許治政

(中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下稱《公務(wù)員法》)，是我國公務(wù)員人事制度法治化進(jìn)程中的里程碑。然而，我國現(xiàn)行的公務(wù)員人事制度還不完善，突出地表現(xiàn)在國家法律對(duì)于公務(wù)員人事制度還缺乏細(xì)致的規(guī)定，如在公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)條件以及問責(zé)制度方面尚缺詳盡法規(guī)。值得注意的是，關(guān)于晉升職務(wù)條件、公務(wù)員問責(zé)等問題，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)專門進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。公務(wù)員人事制度法治化問題本應(yīng)受到學(xué)界高度關(guān)注，因?yàn)楣珓?wù)員人事制度對(duì)于國家利益和公民利益具有深遠(yuǎn)的意義，但公務(wù)員人事制度法治化問題并沒有受到學(xué)界的充分關(guān)注。有鑒于此，本文以干部到公務(wù)員的稱謂變遷為切入點(diǎn)，討論公務(wù)員管理法治化的重要起點(diǎn)，比較中國與西方在該領(lǐng)域不同的法治理念，分析我國公務(wù)員管理法治現(xiàn)狀與問題，并就黨規(guī)與國法結(jié)合提出公務(wù)員管理法治化的基本取向。

一、從干部到公務(wù)員:公務(wù)員管理法治化的重要起點(diǎn)

中國共產(chǎn)黨從誕生至今，首要任務(wù)已從建立社會(huì)主義性質(zhì)國家逐步過渡為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一歷史使命，其方針路線的實(shí)現(xiàn)需要一支強(qiáng)有力的組織隊(duì)伍。而這支隊(duì)伍的稱謂經(jīng)歷了從革命干部到國家公務(wù)員的變化，名稱的變遷折射出內(nèi)涵的變化，即人事制度管理日漸法治化的歷程。

(一)干部:人事管理政治化的標(biāo)志

我國干部人事管理體制的基礎(chǔ)起源于民主革命時(shí)期解放區(qū)和人民軍隊(duì)的干部制度，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)初期具有的政黨特征。干部在新民主主義革命和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是身份象征、政治地位的標(biāo)志，對(duì)應(yīng)的是“農(nóng)民、工人”，強(qiáng)調(diào)了干部是革命型政黨的骨干力量和領(lǐng)導(dǎo)者的身份。這一時(shí)期人事管理的制度就是干部人事制度。

干部，該詞最初由蘇聯(lián)傳入我國，得到中國共產(chǎn)黨的認(rèn)可后開始廣泛運(yùn)用。1927年，毛澤東發(fā)表了著名的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》，核心觀點(diǎn)之一即中國的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)僅僅依靠自發(fā)組織不足以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，必須有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的重要組織力量就是黨的干部。較之于中國傳統(tǒng)文化中的官僚，干部的稱謂可以縮小不同群體之間的鴻溝。在我國的革命和建設(shè)初期，它對(duì)于提高黨的威望和權(quán)威，維護(hù)黨的紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)革命力量之間的有效融合，增強(qiáng)革命隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，確實(shí)起過非常重要的作用。

但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，其弊端日益顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在:“干部”的政治色彩濃厚，概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)的分類;管理權(quán)限過于集中，管人與管事相脫節(jié);管理制度不健全，對(duì)干部實(shí)行集中統(tǒng)一的任命、委派、調(diào)配，用人制度缺乏法治思維，缺乏競爭機(jī)制和干部的監(jiān)督管理機(jī)制等。這些弊病與時(shí)代的客觀需要不相適應(yīng)，只有通過人事管理法治化方式才能解決。

(二)公務(wù)員:人事管理法治化的重要起點(diǎn)

現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度始于英國的文官(civil servant)制度。英國組建專門的管理機(jī)構(gòu)即文官事務(wù)部，出臺(tái)《富爾頓委員會(huì)研究報(bào)告》，并且頒布《綜合就業(yè)保障法》以及《退休法》等一系列法律法規(guī)，從而建立了英國的公務(wù)員制度。而我國直至20世紀(jì)80年代中期，才逐步引入現(xiàn)代公務(wù)員的概念與制度。

1987年中共十三大報(bào)告明確指出，建立國家公務(wù)員制度，是人事管理改革的重點(diǎn):通過制定法律和規(guī)章，對(duì)政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員，依法進(jìn)行科學(xué)管理。黨政機(jī)關(guān)的干部稱呼轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員，公務(wù)員不再是身份的象征與政治地位的標(biāo)志，它是一種職業(yè)確認(rèn)，具有強(qiáng)烈的公共性意義，這是對(duì)傳統(tǒng)干部人事制度的一次全面改革，開啟了人事管理法治化進(jìn)程，在我國人事管理工作歷史上具有重大的意義。1993年4月24日國務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議通過的《國家公務(wù)員暫行條例》以及其后與之相配套的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》等諸多細(xì)則規(guī)定的出臺(tái)，彰顯了我國干部人事制度承前啟后、繼往開來，并逐步規(guī)范化、法治化。1995年中共中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，它是第一部規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)。自此，領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革成為整個(gè)干部人事管理法治化的發(fā)力點(diǎn)。2004年憲法修改，將政治文明上升到與物質(zhì)文明、精神文明同等高度。“政治文明是一種知識(shí)政治和法治政治，知識(shí)經(jīng)濟(jì)必然要求知識(shí)政治，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)的新法制是政治文明的表現(xiàn)。”①付子堂:《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的法律與社會(huì)論綱》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第4期。作為政治文明建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分，公務(wù)員制度日益受到重視。2005年全國人大審議通過《公務(wù)員法》，并于2006年起正式實(shí)施，它是我國人事制度法治化進(jìn)程中的里程碑。

中共中央十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出和確定了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建六大領(lǐng)域的改革。半個(gè)月后，發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)分成六大板塊:其中包括組織人事方面，對(duì)于人事制度整體規(guī)劃和健全，完善保障人事制度的有效落實(shí)，都具有重大指導(dǎo)意義。五年規(guī)劃綱要的出臺(tái)是人事管理在法治化進(jìn)程中又邁出的重要一步。

通過簡要回顧我國公務(wù)員制度化發(fā)展歷程，從身份象征的干部到公務(wù)員公共性職業(yè)化的確認(rèn)，稱呼的轉(zhuǎn)變，可以看出國家人事管理呈現(xiàn)出法治化變化:政治色彩濃厚的人治化“干部”制度，在向法治化公務(wù)員制度的探索與演變過程中，以中共十三大為起點(diǎn)，通過黨內(nèi)法規(guī)和國家法律逐步建立和完善了公務(wù)員考試錄用、調(diào)配使用、培訓(xùn)、任免、工資福利、退職退休等一套規(guī)章制度，有利于造就一批穩(wěn)定、高效、廉潔和高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍;有利于通過考試錄用、人事監(jiān)察、回避等各項(xiàng)具體制度實(shí)現(xiàn)政治民主化;有利于公務(wù)員制度的科學(xué)化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理;有利于實(shí)現(xiàn)依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“作為傳統(tǒng)統(tǒng)治類型的對(duì)立面，科層制是現(xiàn)代社會(huì)理性化的標(biāo)志，因?yàn)樗砹四軌驖M足現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的有秩序的經(jīng)濟(jì)需要的最合理的和最有效的方式?！雹隈T鋼:《科層制與領(lǐng)袖民主》，載《社會(huì)學(xué)研究》1998年第4期。人事管理制度變革，與我國市場經(jīng)濟(jì)體制日漸完善、政治體制改革不斷推進(jìn)的大背景密不可分。我國的干部人事制度在向公務(wù)員制度的轉(zhuǎn)變過程中，不僅有執(zhí)政理念、行政管理的方式和方法的變化，更有深層次的有價(jià)值取向的變化。

二、公務(wù)員法理念:中、西方的比較

中國特色社會(huì)主義法律體系的基本形成是依法治國的新起點(diǎn)，法治歷來都是不同時(shí)代、不同國家的人們治理社會(huì)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，法治的形成與發(fā)展伴隨著人類文明的歷史進(jìn)程。任何一種法律制度、法律思想都有其歷史基因。

(一)中國公務(wù)員法理念

中國公務(wù)員法理念體現(xiàn)自身獨(dú)具特色的立法精神，維護(hù)政治體制、立足以人為本、兼顧公務(wù)員和行政相對(duì)人各自的合法權(quán)力(利)等立法理念。

1、維護(hù)政治體制和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國政治體制是人民代表大會(huì)制度，一切權(quán)力歸屬人民。中國公務(wù)員制度是根據(jù)中國國情建立的。因此中國公務(wù)員要維護(hù)我國的政治體制，堅(jiān)持和體現(xiàn)黨的基本路線，強(qiáng)調(diào)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部的原則，中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”。

2、立足以人為本。中國民本思想源遠(yuǎn)流長，從春秋時(shí)期管仲的本治國固，到儒家亞圣孟子的民為邦本，再到大唐太宗的舟水之喻，充分體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)文化中尊重以人為本的優(yōu)秀傳統(tǒng)。從法律角度看，公務(wù)員人事制度是關(guān)于政府與公務(wù)員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定，具體到公務(wù)員權(quán)利而言，通過建立諸如公務(wù)員補(bǔ)貼、津貼、獎(jiǎng)金、保險(xiǎn)、培訓(xùn)等具體法律制度，滿足公務(wù)員個(gè)人的需要，從而使得公務(wù)員權(quán)利得到更好的保障，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性和創(chuàng)造性。我國公務(wù)員法堅(jiān)持以人為本的立法精神，賦予其優(yōu)秀品質(zhì)，保證了能夠建立起高效、廉潔和高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

3、平衡論理論。公務(wù)員人事制度是對(duì)政府人事權(quán)力的規(guī)范，因?yàn)樵趪艺紊钪?，公?wù)員對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生重要的影響。具體到《公務(wù)員法》，就該法指導(dǎo)思想而言，即平衡論的基本要求，通過諸項(xiàng)法律條文兼顧公務(wù)員和行政相對(duì)人各自的合法權(quán)力(利)，從而使得權(quán)力得以更好地運(yùn)行?！皟r(jià)值是客體對(duì)主體的意義，包括客體對(duì)主體需要的滿足和主體關(guān)于客體的絕對(duì)超越指向兩個(gè)方面。”①卓澤淵:《法的價(jià)值論》，法律出版社1999年版，第3頁。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)主體包括公務(wù)員和行政相對(duì)人，價(jià)值指向不再單一。在政府的實(shí)際管理與運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，既要保證公務(wù)員依法運(yùn)行權(quán)力，又要保障行政相對(duì)人各自的合法權(quán)益，不同于資本主義社會(huì)行政控權(quán)思想，從而有效兼顧各方合理訴求，實(shí)現(xiàn)“立黨為公，執(zhí)政為民”的價(jià)值觀，這是我國公務(wù)員人事制度的本質(zhì)要求。

(二)西方公務(wù)員法理念

西方社會(huì)擁有完全不同于中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等背景，因此，作為上層建筑重要組成部分之一的公務(wù)員法律制度，不可避免地與中國公務(wù)員法存在較大差異。不僅體現(xiàn)在法律制度具體條文的設(shè)計(jì)，更深刻體現(xiàn)在法律制度背后的立法精神。西方公務(wù)員法立法精神即脫胎文官制度、追求人的自由、突出強(qiáng)調(diào)效率。

1、堅(jiān)持文官制度。英國在1855年5月21日頒布了《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》，是西方現(xiàn)代文官制度建立的標(biāo)志。西方的公務(wù)員制度雖然產(chǎn)生較晚，自身也存在一些問題，但是在一百多年的發(fā)展進(jìn)程中不斷進(jìn)行自我完善?！斑M(jìn)行人員分類管理，實(shí)施公開平等競爭，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化管理，完善法律法規(guī)體系等。”②張旭霞:《公務(wù)員制度》，對(duì)外經(jīng)貿(mào)出版社2006年版，第97頁。西方文官制度標(biāo)榜政治中立，堅(jiān)持文官不得參加黨派活動(dòng)，不得帶有政治傾向。對(duì)公務(wù)員的管理強(qiáng)調(diào)與黨派脫鉤，公務(wù)員職務(wù)晉升不受政黨干預(yù)。

2、追求人的自由，對(duì)權(quán)力采取控權(quán)說。公元前一世紀(jì)前后，由于羅馬帝國的擴(kuò)張，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻的變化，富人更富，窮人更窮。于是人們尋求精神的慰藉，西方社會(huì)應(yīng)運(yùn)而生了崇拜上帝的基督教。神性占據(jù)了主導(dǎo)地位，人性被扭曲，宗教勢力千方百計(jì)愚昧廣大人民群眾，最終將歐洲大陸拖入中世紀(jì)漫漫千年黑暗歷史漩渦之中。由于宗教勢力壓迫過于深重，最終導(dǎo)致啟蒙運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)。啟蒙運(yùn)動(dòng)“核心是以理性反對(duì)蒙昧、用個(gè)性自由思想批判封建專制主義。”③何勤華:《西方法學(xué)史》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第108頁。然而長期被奴役的歷史，使得西方人對(duì)于權(quán)力懷有非理性的敵視，在西方國家法治進(jìn)程中的突出表現(xiàn)就是控權(quán)說一直被奉為圭臬。權(quán)力本身應(yīng)是中性，權(quán)力運(yùn)行健康與否才會(huì)導(dǎo)致不同后果。

3、突出強(qiáng)調(diào)效率。西方著名學(xué)者盧瑟·古利克(Luther Halsey Gulick)認(rèn)為:“效率是行政管理價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理?！雹購埜?《公共行政的價(jià)值向度》，中央編譯出版社2007年版，第63頁。換言之，西方傳統(tǒng)的行政學(xué)理論將效率置于首要地位，并將其作為終極目標(biāo)。這種觀點(diǎn)具有經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐，即社會(huì)資源總體稀缺的情況之下，必然要求通過消耗最少的資源實(shí)現(xiàn)既定的政治目標(biāo)。甚至將效率上升到政治層面，認(rèn)為效率是衡量一個(gè)政府合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。然而，1971年羅爾斯的《正義論》問世，促使西方從僅關(guān)注“效率”的狹隘視野中轉(zhuǎn)向兼顧社會(huì)正義問題，也促使西方政治哲學(xué)的主題發(fā)生了從“效率”到“正義”的重大轉(zhuǎn)變，即關(guān)注提高效率的同時(shí)，關(guān)注是否有助于增進(jìn)社會(huì)公平正義。這種觀念轉(zhuǎn)變對(duì)于公務(wù)員制度設(shè)計(jì)具有深遠(yuǎn)影響。

三、組織與人事視角:公務(wù)員管理法治現(xiàn)狀與問題

我國公務(wù)員人事制度的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，以及中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)之中。兩個(gè)方面各有側(cè)重，相得益彰。不過，相關(guān)法律法規(guī)也存在著法律條文內(nèi)容較為概括，具體制度設(shè)計(jì)操作性弱等不足，而黨內(nèi)法規(guī)也存在著自身性質(zhì)如何定位，以及如何與法律法規(guī)協(xié)調(diào)的問題。

(一)公務(wù)員人事制度的有關(guān)規(guī)定

總體而言，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員人事制度的規(guī)定比較概括，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)較之于《公務(wù)員法》更為詳盡，主要內(nèi)容見諸于:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》(在此列出，主要是考慮到國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，其領(lǐng)導(dǎo)人員可以與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員進(jìn)行交流)等。此外，有些省、市、自治區(qū)還制定了一些相關(guān)法規(guī)，例如:湖北省的《湖北省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破格提拔試行辦法》。上述黨內(nèi)法規(guī)有一個(gè)共同的特點(diǎn):即自身雖然不是國家法律法規(guī)，但是在國家政治生活之中發(fā)揮著舉足輕重的作用?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的原則、條例的適用范圍、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的條件、推薦的主體和程序、決定的主體和程序、任職程序等作出了明確、詳盡的規(guī)定。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，則根據(jù)《憲法》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等有關(guān)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員干部調(diào)動(dòng)過于頻繁的現(xiàn)象進(jìn)行了規(guī)范。其規(guī)定:黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在一個(gè)任期內(nèi)因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)，一般不得超過一次?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》是為了促進(jìn)問責(zé)的制度化、科學(xué)化、法治化，由中共中央政治局通過的又一項(xiàng)重要黨內(nèi)法規(guī)。

(二)現(xiàn)行公務(wù)員人事制度存在的問題

1、國家法律法規(guī)數(shù)量較少，內(nèi)容規(guī)定較為概括。公務(wù)員人事制度方面的主要法律是《公務(wù)員法》，以及國務(wù)院頒布實(shí)施的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等，數(shù)量較少。此外，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員人事制度規(guī)定的較為概括，正如上文中所指出，僅規(guī)定了黨管干部原則、領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的部分相關(guān)問題、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升的部分問題，這是國家法律、法規(guī)在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員人事制度方面的一個(gè)缺陷。如果一個(gè)國家中發(fā)揮重要組織作用的公務(wù)員人事制度未能實(shí)現(xiàn)法治化，那么，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國家目標(biāo)的道路不會(huì)一帆風(fēng)順。

2、黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量較多，內(nèi)容規(guī)定詳細(xì)，但是性質(zhì)界定存在爭議:(1)通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定公務(wù)員人事制度面臨著眾多難題。在針對(duì)公務(wù)員人事制度的法規(guī)方面，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)不僅數(shù)量眾多，而且發(fā)揮著關(guān)鍵作用。此種現(xiàn)象的出現(xiàn)是貫徹黨管干部原則的重要體現(xiàn)，然而主要依靠中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)去約束、規(guī)制公務(wù)員人事制度也存在一些問題，集中地體現(xiàn)為:黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的效力等級(jí)、銜接方式不明確。當(dāng)代中國法學(xué)理論語境下認(rèn)為:“法是由國家制定、認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)(或人民)的意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)(或人民)所期望的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨榉ㄒ?guī)體系?！雹趶埼娘@:《法理學(xué)》，高等教育出版社，北京大學(xué)出版社2007年版，第75頁。如果以上述定義為標(biāo)準(zhǔn)去判斷黨內(nèi)法規(guī)，那么黨內(nèi)法規(guī)不論是從制定主體、制定目標(biāo)，還是主要內(nèi)容方面衡量，均難以劃歸國家法的組成部分。(2)黨內(nèi)法規(guī)是否可以具國家法效力是一個(gè)兩難問題。一方面，若將其視為國家法體系的組成部分，除了不符合中國法學(xué)學(xué)術(shù)界權(quán)威的含義界定之外，黨內(nèi)法規(guī)在制定程序上，幾乎很少征集公眾意見，缺少公眾廣泛深入的參與;在公開程度上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國家法律法規(guī)，國家法律、重要法規(guī)頒布實(shí)施一般都會(huì)得以先期大力宣傳，隨后大量公開發(fā)行該法單行本。公眾可以通過實(shí)體書店買到紙質(zhì)版本，也可以通過網(wǎng)絡(luò)搜索電子版本，而黨內(nèi)法規(guī)，普通公眾不僅知之甚少，而且也難見其條文。另一方面，若不將其視為國家法的組成部分，公眾和公務(wù)員的權(quán)益將受到嚴(yán)重影響。例如:以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為例，其規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任職條件和推薦主體等，根據(jù)選舉制度可以分為候選人推薦和選舉兩個(gè)部分的現(xiàn)實(shí)情況，在當(dāng)代中國國情下，可以說候選人推薦成為了一個(gè)比選舉更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，所以說在政府首長選舉中，候選人推薦環(huán)節(jié)能否依規(guī)公平進(jìn)行，直接“決定”了選舉結(jié)果是否公正。是否依規(guī)公平進(jìn)行候選人推薦，直接影響到能否選出最優(yōu)秀的人選出任政府首長，也關(guān)乎所有參與競爭的其他干部的權(quán)益。以2009年湖北省襄樊市宜城市新任市長周森峰為例，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，出任正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)有兩年以上基層工作經(jīng)驗(yàn)，但是周森峰沒有任何基層工作經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定:特別優(yōu)秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔，破格提拔程序另行規(guī)定。湖北省委組織部2006年出臺(tái)的《湖北省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破格提拔試行辦法》規(guī)定，破格提拔也必須具有兩年基層工作經(jīng)驗(yàn)。也就是說襄樊市委、市委組織部對(duì)周森峰的推薦違反了黨內(nèi)法規(guī)。如此違規(guī)推薦一方面損害了其他參與競爭宜城市市長人選的權(quán)益，另一方面也損害了宜城市人民的利益。若是任由此種案例反復(fù)上演，將嚴(yán)重?fù)p害黨的威信，也容易滋生腐敗。但是，面對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的推薦，宜城市人大常委會(huì)沒有提出任何異議，重要原因之一就是宜城市人大常委會(huì)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不具有國家法效力，因此，其無權(quán)也無干涉必要。

3、學(xué)界關(guān)注不足。筆者在中國知網(wǎng)輸入“干部人事制度法治化”，選擇“全文任意詞”的寬泛方式搜索，所得此類學(xué)術(shù)文章僅僅幾十篇。其中多是碩士、博士研究生學(xué)業(yè)論文，并且主要集中在黨建和管理學(xué)領(lǐng)域，除張中瑞的兩篇學(xué)術(shù)論文(《我國干部人事制度法治化初論》、《析“黨管干部”與“干部法治”的內(nèi)在關(guān)系》)之外，幾乎很難看到法學(xué)界對(duì)此話題的探討。黨建學(xué)界主要著眼于從執(zhí)政黨內(nèi)部探討公務(wù)員人事制度的改革和完善，而管理學(xué)界側(cè)重于從宏觀的角度建議公務(wù)員人事制度的法治化?？傮w說來，法學(xué)界沒有比較系統(tǒng)地探討公務(wù)員人事制度尤其是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員人事制度法治化的問題，而且，缺乏“大家”加入探討。

四、黨規(guī)與國法結(jié)合:公務(wù)員管理法治化基本取向

中共十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入到法治體系中，黨規(guī)和國法都是國家治理體系的重要組成部分，兩者在目標(biāo)上具有一致性，在內(nèi)容上具有統(tǒng)一性，在方式上具有依存性，在適用上具有互動(dòng)性，二者相輔相成、互為補(bǔ)充、互為保障。因此公務(wù)員管理法治化基本取向，是構(gòu)建黨規(guī)與國法相結(jié)合的中國特色社會(huì)主義公務(wù)員人事制度的法治體系。

1、黨內(nèi)法規(guī)體系納入到法治體系中，是公務(wù)員人事制度法治化的重大理論突破。中共十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在關(guān)于全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的表述中，首次明確將黨內(nèi)法規(guī)體系同法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系一并納入到中國特色社會(huì)主義法治體系中，實(shí)現(xiàn)了從構(gòu)建靜態(tài)的中國特色社會(huì)主義法律體系到構(gòu)建動(dòng)態(tài)的中國特色社會(huì)主義法治體系的偉大轉(zhuǎn)變，是法治理論的重大突破。黨內(nèi)法規(guī)體系，納入全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)當(dāng)中，明確黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一致性，這種包容一致、互相促進(jìn)的而非對(duì)立的關(guān)系，對(duì)于關(guān)于公務(wù)員人事制度的數(shù)量眾多黨內(nèi)法規(guī)意義非常重大，這一制度安排，豐富了中國特色社會(huì)主義法治理論，拓展了中國特色的黨管干部的公務(wù)員人事制度法治道路，深化了中國特色的公務(wù)員人事制度法治實(shí)踐，有效推進(jìn)了公務(wù)員人事制度法治化進(jìn)程。

2、黨規(guī)與國法結(jié)合，符合我國公務(wù)員人事制度的歷史傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨在60多年的執(zhí)政歷程之中，對(duì)干部、公務(wù)員人事的管理經(jīng)歷了單獨(dú)黨內(nèi)法規(guī)管理，到黨內(nèi)法規(guī)、國家法共同管理的演變歷史，也逐步形成了一項(xiàng)基本原則——黨管干部原則。實(shí)踐證明，黨管干部是保障我國社會(huì)的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長、保障我國國家社會(huì)主義性質(zhì)的組織基礎(chǔ)，黨管干部原則是我國公務(wù)員人事制度法治化工作中不可動(dòng)搖的根本原則。任何一種制度的施行都需要社會(huì)條件和歷史積淀，不能脫離社會(huì)環(huán)境和歷史傳統(tǒng)。繼承、改革公務(wù)員人事制度是法律發(fā)展的基本形式和必由之路，亦是法治現(xiàn)代化的客觀規(guī)律。

3、公務(wù)員人事制度的實(shí)踐證明黨規(guī)與國法是能夠銜接的。一方面，《公務(wù)員法》第10條規(guī)定:中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級(jí)公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作。各級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)同級(jí)各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作。那么黨和黨的公務(wù)員主管部門(組織部)如何對(duì)公務(wù)員實(shí)施綜合管理，制定實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是其所采用的重要途徑之一。從公務(wù)員人事制度實(shí)踐的角度理解法律條文背后的意蘊(yùn)，可看出《公務(wù)員法》已經(jīng)賦予了黨內(nèi)法規(guī)在公務(wù)員人事制度領(lǐng)域的國家法效力，同時(shí)也在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間建立了一個(gè)銜接的平臺(tái)。這種銜接從《公務(wù)員法》頒布施行后出臺(tái)的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也可以得到佐證。例如:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的第1條規(guī)定:根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和有關(guān)法律法規(guī)，制定本規(guī)定。

4、實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法有機(jī)銜接的思考。中共十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，把公務(wù)員人事制度黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的聯(lián)系更緊密。但是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制定機(jī)關(guān)、制定程序、調(diào)整對(duì)象、適用范圍、實(shí)施方式等方面尚存在差異。如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在公務(wù)員人事制度領(lǐng)域有機(jī)銜接，需要學(xué)界進(jìn)行深入的研究以便提供理論支撐，也需要執(zhí)政黨的進(jìn)一步思考和探索。

為了更好地實(shí)現(xiàn)公務(wù)員人事制度法治化，首先需要研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)律，清楚公務(wù)員人事制度運(yùn)行中最容易出問題的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，實(shí)事求是，摸準(zhǔn)命脈。其次要充分吸納各方對(duì)公務(wù)員人事制度的意見，要有針對(duì)性和可操作性。立法過程中，更要充分考慮黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系之間的銜接配套，防止出現(xiàn)一些兩者之間的不和諧和沖突。明確公務(wù)員人事制度黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和效力等級(jí)。明確黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，并向社會(huì)公布，讓公眾知曉;同時(shí)，確定各制定主體所制定的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的位階等級(jí)關(guān)系。根據(jù)中共中央經(jīng)常與國務(wù)院聯(lián)署發(fā)文，中國共產(chǎn)黨組織部門經(jīng)常與國家人事部門聯(lián)署發(fā)文的政治生活實(shí)踐，筆者建議:將中共中央制定的公務(wù)員人事制度黨內(nèi)法規(guī)效力，與國務(wù)院制定的行政法規(guī)定為同一效力等級(jí);將中國共產(chǎn)黨中央組織部制定的黨內(nèi)法規(guī)效力，與國務(wù)院部委制定的部門規(guī)章定為同一效力等級(jí);將省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)效力，與省級(jí)政府制定的地方政府規(guī)章定為同一效力等級(jí);其余依次類推。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機(jī)銜接，從而形成黨規(guī)和國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。