段葳，劉權(quán)

（黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院，湖北黃岡，438000）

地方立法民主化的界定、標(biāo)準(zhǔn)及功能*

段葳1，劉權(quán)2

（黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院，湖北黃岡，438000）

地方立法的民主化，是指地方立法主體和立法程序從較低程度的民主不斷走向較高程度民主的一種動(dòng)態(tài)過程。判斷地方立法民主化有兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：地方立法主體更加具有民主性和地方立法程序更加具有參與性。代議制民主理論、參與式民主理論和治理理論是推進(jìn)地方立法民主化的理論基礎(chǔ)。不斷推進(jìn)我國(guó)地方立法的民主化，具有加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主、提升立法質(zhì)量、克服當(dāng)代政府立法的“民主赤字”、協(xié)調(diào)地方社會(huì)多元化利益、增強(qiáng)地方立法的實(shí)效性、有利于實(shí)現(xiàn)良法善治等多重價(jià)值。

地方立法；民主化；立法質(zhì)量；良法善治

2014年10月23日十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，應(yīng)當(dāng)“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法?！苯?jīng)過30余年的社會(huì)主義改革開放，當(dāng)今中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，各種社會(huì)利益交錯(cuò)復(fù)雜，公民權(quán)利意識(shí)不斷提高，民主立法變得日益重要。如何有效地整合與協(xié)調(diào)社會(huì)多元化利益，使不同的利益群體哪怕是極少數(shù)人的利益訴求，都能得到充分地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，已成為我國(guó)地方立法民主化的一項(xiàng)重要課題。然而，對(duì)于究竟什么是地方立法的民主化，地方立法的民主化又有哪些標(biāo)準(zhǔn)等問題，學(xué)者們并沒有給出一個(gè)明確的答案。本文重點(diǎn)探討地方立法民主化的內(nèi)涵及其標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)我國(guó)地方立法民主化的理論基礎(chǔ)與功能進(jìn)行了分析。

一、地方立法民主化的認(rèn)知

（一）地方立法民主化的內(nèi)涵

“民主”一詞，源于古希臘，原意是指人民當(dāng)家作主。經(jīng)過不斷地發(fā)展，民主主要在下列兩個(gè)意義上使用：第一，民主是一種國(guó)家制度，是一種國(guó)家形態(tài)。第二，民主是爭(zhēng)取和保護(hù)人民權(quán)利的觀念，民主意味著人民有參與國(guó)家管理的“平等權(quán)利”［1］（P42）。列寧曾經(jīng)說道：“民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)”［2］（P96）。在一種普適的語境下，民主不僅指多數(shù)人的統(tǒng)治，而且還涵蓋實(shí)行統(tǒng)治的一個(gè)過程，不僅指一種實(shí)體的目標(biāo)，還指實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的步驟和程序，是程序民主化和民主程序化的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于地方立法民主化的內(nèi)涵，不同學(xué)者有不同的理解。郭道暉教授在其主編的《當(dāng)代中國(guó)立法》一書中，認(rèn)為，“立法的民主化包括以下一些環(huán)節(jié)和原則：立法機(jī)構(gòu)的民意代表性，立法程序的民主性，立法過程中的人民參與，立法的公開化，對(duì)立法的監(jiān)督”［3］（P165）。周旺生教授認(rèn)為，“立法的民主化主要包括立法主體的廣泛性、立法內(nèi)容的人民性、立法活動(dòng)過程和立法程序的民主性”［4］（P83）。李林教授提出：“在民主政體下，立法程序的民主化應(yīng)當(dāng)有兩方面的要求：一是要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有民主化的立法活動(dòng)程序，包括它的立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有更多的公開性；二是公民和社會(huì)團(tuán)體等能夠充分參與、影響和監(jiān)督立法過程”［5］（P56）。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)地方立法的民主化，是指我國(guó)地方立法主體和立法程序，從較低程度的民主不斷走向較高程度民主的一種動(dòng)態(tài)過程。具體來說，我國(guó)地方立法的民主化主要可以分為兩個(gè)方面：一是地方立法主體的民主化，二是地方立法程序的民主化。

（二）地方立法民主化與科學(xué)化的關(guān)系

地方立法的科學(xué)化，是指地方立法在立法理念、立法內(nèi)容、立法技術(shù)上不斷走向科學(xué)合理的一種動(dòng)態(tài)過程［6］。立法的科學(xué)性與民主性是不同的，地方立法的科學(xué)化與民主化是存在區(qū)別的，地方立法的科學(xué)化與民主化是提高地方立法質(zhì)量最重要的兩個(gè)方面，或者說是提高地方立法質(zhì)量的最有效的兩種途徑。地方立法的科學(xué)化的核心是立法內(nèi)容的科學(xué)性，另外也包括立法理念的科學(xué)性、立法技術(shù)的科學(xué)性；而地方立法的民主化則偏重于立法主體和立法程序的民主。地方立法的民主化與科學(xué)化二者缺一不可。地方立法只有既符合科學(xué)性，也符合民主性，才能確保其所制定出來的法是高質(zhì)量的法，是“良法”。事實(shí)上，我國(guó)很多規(guī)范性文件甚至是立法都將民主立法與科學(xué)立法作了區(qū)分。例如，我國(guó)《立法法》第5條規(guī)定了立法的民主原則，第6條規(guī)定了立法的科學(xué)原則，也把立法的科學(xué)性與民主性區(qū)別開來了。

二、地方立法民主化的標(biāo)準(zhǔn)

（一）地方立法主體是否更加具有民主性

判斷地方立法是否在不斷走向民主化，或者說判斷地方立法是否在從較低程度的民主不斷走向較高程度民主，首要的標(biāo)準(zhǔn)就是地方立法主體是否更加具有民主性。在我國(guó)現(xiàn)階段，地方立法主體的民主性明顯不足，民主化水平低下。在人大代表組成結(jié)構(gòu)中，官員代表比例過大，農(nóng)村居民代表過少，直接選舉人大代表的范圍過于狹窄。人大代表組成結(jié)構(gòu)的缺陷和間接選舉代表的方式，大大降低了人大代表的代表性。而且，我國(guó)地方人大立法權(quán)沒有得到很好地應(yīng)用，虛置現(xiàn)象較為突出，也嚴(yán)重影響到了地方立法的民主性。雖然法律明確規(guī)定了我國(guó)省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民代表大會(huì)就特別重大事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但是在實(shí)踐中，我國(guó)地方人大立法權(quán)被“架空”，人大常委會(huì)幾乎包攬了地方立法的所有事項(xiàng)。地方人大常委會(huì)在實(shí)踐中事實(shí)上的立法主體地位不符合社會(huì)主義民主立法的本質(zhì)要求，更有損于社會(huì)主義民主立法的民主形式。因此，判斷我國(guó)地方立法民主化的具體標(biāo)準(zhǔn)，也就是地方人大代表的廣泛性和民意代表性是否在不斷提高，地方立法主體的地方立法職能是否在不斷加強(qiáng)，地方立法主體行使地方立法權(quán)獨(dú)立自主性是否在不斷提高。

（二）地方立法程序是否更加具有參與性

判斷地方立法是否在不斷走向民主化，另一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是地方立法程序是否更加具有參與性。在我國(guó)現(xiàn)階段，地方立法程序存在許多民主性不足。首先，地方立法項(xiàng)目的來源比較單一，絕大多數(shù)地方立法項(xiàng)目的提出主體都是地方人大和地方政府，特別是地方政府提出的立法項(xiàng)目占絕大部分比例。第二，我國(guó)地方立法起草渠道極其有限，民主化程度很低，相當(dāng)數(shù)量的地方性法規(guī)、規(guī)章都是由地方政府主管部門起草的。第三，立法聽證制度作為一種嘗試性的地方民主立法方式，也存在許多不完善之處，主要表現(xiàn)為聽證范圍模糊、聽證方式的單一、聽證主體權(quán)利義務(wù)的不明確等方面。第四，地方立法審議和表決的民主性也存在諸多不足之處，主要表現(xiàn)在主任會(huì)議權(quán)力過大、缺乏有效的辯論制度、公民旁聽制度不健全、整體表決欠缺民主性等方面。因此，判斷我國(guó)地方立法是否在不斷走向民主化的另一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，也就是地方立法程序是否具有更廣泛的參與性，地方公眾是否享有地方立法動(dòng)議權(quán)，地方立法起草渠道是否更加開放、多元，地方立法聽證是否更加有效，地方立法審議和表決是否更加民主。

三、推進(jìn)地方立法民主化的理論基礎(chǔ)

（一）代議制民主理論

英國(guó)的思想家詹姆士·哈靈頓最早設(shè)計(jì)了代議制理論，他設(shè)想了一個(gè)代議制共和國(guó)，認(rèn)為在地域廣闊、人口眾多的國(guó)家，代議制十分必要。代議制民主理論的內(nèi)容主要包括：一是主權(quán)在民。代議制意味著由人民選舉自己的代表，由代表組成議會(huì)來代表人民行使國(guó)家職權(quán)，但最終主權(quán)屬于人民。二是少數(shù)服從多數(shù)。代議制民主理論最基本的原則就是少數(shù)服從多數(shù)原則。對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)有不同看法很正常，但為了最終使決定及時(shí)作出，民主要求尊重多數(shù)人的意見，少數(shù)人應(yīng)當(dāng)服從多數(shù)人的決定。三是人民能夠監(jiān)督、控制政府。代議制民主是建立委托代理的基礎(chǔ)上，公民是最初的委托人，代表或議員是公民的代理人，政府官僚又是代表或議員的代理人。當(dāng)公民不再信任委托人時(shí)，可以對(duì)其進(jìn)行更換；當(dāng)代表或議員不再信任政府官僚，也可以對(duì)其進(jìn)行更換。對(duì)于地方立法的民主化來說，應(yīng)不斷完善地方立法主體的民主化建設(shè)，改善地方人大代表結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大直接選舉的范圍，改善執(zhí)政黨與地方人大的關(guān)系，強(qiáng)化地方人大立法職能。這一系列完善地方立法主體的民主化建設(shè)的措施，正是代議制民主理論在推進(jìn)地方立法民主化進(jìn)程中的運(yùn)用。

（二）參與式民主理論

代議制民主的產(chǎn)生，極大地促進(jìn)了人類民主的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，但代議制本身也存在著不可避免的缺陷。特別是到了20世紀(jì)中期以后，代議制政府的原則受到了嚴(yán)重的沖擊，參與式民主理論正是在批判代議制民主理論的基礎(chǔ)上而發(fā)展起來的。參與式民主理論的核心是政治參與。1960年，阿諾德·考夫曼首次提出“參與式民主”（participatorydemocracy）概念。1970年，美國(guó)學(xué)者佩特曼出版了《參與和民主理論》一書，進(jìn)一步將參與的領(lǐng)域從微觀領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域，發(fā)展了一種“參與民主理論”。在政治層面上，參與式民主被認(rèn)為是“療救”自由主義民主諸多問題的方案［7］。參與活動(dòng)將使個(gè)人能夠更好地理解公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的關(guān)系［8］（P103）。在20世紀(jì)后期，參與民主理論得到重大發(fā)展，即“協(xié)商民主”不斷興起。協(xié)商民主主張將公民之間的平等協(xié)商引入到民主過程之中，通過參與者之間真誠(chéng)、理性的辯論、溝通，提升民主的質(zhì)量，使決策不僅僅是程序上的“多數(shù)決定”，而是有更高質(zhì)量的、更高理性的正確決定［7］。在協(xié)商民主的公共對(duì)話中，一切觀點(diǎn)都應(yīng)受到尊重，以共同福祉為基礎(chǔ)的更好論證的力量，是決定公共生活質(zhì)量的關(guān)鍵［7］。對(duì)于地方立法的民主化來說，應(yīng)不斷完善公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的范圍與途徑，明確公眾參與的類型，并規(guī)范公眾參與的方式，明確公眾參與的法律后果，這一系列舉措正是參與制民主理論在推進(jìn)地方立法民主化進(jìn)程中的運(yùn)用。

（三）治理理論

英語中的治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，治理（governance）一詞的詞義發(fā)生了變化，成為西方社會(huì)科學(xué)的流行術(shù)語，21世紀(jì)后它也成為中國(guó)學(xué)術(shù)界的重要話語。在中國(guó)，治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入，“公司治理”（corporation governance）或“公司治理結(jié)構(gòu)”（corporation governance structure）這類術(shù)語在討論公司轉(zhuǎn)型和企業(yè)改制中被廣泛使用。隨后，治理在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)中也得到了廣泛運(yùn)用，分別指政府治理或公共治理［9］。治理理論主要包括以下內(nèi)容：治理意味著多中心，政府不再是公共生活的唯一權(quán)威，除了政府以外，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、公民也應(yīng)當(dāng)成為公共事務(wù)的主角；治理意味著私人部門正承擔(dān)越來越多的原本由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任，國(guó)家和社會(huì)的嚴(yán)格界限逐漸消失；治理意味著各個(gè)多中心主體之間的協(xié)商、合作，而非強(qiáng)制；治理意味著公開、透明；治理意味著信息收集的全面、及時(shí)，信息交流與傳播的順暢。對(duì)于地方立法的民主化來說，通過不斷完善地方立法的公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的范圍，完善地方立法聽證制度，賦予公眾地方立法動(dòng)議權(quán)，建立多元化的地方立法起草制度等方式，由公眾直接參與當(dāng)?shù)厝舜罅⒎ê驼⒎ǖ恼麄€(gè)過程，共同管理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，正是治理理論在推進(jìn)地方立法民主化進(jìn)程中的運(yùn)用。

四、推進(jìn)地方立法民主化的功能

（一）加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！蓖七M(jìn)地方立法的民主化，擴(kuò)大地方立法公眾參與的范圍與途徑，強(qiáng)化地方立法的民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求，有利于加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主。

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度屬于代議制民主，是我國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義民主政治制度。它能夠集中人民內(nèi)部不同階層的共同意志和利益，充分發(fā)揮人民當(dāng)家作主的積極性，但還存在一些問題，人民代表大會(huì)制度的民主化程度還不是很高。因此，要建設(shè)社會(huì)主義政治文明，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，就必須不斷完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，不斷提高人民代表大會(huì)民主化程度。而推進(jìn)我國(guó)地方立法的民主化，其中一項(xiàng)很重要的內(nèi)容就是要不斷完善我國(guó)人民代表大會(huì)的民主化建設(shè)。所以推進(jìn)我國(guó)地方立法的民主化，有利于加快實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主。對(duì)于公眾參與地方立法來說，可以充分表達(dá)民意，有效彌補(bǔ)代議制民主的不足。公眾參與地方立法活動(dòng)實(shí)際上就是人民群眾表達(dá)愿望的一個(gè)重要途徑，地方立法機(jī)構(gòu)采取多種形式和途徑，認(rèn)真聽取廣大人民群眾的意見和建議，從而保證所制定的地方性法規(guī)、規(guī)章能準(zhǔn)確把握和全面反映人民群眾的要求和意愿，達(dá)到維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益的目的，進(jìn)而最終有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主。

（二）有利于提升立法質(zhì)量

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”改革開放30余年以來，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)取得了輝煌的成就，基本上實(shí)現(xiàn)了從無法可依到有法可依的轉(zhuǎn)變，各地的地方立法也飛快發(fā)展，地方性法規(guī)的發(fā)展已數(shù)以千計(jì)，地方性規(guī)章的發(fā)展已數(shù)以萬計(jì)。然而，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)那就是盡管我國(guó)地方立法數(shù)量眾多，但相當(dāng)數(shù)量的地方立法質(zhì)量并不高。

不斷完善地方立法主體的民主化建設(shè)，可以提升地方立法質(zhì)量。通過不斷減少官員代表的比例，逐步擴(kuò)大人大代表直接選舉范圍，可以增加地方人大代表的廣泛性和民意性，也可以提高地方人大代表的素質(zhì)；通過正確處理好地方人民代表大會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系，明確規(guī)定各自的立法事項(xiàng)，擴(kuò)大地方人大代表參與地方立法的范圍，可以提高地方立法的民意性；通過理順地方黨組織與地方人大的關(guān)系，可以提高地方立法的自主性。而這一系列加強(qiáng)地方立法主體民主化建設(shè)的措施，可以直接提升地方立法質(zhì)量。

對(duì)于地方立法公眾參與來說，顯然也能有效提升地方立法質(zhì)量?！肮妳⑴c可以在各社會(huì)主體和立法機(jī)關(guān)之間建立起直接、及時(shí)、多方位的信息溝通渠道，并在信息傳輸主通道與其他信息渠道之間形成信息的互補(bǔ)，從而拓寬立法機(jī)關(guān)的信息渠道，彌補(bǔ)單通道信息傳輸機(jī)制的不暢”［10］。通過地方立法公眾參與，通過召開立法聽證會(huì)，聽取利害關(guān)系人、公民、專家學(xué)者等人員的意見，可以廣泛收集信息，而充分的信息是制定良法的前提。它避免了由于立法者的信息有限而造成法律脫離現(xiàn)實(shí)的情況。隨著經(jīng)濟(jì)以及科技的發(fā)展，立法的專業(yè)性、技術(shù)性的要求越來越高。因此，通過邀請(qǐng)各方面的人士，特別是專家學(xué)者參與立法，對(duì)法案的必要性和可行性進(jìn)行充分的論證，提出咨詢意見或者論證結(jié)論，作為地方立法的重要參考和依據(jù)，能確保制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)、規(guī)章。

（三）克服當(dāng)代政府立法的“民主赤字”

立法權(quán)傳統(tǒng)上屬于代議制立法機(jī)關(guān)，政府實(shí)行的是消極行政，無法律便無行政，只要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照代議制立法機(jī)關(guān)所制定的法律行事，行政活動(dòng)便具有合法性。然而，自20世紀(jì)30年代以來，各種社會(huì)問題大量涌現(xiàn)，政府職能迅速擴(kuò)張，環(huán)境保護(hù)、交通擁堵、貧富差距、公共醫(yī)療等等社會(huì)問題都需要政府插手。于是，政府立法便應(yīng)運(yùn)而生，政府制定了大量的法規(guī)、規(guī)章規(guī)制各種社會(huì)問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了代議制立法機(jī)關(guān)制定的法律的數(shù)量。政府立法的興起，是對(duì)傳統(tǒng)法律之下行政的挑戰(zhàn)，存在民主正當(dāng)性的問題。從政府立法的過程看，政府立法所遵循的程序是行政程序而非立法程序，因此程序本身并不能為政府立法提供民主意義上的合法性［11］。推進(jìn)地方立法的民主化，有利于克服當(dāng)代地方政府立法的“民主赤字”，從而使地方政府立法獲得正當(dāng)性和合法性。因?yàn)橥ㄟ^不斷完善公眾參與機(jī)制，使公眾有效的參與整個(gè)立法過程，允許更多公民參與政府立法程序，表達(dá)其利益訴求，就相關(guān)問題展開辯論、溝通，無疑是民主的體現(xiàn)。而且通過廣泛參與所制定的政府立法，更容易被公眾所接受，實(shí)施起來更加容易。尤其是在該管制項(xiàng)目涉及到大量利益沖突的時(shí)候，采取公眾參與程序，讓利益相關(guān)人在程序中進(jìn)行辯論和協(xié)商，就各自利益作出某種妥協(xié)，非常有助于增加最終制定的行政規(guī)則的被接受的程度，從而為行政的合法化開拓了新的路徑［11］。

（四）協(xié)調(diào)地方社會(huì)多元化利益

改革開放30余年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了令世人矚目的成就，利益分化和多元化成為一種客觀現(xiàn)實(shí)。通過推進(jìn)地方立法的民主化，可以協(xié)調(diào)地方社會(huì)多元化利益。地方立法往往涉及個(gè)人利益和社會(huì)公共利益、不同集團(tuán)的利益、不同社會(huì)階層的利益等的利益整合問題。要地把握利益調(diào)整的合理的“度”，最合適的方式就是給予不同利益主體表白與申辯的機(jī)會(huì)，給予不同利益主體協(xié)商的機(jī)會(huì)。立法追究的是公平、正義，當(dāng)多元化的利益存在沖突矛盾的時(shí)候，就不僅需要立法機(jī)關(guān)與立法涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，而且還需要讓立法涉及的所有利害關(guān)系人都有機(jī)會(huì)進(jìn)行溝通，讓大家充分表明自己的觀點(diǎn)，陳述自己的理由。在充分發(fā)揚(yáng)民主彼此進(jìn)行溝通的基礎(chǔ)上，尋求相互妥協(xié)的方案［12］。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商?！币虼?，通過推進(jìn)地方立法的民主化，使相關(guān)利益代表廣泛參與到立法中來，充分開展立法協(xié)商，可以有效協(xié)調(diào)地方社會(huì)的多元化利益。

（五）增強(qiáng)地方立法的實(shí)效性

公眾參與地方立法的程序之中，可以增加當(dāng)?shù)毓妼?duì)其所參與制定的地方性法規(guī)、規(guī)章的接受程度。因?yàn)楫?dāng)?shù)毓娡ㄟ^多種形式和渠道，可以有效地表達(dá)自己的訴求，使自己的意志在立法上得到充分表達(dá)；通過不同意見的利益相關(guān)主體相互交流意見，相互辯論、協(xié)商，最終形成妥協(xié)意見，可以增加所制定的地方性法規(guī)、規(guī)章的可接受性。

公眾參與地方立法所具有的宣傳功能，同樣也可以大大增強(qiáng)地方立法的實(shí)效性。它不僅能夠使地方立法更好地體現(xiàn)和反映當(dāng)?shù)毓姷睦媾c要求，維護(hù)當(dāng)?shù)毓姷睦?，而且還能向社會(huì)公眾普及法的理念、法的思想，使當(dāng)?shù)毓娔芨玫亓私饬⒎ǖ囊鈭D、作用、實(shí)施條件和要求等情況。正確認(rèn)識(shí)立法的困難和局限，對(duì)地方立法可能帶來的效益有正確的心理認(rèn)知和合理的價(jià)值期待，從而使當(dāng)?shù)毓妼?duì)所立之法有了更深入地認(rèn)識(shí)，這比起簡(jiǎn)單的技術(shù)性普法舉措更生動(dòng)，也更能深入人心。這種公眾參與地方立法程序所具有的導(dǎo)向和宣傳功能，能夠極大地宣傳所制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，使當(dāng)?shù)毓姼钊氲卣J(rèn)識(shí)所立之法，從而使當(dāng)?shù)毓娮杂X形成守法護(hù)法的意識(shí)，大大提高地方立法的實(shí)效性。

（六）有利于實(shí)現(xiàn)良法善治

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，確立了我國(guó)依法治國(guó)的總方略，明確提出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。“法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式，實(shí)行法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代法治的核心要義是良法善治”［13］。推進(jìn)地方立法的民主化，有利于實(shí)現(xiàn)良法善治。通過不斷完善地方立法主體的民主化建設(shè)，改善地方人大代表結(jié)構(gòu)，減少官員代表的比例，不斷增加人大代表的民意代表性，完善人大代表選舉機(jī)制，提高代表素質(zhì)，強(qiáng)化地方人大立法職能等一系列舉措，從而使地方立法主體能夠真正代表人民，能夠真正制定出符合當(dāng)?shù)厝嗣褚庠傅母哔|(zhì)量的地方良法。通過不斷擴(kuò)大和增加地方立法公眾參與的范圍與途徑，讓當(dāng)?shù)毓駞⑴c地方立法整個(gè)過程，充分表達(dá)自己的訴求，就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行充分辯論、協(xié)商，提出有建設(shè)性的意見、建議，從而有利于使其更好地理解地方性法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，有利于增強(qiáng)其對(duì)所立之法的認(rèn)同感，進(jìn)而使其愿意與政府開展各種積極合作，最終有利于促進(jìn)政府從傳統(tǒng)的單中心管理向現(xiàn)代的多中心合作治理的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)良法善治，造福于每一位公民。

［1］湯唯，畢可志，等著.地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［2］列寧全集：第31卷［M］.人民出版社，1980.

［3］郭道暉.當(dāng)代中國(guó)立法［M］.中國(guó)民主法制出版社，1998.

［4］周旺生.立法學(xué)［M］.法律出版社，2004.

［5］李林.走向憲政的立法［M］.法律出版社，003.

［6］劉權(quán).政府立法的科學(xué)化探討［J］.湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009，（1）.

［7］王錫鋅.公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實(shí)踐.政治與法律.2008，（6）.

［8］卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論［M］.陳堯譯.上海人民出版社，2006.

［9］俞可平.改革開放三十年：中國(guó)治理變遷30年（1978—2008）［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（3）.

［10］黎曉武，楊海坤.論地方立法中公眾參與制度的完善［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2004，（7）.

［11］王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境［J］.中國(guó)法學(xué)，2008，（5）.

［12］尹中卿.民主立法的功能和實(shí)現(xiàn)形式——民主立法問題研究之一［J］.新疆人大，2007，（7）.

［13］張文顯.法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化［J］.中國(guó)法學(xué).2014，（4）.

（責(zé)任編輯陳文興）

D901

A

1671-0681（2015）04-0172-05

段葳（1979-），女，湖北十堰人，法學(xué)博士，黃岡師范學(xué)院講師；劉權(quán)（1982—），男，湖北隨州人，法學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師。

2015-03-19

2014年國(guó)家社科基金重點(diǎn)研究項(xiàng)目“公共視域下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（14AZD046）