喬思學(xué)

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京 100038）

勸訪維穩(wěn)過程中次生信訪案件研究
——以鐵路轄區(qū)為例

喬思學(xué)

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京 100038）

近年來隨著我國深化改革和鐵路建設(shè)的迅猛發(fā)展，因觸及個(gè)人利益而引發(fā)的不安定因素增多，特別是鐵路作為大眾化的交通工具，乘坐火車進(jìn)京個(gè)體訪、群體訪的外埠人員大量增多，地方政府在鐵路轄區(qū)勸訪維穩(wěn)過程中引發(fā)的次生信訪案件集中出現(xiàn)，給鐵路公安局的信訪穩(wěn)定工作帶來壓力。對(duì)此，應(yīng)采取提前部署、分析研判、嚴(yán)守陣地等措施積極應(yīng)對(duì)，依照法律流程和正確方法予以處理和預(yù)防。

信訪；維穩(wěn)；公安；執(zhí)法

近年來，每逢重大活動(dòng)、重要會(huì)議等敏感時(shí)間節(jié)點(diǎn)，地方政府都會(huì)指派工作人員和派出所民警，到火車站對(duì)進(jìn)京上訪人員開展勸訪穩(wěn)控工作。由于勸訪穩(wěn)控人員素質(zhì)不一，攔訪、截訪問題時(shí)有發(fā)生。作為鐵路公安機(jī)關(guān)的工作人員，一旦我們處置不當(dāng)，上訪群眾會(huì)把矛頭指向鐵路公安機(jī)關(guān)，來信來訪投訴我們不作為、亂作為，提出追究干部民警責(zé)任、賠償經(jīng)濟(jì)損失等要求。

一、案例簡析

叢某由于工資待遇問題常年上訪，被當(dāng)?shù)亓袨橹攸c(diǎn)穩(wěn)控人員。2012年3月，叢某乘坐火車到達(dá)北京站后，自稱被當(dāng)?shù)亟釉L人員毆打，并被接到駐京辦“非法拘禁”35小時(shí)后送回原籍。2個(gè)月后其到北京站報(bào)案，經(jīng)我局與地方某市公安機(jī)關(guān)密切配合，做了大量的工作。2014年10月，叢某因在使館區(qū)存在非正常上訪行為，被地方公安機(jī)關(guān)刑事拘留，至今未再上訪投訴。

2012年8月，上訪人劉某在井店站被地方接訪人員勸阻回原籍。次日，劉某向涉縣站派出所報(bào)案稱“被當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T打傷”，其后多次到鐵路總公司信訪投訴，經(jīng)調(diào)查接訪人員和車站職工后，石家莊公安處給予其明確答復(fù)，后經(jīng)公安局復(fù)查，至今未再上訪投訴。

2012年10月，上訪人張某在唐山北站被地方接訪人員勸阻回原籍。11月，張某到唐山北所報(bào)案稱“身份證被不明身份人員扣押”，并投訴唐山北站鐵路派出所民警出警不作為，其后多次到國家信訪局、鐵路總公司、天津市公安局信訪部門投訴。經(jīng)對(duì)相關(guān)人員開展詢問和走訪，天津公安處給予其明確答復(fù)，后經(jīng)公安局、鐵路公安局復(fù)查、復(fù)核，現(xiàn)已停訪息訴。

二、受理信訪事項(xiàng)分析

近年來，因勸訪維穩(wěn)工作處置不當(dāng)引發(fā)的信訪事項(xiàng)逐年增多。特別是2012年以來，由公安局復(fù)查答復(fù)的此類投訴已有7起，各公安處直接處理的數(shù)量更多，必須引起高度重視。經(jīng)分析，此類信訪事項(xiàng)有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是范圍較廣。管內(nèi)北京、天津、石家莊公安處均有發(fā)生，既有北京站、天津西站、石家莊站等大站派出所，又有涉縣、唐山北等小站派出所。二是時(shí)間集中。此類事件多數(shù)發(fā)生在全國“兩會(huì)”、黨代會(huì)及重大活動(dòng)等政治敏感時(shí)期。三是方式不一。有強(qiáng)行攔訪，不讓上訪人員正常乘車的；有發(fā)生肢體沖突，致使上訪人員人身受到傷害的；有將上訪人員從火車站強(qiáng)行帶離后非法拘禁的；等等。四是理性訴求與非理性訴求交織。此類案件中，控訴方既有要求公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋肪康胤焦ぷ魅藛T責(zé)任等理性訴求，也有明知是地方人員責(zé)任，卻要求鐵路派出所負(fù)連帶責(zé)任，賠償其醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)等非理性訴求。

三、錯(cuò)誤做法及法律解讀

開展勸訪維穩(wěn)工作引發(fā)信訪投訴，一方面在于基層派出所在工作中仍沿用一些錯(cuò)誤做法，違反了相關(guān)法律法規(guī)；另一方面在于上訪群眾向基層派出所投訴后，由于法律宣傳和解釋說明工作不到位，導(dǎo)致群眾不理解、不信任而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴。同時(shí)，鐵路公安執(zhí)法活動(dòng)中也存在一些處理不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，常見的錯(cuò)誤做法有如下幾種。

（一）暫扣上訪旅客身份證件，或?qū)⑸矸葑C交給地方工作人員

我國2004年開始實(shí)施的居民身份證法中明確規(guī)定了任何組織或者個(gè)人不得扣押居民的身份證。人民警察在火車站對(duì)符合需要查明有關(guān)人員身份的四種情形，有權(quán)查驗(yàn)身份證；但違反規(guī)定查驗(yàn)、扣押居民身份證的，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而且，查驗(yàn)上訪人身份證車票，登記核實(shí)相關(guān)情況后，應(yīng)立即將身份證或車票交還。

（二）將上訪旅客帶到值勤室，進(jìn)一步問明情況或等待與地方人員交接

人民警察在執(zhí)行公務(wù)中，對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查后，如不能排除其違法犯罪嫌疑，可以依據(jù)繼續(xù)盤問的相關(guān)規(guī)定，將其帶至公安機(jī)關(guān)，但要符合有被害人指認(rèn)、正在實(shí)施違法犯罪、有違法犯罪嫌疑且身份不明或攜帶違法違禁品等四種情形。據(jù)此，當(dāng)上訪人沒有上述情況時(shí)，不宜將其帶到鐵路公安值勤室。

（三）不制止地方工作人員攔訪、截訪、強(qiáng)制帶離行為

中辦、國辦在《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范流程，依法處置涉法涉訴信訪事項(xiàng)，要堅(jiān)決防止發(fā)生對(duì)正常上訪人員“攔卡堵截”等錯(cuò)誤行為，堅(jiān)決杜絕限制或變相限制上訪人員人身自由的違法行為。同時(shí)，我國鐵路法中規(guī)定，鐵路公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維護(hù)車站和列車上的治安秩序。這就要求鐵路公安機(jī)關(guān)工作人員必須維護(hù)好車站治安秩序，保證旅客人身自由權(quán)利和出行安全。

（四）有警不接，有案不立，不制作法律文書，不開展調(diào)查取證工作

人民警察應(yīng)依照法律法規(guī)執(zhí)法行事，如果不履行法律規(guī)定的程序、手續(xù)和相關(guān)要求，即構(gòu)成程序違法，應(yīng)被追究責(zé)任。一是有警不接。根據(jù)《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作規(guī)范》（公通字〔2002〕13號(hào)）第十二條：“公安派出所民警對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)、群眾扭送和投案自首等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理，不得拒絕、推諉，并分別情況處理?！睋?jù)此，公安民警接到旅客報(bào)警時(shí)，必須無條件受理，制作“受案登記表”等法律文書。二是有案不立。對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員扣押上訪人身份證、車票，非法拘禁、人身傷害等違法犯罪行為，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》和《國家賠償法》，應(yīng)由行為人所屬的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理，或由檢察院立案處理。對(duì)非國家工作人員實(shí)施的上述行為，由鐵路公安機(jī)關(guān)按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》或《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》辦理。因此，要根據(jù)調(diào)查掌握的事實(shí)，區(qū)分不同情況，該立才立，不能一律不立。三是不書面告知。不管是刑事還是行政案件，一旦確定不屬于鐵路公安機(jī)關(guān)管轄范圍，就要按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》或《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》相關(guān)要求，及時(shí)制作“不予調(diào)查處理告知書”或“不予立案通知書”，書面告知上訪人不立案理由，指明解決途徑。四是普法不清。各級(jí)公安機(jī)關(guān)特別是基層執(zhí)法單位要建立“誰執(zhí)法、誰普法”的信訪工作機(jī)制，加強(qiáng)法制宣傳，引導(dǎo)信訪人按照“司法渠道優(yōu)先”的原則，首先通過司法渠道處理涉及民事爭(zhēng)議、行政不作為亂作為、司法監(jiān)督等法律范疇的糾紛和問題，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威和地位。五是法條引用不當(dāng)。要對(duì)涉法涉訴信訪訴求進(jìn)行區(qū)分對(duì)待，凡有相應(yīng)法律救濟(jì)途徑的，均應(yīng)導(dǎo)入法定程序，分別轉(zhuǎn)請(qǐng)人民檢察院、人民法院或者公安機(jī)關(guān)相關(guān)警種部門處理；對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，無法導(dǎo)入法定途徑解決的，按照信訪途徑辦理。此類信訪件中經(jīng)常涉及“非法關(guān)押信訪人、非法扣押信訪材料等個(gè)人物品”的信訪訴求，應(yīng)依據(jù)刑事訴訟法和《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣秶囊?guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪案件，如非法拘禁案、非法搜查案，均屬于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榈陌讣秶?/p>

四、產(chǎn)生問題的原因

分析勸訪維穩(wěn)工作發(fā)生問題的原因，我們認(rèn)為：一是職能指導(dǎo)力度不夠。從目前掌握的情況看，對(duì)重點(diǎn)時(shí)期勸訪維穩(wěn)工作，公安局國保、內(nèi)保、治安、指揮中心等部門都曾先后發(fā)文，提出過工作要求。但提原則多、抓具體少，提要求多、抓落實(shí)少，沒有針對(duì)此類特殊情況進(jìn)行專門研究，沒有明確具體的處置流程、處置標(biāo)準(zhǔn)和要求，致使基層派出所處理此類情況時(shí)，大多靠經(jīng)驗(yàn)辦事，不能做到有據(jù)可依［1］。二是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。矛盾升級(jí)，旅客投訴后，個(gè)別鐵路派出所主要領(lǐng)導(dǎo)不能第一時(shí)間親自處置，而是讓副所長、值勤隊(duì)長處置。對(duì)旅客的答復(fù)前后不一，甚至相互矛盾，造成旅客不信任，進(jìn)而向鐵路公安處投訴。三是“執(zhí)法為民”意識(shí)不牢。有的過多考慮到與地方政府特別是地方派出所的關(guān)系，盡可能提供便利條件，卻對(duì)他們明顯的錯(cuò)誤做法視而不見，不能堅(jiān)持公平、公正、依法辦事。四是素質(zhì)能力有待提高?；鶎优沙鏊鶎?duì)上訪旅客提出的要求立案、要求提供書面證明材料、要求經(jīng)濟(jì)賠償?shù)戎T多訴求，不掌握相關(guān)的法律規(guī)定，不能準(zhǔn)確引用法律規(guī)定、告知上訪旅客正確的解決途徑，引導(dǎo)其依法維權(quán)。

五、應(yīng)對(duì)途徑探討

基層派出所處置此類信訪問題，關(guān)鍵在于依法依規(guī)執(zhí)行勤務(wù)，化解矛盾，引導(dǎo)解決。重點(diǎn)要抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

一是提前部署。針對(duì)此類問題多發(fā)生在重大活動(dòng)、重要會(huì)議等敏感時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各單位要有針對(duì)性地調(diào)整工作部署，提前開展教育培訓(xùn)，明確處置原則和要求，特別要告誡民警堅(jiān)決杜絕扣押上訪人員身份證、將上訪人帶至鐵路民警值勤室等錯(cuò)誤做法。

二是分析研判。鐵路公安機(jī)關(guān)各級(jí)單位要結(jié)合管內(nèi)特點(diǎn)，認(rèn)真分析，在重點(diǎn)崗位加大警力投入。如局管內(nèi)北京地區(qū)四大站和天津站、石家莊站屬于地方接訪人員落地接訪的車站，接的上訪人員都是出站旅客，工作要側(cè)重在站臺(tái)和出站通道；而天津處的唐山、秦皇島地區(qū)，石家莊處的邯鄲、保定、衡水等地區(qū)屬于本地人員上訪情況較為突出的車站，接的上訪人員都是進(jìn)站旅客，工作要側(cè)重在車站廣場(chǎng)和候車區(qū)域。

三是嚴(yán)守陣地。建議各單位對(duì)地方勸訪維穩(wěn)人員逐人登記，未經(jīng)登記或非國家機(jī)關(guān)工作人員一律不準(zhǔn)進(jìn)站開展勸訪維穩(wěn)工作。制作以不得“攔卡堵截”正常上訪人員，不得限制或變相限制上訪人員人身自由為主要內(nèi)容的告知書，由地方工作人員簽字確認(rèn)。以確保發(fā)生問題后，我們能夠準(zhǔn)確掌握行為人情況，依法由其所屬單位或檢察院處理［2］。

四是必要幫助。發(fā)現(xiàn)上訪人員后，應(yīng)及時(shí)通知地方相關(guān)部門，可以為地方勸訪人員提供必要幫助，如指明上訪人員所乘車次、所在乘車區(qū)域、體貌特征等，不應(yīng)直接出面參與地方人員勸訪工作，避免矛盾轉(zhuǎn)移。

五是有效監(jiān)控。地方人員開展勸訪工作時(shí)，值勤民警在做好站區(qū)巡邏、站車查緝等本職工作的基礎(chǔ)上，要關(guān)注地方工作人員勸訪維穩(wěn)工作情況，遇有矛盾激化或過激行為發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)出面制止，防止事態(tài)發(fā)展。

六是及時(shí)取證。各單位在開展勸訪維穩(wěn)工作時(shí)，必須全程配帶執(zhí)法記錄儀。產(chǎn)生糾紛后，要及時(shí)調(diào)取監(jiān)控設(shè)備錄像，做好調(diào)查訪問取證工作。

七是依法接警處警。遇有上訪旅客報(bào)案，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定要求，及時(shí)受理報(bào)警，開展調(diào)查取證，該立案的如實(shí)立案，該出具法律文書的必須出具法律文書。但除法律規(guī)定的文書外，派出所沒有義務(wù)，也無權(quán)出具其他證明。

八是領(lǐng)導(dǎo)親自上手。勸訪維穩(wěn)工作引發(fā)投訴后，主要領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必高度重視，親自上手解決。切忌將工作委托給不知情的副職，甚至班隊(duì)長，推諉塞責(zé)。切忌一人一個(gè)說法，相互矛盾。在處置工作中，要區(qū)分不同情況、不同訴求，對(duì)上訪群眾不理解的，要講清法律規(guī)定，耐心細(xì)致做好解釋說明工作。對(duì)借機(jī)生事，提出無理訴求的，要態(tài)度明確，告知其依法依規(guī)解決。同時(shí)，要將相關(guān)信息情況及時(shí)報(bào)告公安處相關(guān)部門。

［1］翟所智.做好鐵路基層運(yùn)輸站段信訪穩(wěn)定工作［J］.理論學(xué)習(xí)與探索，2009，（6）.

［2］孫景周.淺談新形勢(shì)下鐵路企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作［J］.黨風(fēng)通訊，1994，（8）.

責(zé)任編輯：時(shí)娜

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1009-3192（2015）06-0053-03

2015-09-10

喬思學(xué)，男，河北故城人，北京鐵路公安局辦公室副主任，中國人民公安大學(xué)在職研究生。