劉傳稿，商付勇

（1.北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.德州市人民檢察院反貪局，山東德州 253001）

我國貪腐犯罪海外追逃機(jī)制的完善

劉傳稿1，商付勇2

（1.北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.德州市人民檢察院反貪局，山東德州 253001）

在當(dāng)前我國深入開展治理腐敗犯罪的大背景下，海外追逃工作具有特殊的功能和意義。我國貪腐犯罪海外追逃機(jī)制雖然在懲治腐敗犯罪方面發(fā)揮著積極的作用，但仍然存在成功追逃比率較低、雙邊引渡條約缺乏、國內(nèi)監(jiān)管機(jī)制缺失等問題，亟待予以改進(jìn)，以求在新形勢(shì)下發(fā)揮更積極的作用。

貪腐犯罪；海外追逃；雙邊引渡條約

貪腐犯罪是指與我國刑法規(guī)定的貪污賄賂罪和瀆職罪相關(guān)的犯罪。海外追逃是國家機(jī)關(guān)依法對(duì)因涉嫌貪污腐敗犯罪逃亡境外的犯罪嫌疑人解押回境內(nèi)的行為，其追捕對(duì)象主要為境外在逃的前國家工作人員。因此，海外追逃機(jī)制也是我國反腐敗制度構(gòu)建的重要部分。海外追逃和追贓往往是一體的，鑒于篇幅所限，本文僅就追逃這一主題展開論述。犯罪分子潛逃海外的情形早已有之，我國政府和司法機(jī)關(guān)也一直在不遺余力地展開追逃行動(dòng)。自從黨的十八大以來，隨著我國反腐敗形勢(shì)的高漲，我國明顯加大了對(duì)貪腐分子海外追逃的力度，同時(shí)也在積極探索海外追逃的可行模式。目前，我國海外追逃已取得了顯著戰(zhàn)果，部分潛逃海外的犯罪分子已被押解回國接受法律審判，但我國當(dāng)前的海外追逃制度仍然不夠完善，這在一定程度上制約著海外追逃工作的有效展開。因此，進(jìn)一步完善海外追逃制度，對(duì)我國有效打擊腐敗犯罪具有非常重要的意義。

一、海外追逃機(jī)制的現(xiàn)狀和作用

我國政府多年前就已著手海外追逃機(jī)制的建設(shè)。我國1984年加入了國際刑警組織，2003年加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，2005年加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，2014年APEC部長級(jí)會(huì)議通過了《北京反腐敗宣言》并成立了APEC反腐執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，旨在加大亞太各國追逃追贓等合作力度，攜手打擊跨境腐敗行為。截至2014年11月，中國已對(duì)外締結(jié)39項(xiàng)引渡條約，其中29項(xiàng)已生效，締結(jié)52項(xiàng)刑事司法協(xié)助條約，其中46項(xiàng)已生效［1］。2015年以來，中國與重點(diǎn)國家的反腐合作力度逐漸加大。今年5月習(xí)近平訪俄，加強(qiáng)兩國反腐敗合作被寫入《中俄聯(lián)合聲明》，這是黨的十八大以來中國首次將加強(qiáng)反腐敗合作寫入雙邊聯(lián)合聲明；6月，中美在第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話后宣布加強(qiáng)兩國反腐合作；7月，中法引渡條約正式生效……可見，我國已初步建立了海外追逃機(jī)制，在該機(jī)制的框架下，我國政府強(qiáng)勢(shì)開啟了海外追逃大幕。2015年年初，中紀(jì)委首次將海外追逃追贓列為年度重點(diǎn)反貪任務(wù)，并且對(duì)此作出明確部署。3月份，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組正式啟動(dòng)針對(duì)外逃腐敗分子的“天網(wǎng)”行動(dòng)?！疤炀W(wǎng)”之下，則包括公安部牽頭的“獵狐2015”、高檢牽頭的職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項(xiàng)行動(dòng)、人民銀行開展的打擊向境外轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)等多個(gè)子行動(dòng)；4月，國際刑警組織首次集中公布了針對(duì)百名外逃人員的紅色通緝令［2］。

根據(jù)公安部2015年1月8日發(fā)布的信息，自“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)開展以來，至2014年12月底，我國已從69個(gè)國家和地區(qū)成功抓獲外逃經(jīng)濟(jì)犯罪人員680名。其中，緝捕歸案290名，投案自首390名［3］。全國檢察機(jī)關(guān)開展的為期半年的職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項(xiàng)行動(dòng)也已從美國、英國、加拿大等17個(gè)國家和地區(qū)抓獲貪污賄賂等職務(wù)犯罪嫌疑人49名。此外，根據(jù)來自中央紀(jì)委的消息，2014年以來，中央紀(jì)委加大國際追逃追贓力度，共追逃500多人，追贓30多億元［4］?？梢哉f，我國的海外追逃機(jī)制已基本建立，在該機(jī)制下，我國海外追逃追贓工作已經(jīng)取得了階段性的成效。

二、海外追逃機(jī)制存在的問題

雖然我國的海外追逃工作取得了階段性的成效，但也存在一些明顯的缺陷，直接影響著海外追逃工作的效果，這些問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）海外追逃成功率過低

當(dāng)前，海外追逃已成為我國反腐的第二戰(zhàn)場(chǎng)，海外追逃緝捕歸案的人員的數(shù)量直接關(guān)系著我國反腐大業(yè)的成敗。因此，我國政府對(duì)于潛逃海外的犯罪人員一直在不遺余力地予以追捕，但根據(jù)現(xiàn)有資料分析，已經(jīng)成功抓獲的人員占海外潛逃人員的比例仍然很低。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院一份調(diào)研資料披露：從20世紀(jì)90年代中期以來，逃往海外的黨政干部、公安司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)1.6萬至1.8萬，攜帶款項(xiàng)達(dá)8000億元［5］。從海外追逃成功抓捕人員數(shù)量與在逃人數(shù)相比，比例非常之低，僅占海外潛逃人員總數(shù)的3%左右，大量潛逃到國外的人員仍逍遙法外。

（二）缺乏雙邊引渡條約

目前，我國海外追逃的途徑主要包括引渡、遣返、異地追訴和勸返。其中，引渡是指一國應(yīng)外國的請(qǐng)求，把正處在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)受到該外國通緝或判刑的人，移交給該外國審判或處罰的行為。引渡通常要求引渡請(qǐng)求國與被請(qǐng)求國之間簽訂引渡條約或引渡協(xié)議。遣返是指被請(qǐng)求國以犯罪嫌疑人違反移民法律為由，將犯罪嫌疑人作為非法移民遣返回請(qǐng)求國，舉世震驚的“遠(yuǎn)華走私案”中的賴昌星就是被遣返回國的。而異地追訴是指請(qǐng)求國向犯罪嫌疑人逃匿國提供該犯罪嫌疑人違反請(qǐng)求國本國法律的犯罪證據(jù)，從而由逃匿國依據(jù)逃匿國本國法律對(duì)其進(jìn)行追訴。勸返就是勸說外逃人員自愿回國自首，如云南省交通廳原副廳長胡星［6］就屬被勸返人員。

在各種海外追逃方式中，引渡本應(yīng)是最正當(dāng)、最主要的追逃途徑，但現(xiàn)階段我國海外追逃卻以遣返、勸返、異地追訴等方式為主，真正通過適用引渡條約予以引渡回國的人數(shù)并不多。其中，最主要的困難在于我國引渡條約簽訂數(shù)量少，目前僅39個(gè)。而美國、加拿大、法國等發(fā)達(dá)國家，與其他國家簽訂引渡條約的數(shù)量均在100個(gè)左右。在與我國簽訂引渡條約的國家中，發(fā)達(dá)國家不足10個(gè)，多數(shù)為發(fā)展中國家。從地域分布上看，亞洲國家的數(shù)量接近一半，歐洲國家的數(shù)量緊隨其后，其中包含了法國、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國家。從犯罪嫌疑人潛逃海外的去向分析，他們中的絕大部分都是逃亡美國、加拿大、澳大利亞等移民國家，極少數(shù)逃亡到亞洲其他國家，因法國、意大利、西班牙的移民政策比較嚴(yán)格，潛逃到這些國家的人數(shù)也很少。在美國、加拿大、澳大利亞這三個(gè)外逃貪官的首選藏匿地中，只有澳大利亞與中國簽訂了引渡條約。中國目前與其他國家的引渡條約少，尤其是與作為逃匿目標(biāo)地的主要發(fā)達(dá)國家引渡條約少，這就給我國海外追逃工作造成了巨大障礙，依靠引渡條約追逃成功的可能性比較低。

（三）國內(nèi)監(jiān)管機(jī)制缺失

貪腐官員之所以能夠外逃成功，一方面是因?yàn)槲覈鴮?duì)官員的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)，他們外逃后有在海外生活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一方面是因?yàn)閷?duì)官員的進(jìn)出境控制有漏洞，為其外逃提供了可乘之機(jī)。在財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方面，沒有建立官員個(gè)人信息公開和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，國家對(duì)向境外轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為監(jiān)督不夠嚴(yán)格等。這些制度漏洞給貪腐官員提供了可乘之機(jī)，他們往往先把家人移居海外，把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移出去，在國內(nèi)當(dāng)“裸官”，一旦案發(fā)，伺機(jī)隨時(shí)潛逃。有的腐敗分子把自己的配偶和孩子先送到國外，然后通過他們來轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。還有的腐敗分子通過某些代理機(jī)構(gòu)如地下錢莊等，利用一些專門從事財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移事務(wù)的“水客”向境外走私現(xiàn)金，資金偷運(yùn)到境外后再在當(dāng)?shù)劂y行開設(shè)賬戶，以貨幣兌換的形式將轉(zhuǎn)移贓款存入銀行。在公務(wù)人員出入境方面，我國當(dāng)前對(duì)個(gè)人護(hù)照的管理不夠嚴(yán)格，缺乏完善的公務(wù)員個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫，部分官員通過各種方式持有多本護(hù)照或者化名護(hù)照，瞞著組織私下自由出境。例如，廣東省國資委原黨委書記劉富才未向組織報(bào)告擅自出國，長期滯留國外不歸，在黨內(nèi)造成惡劣影響。在這種情形下，缺乏有力的出入境監(jiān)督管理制度，很難有效控制住貪腐官員的外逃行徑。

三、海外追逃機(jī)制的完善

（一）加強(qiáng)雙邊引渡條約的締結(jié)

海外追逃主要依據(jù)就是國家之間簽訂的引渡條約，而我國現(xiàn)在與外國簽訂的引渡條約數(shù)量太少，且簽約對(duì)方大部分是發(fā)展中國家，而貪腐官員大部分都逃往發(fā)達(dá)的移民國家，我國與這些國家沒有締結(jié)雙邊引渡條約，這就導(dǎo)致我國開展對(duì)外引渡合作的法律依據(jù)十分有限，許多情況下只能避開引渡途徑，通過其他方式在互惠互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。引渡關(guān)系是法律性因素占主導(dǎo)，不像政治性因素可以便宜行事。缺乏引渡條約，僅憑具體個(gè)案中的友好協(xié)商和國家間的政治關(guān)系作紐帶，在海外追逃實(shí)踐中效果并不理想［7］?；诖耍覈鴳?yīng)該積極開展國際合作，有針對(duì)有選擇地與其他國家，特別是犯罪分子潛逃比較多的移民國家進(jìn)行雙邊協(xié)商，盡可能多地簽訂雙邊引渡條約，擴(kuò)大條約的適用性，為我國的引渡實(shí)踐提供有力的法律支持。

（二）廢止貪腐犯罪的死刑，為締結(jié)引渡條約掃清障礙

我國締結(jié)的雙邊引渡條約之所以少，一個(gè)重要原因是要把死刑不引渡寫入條約，這是近些年來阻礙中國與發(fā)達(dá)國家簽訂雙邊引渡條約的主要因素。對(duì)已經(jīng)廢除死刑的國家，它沒有任何約束力，因?yàn)檫@些國家已經(jīng)不適用死刑了。但是我國刑法對(duì)貪污賄賂及瀆職等貪腐犯罪都設(shè)有死刑。所以，長時(shí)間以來，我們一致認(rèn)為“死刑犯不引渡”原則是一種不平等的條款。對(duì)此，我國政府心存顧慮，國外政府也保有警惕，如果把死刑不引渡條款寫進(jìn)國際條約，雙邊引渡條約將很難簽訂。所以，雙邊引渡條約的締結(jié)，就必然涉及我國對(duì)貪腐犯罪的死刑適用問題。自《刑法修正案（八）》實(shí)施以來，我國已廢除了13個(gè)罪名的死刑，2015年8月29日通過的《刑法修正案（九）》又廢除了9個(gè)死刑罪名。這說明我國已經(jīng)開啟了廢除死刑的改革之路，但我們也應(yīng)看到，這條路是漫長而艱辛的，對(duì)于貪污受賄犯罪，就因?yàn)樯鐣?huì)反映強(qiáng)烈和增強(qiáng)死刑威懾性的呼聲很高，《刑法修正案（九）》仍然保留了死刑。不過值得欣慰的是，《刑法》第383條增設(shè)了終身監(jiān)禁，對(duì)于被判處終身監(jiān)禁的犯罪分子，不得減刑、假釋。下一步，我們應(yīng)當(dāng)探索全面廢止貪腐犯罪的死刑，將終身監(jiān)禁作為貪腐犯罪死刑的替代刑種，為我國締結(jié)雙邊引渡條約掃清法律障礙。

（三）拓寬其他追逃渠道

目前，我國海外追逃一般有四種方式，即引渡、非法移民遣返、異地追訴和勸返。在增加締結(jié)引渡條約國家的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)積極拓展多種渠道進(jìn)行海外追逃，探索引渡的其他替代措施。對(duì)于部分潛逃國外的犯罪分子，如果我國與逃犯發(fā)現(xiàn)地國家因某些法律上的障礙尚無法開展正式的引渡合作，則可以考慮配合該國主管機(jī)關(guān)以洗錢犯罪、違反移民法犯罪等理由在當(dāng)?shù)貙?duì)其實(shí)行拘捕，開展刑事追訴活動(dòng)，并且追繳被非法轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐姆缸锼?，從而改變其法律地位，剝奪其居留資格。此外，探索建立協(xié)助國分享被沒收資產(chǎn)制度，將海外追贓所得按一定比例返還給提供協(xié)助的國家，增強(qiáng)協(xié)助國在追逃工作中的積極性，截?cái)酀撎尤藛T的經(jīng)濟(jì)來源，營造迫使其接受遣返的環(huán)境，為將其押解回國創(chuàng)造有利條件。

（四）建設(shè)有成效的腐敗預(yù)防機(jī)制

海外追逃屬于事后補(bǔ)救行為。應(yīng)當(dāng)建立貪腐官員潛逃境外的預(yù)防機(jī)制，其中，關(guān)鍵是要建立一套科學(xué)、完整的廉政法律制度，堵塞腐敗漏洞，為反腐敗的刑法懲罰設(shè)置前置性的法律制度［8］。目前，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立針對(duì)公務(wù)人員的反腐敗法，用反腐敗法與刑法、刑事訴訟法共同組成反對(duì)腐敗的刑事規(guī)則體系，編織起更加嚴(yán)密的反腐法網(wǎng)。從內(nèi)容上看，反腐敗法至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。雖然我國對(duì)國家工作人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)有相應(yīng)的規(guī)定，例如1995年公布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、2006年實(shí)施的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等，但是綜觀現(xiàn)有規(guī)定，內(nèi)容比較模糊，適用主體較窄，財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍有限，對(duì)于不申報(bào)或虛假申報(bào)的行為缺乏嚴(yán)厲的懲戒措施，致使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)在反腐敗法中明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍，公務(wù)人員本人、配偶、子女等近親屬，以及與公務(wù)人員本人有經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系者［9］，都應(yīng)納入申報(bào)的主體范圍；適當(dāng)擴(kuò)大申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍，不僅包括有形資產(chǎn)，無形資產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)性利益也應(yīng)予以申報(bào)；明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的時(shí)限，財(cái)產(chǎn)變動(dòng)達(dá)一定數(shù)額的，及時(shí)更新申報(bào)數(shù)據(jù)。對(duì)于不按規(guī)定申報(bào)或虛假申報(bào)的，應(yīng)及時(shí)給予相應(yīng)的處罰。（2）確定公務(wù)人員法定收入的范圍。對(duì)公務(wù)人員公職收入以外的其他收入進(jìn)行不同方式的限定，例如遺產(chǎn)、贈(zèng)與所得需申報(bào)，規(guī)定接受禮品的范圍以及限額，公務(wù)人員從事第二職業(yè)須經(jīng)審批等。確定公務(wù)人員法定收入的范圍主要是為了使公務(wù)人員的收入陽光化、法制化，通過公開透明的制度壓縮隱性腐敗空間［10］，這樣既有利于保護(hù)公務(wù)人員的合法權(quán)益，又能夠?qū)珓?wù)人員的收入進(jìn)行有效監(jiān)督。（3）腐敗行為舉報(bào)制度。雖然對(duì)公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行檢舉和舉報(bào)屬于憲法規(guī)定的權(quán)利，且在現(xiàn)實(shí)中也經(jīng)常有群眾對(duì)違法違紀(jì)公務(wù)人員進(jìn)行舉報(bào)，但是國家對(duì)舉報(bào)制度一直缺乏明確的定位，也沒有規(guī)定詳細(xì)的舉報(bào)規(guī)則?？稍诜锤瘮》ㄖ袑⒃撝贫扔枰砸?guī)定，明確舉報(bào)的方式、受理舉報(bào)的機(jī)關(guān)、對(duì)舉報(bào)信息的保密和對(duì)舉報(bào)人人身安全的保護(hù)、對(duì)舉報(bào)信息的反饋等內(nèi)容，切實(shí)讓人民對(duì)權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)。在預(yù)防機(jī)制中，應(yīng)對(duì)涉案人員作出前瞻性、預(yù)測(cè)性評(píng)估安排，及時(shí)掌握有關(guān)人員的行蹤，有針對(duì)性地制定防逃工作預(yù)案。同時(shí)，應(yīng)注意加強(qiáng)與邊檢部門的工作聯(lián)系，對(duì)可能潛逃的犯罪嫌疑人，或者已經(jīng)下落不明的重大嫌疑人，依法果斷采取相應(yīng)的限制出境、邊控等防控措施［11］，進(jìn)行有效防范，嚴(yán)格控制其外逃途徑。

（五）構(gòu)建財(cái)產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)

貪腐官員在外逃之前，幾乎都會(huì)將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至境外，因此，如果能夠有效控制贓款贓物流向境外，就等于遏制住了貪腐官員外逃的經(jīng)濟(jì)命脈。根據(jù)對(duì)貪腐官員轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的模式分析，其贓款大多是通過地下錢莊轉(zhuǎn)移的。地下錢莊的運(yùn)作模式是“境內(nèi)結(jié)算人民幣，境外結(jié)算外匯”，無論是人民幣還是外匯都不需要真正出境或入境，而是由錢莊的境外分部和境內(nèi)分部內(nèi)部對(duì)沖結(jié)算即可。弄清這樣一條資金鏈，對(duì)未來我國打擊外逃貪官，切斷其資金源頭至關(guān)重要。應(yīng)加大力度打擊地下錢莊，斬?cái)嘭澒偻馓淤Y金鏈，防止贓款向外轉(zhuǎn)移，同時(shí)激活國際反洗錢工作機(jī)制，嚴(yán)格控制資金外流［12］。財(cái)產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)的建立和運(yùn)作，可以有效防范國內(nèi)非法財(cái)產(chǎn)的外流，針對(duì)犯罪分子潛逃海外構(gòu)建起前置性的防范制度。這種做法即便對(duì)于一些還未與我國締結(jié)雙邊引渡條約的國家，通過切斷其資金鏈，進(jìn)而采取異地追訴和勸返等方式，吊銷其在潛逃目的地所在國已經(jīng)獲得的合法身份，再對(duì)其進(jìn)行刑事追訴，也是一條可行之路。

結(jié)語

海外追逃工作，是我國反腐系統(tǒng)工程的重要組成部分，海外追逃機(jī)制是否完善是決定海外追逃成敗的關(guān)鍵因素。構(gòu)建海外追逃機(jī)制是一個(gè)綜合性、多方位的系統(tǒng)工程，應(yīng)從多角度多層面同時(shí)推進(jìn)。就建設(shè)思路而言，應(yīng)當(dāng)從國內(nèi)國外兩方面入手：在強(qiáng)化引渡條約締結(jié)的同時(shí)，積極拓展多種追逃渠道，加強(qiáng)國際合作和國際司法協(xié)助；在積極完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和財(cái)產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)，堵塞貪腐分子向海外轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的渠道的同時(shí)，適時(shí)廢除貪腐犯罪的死刑，徹底去除雙邊引渡條簽署的障礙。通過全方位、多視角的反腐建設(shè)，進(jìn)一步健全我國海外追逃機(jī)制，杜絕貪腐分子逃脫法律制裁的僥幸心理和潛逃路徑，使國外不再是他們避罪的安全港灣，使海外追逃機(jī)制成為我國反腐的強(qiáng)有力屏障。

［1］劉濤.為什么大部分國家都不愿同中國締結(jié)引渡條約［EB/OL］.（2015-03-23）［2015-08-11］.http://news.ifeng. com/a/20150323/43397635_2.shtml.

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責(zé)任編輯：趙新彬

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1009-3192（2015）06-0069-04

2015-09-10

劉傳稿，男，山東濟(jì)寧人，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院博士后研究人員，主要從事刑事法學(xué)研究；商付勇，男，山東德州人，山東省德州市人民檢察院反貪局副處長。

本文為國家社科基金項(xiàng)目“刑事政策實(shí)現(xiàn)效果評(píng)估體系研究”（15BFX085）的階段性成果。