史全增，翟金鵬

（中國(guó)人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部，北京 100038）

治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)存在的問(wèn)題與基本對(duì)策

史全增，翟金鵬

（中國(guó)人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部，北京 100038）

根據(jù)中央提出的“構(gòu)建立體化社會(huì)治安防控體系”工作思路，各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)新了治安防控建設(shè)工作，提升了治安防控實(shí)戰(zhàn)化的能力，但是各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)在工作理念、防控體系建設(shè)、合理布警、警輔人員管理等方面仍存在較大差別與問(wèn)題。在分析問(wèn)題成因的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)提高認(rèn)識(shí)、建立科學(xué)的勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制、引入政府購(gòu)買(mǎi)公共安全服務(wù)模式、開(kāi)展第三方警務(wù)、規(guī)范輔警參與警察執(zhí)法活動(dòng)的方式等方面來(lái)探討構(gòu)建立體化社會(huì)治安防控體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

治安防控；實(shí)戰(zhàn)化；第三方警務(wù)；輔警

黨的十八大報(bào)告提出了“要深化平安建設(shè)，完善立體化社會(huì)治安防控體系”。社會(huì)治安防控體系就是動(dòng)用社會(huì)各種有效資源，以建立治安防范網(wǎng)絡(luò)為手段，實(shí)現(xiàn)打、防、管、控一體化的系統(tǒng)工程，這是基層基礎(chǔ)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在這一政策引領(lǐng)下，各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，開(kāi)展了一系列創(chuàng)新治安防控建設(shè)、提升治安防控實(shí)戰(zhàn)化能力的工作。經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)各地公安機(jī)關(guān)在治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)方面存在不同的模式，實(shí)際運(yùn)行成效各不相同，也存在不少問(wèn)題。當(dāng)前，治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)存在的問(wèn)題主要集中在觀念理念、治安防控體系建設(shè)、科學(xué)布警、警輔人員的管理使用以及如何運(yùn)用第三方服務(wù)等幾個(gè)方面。本文擬就這幾個(gè)方面談?wù)剳?yīng)對(duì)策略。

一、當(dāng)前治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)不到位

1.主要表現(xiàn)

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜集資料、調(diào)研訪談等方式，課題組發(fā)現(xiàn)有些地方公安機(jī)關(guān)民警對(duì)“治安防控實(shí)戰(zhàn)化”這一概念存在著諸多認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如有些人認(rèn)為治安防控和警務(wù)實(shí)戰(zhàn)是不同的，治安防控作為一種前期預(yù)防性的工作，顯著不同于對(duì)違法犯罪的直接打擊工作，它只是對(duì)實(shí)戰(zhàn)的一種補(bǔ)充或預(yù)備，因此并不存在實(shí)戰(zhàn)化的情形。有些人認(rèn)為，相對(duì)于機(jī)關(guān)的辦公室管理工作，公安機(jī)關(guān)的一線工作都是實(shí)戰(zhàn)，無(wú)論是治安防控，還是打擊犯罪，都屬于警務(wù)實(shí)戰(zhàn)，因此“治安防控實(shí)戰(zhàn)化”這一概念在實(shí)質(zhì)上屬于同義反復(fù)，對(duì)現(xiàn)實(shí)工作并無(wú)特別大的意義。還有些人提起治安防控實(shí)戰(zhàn)化總是一臉迷茫，抓不住要點(diǎn)。對(duì)“治安防控實(shí)戰(zhàn)化”概念認(rèn)識(shí)不到位，必然導(dǎo)致治安防控工作的開(kāi)展缺乏系統(tǒng)性與方向感，容易走彎路、走錯(cuò)路。

2.主要原因

目前，對(duì)“治安防控實(shí)戰(zhàn)化”這一概念出現(xiàn)了多種多樣的解讀，未能達(dá)成廣泛的共識(shí)。其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是有些地方公安機(jī)關(guān)未能合理區(qū)分現(xiàn)實(shí)工作與如何更好地開(kāi)展工作。有些民警認(rèn)為現(xiàn)實(shí)即是合理的，治安防控具有高度碎片化特征，難以像辦理刑事案件一樣規(guī)范有序地開(kāi)展工作。二是有些地方的治安防控工作缺乏系統(tǒng)思維，缺乏政府其他部門(mén)的參與。有些公安機(jī)關(guān)對(duì)建構(gòu)治安防控實(shí)戰(zhàn)化體系的思考和學(xué)習(xí)不深入，未能從系統(tǒng)論的角度去做好做細(xì)研究，缺乏從整體上看待及解決問(wèn)題的眼光與能力，缺乏從更高層面去反思怎樣才能更好地進(jìn)行治安防控工作的視角，從而導(dǎo)致治安防控工作陷入被動(dòng)，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不得不就事論事，難以從根本上解決問(wèn)題，不利于治安防控實(shí)戰(zhàn)化的開(kāi)展。三是未能以動(dòng)態(tài)的眼光看待社會(huì)治安形勢(shì)的發(fā)展。有些公安機(jī)關(guān)在實(shí)施治安防控工作時(shí)囿于傳統(tǒng)的觀念或做法，缺乏發(fā)展性的眼光，僅僅停留在被動(dòng)應(yīng)付的層面，并對(duì)新技術(shù)新方法的采用有某種程度的抵觸心理。四是實(shí)戰(zhàn)與理論研究脫節(jié)。在治安防控的許多領(lǐng)域，實(shí)務(wù)部門(mén)已經(jīng)走在了理論部門(mén)的前面，而理論界并未觀察到，或沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行符合中國(guó)實(shí)際的解讀與創(chuàng)新。實(shí)務(wù)部門(mén)在需要理論支撐時(shí)，卻突然發(fā)現(xiàn)缺少一個(gè)能夠統(tǒng)籌全局的理論抓手。這種現(xiàn)象導(dǎo)致實(shí)務(wù)部門(mén)與理論界各說(shuō)各話，進(jìn)而影響治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)的開(kāi)展。

（二）治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)效益低下

1.主要表現(xiàn)

在治安防控實(shí)務(wù)中，各地公安機(jī)關(guān)普遍存在著管理粗放、不計(jì)成本的突出現(xiàn)象。如某市在網(wǎng)格化巡控工作中，上半年累計(jì)投入警力約1000萬(wàn)人次，日均投入網(wǎng)格化巡控的警力為5.7萬(wàn)人次，共檢查車(chē)輛約83萬(wàn)輛，盤(pán)查人員2712萬(wàn)余人，查獲違法嫌疑人1167人，處理案件3300余起（其中，刑事案件73起，治安案件652起，民事糾紛2633起）。如果從查獲違法嫌疑人和處理案件的絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，這成績(jī)無(wú)疑是可觀的，但是同其出動(dòng)的警力以及其背后所消耗的資源相比，顯然成本過(guò)高。而且該組數(shù)據(jù)中的查獲違法嫌疑人的數(shù)量，并未標(biāo)明其中治安違法與刑事違法的各占多少人，根據(jù)常理推斷應(yīng)當(dāng)是后者較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在公安機(jī)關(guān)處理的有效案件（包括刑事案件與治安案件）中，平均每發(fā)現(xiàn)一起案件需要投入1.38萬(wàn)人次警力（如果治安和刑事案件分開(kāi)計(jì)算的話，平均每發(fā)現(xiàn)一起刑事案件需要投入13.7萬(wàn)人次警力，每發(fā)現(xiàn)一起治安案件需要投入1.5萬(wàn)人次警力）。按照半年（183天）的時(shí)間來(lái)計(jì)算，在日均出動(dòng)5.7萬(wàn)警力的情況下，平均每天發(fā)現(xiàn)0.4起刑事案件、3.6起治安案件。不計(jì)成本的警力投入，當(dāng)然會(huì)顯著提高公眾的安全感，也比警力投入不足更為可取。但是，通過(guò)以上的數(shù)據(jù)分析可以看出，單純從成本效益的角度進(jìn)行考量，其收益是微乎其微的。

此外，在警務(wù)實(shí)踐中還存在著重復(fù)工作過(guò)多、未能突出重點(diǎn)的現(xiàn)象，這往往導(dǎo)致各項(xiàng)基礎(chǔ)工作效率低下、成本很高。例如某些公安機(jī)關(guān)在信息核查或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，往往要求所屬單位重復(fù)上報(bào)各種數(shù)據(jù)，而未能利用信息化手段自行調(diào)取，浪費(fèi)了大量人力，使民警不得不忙于各種文案工作而縮減了一線工作時(shí)間。其實(shí)，有些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，只需要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)或在現(xiàn)有的管理系統(tǒng)內(nèi)增設(shè)相應(yīng)的模塊，各單位負(fù)責(zé)人員對(duì)有變動(dòng)的數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)行更新與修正即可，無(wú)需下屬單位重復(fù)以書(shū)面形式上報(bào)。

2.主要原因

出現(xiàn)上述低效率的情況的背景很復(fù)雜，但主要原因有：一是我國(guó)的政府管理工作常常缺乏成本意識(shí)，從而導(dǎo)致粗放式管理的常態(tài)化。二是有些政策制定者不了解實(shí)際的警務(wù)運(yùn)作情況，在提出某項(xiàng)工作要求后，并不考慮其實(shí)現(xiàn)路徑與必要性，往往導(dǎo)致民警忙于文案工作，從而浪費(fèi)了許多警力。三是治安防控工作缺乏創(chuàng)新，未能充分利用各種新技術(shù)與外部資源。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面存在問(wèn)題

隨著新技術(shù)的發(fā)展和設(shè)備成本的降低，各地越來(lái)越多地采用了視頻巡控的方式來(lái)進(jìn)行治安防控。如很多地方公安機(jī)關(guān)都實(shí)施了“天網(wǎng)”工程，并組建了視頻巡控隊(duì)伍，搭建了三級(jí)巡控平臺(tái)。攝像頭的增多需要更多人員進(jìn)行視頻巡控，但由于受到警力不足的限制，警方未能對(duì)一些已經(jīng)接入的攝像頭進(jìn)行及時(shí)巡控，使得視頻巡控的目的難以達(dá)到。

這種問(wèn)題的出現(xiàn)，在于某些公安機(jī)關(guān)工作人員僵化地認(rèn)為治安防控工作必須由公安機(jī)關(guān)自己來(lái)完成，而忽視了外部力量的引入，這是對(duì)政府公權(quán)力的不正當(dāng)認(rèn)識(shí)，同時(shí)也沒(méi)有科學(xué)地考量成本效益。隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論的實(shí)踐進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)考慮在視頻巡控乃至視頻監(jiān)測(cè)點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域引入私人力量，以提高視頻巡控的質(zhì)量和降低工作成本。而公私協(xié)力的實(shí)踐打破了由行政部門(mén)壟斷行政任務(wù)的局面，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論與實(shí)踐創(chuàng)新具有重大的意義。公私協(xié)力不僅有助于打破政府的集權(quán)形象，有利于行政權(quán)力的親和力塑造，同樣也可以使政府能夠以更低的成本、更優(yōu)的效率和效益提供更好的服務(wù)。

（四）警力不足

當(dāng)前，我國(guó)基層公安機(jī)關(guān)在治安防控實(shí)踐中遇到了很多瓶頸性問(wèn)題。有效的立體化治安防控體系建設(shè)需要充足的警力支持，然而我國(guó)目前警力卻面臨不足的問(wèn)題，這就制約了立體化治安防控體系的建構(gòu)與完善。由于存在法律、組織結(jié)構(gòu)和財(cái)政等各方面的原因，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)警力不足的問(wèn)題缺乏較為成熟的研究與實(shí)踐。因此，需要從不同角度來(lái)解讀警力不足，從而發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題，進(jìn)而獲得解決問(wèn)題的有效方法。

二、提升治安防控能力建設(shè)的基本對(duì)策

（一）正確認(rèn)識(shí)治安防控實(shí)戰(zhàn)化問(wèn)題

治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)既要從實(shí)際出發(fā)，取得改善治安狀況的實(shí)際效果，也要關(guān)注其合法性和成本效益，并尊重警務(wù)規(guī)律。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

其一，治安防控實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)當(dāng)是講求實(shí)效的實(shí)戰(zhàn)化。治安防控工作應(yīng)當(dāng)取得實(shí)際的效果，提高公眾的滿意度。任何工作都應(yīng)當(dāng)圍繞如何有效地進(jìn)行治安防控來(lái)開(kāi)展，而不是從本位主義、部門(mén)主義出發(fā)，爭(zhēng)權(quán)奪利，或推諉搪塞。需要指出的是，機(jī)關(guān)工作未必不能實(shí)戰(zhàn)化。在許多情況下機(jī)關(guān)的工作都是必要的，因此應(yīng)當(dāng)考慮如何更好地服務(wù)于治安防控的一線工作。

其二，治安防控實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)當(dāng)是講求成本收益比例的實(shí)戰(zhàn)化。雖然警力的增加有助于提高見(jiàn)警率，有利于有效地預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)。但是，并非將全部警力推向街頭，單純講求見(jiàn)警率、結(jié)案率和滿意度就是實(shí)戰(zhàn)化。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到安全是有成本的，單位負(fù)責(zé)人在分配資源與布置警力時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的成本效益分析，不應(yīng)當(dāng)為了追求絕對(duì)的安全而不顧成本地消耗有限的資源。

其三，治安防控實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)當(dāng)是尊重警務(wù)規(guī)律的實(shí)戰(zhàn)化。在治安問(wèn)題發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)致力于探討問(wèn)題發(fā)生的原因、過(guò)程及其解決路徑，并合理調(diào)配資源。要善于通過(guò)信息的搜集與研判來(lái)提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防患于未然，不應(yīng)當(dāng)就事論事，只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林。如在有些方面宜疏不宜堵，不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政管理的手段，過(guò)于追求短期效應(yīng)；在有些方面則應(yīng)當(dāng)善于運(yùn)用外部資源，實(shí)現(xiàn)多方參與和有效治理。

其四，治安防控措施的合法性。合法性要求在治安防控實(shí)戰(zhàn)化的建構(gòu)中具有基礎(chǔ)性地位，也是法治政府和依法行政的基本要求，應(yīng)當(dāng)給予特別的關(guān)注。合法性需要特別關(guān)注職權(quán)與手段的合法性。在未涉及公眾的基本權(quán)利時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行創(chuàng)新，反之，在法律沒(méi)有授權(quán)的情況下，公安機(jī)關(guān)只能在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施治安防控措施，而不得突破法律的界限與要求。

其五，治安防控實(shí)戰(zhàn)化的地方適宜性。一般來(lái)說(shuō)，各地的治安形勢(shì)與所面臨問(wèn)題是不同的，地方公安機(jī)關(guān)之間可以互相借鑒經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)外地的經(jīng)驗(yàn)不應(yīng)盲目照搬。目前，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)紛紛開(kāi)展立體化社會(huì)治安防控體系的建設(shè)，但是在各種警力資源均有限的情況下，不顧及民警的高負(fù)荷工作量這一實(shí)際情況，不關(guān)注民警的生理與心理健康，短時(shí)間內(nèi)急于求成地搞立體化治安防控體系建設(shè)是不切實(shí)際的，也很難發(fā)揮立體化社會(huì)治安防控的可持續(xù)功能。

（二）建立科學(xué)的勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制

以“全面覆蓋、迅速反應(yīng)、嚴(yán)密防范”為目標(biāo)，優(yōu)化警力配置，打牢實(shí)戰(zhàn)基礎(chǔ)，努力提升治安防控的實(shí)效性。下述第一和第二兩種巡控機(jī)制適合在暴恐壓力大的地區(qū)及治安形勢(shì)復(fù)雜的大城市適度實(shí)施，不適合在全國(guó)盲目復(fù)制推廣。在具體實(shí)施這兩項(xiàng)工作機(jī)制時(shí)，要充分注意保障民警正常的生理、心理機(jī)能調(diào)整時(shí)間，可以考慮采取一個(gè)民警帶2～3名輔警、軍警聯(lián)動(dòng)的方式。

其一，健全多元化巡邏機(jī)制。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，科學(xué)劃分巡區(qū)，綜合采取著裝巡邏與便衣守候相結(jié)合、定點(diǎn)執(zhí)勤與動(dòng)中備勤相結(jié)合、警車(chē)巡邏與徒步巡邏相結(jié)合、實(shí)兵巡邏與視頻巡邏相結(jié)合、專(zhuān)職巡邏與群防群治相結(jié)合等方式，確保實(shí)戰(zhàn)勤務(wù)24小時(shí)不間斷、無(wú)縫隙運(yùn)行，在勤務(wù)時(shí)間上科學(xué)用警，推行夜班制、兩班制，實(shí)現(xiàn)彈性工作制。適時(shí)調(diào)整警力配置流向，切實(shí)做到節(jié)約運(yùn)行、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。要梳理研判出案件多發(fā)、防范薄弱的重點(diǎn)時(shí)段和部位，將警力向案件高發(fā)地段傾斜，有針對(duì)性地落實(shí)防控工作措施，從源頭上解決“貓鼠不同步”的問(wèn)題。

其二，強(qiáng)化城區(qū)社會(huì)面巡控措施。以“囤警街面、動(dòng)中備勤、武裝巡邏”為基本方式，在健全完善特警、武警聯(lián)合巡邏機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加城區(qū)社會(huì)面巡邏警力，設(shè)定巡邏組常量，科學(xué)規(guī)劃巡邏區(qū)域，按照“區(qū)域警力最優(yōu)化”的要求，開(kāi)展全天候巡邏防控，真正做到有警處警、無(wú)警巡邏、布警街面、動(dòng)中備勤，對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件、重特大案件、恐怖事件能夠快速反應(yīng)、妥善處置，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處突能力的全面提升。同時(shí)在城區(qū)推行社區(qū)網(wǎng)格化的布警模式，實(shí)行“一格一警”。大力推行以社區(qū)為單位、以網(wǎng)格為單元的網(wǎng)格責(zé)任制，強(qiáng)化實(shí)有人口管理、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)，落實(shí)信息采集、治安管控等職責(zé)任務(wù)，有效組織發(fā)動(dòng)群眾參與，提高群眾自防自救能力。積極購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)（后文詳述），提升第三方參與社會(huì)治安維穩(wěn)的積極性，充分發(fā)揮其社會(huì)服務(wù)功能。

其三，提升城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)牧區(qū)防范能力。加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)警務(wù)工作站建設(shè)，對(duì)駐社區(qū)和駐村民警要加強(qiáng)“陣地意識(shí)”和“守土有責(zé)意識(shí)”的教育，明確職責(zé)定位，推動(dòng)警務(wù)工作規(guī)范化運(yùn)行；要健全完善社區(qū)和農(nóng)牧區(qū)聯(lián)系指導(dǎo)、協(xié)作聯(lián)動(dòng)、研判講評(píng)、考核獎(jiǎng)懲、警務(wù)保障等支撐機(jī)制，逐步形成運(yùn)行順暢、便捷高效的社區(qū)和農(nóng)牧區(qū)治安防控體系，提升城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)治安防范的能力。

其四，推行要素化治安管理辦法。抓好人、地、物、事、組織等五類(lèi)治安管理要素，依托社區(qū)警務(wù)實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有組織全覆蓋管理，完善治安亂點(diǎn)滾動(dòng)排查和常態(tài)化整治機(jī)制，凈化社會(huì)治安環(huán)境。

（三）引入政府購(gòu)買(mǎi)公共安全服務(wù)模式

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府將其直接向社會(huì)公眾提供且適合市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備相應(yīng)條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，由政府根據(jù)合同約定并依據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的治理形式。公共安全服務(wù)是指通過(guò)國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)［1］。

視頻巡控屬于公共安全的一部分，它也可以采用政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，首先，可以提高視頻巡控的效益與效率。在競(jìng)爭(zhēng)條件下，私人經(jīng)營(yíng)者會(huì)積極地提高公共服務(wù)的質(zhì)量與增加公共服務(wù)的數(shù)量。其次，有利于政府“瘦身”。采用政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式，政府職能的重心由公共服務(wù)的“直接供應(yīng)者”向“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)向，可以減少一些不必要的工作［2］。再次，有利于節(jié)約財(cái)政資金。因此，將視頻巡控任務(wù)交由其他主體承擔(dān)，公安機(jī)關(guān)成為委托人，而受托人由于受到競(jìng)爭(zhēng)與考核的壓力，有動(dòng)力提高其工作的質(zhì)量；這種模式也能夠減少公共機(jī)構(gòu)的低效和腐敗，使其從以往可以無(wú)需關(guān)注成本效益，向必須考量成本效率轉(zhuǎn)變。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與專(zhuān)門(mén)的公司簽訂合同，明確其任務(wù)、權(quán)限、工作范圍、責(zé)任、報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)等，由其承擔(dān)起部分視頻巡控任務(wù)。此外，通過(guò)法律規(guī)范來(lái)確定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同的基本框架和細(xì)節(jié)要素，有助于規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程，并確定雙方的權(quán)利義務(wù)，由此達(dá)到提升財(cái)政資金效益的目的。

（四）通過(guò)開(kāi)展第三方警務(wù)緩解警力不足

1.第三方警務(wù)的優(yōu)勢(shì)

第三方警務(wù)（Third Party Policing）是澳大利亞學(xué)者羅林·馬茲勒和珍妮·萊斯利基于已有的警務(wù)實(shí)踐提出的概念。這種警務(wù)模式的實(shí)質(zhì)是警方通過(guò)說(shuō)服、強(qiáng)迫、操控以及利用法律和民事救濟(jì)措施，引起或者激發(fā)第三方的興趣，使其積極承擔(dān)起犯罪預(yù)防或犯罪控制的責(zé)任［3］。長(zhǎng)期以來(lái)，西方的第三方警務(wù)實(shí)踐都是多樣的、變動(dòng)的和復(fù)雜的，第三方警務(wù)理論則是學(xué)者對(duì)這一現(xiàn)象的抽象與概括。我們可以有意識(shí)創(chuàng)新性地運(yùn)用第三方警務(wù)，促進(jìn)公共治理水平和效益的提升。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口和財(cái)產(chǎn)都處于頻繁的流動(dòng)之中，但是，公共警務(wù)并不能覆蓋整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域。如不可能在所有的寫(xiě)字樓、超市和娛樂(lè)場(chǎng)所都安排警察來(lái)巡邏，地鐵入口完全由警察從事安檢也不現(xiàn)實(shí)，目前這些領(lǐng)域基本上都是由私人警務(wù)來(lái)負(fù)責(zé)的。在警力不足問(wèn)題的解決難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，可以充分利用第三方警務(wù)，由第三方在一定范圍內(nèi)提供輔助性警務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制主體的多元化［4］。基于成本效益考量，第三方警務(wù)一般來(lái)說(shuō)比公共警務(wù)更具有效率，能夠更好地維護(hù)私人利益。同時(shí)，由第三方承擔(dān)部分警務(wù)，也可以使警察更好地集中和整合資源，有效削減警察工作負(fù)擔(dān)，從而為公眾提供更好的警務(wù)服務(wù)。

2.第三方警務(wù)的實(shí)施路徑

為了充分發(fā)揮第三方警務(wù)的作用，并規(guī)范第三方警務(wù)的開(kāi)展，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)參照援引已有規(guī)定、創(chuàng)設(shè)新的規(guī)定促進(jìn)將第三方警務(wù)納入法律體系中加以規(guī)制。在已有法律規(guī)范體系中即有一些與推進(jìn)第三方警務(wù)有關(guān)的規(guī)制，如《租賃房屋治安管理規(guī)定》第9條第3項(xiàng)的規(guī)定：“出租人不履行治安責(zé)任，發(fā)現(xiàn)承租人利用所租房屋進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)或者有違法犯罪嫌疑不制止、不報(bào)告，或者發(fā)生案件、治安災(zāi)害事故的，責(zé)令停止出租，可以并處月租金十倍以下的罰款。”對(duì)這類(lèi)已有的涉及第三方警務(wù)的規(guī)定，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極地予以實(shí)施，從而通過(guò)第三方對(duì)法律義務(wù)的履行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目的。

鑒于現(xiàn)有立法中有關(guān)第三方警務(wù)法律依據(jù)的匱乏，基層公安機(jī)關(guān)缺乏推行第三方警務(wù)的杠桿，因此應(yīng)推動(dòng)國(guó)家和地方層面積極制定有關(guān)第三方警務(wù)的規(guī)范?？紤]到警務(wù)活動(dòng)的變動(dòng)性、復(fù)雜性和地方性，特別應(yīng)當(dāng)注重推動(dòng)地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)《立法法》所設(shè)定的立法權(quán)限，為第三方警務(wù)創(chuàng)設(shè)法律依據(jù)。在具體設(shè)定權(quán)限方面，有關(guān)機(jī)關(guān)可以根據(jù)《行政處罰法》第11條與第13條的規(guī)定，在地方性立法中根據(jù)本地情況，為第三方創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的警務(wù)義務(wù)，并為公安機(jī)關(guān)設(shè)定一定的處罰權(quán)限，從而推動(dòng)第三方警務(wù)的有效實(shí)施。

（五）輔警參與警察執(zhí)法活動(dòng)是解放警力的重要途徑

1.輔警參與警察任務(wù)的正當(dāng)性

輔警參與警察任務(wù)對(duì)警力不足困境的解決具有重要作用，但是基于現(xiàn)行法律規(guī)定，輔警參與警察任務(wù)卻很難得到正名。理論界普遍反對(duì)輔警參與執(zhí)法，并基于現(xiàn)實(shí)中存在的執(zhí)法亂象，建議國(guó)家立法嚴(yán)格禁止輔警參與執(zhí)法。實(shí)務(wù)部門(mén)大多也認(rèn)為，輔助力量不得參與執(zhí)法辦案，不得非法著裝。從客觀上評(píng)價(jià)，理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)的這種認(rèn)知是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的。輔警參與警察執(zhí)法，在相對(duì)人不服提起救濟(jì)時(shí)，公安機(jī)關(guān)就會(huì)面臨著執(zhí)法主體合法性的拷問(wèn)。但是，如果僅僅因?yàn)榫心嘤诂F(xiàn)行法律規(guī)定，而在學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)中不敢越雷池一步，就必然會(huì)使數(shù)量龐大的輔警淪為打雜跑腿的角色，在必要情況下也不利于公共利益的維護(hù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，輔警從事著諸多的警務(wù)活動(dòng)。如果貿(mào)然取消輔警，輔警撤出后對(duì)警察執(zhí)法工作所造成的治理真空必然會(huì)使社會(huì)治安陷入混亂之中，從另外一個(gè)層面說(shuō)也會(huì)使公安機(jī)關(guān)陷入無(wú)力作為的困境。

現(xiàn)行法律規(guī)定及實(shí)踐在理論上主要來(lái)源于傳統(tǒng)的國(guó)家壟斷公權(quán)力理論。其實(shí)，國(guó)家壟斷公權(quán)力理論僅是一種籠統(tǒng)的描述，國(guó)家在事實(shí)上既不能壟斷公權(quán)力，也無(wú)壟斷公權(quán)力的必要。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代企事業(yè)單位的內(nèi)部保衛(wèi)組織負(fù)責(zé)組織實(shí)施各項(xiàng)內(nèi)部治安防范工作，其人員受企業(yè)和公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。公安部1985年頒布的《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則（試行）》，將企事業(yè)單位的內(nèi)部保衛(wèi)組織定位為公安機(jī)關(guān)的基層組織，在本單位和公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作①《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則（試行）》第4條規(guī)定：“保衛(wèi)組織的主要職責(zé)和任務(wù)是：（1）宣傳教育群眾，提高警惕，增強(qiáng)法制觀念，依靠群眾做好“四防”工作；（2）加強(qiáng)內(nèi)部治安管理，同刑事犯罪活動(dòng)和其他危害治安的行為作斗爭(zhēng)；（3）查破一般反革命案件和刑事案件，協(xié)助公安機(jī)關(guān)偵破重大案件，查處治安案件；（4）開(kāi)展調(diào)查研究，加強(qiáng)秘密力量建設(shè)，發(fā)現(xiàn)各類(lèi)犯罪分子和犯罪嫌疑分子；（5）嚴(yán)密各項(xiàng)防范措施，保衛(wèi)要害部位的安全；（6）負(fù)責(zé)追查破壞事故和破壞嫌疑事故，參與調(diào)查重大事故；（7）協(xié)助有關(guān)部門(mén)做好保密工作，同盜竊、出賣(mài)黨和國(guó)家秘密的行為作斗爭(zhēng)；（8）領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)民警、企業(yè)消防隊(duì)、護(hù)廠（校）隊(duì)和治安保衛(wèi)委員會(huì)；（9）監(jiān)督、考察在本單位的被依法判處管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行的罪犯和被監(jiān)視居住、取保候?qū)彽谋桓嫒?；?0）完成公安機(jī)關(guān)交辦的其它任務(wù)?！?。可見(jiàn)，我國(guó)并無(wú)國(guó)家壟斷公權(quán)力的歷史傳統(tǒng)。我國(guó)香港地區(qū)的輔警在執(zhí)法時(shí)具有與警察類(lèi)似的權(quán)力，根據(jù)《香港輔助警隊(duì)條例》第17條的規(guī)定，當(dāng)值中的輔警隊(duì)員，可根據(jù)《警隊(duì)條例》第10條執(zhí)行警隊(duì)的任何職責(zé)，并可行使及執(zhí)行《警隊(duì)條例》第50至59條和任何其他條例所授予或委予警務(wù)人員的權(quán)力、職責(zé)或職能，但須遵守處長(zhǎng)的任何指示。輔警隊(duì)員在行使及執(zhí)行任何權(quán)力、職責(zé)或職能時(shí)，即應(yīng)當(dāng)視其為警務(wù)人員②《香港輔助警隊(duì)條例》第50至59條分別規(guī)定了輔警人員的以下工作內(nèi)容：涉嫌人士的逮捕、扣留與保釋以及涉嫌財(cái)產(chǎn)的檢取，被逮捕者交付主管警署的警務(wù)人員羈押，被逮捕者擔(dān)保后釋放或帶到裁判官席前，逮捕權(quán)力，截停、扣留及搜查的權(quán)力，截停、搜查及扣留涉嫌運(yùn)送被竊財(cái)產(chǎn)的船只等或人的權(quán)力，扣留及出售被拘捕者的車(chē)輛等，關(guān)于違反某些衛(wèi)生條例的逮捕權(quán)，指紋及照片等。。因此，在現(xiàn)行編制難以突破的情況下，解決警力嚴(yán)重不足問(wèn)題最為可取的辦法是通過(guò)修改法律，有限度地放開(kāi)輔警參與公安執(zhí)法的領(lǐng)域，使輔警能夠在公安機(jī)關(guān)的主業(yè)領(lǐng)域充分發(fā)揮作用［5］。

基層公安機(jī)關(guān)的工作主要可以分為社會(huì)管理工作（如公安行政許可、戶籍管理等）和打擊違法犯罪的執(zhí)法工作（如辦理刑事案件、治安案件等）等，其中，執(zhí)法工作無(wú)疑可以稱為公安機(jī)關(guān)的主業(yè)，而公安行政許可、戶籍管理等相對(duì)來(lái)說(shuō)可以稱為次要業(yè)務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，輔警不能參與執(zhí)法活動(dòng)，因此輔警對(duì)公安機(jī)關(guān)工作的參與主要集中于次要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如類(lèi)似于文員工作的技術(shù)崗位、協(xié)助戶籍警辦理戶籍業(yè)務(wù)或檔案管理等這些不直接面對(duì)相對(duì)人或與執(zhí)法沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)。公安機(jī)關(guān)在這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)o警的利用，雖然可以在一定程度上緩解警力不足的困境，并可以協(xié)調(diào)出一部分警力從事執(zhí)法工作，但是鑒于這類(lèi)業(yè)務(wù)的非執(zhí)法性，即使是充分利用輔警也大多是對(duì)次要業(yè)務(wù)警力的節(jié)約，當(dāng)治安犯罪案件高發(fā)時(shí)，依然會(huì)面臨警力不足的困境，輔警也難以很好地轉(zhuǎn)化為輔助主要業(yè)務(wù)的力量。如果僅僅停留于現(xiàn)行的法律規(guī)定，實(shí)務(wù)部門(mén)將會(huì)繼續(xù)面臨警力不足的傳統(tǒng)困境。

2.輔警參與警察執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范路徑

為了規(guī)范輔警參與警察執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)從準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考核與獎(jiǎng)懲等方面著手，建立和完善相應(yīng)的法律及制度。一是嚴(yán)格招錄標(biāo)準(zhǔn)，把好輔警的準(zhǔn)入關(guān)。輔警的招錄，需要根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐的需要，在年齡、學(xué)歷、身體素質(zhì)、法律素養(yǎng)和違法犯罪記錄等方面予以限制與規(guī)范。如香港地區(qū)輔警隊(duì)關(guān)于輔警隊(duì)員的招錄在國(guó)籍、職業(yè)、學(xué)歷、語(yǔ)文能力、體格等方面都有明確的規(guī)定。我國(guó)內(nèi)地許多地方的輔警招錄條件也在逐漸規(guī)范起來(lái)，在政治傾向、學(xué)歷、年齡、品行、工作條件等方面都有諸多要求，甚至在許多方面和正式民警的條件等同。二是應(yīng)將輔警納入警察教育培訓(xùn)體系。輔警上崗之前應(yīng)接受必要的培訓(xùn)，使其接受等同于警察的培訓(xùn)，有效地提高輔警的整體素質(zhì)。三是應(yīng)建立并實(shí)施合理的考核與獎(jiǎng)懲制度，如績(jī)效考評(píng)、晉升、解聘、辭退等制度。為了規(guī)范輔警的考核，香港地區(qū)成立了紀(jì)律委員會(huì)，由警務(wù)處長(zhǎng)委任為輔警隊(duì)參事的正規(guī)憲委級(jí)警務(wù)人員及2名憲委級(jí)人員組成。對(duì)于輔警的違紀(jì)行為，香港地區(qū)的輔警總監(jiān)可召開(kāi)紀(jì)律委員會(huì)會(huì)議，由紀(jì)律委員會(huì)對(duì)輔警隊(duì)員作出裁定；對(duì)處罰不服的，受處罰的輔警可以向警務(wù)處長(zhǎng)或行政長(zhǎng)官提出上訴。由于輔警與警察機(jī)關(guān)的合同關(guān)系，應(yīng)結(jié)合正式警察的績(jī)效考評(píng)制度，并針對(duì)輔警的合同制身份，架構(gòu)相應(yīng)的考核與獎(jiǎng)懲制度，以達(dá)到保障輔警合法權(quán)益和規(guī)范輔警執(zhí)法行為的目的，并增強(qiáng)輔警對(duì)其身份的認(rèn)同感［6］。

3.輔警參與執(zhí)法的任務(wù)范圍

對(duì)輔警參與警察執(zhí)法的任務(wù)范圍，應(yīng)本著適應(yīng)性的原則確定適于輔警參與的領(lǐng)域。如果輔警是在警察的指揮下從事警務(wù)活動(dòng)，則輔警的行為幾乎不涉及決定權(quán)，因此輔警參與執(zhí)法的范圍較廣。特別是許多技術(shù)含量較低的業(yè)務(wù)，如為外來(lái)人口辦理暫住登記、發(fā)放“警方提示”、詢問(wèn)、治安調(diào)解等，可以較多地使用輔警。如果法律規(guī)定了私人對(duì)國(guó)家任務(wù)的執(zhí)行即構(gòu)成了獨(dú)立行政協(xié)助的依據(jù)，警察機(jī)關(guān)就可用行政協(xié)助的方式使用私人力量來(lái)獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦憲法法院和學(xué)術(shù)界提出的重要性理論，凡涉及基本權(quán)利和國(guó)家組織法的事項(xiàng)必須有議會(huì)法律依據(jù)。因此，在涉及強(qiáng)制傳喚、人身檢查、約束等行政強(qiáng)制領(lǐng)域，應(yīng)有法律的明確授權(quán)。而在刑事執(zhí)法領(lǐng)域，由于經(jīng)常會(huì)涉及公民的基本權(quán)利，因此需要更加嚴(yán)格地遵循法律原則，不宜于過(guò)度使用輔警。而隨著實(shí)踐的進(jìn)展，當(dāng)法律已經(jīng)比較健全、輔警參與警察執(zhí)法比較規(guī)范時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)原有的警察任務(wù)的開(kāi)展方式進(jìn)行思考和評(píng)價(jià)，及時(shí)通過(guò)法律的修正來(lái)確認(rèn)和擴(kuò)大輔警參與警察執(zhí)法的范圍，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況而引入新的執(zhí)行方式。

綜上所述，治安防控實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)應(yīng)因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，以群眾的滿意度與安全感為基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，切忌全國(guó)一盤(pán)棋、一刀切、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一建設(shè)；在警力資源一時(shí)難以有效增加供給的情況下，一方面要科學(xué)挖掘警力，另一方面要注重通過(guò)科技力量集約使用警力資源，以最大限度地釋放警力潛能；要緊緊抓住“警力有限、民力無(wú)窮”的理念，通過(guò)創(chuàng)新基層警務(wù)工作，改善警民關(guān)系，尊重并善于激發(fā)群眾參與治安防控的積極性，以減少公安機(jī)關(guān)單方面進(jìn)行治安防控的壓力?？傊?，我們認(rèn)為，只要社會(huì)治安防控建設(shè)堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新警務(wù)、激發(fā)活力的原則，人民群眾對(duì)社會(huì)治安防控效果的滿意度必然會(huì)有所上升。

［1］吳玉霞，許義平，陳志衛(wèi)，等.破解之道：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)策研究［J］.國(guó)家智庫(kù)，2010，（2）.

［2］高妍妍，晁燕華.圍繞長(zhǎng)治久安探尋吐魯番地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共安全服務(wù)的可行性［J］.中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào)，2014，（4）.

［3］［澳］羅林·馬茲勒，珍妮·萊斯利，許韜.試論第三方警務(wù)［J］.公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)），2008，（3）.

［4］［5］解源源，史全增.基層公安機(jī)關(guān)警力不足的類(lèi)型化分析及改革路徑［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）.

［6］許國(guó)華.公安輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)實(shí)證研究［J］.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（6）.

責(zé)任編輯：時(shí)娜

D631

A

1009-3192（2015）06-0043-06

2015-10-05

史全增，男，河北魏縣人，中國(guó)人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)；翟金鵬，男，山東濟(jì)寧人，中國(guó)人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)。

本文為2015年公安部暑期重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目“關(guān)于推進(jìn)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)問(wèn)題研究”的部分研究成果。