主體進(jìn)入供給領(lǐng)域提供有利的契機(jī)。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式之下，資源的流動關(guān)系使各主體的行為相互牽制，各主體在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)擁有自己的治理權(quán)，同時對網(wǎng)絡(luò)框架中的其他主體產(chǎn)生相應(yīng)的影響，從而很好地制約各主體的自利偏好行為傾向。其中要明確一點(diǎn)，由于基本公共服務(wù)的“公共性”，政府始終需要在整個網(wǎng)絡(luò)框架中承擔(dān)最終責(zé)任，積極履行服務(wù)規(guī)劃者的職責(zé)，通過創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、明確劃定公共服務(wù)范圍、給予公民相應(yīng)指引，并出臺一系列政策法規(guī)等，維護(hù)各供給主體的地位、保障服務(wù)受眾的切身權(quán)益。此外，在基本公共服務(wù)政策制定的過程中，還要注重改進(jìn)基本公共服務(wù)決策機(jī)制，通過發(fā)揮村民委員會的作用、完善投票渠道等方式，提升基層民主，實(shí)現(xiàn)決策過程中的多元參與，保障公共服務(wù)政策的科學(xué)化、民主化，使基本公共服務(wù)的均等化的推進(jìn)真正從民意出發(fā)，真正落到實(shí)處。

4.完善監(jiān)督評估機(jī)制，增強(qiáng)參與主體責(zé)任意識

在推行基本公共服務(wù)均等化的過程中，必然涉及到眾多的參與主體。從監(jiān)督的角度來說，由于基本公共服務(wù)的特殊性，政府始終是基本公共服務(wù)供給的最終責(zé)任者，必須承擔(dān)起保障基本公共服務(wù)均等化有效推行的義務(wù)，對各市場主體和社會主體進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。然而，政府同時又是基本公共服務(wù)的供給主體，其既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的身份特征往往導(dǎo)致政府內(nèi)部監(jiān)督存在“官官相護(hù)”“利益牽制”等缺陷，難以發(fā)揮實(shí)際的效用。這就要求在基本公共服務(wù)均等化實(shí)施的過程中，不僅要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等“體制內(nèi)”機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體的作用，還要重視公民和社會輿論作用的有效發(fā)揮，通過構(gòu)建信息公開的網(wǎng)絡(luò)平臺等渠道，提升政府行為的合法性和效率，同時防止市場主體忽視社會責(zé)任而采取“偷工減料”等行為。從評估的角度來說，所有與政府績效利益相關(guān)的個人和組織都應(yīng)參與評估，因?yàn)樵谡冃гu估過程中,各評估主體應(yīng)該存在著對評估對象的利益需求,否則評估主體會失去評估動力，造成事實(shí)上的評估主體缺位問題[20]。因此，應(yīng)該將基本公共服務(wù)的所有利益相關(guān)者納入評估體系中來。其中，必須重視發(fā)揮第三部門和公民在評估中的作用：一方面，通過有效利用第三部門更具獨(dú)立性、專業(yè)性的優(yōu)勢，可以提升評估的公正性、科學(xué)性；另一方面，通過擴(kuò)大公民參與，可以廣泛聽取公民的真實(shí)意愿和實(shí)際訴求，從而更明確地了解到公民是否得到了所需要的基本公共服務(wù)。

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