周賢潤

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237）

“省直管縣”研究：評(píng)述與展望*

周賢潤

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237）

“省直管縣”是洞察當(dāng)今中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和事關(guān)社會(huì)治理體制改革創(chuàng)新的重大課題。近年來，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌加快和城鎮(zhèn)化推進(jìn)的背景下，中央政策文件中數(shù)度提及有關(guān)“省直管縣”體制改革的語詞，這也越發(fā)引發(fā)起了地方政府的改革探索實(shí)踐。伴隨著這一體制改革由試點(diǎn)到逐步推廣，學(xué)界圍繞這一課題的研究成果日漸豐碩，通過對(duì)相關(guān)研究成果與觀點(diǎn)進(jìn)行簡要評(píng)述，試圖從中梳理出一比較清晰的研究脈絡(luò)，并在此基礎(chǔ)上探索出今后的發(fā)展趨向和前景展望，從而為這一體制改革和治理創(chuàng)新向全國推廣提供參照樣本，以便有助于更進(jìn)一步理解當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型。

“省直管縣”；研究評(píng)述；發(fā)展趨向

根據(jù)中央精神，不斷推進(jìn)“省直管縣”體制改革探索，構(gòu)建新型縣治模式與府際關(guān)系，減小行政管理層級(jí)，增加管理幅度，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，更好地為解決“三農(nóng)”問題服務(wù)，這也是我國改革發(fā)展中的重要課題。當(dāng)下，這一重要課題已引起了政、學(xué)兩界的廣泛關(guān)注。尤其是在學(xué)界，圍繞這一課題的研究產(chǎn)生了大量有學(xué)術(shù)價(jià)值和影響力的學(xué)術(shù)論文、學(xué)術(shù)專著和學(xué)位論文，相關(guān)的研究成果日漸豐富。在此，我們將圍繞“省直管”研究的背景概念、研究的內(nèi)容與視角進(jìn)行回顧與總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)已有的研究成果和觀點(diǎn)作一簡要評(píng)述，理出一個(gè)比較清晰的研究脈絡(luò)，為社會(huì)體制改革和治理體制創(chuàng)新的深入開展提供理論視角和研究方法的借鑒，以便有助于進(jìn)一步理解當(dāng)代中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型。

一、關(guān)于“省直管縣”研究的背景與概念

“省直管縣”是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化和全球化全面加速，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的宏闊背景下展開的一項(xiàng)重要國家體制改革與治理創(chuàng)新的目標(biāo)走向，涉及國家的長治久安。學(xué)界對(duì)“省直管縣”研究中，對(duì)其出現(xiàn)的背景與概念主要有以下觀點(diǎn)：

（一）背景

據(jù)收集和查閱的文獻(xiàn)看，目前關(guān)于“省直管縣”研究的背景，主要有這樣兩種觀點(diǎn)。一是針對(duì)原有“市管縣”體制存在的弊病基礎(chǔ)上，提出“省管縣”的改革構(gòu)想。認(rèn)為“省直管縣”是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始實(shí)行的“市管縣”體制基礎(chǔ)上，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其原有的行政管理環(huán)境和手段，因管理層級(jí)過多而導(dǎo)致了諸多問題的凸顯，進(jìn)而已不能適應(yīng)新的社會(huì)管理體制所需而提出來的，并將原來“市管縣”所形成的“?。校h－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的地方政府管理層級(jí)結(jié)構(gòu)基本模式，改變以現(xiàn)行的“省－縣－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”地方政府管理結(jié)構(gòu)模式。以此作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題、推動(dòng)基層服務(wù)型政府建設(shè)［1］。二是認(rèn)為，在“市管縣”體制下，由于1993年提出并于1994年實(shí)行的分稅制后，出現(xiàn)了央地財(cái)稅制度給“市管縣”體制帶來了沖擊，使得原有的財(cái)政體制在運(yùn)行中出現(xiàn)了新的問題。該觀點(diǎn)主要認(rèn)為國家在財(cái)政收入方面實(shí)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，地方特點(diǎn)卻是縣級(jí)及其以下財(cái)政開始趁于緊張，使地方上用于公共服務(wù)的財(cái)政支出減小，地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的債務(wù)。針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的問題和困難，為尋求能更好解決地方財(cái)政增收和經(jīng)濟(jì)困難等問題，政學(xué)兩界在把目光轉(zhuǎn)向?qū)⒖h財(cái)直接納入到“省直管”的體制，認(rèn)為這是解決地方財(cái)政困難的有效方式。這樣一種“改革”觀念，在2000年以后逐漸得到了中央明確的重視和支持［2］。總的來看，“省直管縣”是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政層級(jí)管理環(huán)境等問題的日益凸顯，對(duì)原有“市管縣”體制的反思和發(fā)展，提倡將原來市所管下的縣實(shí)行由省直接進(jìn)行管理，從而減少行政管理層次，擴(kuò)大管理的幅度，以提高政府的管理效能。

（二）概念

關(guān)于“省直管縣”的界定，是直接源于對(duì)“市管縣”體制改革背景基礎(chǔ)上，近幾年提出來對(duì)我國行政體制進(jìn)行改革的實(shí)踐和探索。有學(xué)者從有廣義和狹義之分進(jìn)行了界定，認(rèn)為廣義上的“省直管縣”是指國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域?qū)嵭幸粋€(gè)或多個(gè)方面的省直接對(duì)縣體制及與之相關(guān)的管理活動(dòng)的總和，包括“行政省直管”和“財(cái)政省直管”兩個(gè)方面；狹義的“省直管縣”是將它與“行政體制省直管縣”視為同一個(gè)概念，因?yàn)?，一旦?shí)行了行政體制的“省管縣”則意味著在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等一切方面的管理均一并由省直接管理到縣，實(shí)現(xiàn)了省直管縣的終極目標(biāo)［4］。此外，還要研究者認(rèn)為，狹義上的省直管縣主要是指財(cái)政上的省直管縣［5］。盡管在概念認(rèn)識(shí)和判斷上有廣義和狹義之分，但從上述的觀點(diǎn)來看，“省直管縣”所指涉的應(yīng)該是在整個(gè)社會(huì)體制變革過程中，在取消市級(jí)管理體制后，整個(gè)縣級(jí)的管理將直接由省直管，這主要就是社會(huì)管理權(quán)限的下放和社會(huì)權(quán)力的分化過程。

二、現(xiàn)有關(guān)于“省直管縣”研究的內(nèi)容與視角

“省直管縣”體制改革的實(shí)踐，現(xiàn)已在全國20多個(gè)省區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)實(shí)踐。但綜觀研究所涉及的內(nèi)容與視角來看，已有研究主要可歸納為以下方面。

（一）實(shí)踐模式的探索與歸納

在中央提出有條件的地方可以推行省直管縣

改革以來，全國至今有20多個(gè)省實(shí)行了省直管縣，并且各地在實(shí)踐中所采取的具體推進(jìn)方式也不一，因而也出現(xiàn)了不同的實(shí)踐模式。在歸納總結(jié)“省直管縣”改革的實(shí)踐模式之前，不得不提及的是“浙江模式”。自1953年以來，浙江省一直推行縣財(cái)省管的財(cái)政體制，至20世紀(jì)80年代初，全國推行“市管縣”體制至今，浙江省仍堅(jiān)持從自身實(shí)際出發(fā)，在堅(jiān)持走發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)化的前提下，仍然實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制，并逐漸推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，逐步形成了省級(jí)政府地方治理結(jié)構(gòu)方面的“浙江模式”。因此，可以說，“浙江模式”是中國“省直管縣”的排頭兵，是在改革開放過程形成的以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以民營經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式。之后的“省直管縣”的實(shí)踐模式，都是基于這一模式的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上展開的。據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)省直管縣改革實(shí)踐模式研究，主要有以下研究者提出的模式較為典型。張占斌等研究者認(rèn)為，在目前的“省直管縣”改革實(shí)踐探索中，各地基本上都是從實(shí)行省直接對(duì)縣的財(cái)政管理體制改革入手，將省直管縣分為以下四種類型。第一種是兩級(jí)管理型，即不設(shè)地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，以北京、上海、天津、重慶等直轄市和海南省為代表。第二種是全面管理型，以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表，在財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙洹⒇?cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理。第三種是資金管理型，即對(duì)轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙洌约百Y金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理，以山西、遼寧、河南等省為代表。第四種是省市共管型，以山東、廣西、福建等省為代表，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管［6］。另外，張占斌在2013年發(fā)表的《省直管縣改革新試點(diǎn)：省內(nèi)單列與全面直管》一文中，進(jìn)一步提出了省內(nèi)單列的改革模式，并認(rèn)為這也是“省直管縣”體制改革的主要模式。所謂省內(nèi)單列，就是源于建國以來，為發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)一些大城市在人、財(cái)、物資源上可以不受省分配指標(biāo)的限制，享受到相當(dāng)于省一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，將這一權(quán)限直接援用到現(xiàn)今的“省直管縣”體制改革中來，也就有了所謂的省內(nèi)計(jì)劃單列改革模式了。其基本思路就是拉近省政與縣政的距離，給縣政更加完整的行政權(quán)力［7］。而韓春暉則將“省管縣”的改革探索分為以下五種主要模式：“省管縣”+“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的浙江模式，也就是堅(jiān)持“省直管縣”的財(cái)政體制，財(cái)政往來省級(jí)直接結(jié)算到縣，同時(shí)擴(kuò)大縣級(jí)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；縣、市分治的行政“省管縣”的海南模式，即縣、縣級(jí)市和地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在市對(duì)縣行政管理的問題；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”+“弱縣傾斜”的山東模式，也就是對(duì)“省管縣”財(cái)政體制改革在內(nèi)的有差別和針對(duì)性的擴(kuò)權(quán)政策，分期分批擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，同時(shí)增強(qiáng)弱縣自身經(jīng)濟(jì)財(cái)政造血功能；行政“省管縣”+財(cái)政“省管縣”的湖北模式，有針對(duì)性的分開試點(diǎn)采取行政“省管縣”和財(cái)政“省管縣”，但總體看，試點(diǎn)縣財(cái)政收支范圍并沒有得到調(diào)整，屬于擴(kuò)權(quán)型的財(cái)政“省管縣”；依事權(quán)定財(cái)權(quán)的財(cái)政體制“省管縣”的吉林模式，其特點(diǎn)是財(cái)政結(jié)果直接布置到縣，資金直接調(diào)度結(jié)算到縣，財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)應(yīng)到縣，地級(jí)市財(cái)政和縣財(cái)政不再具有工作指導(dǎo)和對(duì)口關(guān)系。并且認(rèn)為除此外的其他省份的改革模式一般都接近于這五種模式中的一種［8］?！笆≈惫芸h”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及各級(jí)政府間的人、事、財(cái)?shù)葯?quán)體制全方位調(diào)整，包含著整個(gè)政府管理系統(tǒng)的各個(gè)層面。研究者從以上各省推行過程中所總結(jié)的模式來看，各省基于不同的社會(huì)環(huán)境和實(shí)際情況，選擇推進(jìn)的路徑不一，但都是基于各自對(duì)改革所具備的條件展開的。

（二）取得的成效與存在的問題

任何一項(xiàng)新體制改革的推行，都是在原有體制改革不盡如意的基礎(chǔ)上提出來的，省直管縣也是在避免市管縣體制下的政府層級(jí)過多問題下，為降低行政成本、提高行政效率、減少審批環(huán)節(jié)等基礎(chǔ)上進(jìn)行的。對(duì)此，有研究者認(rèn)為省直管縣相比于市管縣體制而言，適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求，使中心城市與縣處于平等競爭地位，能最大限度地激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，并將成為中國經(jīng)濟(jì)新飛躍的新的支撐點(diǎn)。由于減少了層級(jí)，縣級(jí)財(cái)政留成比例將會(huì)得到增加，進(jìn)而為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展集中更多的財(cái)力，還可增強(qiáng)省縣間的直接互動(dòng)和加強(qiáng)省對(duì)落后縣份的了解和加大支持力度［9］。石亞軍、施正文研究了安徽省直管縣的財(cái)政改革六年來的取得的成效認(rèn)為，全省已實(shí)行省直管縣財(cái)政體制下的57個(gè)縣（市），取得了這樣一些明顯的成效：省、市縣財(cái)政收入范圍明確統(tǒng)一，財(cái)政收入分配關(guān)系簡單清晰，初步構(gòu)建了省以下以省、市縣兩級(jí)財(cái)政管理為主的更為直接高效的財(cái)政管理模式；割斷了市對(duì)縣集中財(cái)力和截留省對(duì)縣下劃資金的渠道，解決了市吃縣、市刮縣、市卡縣的問題，增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政保障能力；激發(fā)了縣級(jí)加快發(fā)展的動(dòng)力；激發(fā)了縣級(jí)加快發(fā)展的動(dòng)力；提升了縣級(jí)財(cái)政管理水平，并向科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化有了明顯的提升［10］。但任何一項(xiàng)新政策在實(shí)踐探索過程的初期，都不乏會(huì)出現(xiàn)新的問題。由于“省直管縣”體制改革也是還處于探索的階段，并且作為一項(xiàng)“自上而下”性質(zhì)的體制改革，更會(huì)涉及更多地方政府及政府間的實(shí)際利益，加之改革中的各項(xiàng)配套措施還不夠完善，不同政府部門的認(rèn)識(shí)也有差異，在取得一定成效的同時(shí)，難免會(huì)有新的問題衍生并與之并存。對(duì)此，張占斌、汪大海等研究認(rèn)為，在改革實(shí)踐中存在著：一是地級(jí)市與縣（市）改革在態(tài)度上各有差異，擴(kuò)權(quán)放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂觀，容易形成市、縣政府間的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益沖突與摩擦；二是地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度不夠，甚至有減弱傾向，催生了縣與原來省轄市間的矛盾；三是垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位不清，“條塊”權(quán)責(zé)關(guān)系更加復(fù)雜，造成縣級(jí)政府的角色定位不清，上下級(jí)政府間易形成角色沖突和摩擦問題［11］。龐明禮通過對(duì)“省直管縣”改革的理論實(shí)踐探索的理性反思分析認(rèn)為，現(xiàn)有“省直管縣”的實(shí)踐并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，也無益于基本公共服務(wù)的均等化，并過于注重“省直管縣”的激勵(lì)因素，忽略其約束條件，有縱容縣級(jí)政府“要權(quán)”沖動(dòng)的傾向等問題［12］。石亞軍等人基于安徽省管縣財(cái)政改革的調(diào)查，認(rèn)為省直管縣財(cái)政改革中也產(chǎn)生了事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分不匹配、中心城市與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)、財(cái)政體制與行政體制的沖突等問題［13］。因而，可以看出，“省直管縣”在取得成績的同時(shí)，依然存在著中央、省市放權(quán)不足，政府行政效率低下、行政成本高，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的資源整合度不高，各級(jí)政府的職權(quán)和角色定位不清等問題，無形中給“省直管縣”改革的順利推進(jìn)增加了難度。盡管存在這些問題，但總體上，“省直管縣”改革的實(shí)踐已成為中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中體制改革的發(fā)展政策。為此，學(xué)界也探討和提出了“省直管縣”進(jìn)一步完善的制度設(shè)計(jì)與改革路徑。

（三）制度設(shè)計(jì)與改革路徑

黨的十七屆五中全會(huì)提出了要更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)，這對(duì)于我國現(xiàn)行中的行政體制——“省直管縣”改革探索來說，更是有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。但據(jù)收集的文獻(xiàn)分析和現(xiàn)實(shí)情況來看，至今國家仍未出臺(tái)完整的、系統(tǒng)性的指導(dǎo)性政策。因而有研究者對(duì)此提出了要有整體的制度設(shè)計(jì)、頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃就顯得尤為必要和緊迫，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的改革路徑。張占斌在對(duì)目前省直管縣改革中存在的問題簡要回顧的基礎(chǔ)上，得出實(shí)際上是缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，缺乏全國人大及其常委會(huì)、中央政府的充分授權(quán)，以及相關(guān)法律法規(guī)和政策實(shí)施細(xì)則，而省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，內(nèi)含著中央對(duì)這項(xiàng)改革戰(zhàn)略安排、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、改革次序等［14］。龐明禮、張東方認(rèn)為，當(dāng)前“省直管縣”體制改革實(shí)踐存在著諸如財(cái)政體制與行政體制的不協(xié)調(diào)、省以下政府間事權(quán)劃分與財(cái)力的匹配、市縣角色沖突和權(quán)益沖突等問題，而這些問題又都是改革中的核心問題。其原因是中央層面沒有做好頂層制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃，沒有來自全國人大及其常委會(huì)制定的相關(guān)法律的保障，沒有中央政府的充分授權(quán)，中央政府對(duì)于完全意義上的省直管縣體制改革也沒有一個(gè)完善的、系統(tǒng)的指導(dǎo)性改革方案?；诖?，提出要改革和完善與省直管縣體制改革有關(guān)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，和探索垂直管理部門與省直管縣體制有效銜接的機(jī)制。而且還提出了省管縣體制改革的制度框架類型和制度內(nèi)容建議，制度框架方面提出了根據(jù)管理幅度、經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)劃面積和地理環(huán)境分為三種類型，即完全直管型、不完全直管型、完全不直管型；制度內(nèi)容方面，要明確中央與地方和省市縣之間的權(quán)力配置、省縣兩級(jí)政府間的角色定位［15］。有研究者針對(duì)當(dāng)前省直管縣研究中所存在的問題，提出了要采取分類實(shí)施模式、適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃、保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、加強(qiáng)法制保障［16］；還有研究者提出在條件成熟的地方增設(shè)直轄市、縮小?。▍^(qū)）的試點(diǎn)與改革［17］。還有研究者基于市縣府際關(guān)系的不同分類，提出了不同類型的改革路徑。并將市縣關(guān)系分為市強(qiáng)縣強(qiáng)型、市強(qiáng)縣弱型、市弱縣強(qiáng)型、市弱縣弱型，對(duì)應(yīng)的改革路徑分別為撤縣設(shè)區(qū)或省直管縣、市管縣或部分省直管縣或全部省直管縣、行政中心轉(zhuǎn)移或強(qiáng)縣省直管、省直管縣與市縣分治［18］。省直管縣不能脫離實(shí)際的省情而盲目推進(jìn)，在省直管縣推進(jìn)的過程中，一些?。ㄊ校┥踔猎诟母镌圏c(diǎn)的效果尚不明確的前提下，就直接推廣到全省范圍，給省級(jí)財(cái)政增加壓力和難度。張占斌提出推進(jìn)省直管縣在時(shí)間上分三步走的改革路徑，一是在“十一五”期間通過省直管縣的改革，減少財(cái)政層級(jí)，到“十一五”末期爭取把地方省、市、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政先扁平化為省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)；二是在“十一五”改革的基礎(chǔ)上，從理想角度講，通過“十二五”，即五年的時(shí)間，把省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政簡化為省、市（縣）二級(jí)財(cái)政；三是到“十三五”末，即十年左右的時(shí)間，到2020年完成向行政體制的過渡［19］。還有研究者認(rèn)為，要建立起相應(yīng)的改革配套措施，包括體制性層面和具體層面的配套措施，體制性的配套改革措施就是要求“省直管縣”體制改革要與經(jīng)濟(jì)、政治、行政體制等改革相配套，具體性的配套措施包括有計(jì)劃分步驟地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并小縣、市縣分等及劃小省區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)“省直管縣”［20］。夏鋒等認(rèn)為，“省直管縣”改革應(yīng)與城市化發(fā)展趨勢(shì)和特征相適應(yīng)，并根據(jù)不同區(qū)域城市化進(jìn)程分類推進(jìn)“省直管縣”改革，提出在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度；在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以考慮仍維持目前的行政管理格局。但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力，選擇部分縣進(jìn)行直管試點(diǎn)，擴(kuò)大自主權(quán)，搞活縣域經(jīng)濟(jì)，并積極形成區(qū)域中心［21］。

總之，“省直管縣”改革應(yīng)以循序漸進(jìn)、因地制宜為主，從各省的自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)條件、歷史文化傳統(tǒng)，各省內(nèi)地市與縣關(guān)系等綜合考慮的基礎(chǔ)上合理確定試點(diǎn)縣（市）的規(guī)模，有步驟地推進(jìn)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以培育民間組織進(jìn)行承擔(dān)。

（四）研究的學(xué)科與方法

綜上可以看出，目前學(xué)界對(duì)“省直管縣”的研究所涉及的題域及發(fā)表的刊物來看，在學(xué)科層面，主要集中在公共管理學(xué)、財(cái)政學(xué)、行政管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科范圍，這說明從事管理學(xué)類和經(jīng)濟(jì)學(xué)類的學(xué)者相對(duì)較多關(guān)注省直管縣問題。尤其是“從法學(xué)類角度研究省直管縣與司法體制改革的關(guān)系相對(duì)較弱，從社會(huì)學(xué)角度研究省直管縣與社會(huì)管理的關(guān)系也比較弱，這是省直管縣改革理論建設(shè)的一個(gè)短板”［22］。這對(duì)省直管縣中如何協(xié)調(diào)各級(jí)政府間的權(quán)力分合和如何構(gòu)建起層級(jí)少、效率高的扁平化管理模式等論證，提出了些具體改革方案與措施，一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。在理論上也有了一定的積累，為之后的研究奠定了分析的理論基礎(chǔ)。在研究方法層面，主要有定性分析研究和文獻(xiàn)法研究較多。隨著省直管縣試點(diǎn)省份的逐漸增多，也有研究是基于試點(diǎn)省份的樣本選取進(jìn)行實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)證進(jìn)行定量的分析，推斷出適宜、便于進(jìn)行省直管縣的省份和各省級(jí)財(cái)政支出與公共物品供給的困難等方面。如賈俊雪等人，利用1997－2005年間的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，得出省直管縣財(cái)政體制改革在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困中的作用以及財(cái)政分權(quán)和政府機(jī)構(gòu)改革的制約影響模型［23］；陳國權(quán)等人依據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒中的GDP數(shù)據(jù)，對(duì)全國各地級(jí)市及所轄下的各縣人均GDP進(jìn)行統(tǒng)計(jì)相關(guān)分析，得出各地級(jí)市市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快的地方，各縣經(jīng)濟(jì)沒有同步跟進(jìn)，市縣發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性［24］；張永杰、耿強(qiáng)利用縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究發(fā)現(xiàn)，省直管縣體制對(duì)縣級(jí)政府規(guī)模的作用并不顯著［25］。這對(duì)后續(xù)的研究，提供了方法選擇的多樣性和多元化。

三、“省直管縣”研究的發(fā)展趨向與前景展望

“國家之強(qiáng)，在于州縣”，“郡縣治，則天下治”。作為一項(xiàng)上層建筑適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革，“省直管縣”是認(rèn)識(shí)和解讀中國基層治理機(jī)制和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的一個(gè)重要理論視角。當(dāng)前，縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。在結(jié)合“省直管縣”試點(diǎn)實(shí)踐和理論研究中，積淀了相當(dāng)?shù)睦碚撍悸放c學(xué)術(shù)趨勢(shì)，也就是要把自上的權(quán)力進(jìn)行有序的分合與實(shí)際推行情況相結(jié)合，在某些領(lǐng)域進(jìn)行可以探索新的嘗試，形成有特色的研究趨向，有力地推動(dòng)“省直管縣”的研究和實(shí)踐進(jìn)程。

從上述簡要的梳理和回顧可知，“省直管縣”在中央提出有條件的地方可以進(jìn)行改革試點(diǎn)以來，經(jīng)過近10年的研究探索，無論在政界還是學(xué)界，其實(shí)踐的歷程和研究的理論都取得了相當(dāng)?shù)某煽?。總體來看，由于它還在不斷探索和實(shí)踐中，其研究都還相對(duì)不成熟，研究的視角和深度也有待進(jìn)一步拓展。而且理論的創(chuàng)新較缺乏，僅限于對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行抽象、和思辨性的分析較多，對(duì)于實(shí)踐中存在問題提出解決路徑缺乏可操作性建議，并且理論關(guān)懷的高度、實(shí)證分析的深度也還不夠。尤其是關(guān)于“省直管縣”改革的機(jī)制探討尚屬空白，因而研究就不免缺乏視角和學(xué)科的自主創(chuàng)新。

由于“省直管縣”是作為我國一項(xiàng)上層建筑適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大變革，以“省直管縣”來認(rèn)識(shí)和解讀中國基層治理機(jī)制和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，是一個(gè)重要的理論視角。另一方面，作為關(guān)注社會(huì)治理與結(jié)構(gòu)變遷的綜合性學(xué)科的社會(huì)學(xué)，契合著這一體制改革所需的學(xué)科視野，對(duì)于強(qiáng)化“省直管縣”與社會(huì)管理的關(guān)系是改革中較好的切入點(diǎn)，突破制度設(shè)計(jì)的困境與推動(dòng)縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)協(xié)調(diào)創(chuàng)新的聯(lián)結(jié)所在。因此，不管是理論的研究亦或是實(shí)踐的探索，都要服務(wù)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要才能獲得更大的發(fā)展空間。對(duì)應(yīng)于“省直管縣”而言，就要使研究所得出的理論觀點(diǎn)能為現(xiàn)實(shí)改革探索提供分析和指導(dǎo)的作用。

可以肯定地說，隨著研究的不斷深入和發(fā)展，有足夠的信心相信，圍繞以“省直管縣”為主題的研究，今后在理論、方法、實(shí)踐以及實(shí)證分析方面都會(huì)有較大的發(fā)展，并且，“省直管縣”研究的發(fā)展趨勢(shì)將呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。第一，向著多學(xué)科相結(jié)合的方向發(fā)展，尤其是社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科之間的合作，形成多學(xué)科交叉和對(duì)話的發(fā)展格局，還包括地方政府部門的實(shí)踐者與研究者之間的溝通與合作。第二，方法論層面，需要多種方法相結(jié)合，尤其是定性與定量研究相結(jié)合，把個(gè)案研究與比較研究相結(jié)合，特別是對(duì)民族地區(qū)的個(gè)案研究和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)證比較研究，在今后的“省直管縣”研究中將會(huì)得到強(qiáng)調(diào)。第三，應(yīng)舉辦更多的“省直管縣”的研討會(huì)，同時(shí)邀請(qǐng)專家、學(xué)者、政府部門等負(fù)責(zé)人等一起參與研討，促成對(duì)現(xiàn)實(shí)問題和將來的改革走向提供理論和經(jīng)驗(yàn)的對(duì)話。第四，政界和學(xué)界要多開展橫向合作，創(chuàng)造政界與學(xué)界之間合作的路徑。

對(duì)于今后的“省直管縣”體制改革研究，在已有文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為在以下方面將有待作進(jìn)一步的深入研究。第一，如何從縱向上厘出一條職責(zé)清晰、權(quán)力明晰的省、市、縣的職權(quán)鏈條，從而強(qiáng)化“省直管縣”的制度設(shè)計(jì)與體制間的協(xié)同與合力作用；第二，如何在橫向上構(gòu)建起“省直管縣”的制度效應(yīng)下的基層治理，特別財(cái)政與行政治理；第三，如何勾連“省直管縣”后科層管理在共時(shí)性與歷時(shí)性下的縣級(jí)政府運(yùn)行機(jī)制探討；第四，如何審視“省直管縣”后的省縣間關(guān)系與縣治模式的轉(zhuǎn)型，形成新的省縣公共空間。誠然，“省直管縣”研究還有很大的研究空間，但從目前的概況和以上總結(jié)今后應(yīng)作深入研究的幾點(diǎn)看，我們有充分的理由相信，“省直管縣”研究將會(huì)為社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)管理創(chuàng)新提供更為系統(tǒng)和可操作的建議。

［1］陶善才．“省直管縣”改革的實(shí)踐與思考［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2012，（11）；翟校義．“省直管縣”改革影響因素分析［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（6）；孫濤，趙巖．近年來省直管縣財(cái)政管理體制研究述評(píng)［J］．理論探討，2013，（3）．

［2］鐘曉敏，操世元．省直管縣改革：緣起、路徑與未來［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2011，（11）；石亞軍，施正文．“省直管縣財(cái)政改革”邁向“省直管縣行政改革”——安徽省直管縣財(cái)政改革的調(diào)查與思考［J］．中國行政管理，2010，（2）．

［3］［5］孫濤，趙巖．近年來省直管縣財(cái)政管理體制研究述評(píng)［J］．理論探討，2013，（3）．

［4］周湘智．我國省直管縣（市）研究中的幾個(gè)問題［J］．科學(xué)社會(huì)主義研究，2009，（6）．

［6］張占斌．省直管縣改革的步驟和政策探析［J］．資治文摘（管理版），2009，（1）；陶善才．“省直管縣”改革的實(shí)踐與思考［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2012，（11）．

［7］張占斌．省直管縣改革新試點(diǎn)：省內(nèi)單列與全面直管［J］．中國行政管理，2013，（3）．

［8］韓春暉．“省管縣”歷史與現(xiàn)實(shí)之間的觀照——中國地方行政層級(jí)的優(yōu)化改革［J］．行政法學(xué)研究，2011，（1）．

［9］徐元明，等．省直管縣體制改革相關(guān)問題研究——以江蘇省為例［J］．江海學(xué)刊，2007，（6）．

［10］石亞軍，施正文．從“省直管縣財(cái)政改革”邁向“省直管縣行政改革”［J］．探索與爭鳴，2010，（2）．

［11］張占斌．加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃［A］．載張占斌主編．中國省直管縣改革研究［C］．北京：國家行政學(xué)院出版社，2011；汪大海、劉金發(fā)．地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新——從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革［A］．載張占斌主編．中國省直管縣改革研究［C］．北京：國家行政學(xué)院出版社，2011．

［12］龐明禮．對(duì)“省直管縣”改革問題的理性反思［J］．武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（6）．

［13］［16］石亞軍，施正文．從“省直管縣財(cái)政改革”邁向“省直管縣行政改革”［J］．中國行政管理，2010（2）．

［14］張占斌．加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃［J］．行政管理改革，2011，（6）．

［15］龐明禮，張東方．省直管縣體制改革的制度設(shè)計(jì)研究［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）．

［17］易頂強(qiáng)．我國省級(jí)行政區(qū)劃改革新探［J］．求實(shí)，2010，（8）．

［18］陳國權(quán)，梁耀東，于洋．基于區(qū)域差異性的省直管縣分類改革研究［J］．江海學(xué)刊，2012，（4）．

［19］張占斌．省直管縣改革的步驟和政策探析［J］．資治文摘（管理版），2009（1）；張占斌．政府層級(jí)改革與省直管縣實(shí)現(xiàn)路徑研究［J］．經(jīng)濟(jì)管理與研究，2012，（4）．

［20］李金龍，謝哲夫．“省直管縣”的現(xiàn)實(shí)可能性、改革的戰(zhàn)略性調(diào)整［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2010，（3）．

［21］夏鋒，甘露，張娟．“省直管縣”改革應(yīng)置于城市化的大背景下［J］．財(cái)會(huì)研究，2010，（1）．

［22］沈榮華．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的省直管縣改革——兼評(píng)《中國省直管縣改革研究》一書［J］．中國行政管理，2012，（2）．

［23］賈俊雪，張永杰，郭婧．省直管縣財(cái)政體制改革、縣域經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政解困［J］．中國軟科學(xué)，2013，（6）．

［24］陳國權(quán)，梁耀東，于洋．基于區(qū)域差異性的省直管縣分類改革研究［J］．江海學(xué)刊，2012，（4）．

［25］張永杰，耿強(qiáng)．省直管縣體制變革、財(cái)政分析與縣級(jí)政府規(guī)模——基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)視角的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)分析［J］．中國軟科學(xué)，2011，（12）．

（責(zé)任編輯陳文興）

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A

1671-0681（2015）04-0150-06

周賢潤（1982－），男，貴州石阡人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)博士研究生、貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師。

2015-01-26

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-13-0799）：社會(huì)學(xué)視野下的“省直管縣研究”的階段性成果。