張 晨，張文政

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

信訪作為具有鮮明中國特色的政治制度從設(shè)計(jì)初期就以民意上達(dá)為初衷，是人民群眾和政府之間互動的平臺，也是公民享有參與政治的有效渠道。隨著改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮，變革中的政治制度和之后出現(xiàn)的社會問題產(chǎn)生了碰撞，加劇了社會矛盾，在無法有效控制的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了問題滋生新問題的社會現(xiàn)象，造成了“信訪潮”的出現(xiàn)，信訪制度的運(yùn)行成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，為此廢除還是加強(qiáng)信訪制度也成了爭論的熱點(diǎn)。

甘肅作為我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的重要省份，又是多民族聚集的地區(qū)，社會構(gòu)成復(fù)雜，信訪問題復(fù)雜多元化。曾因?yàn)樯显L總量偏高和非訪一度成為輿論焦點(diǎn)。2013年中央將甘肅省確定為涉法涉訴信訪工作改革試點(diǎn)省份。因此，本文通過立足甘肅信訪制度這一“點(diǎn)”的研究，嘗試為我國信訪制度改革帶來“面”的思考。

一、甘肅省信訪制度現(xiàn)狀

（一）基本情況

甘肅省地處祖國西北邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，外出打工人員較多，人戶分離等現(xiàn)象較為普遍，“三跨三分離”案件（跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)。人事分離、人戶分離、人事戶分離）一直是甘肅省較為特色的信訪案例。省內(nèi)現(xiàn)有54個少數(shù)民族成分，少數(shù)民族總?cè)丝?19.9萬，占全省總?cè)丝诘?.7%，現(xiàn)有甘南、臨夏兩個民族自治州及七個民族自治縣和39個民族鄉(xiāng)。在多民族聚集的地區(qū)，社會構(gòu)成復(fù)雜，地域文化等特色明顯，所以甘肅信訪在原有功能定位的基礎(chǔ)上還肩負(fù)著維護(hù)穩(wěn)定的政治任務(wù)。

近幾年甘肅省上訪總量呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，多數(shù)矛盾可以歸結(jié)為人民內(nèi)部的矛盾，但就其類型而言主要是農(nóng)村土地征用（違法征占土地、征地補(bǔ)償不合理、以租代征）、勞動保障（勞保、醫(yī)保、工資三個方面）、城市房屋拆遷（補(bǔ)償安置不到位、強(qiáng)制拆遷、審批手續(xù)不規(guī)范三大類）、企業(yè)改制、涉軍人員、涉法涉訴等，上述六類信訪問題約占總量的近70%。同時，干部作風(fēng)、“三農(nóng)”問題、環(huán)境保護(hù)等問題增幅明顯。在一些本該通過法律途徑解決的問題上最終通過信訪途徑結(jié)束，上訪者“信訪不信法”，官本位的思想嚴(yán)重。而作為政府，雖然信訪部門本著尊重法律事實(shí)的法制精神，無權(quán)干預(yù)司法程序，從政府救濟(jì)的人治理念出發(fā)，履行了信訪政治溝通、權(quán)力監(jiān)督、糾紛調(diào)解、權(quán)力救濟(jì)的職能責(zé)任，但同時甘肅對不滿處理結(jié)果而上訪的情況主要以權(quán)力救濟(jì)為主，并無其他可以依靠的法律支撐和處理模式。對目前所有信訪案件歸理發(fā)現(xiàn)，大部分信訪案件是在基層得以解決，也就是說基層是信訪的源頭，滋生、發(fā)展或消失在基層表現(xiàn)得最為突出。但來省上訪的數(shù)量下降不是很明顯，反映出上訪者對基層處理的結(jié)果普遍不滿，其中有一定數(shù)量的長期訪和重復(fù)訪，他們的訴求依然沒得到有效解決。非正常上訪的人數(shù)起伏不定，纏訪、鬧訪、越級訪是其中的核心。

（二）涉法涉訴的改革

信訪條例第十四條指出，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。在依法治國的背景下，有人對信訪制度提出了質(zhì)疑，“信訪無論如何是與一個法治社會背道而馳的。信訪中更多的是法律問題，而不是行政問題，這不是行政機(jī)關(guān)和工作單位所能解決的”［1］。如果我們忽略了信訪所特有的政治意義，其實(shí)就是對涉法涉訴信訪的質(zhì)疑。甘肅是涉法涉訴信訪的改革試點(diǎn)省份，為此出臺了甘肅省信訪涉法涉訴來信處理辦法，明確了工作原則，對涉法涉訴信訪劃分了三類，1.屬于人大常委會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的來信；2.已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的來信；3.不服公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)依法做出的行政復(fù)議等法定途徑解決的來信。并制定了相關(guān)的登記、轉(zhuǎn)送信件、回復(fù)告知等工作流程，不再受理涉法涉訴類信訪，按照其類別轉(zhuǎn)送相關(guān)部門。

（三）進(jìn)行疏導(dǎo)勸訪

信訪有時候可能是因局部利益而引發(fā)的群體性上訪事件，遇到類似事件則需要信訪部門出面疏導(dǎo)規(guī)勸。甘肅在勸訪方面有較為獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)和特殊的工作方法。因?yàn)榉傻牟煌晟坪蜋?quán)力的有限，對于無理上訪的勸訪工作，沒有公安部門的配合，信訪部門很難應(yīng)對。因此，信訪部門不得不花較多的人力物力組織勸訪。同時，我們透過勸訪可以看到信訪所處的尷尬位置，也能發(fā)現(xiàn)訪眾對信訪工作的認(rèn)識和誤解。

二、甘肅省信訪制度運(yùn)行呈現(xiàn)的困境

（一）信訪部門

1.非正常上訪。據(jù)統(tǒng)計(jì)甘肅省在受理的上訪案件中有85%屬于民眾的合理上訪，但與此同時也有著纏訪、鬧訪、越級訪等一系列極端的上訪行為，甚至認(rèn)為“小鬧小解決，大鬧大處理”、“會哭的孩子有奶吃”，不按照合法程序上訪，出現(xiàn)鬧訪、越級上訪的現(xiàn)象。上訪者在如此上訪氛圍的影響下滋生出了以上訪為生的“訪一代”“訪二代”。作為政府部門在無信訪法律明確規(guī)定的前提下也只能重復(fù)接訪、截訪、勸訪，對于無理非訪的人員，無法根治，對造成極端影響的，只能按照《治安處罰條例》交由公安部門處罰或行政拘留。

2.無法可依，無權(quán)可行。2005年1月10日，國務(wù)院總理溫家寶簽署第431號國務(wù)院令，公布新修訂的國務(wù)院《信訪條例》，次年9月28日甘肅省十屆人大常委會第二十四次會議《關(guān)于修改甘肅省信訪條例的決定》通過。甘肅信訪條例是政府部門的規(guī)章，其目的是規(guī)定上訪者能夠享有的合理合法的權(quán)利，也是對甘肅省信訪部門職責(zé)的明確。但條例遠(yuǎn)不及法律的約束力，比如，上訪者圍堵各級黨政部門的情況，信訪沒有執(zhí)法權(quán)對其加以管制，公安部門也不會出動警力驅(qū)散，這一任務(wù)就會由信訪部門完成，導(dǎo)致信訪功能的錯位，被笑稱“政府的門衛(wèi)”。實(shí)際上《信訪條例》只是對于信訪事項(xiàng)的處理工作流程［2］。當(dāng)信訪者的合理訴求交有關(guān)部門處理時，相互推諉，不履行和不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致信訪工作難以很好地開展。

3.信訪成本過高。信訪工作含一定的維護(hù)穩(wěn)定的社會責(zé)任，為了使社會安定團(tuán)結(jié)，信訪為此投入了大量的人力物力。數(shù)量龐大的信訪案件意味著信訪部門所需人力的巨大付出，而數(shù)量眾多的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置則需要國家財(cái)政的大量投入。不僅如此，在近60年的信訪制度演進(jìn)中，形成了一整套包括中央和地方政策法規(guī)在內(nèi)的制度體系，其間耗費(fèi)了大量的行政資源［3］。從經(jīng)濟(jì)上考量，該制度是一種成本高昂的制度，其經(jīng)濟(jì)成本包括兩個方面的內(nèi)容：一是信訪人的成本，包括信訪的路費(fèi)、時間甚至人身安全和精神等諸多方面；二是公共成本，包括政府所付出的正常的人員與設(shè)備代價以及政府為降低信訪量所花費(fèi)的成本［4］。繁雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置造成更多資源的占用，據(jù)甘肅省信訪局工作人員介紹，平均接訪一個非正常上訪者的直接成本大約在1萬元左右，這些投入不但造成社會資源的浪費(fèi)，也使得各信訪部門的工作量陡增。

4.外在環(huán)境的影響。信訪工作是一項(xiàng)通過多方協(xié)調(diào)達(dá)到最佳處理結(jié)果的工作，對社會問題的解決要靠社會環(huán)境的公平，其中良好的司法環(huán)境是必不可少的因素。上訪者之所以選擇通過上訪來表示對法律案件的不滿，除去案件審理所耗費(fèi)的時間和金錢，還有部分原因是因?yàn)榕袥Q后執(zhí)行力低，受害人的利益依舊得不到補(bǔ)償。與此同時，各級基層政府在處理人民內(nèi)部矛盾時過于急躁或抱著息事寧人的態(tài)度，也是造成信訪事件升級的重要因素；部分信訪工作者對上訪人員存在主觀的“無理上訪”推測，便導(dǎo)致了工作態(tài)度僵硬惡劣，錯過及時處理矛盾的最佳時機(jī)，為日后工作帶來了諸多不便。

（二）信訪者（群體）

1.信訪不信法。信訪不信法已經(jīng)成為了我國上訪群體普遍存在的問題，學(xué)術(shù)界對此也有不同的認(rèn)識，一種認(rèn)為“信訪現(xiàn)象”之根本就是民眾理性選擇的結(jié)果，行政訴訟問題過多，效果不如信訪［5］。事實(shí)上，不論古今，中國民眾都似乎偏向沖突性較低、法官主導(dǎo)功能較強(qiáng)的訴訟程序和審理方式，而現(xiàn)代的行政訴訟制度因?yàn)椴辉试S調(diào)解，也許顯得過于生硬、沖突性過強(qiáng)，因而使訪民產(chǎn)生排斥心理［6］。上訪比起法律從訴訟到判決再到落實(shí)的時間跨度及人力物力的投入，相對來說程序要簡易的多，若能得到重要領(lǐng)導(dǎo)的重視或批示，效果更加顯著。

2.問題處理不當(dāng)。就甘肅省近4年的上訪量來看，大多數(shù)上訪發(fā)生在基層，基層信訪工作人員的態(tài)度和處理方法更容易造成信訪的惡化甚至轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦Ｉ显L。T市W縣孫某因發(fā)放門牌號和村支書發(fā)生爭執(zhí)，被W縣城關(guān)鎮(zhèn)派出所非法拘禁11小時，因此，到縣檢察院反映情況，申訴科科長趙某非但不予接訪處理，反而威脅恐嚇受害者，為此激化矛盾，導(dǎo)致孫某越級非正常上訪。這便是基層典型的信訪激化案件，在上訪者訴求得不到合理回復(fù)的時候，非訪成了唯一的途徑。

3.部門多，渠道窄。信訪部門繁多，除去省信訪局和各地、州、市、縣信訪局外其他一些行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、甚至包括企業(yè)等都設(shè)有信訪辦，但相互之間卻沒有有效溝通體系，也不隸屬于信訪局管理。這種設(shè)置對于信訪工作來說，既不能形成資源共享，也不能及時回復(fù)上訪者，出現(xiàn)相互推諉和上訪無門的現(xiàn)象。有些地方在政績壓力下出現(xiàn)對上訪者情況瞞報，甚至出現(xiàn)截訪的情況。這種情況嚴(yán)重阻礙了民意的及時上達(dá)，不但沒有在最初及時解決矛盾，反而深化了矛盾，為信訪工作帶來了諸多不便。

三、甘肅省信訪制度改革建議

達(dá)倫多夫認(rèn)為，社會現(xiàn)實(shí)有兩張面孔，一張是穩(wěn)定、和諧與共識，另一張是變遷、沖突和強(qiáng)制。盡管人們可以把沖突加以引導(dǎo)，使之制度化，或者是消除激烈的沖突形式，但是，沖突在人類社會中是永遠(yuǎn)不可能消除的。信訪是社會沖突的一個緩沖帶，有其積極的一面，存在即合理，在學(xué)界對其廢除或加強(qiáng)的爭論聲中，甘肅信訪應(yīng)走出自己獨(dú)特的路。

（一）立法：保障信訪秩序

從法律意義上講，信訪權(quán)是公民受憲法保障的申訴、控告、檢舉及批評建議權(quán)的總稱。但遺憾的是，信訪這種憲法賦予的公民權(quán)利長期并沒有真正納入法治軌道，而是成為一種官方與民間溝通和博弈的邊緣化的準(zhǔn)制度性安排［7］。因此，加速信訪立法顯得尤為重要。確保司法的獨(dú)立性，對涉法涉訴類案件不予受理，并明確及時的告知上訪者，讓法治理念深入人心。對于纏訪、鬧訪、非正常訪或擾亂社會秩序的行為應(yīng)該交由公安部門、司法部門直接根據(jù)法律規(guī)定處理，信訪部門不再花費(fèi)人力物力進(jìn)行勸訪。對于重復(fù)上訪應(yīng)該建立有效的終結(jié)體系，通過立法規(guī)范信訪終結(jié)。

（二）集權(quán)：落實(shí)信訪能力

詹姆斯·布坎南認(rèn)為，沖突不應(yīng)該妥協(xié)，并不是蠻橫的不妥協(xié)，對于政治來說利益的沖突永遠(yuǎn)不能達(dá)到讓雙方都滿足利益的獲得，只有在利益形成前制定或形成后修正利益獲得的規(guī)則，不能只靠協(xié)定［8］。構(gòu)建“大信訪”成了重要的選擇，甘肅應(yīng)該立足本省的情況，整合設(shè)立于各行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等的信訪辦，所有上訪統(tǒng)一由省信訪局接訪，并分類按照實(shí)際情況移交相關(guān)職能部門，對所做出的處理意見則應(yīng)該由各單位積極配合。近年來，基于對司法、行政和其他救濟(jì)途徑的效力，有關(guān)方面對于信訪制度的救濟(jì)作用提出了越來越高的期望，而且隨著信訪部門的種類、數(shù)量和管轄范圍的空前擴(kuò)張，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能在事實(shí)上已經(jīng)浸入其他各種救濟(jì)途徑之中，并對之產(chǎn)生了全面而深刻的影響［9］。切實(shí)加強(qiáng)信訪的糾紛調(diào)解和權(quán)力救濟(jì)職能，做到有能力、有權(quán)力維護(hù)上訪者的合理訴求，并對合理訴求給予救濟(jì)。

（三）分權(quán)：明確信訪責(zé)任

信訪所涉及的問題都比較復(fù)雜，而復(fù)雜問題的處理必須依賴相應(yīng)的權(quán)限與職能。然而，信訪部門并不具有處理問題所必須依賴的職權(quán)，問題的最終處理還得“仰仗”那些“權(quán)高位重”的部門，至少需要它們的支持、配合［10］。多年來信訪一直肩負(fù)著權(quán)力監(jiān)督的職能，但這項(xiàng)職能真正在信訪問題的處理上，處境十分尷尬，想管管不了，不管，上訪的現(xiàn)象一直存在。大量的人力投入?yún)s沒有效果，反而影響了其他部門工作的開展。因此，需要弱化權(quán)力監(jiān)督職能，分離權(quán)力監(jiān)督這項(xiàng)虛空的職責(zé)，對所接收到的有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的信訪案件移交各級人大、紀(jì)委、檢察等部門處理完成。信訪不應(yīng)該是社會問題雜燴的處理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有所分類，鼓勵人們通過法律途徑解決問題，督促各權(quán)力機(jī)構(gòu)行施其職能。

（四）表達(dá)：疏通信訪渠道

日本憲法學(xué)家小林直樹教授指出，請?jiān)笝?quán)在權(quán)利的司法救濟(jì)制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代曾經(jīng)具有重要意義，但在現(xiàn)代憲政國家，隨著上述的各種制度以及基本人權(quán)得到確立，其重要性漸趨式微。然而盡管如此，請?jiān)笝?quán)常與和平的集體行動相結(jié)合，正在演化成為大眾參與的一種手段，仍然得到廣泛的重視和應(yīng)用［11］。因此，優(yōu)化信訪制度，搭建給予民眾表達(dá)政治夙愿的平臺顯得尤為重要，不應(yīng)該一味的抑制上訪，要繼續(xù)發(fā)揮信訪密切聯(lián)系群眾的政治功能，疏通信訪渠道，營造合理的上訪途徑。

宣傳信訪職能，在媒體或者以社區(qū)為點(diǎn)宣傳信訪法規(guī)，讓人民群眾真正的了解信訪，同時也了解上訪者所需要遵守的規(guī)定。將現(xiàn)有的民意上達(dá)的消極信訪渠道改變?yōu)槊褚獗磉_(dá)的積極途徑，受理并積極應(yīng)對合理合法案件，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信訪的應(yīng)用，建立網(wǎng)上信訪平臺，讓合理上訪者得到方便，降低上訪成本，同時對信訪案件歸納錄入，做到資源共享，在登記上訪案件時也會有效地抑制重復(fù)訪的出現(xiàn)。

（五）優(yōu)化信訪環(huán)境

非法信訪往往也伴隨大量復(fù)雜的主客觀因素，外在環(huán)境對其也有一定的影響，相對不完善的司法體系和不公平的法律執(zhí)行力是信訪案件得以滋生的土壤，多數(shù)信訪者是因?yàn)槠炔坏靡巡抛呱闲旁L這條路，所以獨(dú)立司法和公平的法治環(huán)境尤為重要。

既然信訪在性質(zhì)上更多的是以其政治意義而非法律意義而存在，對信訪制度進(jìn)行正本清源的研究表明，對于現(xiàn)階段信訪制度運(yùn)作困境的出現(xiàn)，其問題關(guān)鍵并不在信訪制度本身，而在于信訪制度功能的“曲解”與“誤用”以及其他國家基本制度運(yùn)作的失靈與無效［12］。人大信訪一直作為特殊的機(jī)構(gòu)存在，但實(shí)際卻沒有起到應(yīng)有的作用。部分學(xué)者建議強(qiáng)化人大信訪，筆者認(rèn)為，如若強(qiáng)化人大信訪的權(quán)力，信訪對于司法的干預(yù)將會帶來嚴(yán)重的負(fù)面效果。因此，不建議加強(qiáng)人大信訪，加強(qiáng)人大信訪工作會導(dǎo)致人大本身代議功能的弱化，最終損害中國政治的參與結(jié)構(gòu)［13］。應(yīng)該明確人大信訪的職責(zé)，將人大信訪作為聯(lián)系和協(xié)調(diào)各部門的紐帶，同時積攢各類信訪案件，為信訪立法提供理論依據(jù)。

四、結(jié)語

信訪這項(xiàng)政治制度設(shè)計(jì)初期就是為了增進(jìn)黨和人民群眾的交流，起到一個紐帶的作用，隨著社會的發(fā)展變遷，它最初的設(shè)計(jì)目的已發(fā)生了變化。讓其回歸本源，不斷的優(yōu)化制度改革，使法治理念深入人心，是整個社會迫切需要的。同時，我們應(yīng)該積極地去看待信訪的存在，不可激進(jìn)的大談廢除，也不可一味增強(qiáng)或抑制它的部分職能。正是因?yàn)檫@項(xiàng)制度的存在才會讓政府部門了解到真實(shí)的民意，也正是這項(xiàng)制度的存在才會讓民眾可以行使自己應(yīng)有的權(quán)利。

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