楊 鋮 李霞飛 武 厚

（1.南昌工程學(xué)院 大學(xué)生心理健康教育與咨詢中心，江西 南昌 330099; 2.南昌工程學(xué)院 人文與藝術(shù)學(xué)院，江西 南昌 330099）

公共政策是隨著公共權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，它經(jīng)合法化過(guò)程并公布之后，開(kāi)始進(jìn)入執(zhí)行流程，公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑是將政策進(jìn)行實(shí)踐。人是公共政策執(zhí)行的主體，加上其可能所處位置的特殊性，主體的認(rèn)知、情緒、意識(shí)以及利益需求等心理因素主導(dǎo)著選擇性執(zhí)行行為的產(chǎn)生，再加上執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全、傳統(tǒng)文化的人情關(guān)系：官本位等消極因素的影響，很大程度造成公共政策執(zhí)行偏差的情況[1]。因公共政策是指導(dǎo)政府分配社會(huì)利益的行政行為的原則構(gòu)想，它的直接受眾就是廣大人民群眾。如果公共政策執(zhí)行這個(gè)“天平”缺乏平衡，必將影響廣大人民的認(rèn)知、情感、行為，從而對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)帶來(lái)不利影響。如果嚴(yán)重影響群體利益，那將可能衍發(fā)擾亂社會(huì)秩序的群體性事件。目前國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)多關(guān)注政策執(zhí)行偏差的主體原因、危害及對(duì)策分析，對(duì)受體的相關(guān)心理研究較少。公共政策能否順利制定執(zhí)行，能否產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)效果，還要研究政策執(zhí)行的受眾；不僅要運(yùn)用政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等傳統(tǒng)的研究方法，還需要心理分析的介入。

一、公共政策執(zhí)行偏差內(nèi)涵及表現(xiàn)

1.公共政策執(zhí)行偏差內(nèi)涵

政策是政府或社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)到特定目標(biāo)，通過(guò)各種表現(xiàn)形式經(jīng)過(guò)合法流程而制定的行動(dòng)方案和行為依據(jù)。公共政策本質(zhì)上是一種直接或間接地對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案。公共政策執(zhí)行是一個(gè)涉及很多參量和很多環(huán)節(jié)的復(fù)雜動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中的任何一個(gè)參量或環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，都會(huì)直接或間接地影響到政策功能的發(fā)揮和執(zhí)行的效果，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。公共政策執(zhí)行偏差，發(fā)生在公共政策執(zhí)行當(dāng)中，由于某種消極因素的影響從而使得政策執(zhí)行過(guò)程不順暢，進(jìn)而導(dǎo)致公共政策目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)甚至落空。

2.公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)

公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)，國(guó)內(nèi)研究者主要概括為七種形式：一是人為附加其他內(nèi)容，為個(gè)人或地方謀取利益的附加式執(zhí)行；二是僅做表面文章，忽視解決深層問(wèn)題的象征式執(zhí)行；三是不根據(jù)實(shí)際情況只照抄照轉(zhuǎn)上級(jí)文件的照搬式執(zhí)行；四是對(duì)符合自身利益的政策執(zhí)行，不符合的曲解變形的替代式執(zhí)行；五是政策部分執(zhí)行，其余“遺忘”的殘缺式執(zhí)行；六是對(duì)政策執(zhí)行持觀望態(tài)度的觀望式執(zhí)行；七是對(duì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任分工不明、相互推諉的規(guī)避式執(zhí)行等[2]。

二、公共政策執(zhí)行偏差對(duì)公眾的心理影響

公共政策的制定者主要為中央或地方政府，政策的受眾多為該國(guó)公民，公眾對(duì)政策制定者的事后評(píng)價(jià)、對(duì)政策效果的意識(shí)行為反饋為政策評(píng)估的指標(biāo)之一。如果一項(xiàng)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差，公眾的社會(huì)態(tài)度、相對(duì)剝奪感、心理和諧感等方面多易出現(xiàn)轉(zhuǎn)換。

1.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的社會(huì)態(tài)度

社會(huì)事物影響個(gè)體或群體態(tài)度，態(tài)度又可預(yù)示行為。首先，當(dāng)公眾遭遇公共政策執(zhí)行偏差時(shí)，很容易啟動(dòng)“社會(huì)不公”認(rèn)知模式，并且在弱勢(shì)群體中，大部分人認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)不公平的觀念占據(jù)主導(dǎo)地位。我國(guó)的GDP增長(zhǎng)在之前的二十余年是世界上最快的，基尼系數(shù)也是增幅最大的。但是公眾較少感受到GDP增長(zhǎng)帶來(lái)的愉悅，相反卻有著不公平的感覺(jué)。其次，政策執(zhí)行偏差受眾會(huì)對(duì)中央政府或地方政府等政策制定者產(chǎn)生誤解，對(duì)政府的親民愛(ài)民形象造成損害。公共政策執(zhí)行偏差受眾是一批人，它對(duì)中央政府或地方政府的評(píng)價(jià)按照人際關(guān)系理論會(huì)影響更多的人，因此，人民群眾對(duì)政府及官員的認(rèn)同會(huì)受較大影響。有調(diào)查顯示，在弱勢(shì)群體中只有19.4%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)鼗鶎诱賳T“多數(shù)是好的”，高達(dá)45.4%的人認(rèn)為“少數(shù)是好的”，出現(xiàn)了基本否定性評(píng)價(jià)[3]。這種否定政府和官員的態(tài)度如果進(jìn)一步擴(kuò)大，將嚴(yán)重影響政府權(quán)威及社會(huì)穩(wěn)定。

2.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的相對(duì)剝奪感

社會(huì)比較理論認(rèn)為，個(gè)體的社會(huì)參照坐標(biāo)并非是絕對(duì)客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是以地位、收入、職業(yè)等與自己情況類似的人為參照，若在這種情況下比較的結(jié)果是自己處于弱勢(shì)，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感[4]。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)方面均取得了重大改善，物質(zhì)文化提高的同時(shí)，群眾滿意度、個(gè)體幸福感卻沒(méi)有形成正相關(guān)提升，常現(xiàn)心態(tài)抱怨。于是“端起碗筷吃肉，放下碗筷罵娘”的奇怪心理現(xiàn)象呈現(xiàn)，承認(rèn)自身物質(zhì)條件有所轉(zhuǎn)變的同時(shí)，抱怨自己從社會(huì)所得太少。從社會(huì)心理學(xué)的角度來(lái)看，這就是相對(duì)剝奪感。如果是合理的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致利益不均衡，受眾的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)便會(huì)啟動(dòng)，“你行我也行”，個(gè)體通過(guò)正當(dāng)合法途徑進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，競(jìng)爭(zhēng)形成良性循環(huán)。盡管存在“相對(duì)剝奪感”，那也是社會(huì)文化進(jìn)步到良性層次的相對(duì)剝奪。但如果是某方面偏差，出現(xiàn)不平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致某些群體的利益受損，那么相對(duì)剝奪感將急劇增加。傳統(tǒng)文化“不患寡而患不均”的積淀根深蒂固，公眾相對(duì)剝奪感最強(qiáng)烈的時(shí)候，往往是有限的利益資源出現(xiàn)分配不平等的時(shí)候。

相對(duì)剝奪感可能引發(fā)群體性事件。當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)自己遠(yuǎn)不如參照群體，就會(huì)感覺(jué)自己受到傷害，如果超越忍耐力極限，可能會(huì)通過(guò)極端行為“逼上梁山、尋求公道”。這種集聚膨脹的相對(duì)剝奪感影響和諧社會(huì)建設(shè)，蘊(yùn)藏極大的危機(jī)隱患，極易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

3.公共政策執(zhí)行偏差影響公眾的心理和諧感

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，僅僅采用客觀指標(biāo)來(lái)監(jiān)測(cè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是不完善的，監(jiān)測(cè)體系中應(yīng)該有心理指標(biāo)的反映。“心理和諧”概念的首次提出是在中共中央在十六屆六中全會(huì)上[5]。心理和諧是構(gòu)建和諧社會(huì)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要指標(biāo)及重要內(nèi)容。中國(guó)科學(xué)院心理和諧研究項(xiàng)目組通過(guò)質(zhì)性和量性研究認(rèn)為，心理和諧狀態(tài)較好的人會(huì)體現(xiàn)出如下10個(gè)典型特征：1）樂(lè)觀、積極、豁達(dá)的個(gè)性；2）對(duì)生活、工作的滿意度較高；3）感受到良好的人際氛圍；4）家庭氛圍融洽，家庭關(guān)系良好；5）較少的負(fù)性情緒體驗(yàn)；6）得到較多的社會(huì)支持；7）較高的人際信任；8）對(duì)社會(huì)有較多的積極評(píng)價(jià)；9）關(guān)注社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題；10）倡導(dǎo)和尊重社會(huì)規(guī)范[6]。它與西方文化背景提出的生活質(zhì)量和幸福感相比，更強(qiáng)調(diào)個(gè)體對(duì)人際及社會(huì)等個(gè)體之外的感受和評(píng)價(jià)。項(xiàng)目組調(diào)查顯示，只有近1/5的民眾心理和諧程度較好，心理和諧狀態(tài)處于“不確定”和“比較和諧”之間的民眾占4/5。這部分群體的和諧水平是心理和諧建設(shè)的重點(diǎn)。還有學(xué)者對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和分層現(xiàn)象相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階級(jí)群體在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，部分群體的經(jīng)濟(jì)收益會(huì)顯著減少，特別是曾經(jīng)因制度性漏洞或缺失而暴富的群體，由于法律法規(guī)的逐步健全而失去斂財(cái)?shù)目赡?。日后這些中產(chǎn)階級(jí)人群產(chǎn)生的不滿情緒，進(jìn)而可能會(huì)發(fā)展成為和諧社會(huì)建設(shè)的不穩(wěn)定因素[7]。公共政策執(zhí)行偏差的主要受眾是社會(huì)弱勢(shì)群體和廣大中產(chǎn)階級(jí)，本身此類群體就處于幸福感不高、價(jià)值觀激進(jìn)的群體，如果因公共政策執(zhí)行偏差遭受重大利益?zhèn)?，很可能充?dāng)社會(huì)不穩(wěn)定的“顛覆器”[8]。

三、消解公共政策執(zhí)行偏差不良效應(yīng)的對(duì)策建議

政策在執(zhí)行過(guò)程中被扭曲、變形甚至落空，這在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期及法制健全尚未非常完善的中國(guó)來(lái)講可能會(huì)存在一段時(shí)間。國(guó)內(nèi)學(xué)者較多從政策制定、執(zhí)行主體、公民參與、政策過(guò)程等前趨角度進(jìn)行了探討，但是對(duì)執(zhí)行偏差發(fā)生后如何消解的對(duì)策建議并不多見(jiàn)，如果政策效果已產(chǎn)生偏差，基于心理學(xué)理論進(jìn)行后趨分析不亦為不可。

1.減少受眾不協(xié)調(diào)認(rèn)知

有三種解決辦法可以用于減少認(rèn)知不協(xié)調(diào)：首先，改變認(rèn)知者不良行為的認(rèn)知因素，比如改變行為本身，否認(rèn)或歪曲自己的行為等，以改變不平認(rèn)識(shí)。其次，通過(guò)對(duì)認(rèn)知者生活環(huán)境有關(guān)的認(rèn)知因素的改變，影響認(rèn)知環(huán)境，影響行為者對(duì)新情況、新觀點(diǎn)的敏感程度。再次，增加一些新的認(rèn)知因素。在此不討論完全取決于受眾內(nèi)在認(rèn)知水平的第一種方法。通過(guò)第二種方法和第三種方法的啟示，宣傳者可根據(jù)受眾的人際關(guān)系群體及環(huán)境認(rèn)知敏感程度，通過(guò)朋輩、親友等面對(duì)面的進(jìn)行宣傳、開(kāi)導(dǎo)，也可以通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、手機(jī)，及微博、微信等新媒體進(jìn)行媒介宣傳。隨著科技的日益發(fā)達(dá)，社會(huì)媒介宣傳是主要方式。那么，受體（被宣傳者）的逆反心理是需要主體（宣傳者）充分關(guān)注重視的。如果受體對(duì)主體缺乏認(rèn)同感，宣傳內(nèi)容自然無(wú)法入耳、入腦、如心，受體也會(huì)產(chǎn)生抗拒心理，進(jìn)而根本不會(huì)有態(tài)度改變。在宣傳過(guò)程中，不要讓受眾明顯地感覺(jué)到宣傳者在為政策執(zhí)行主體辯護(hù)，與受眾利益相悖，多借他人之口，這樣受眾比較容易接受。在應(yīng)對(duì)非典的過(guò)程中，信息公開(kāi)透明，真實(shí)有效，宣傳得當(dāng)，民眾對(duì)政府表現(xiàn)出了高度信任。恰當(dāng)?shù)男麄黧w現(xiàn)了政府對(duì)人民群眾利益的關(guān)心，更展示了人民政府是一個(gè)敢于面對(duì)，對(duì)公眾負(fù)責(zé)的光輝形象[9]。

2.提升中低階層認(rèn)同

在目前情況下金字塔形為我國(guó)的利益分配格局。居于塔頂?shù)纳贁?shù)經(jīng)濟(jì)、政治和知識(shí)精英等擁有大量社會(huì)資源，塔底則是擁有社會(huì)資源較少而又?jǐn)?shù)量居多的弱勢(shì)群體。塔頂與塔底之間則是由民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體戶、自由職業(yè)人員、中介組織的從業(yè)人員等構(gòu)成的中低階層。而大多政策執(zhí)行偏差的受眾為中低階層。中低階層沒(méi)有“歸屬感”，對(duì)執(zhí)政黨有認(rèn)同意識(shí)，但感覺(jué)到在公共政策決策中缺乏為自身爭(zhēng)取利益的“話語(yǔ)人”[10]，從而喪失話語(yǔ)權(quán)。而弱勢(shì)群體在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雙重條件下均沒(méi)有得到理想的收獲，所以相對(duì)較強(qiáng)的剝奪感加深了他們對(duì)于相對(duì)貧困的感受，進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)不公的想法。李培林、張翼的實(shí)證研究指出：公民如果認(rèn)為自己在 “社會(huì)中層”或“鄰近社會(huì)中層”的位置，會(huì)反對(duì)政府的不當(dāng)行政作為。因而，公民如果認(rèn)為自己處于社會(huì)中下層，是一個(gè)具有社會(huì)穩(wěn)定意義的變量，他們更容易形成共同的社會(huì)態(tài)度和行為偏好[11]。如何提升中低階層認(rèn)同感呢？首先，政府應(yīng)通過(guò)增加對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村基層的教育支持，深入進(jìn)行教育體制改革，提高我國(guó)廣大基層民眾文化水平，特別是提高中低層階群體對(duì)政策的正確理解和支持。其次，政府應(yīng)該綜合采用多種方式進(jìn)行政策宣傳教育，為中下階層群體提供更多的自我認(rèn)知。比如，可以利用手機(jī)、廣播、電視、報(bào)紙、雜志等媒體發(fā)布政策的宣講及評(píng)論性文章，或者利用公共場(chǎng)建立政策宣傳公布牌，印發(fā)宣傳紙質(zhì)材料等方式，宣傳政策試點(diǎn)執(zhí)行方面的良好效果及成功經(jīng)驗(yàn)、主要內(nèi)容和重大意義等。第三，不斷改進(jìn)政府形象。假設(shè)廣大人民群眾認(rèn)為政府的形象出現(xiàn)了問(wèn)題，認(rèn)為政府是無(wú)能、腐敗的話，那是很危險(xiǎn)的事情；政府所制定的政策就會(huì)受到阻礙，執(zhí)行不下去。反之，政府的形象好了，人民群眾對(duì)政府有信任感，那么政策得到擁護(hù)，執(zhí)行暢通。因此，良好政府形象建設(shè)具有很大的意義。正因?yàn)槿绱?，各?guó)政府都在努力打造自己在人民群眾當(dāng)中的形象地位，政府首腦的親民愛(ài)民形象直接影響人民群眾的認(rèn)可和信任程度。對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的政府來(lái)說(shuō)，避免西化，政策執(zhí)行更需要得到人民群眾的廣泛支持。當(dāng)下，我國(guó)的政府形象建設(shè)還有一定的不足存在。增加廣大中低階層對(duì)政府認(rèn)同感就顯得尤為重要了，這對(duì)改善政府形象是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^(guò)提升政府行政能力，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，搞好政府公共關(guān)系來(lái)改進(jìn)政府形象。

3.建立心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

“無(wú)論任何國(guó)家，其民心健全者國(guó)必強(qiáng)盛，民心墮落者國(guó)必衰微，民心者實(shí)一國(guó)國(guó)力興衰升降之寒暑計(jì)也”。一是公眾心理支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家應(yīng)大力建設(shè)全國(guó)范圍，特別是城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等相對(duì)偏遠(yuǎn)地帶的心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步城鄉(xiāng)全覆蓋。通過(guò)擴(kuò)大心理服務(wù)范圍，提高公民心理和諧總體水平。網(wǎng)絡(luò)心理服務(wù)具有匿名性、虛擬性、無(wú)限性、開(kāi)放性、互動(dòng)性、方便快捷和成本低廉等特點(diǎn)。各地可以通過(guò)建立心理專題網(wǎng)站，電子郵件、在線聊天室和視頻等網(wǎng)絡(luò)通訊工具，通過(guò)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員、社會(huì)公益志愿者、義工等傳播心理健康知識(shí)，提供在線建議、在線援助等服務(wù)，提升居民面對(duì)挫折或社會(huì)不公事件的自我修復(fù)功能，引導(dǎo)人民正確認(rèn)識(shí)偏差，解開(kāi)思想疙瘩，消除心理隱患。二是社會(huì)心理事件研究網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)生公共事件后一些政府及非政府機(jī)構(gòu)會(huì)組織專家對(duì)該事件全程進(jìn)行心理分析，及時(shí)進(jìn)行心理干預(yù)。我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型及深化改革階段，各種利益矛盾不斷變化且非常復(fù)雜，公民的既得利益與公共政策的內(nèi)容緊密聯(lián)系，不同人群對(duì)利益分配有不同的心理反應(yīng)。國(guó)家可能處于或較長(zhǎng)一段時(shí)間處于社會(huì)矛盾高發(fā)期，這就警示我們，公共政策執(zhí)行過(guò)程要充分關(guān)注不同人群的心理需求及可能心理行為反應(yīng)，這也是配合中央政府深化改革，完善公共政策執(zhí)行過(guò)程必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容[12]。在公共政策執(zhí)行偏差造成不良社會(huì)影響后，相關(guān)部門(mén)應(yīng)支持社會(huì)心理工作者對(duì)公共事件起因、發(fā)生、事后全過(guò)程的公眾心理機(jī)制進(jìn)行專題分析，增加心理工作者面對(duì)此類事件的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，豐富實(shí)踐資料，同時(shí)也為日后避免同類事件的發(fā)生提供政策參考依據(jù)。

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