張祺樂

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120）

論“志愿者”的權(quán)利保護

張祺樂

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120）

我國的志愿服務(wù)有了迅速發(fā)展，無論是服務(wù)方式還是服務(wù)領(lǐng)域都越來越多樣化，這為中國公益事業(yè)做出了巨大貢獻。參與志愿活動是公民承擔(dān)社會責(zé)任的重要方式，也是公民生活品質(zhì)與生活方式的選擇。志愿者人群的大小是一個健康的公民社會的晴雨表，是國家軟實力表現(xiàn)的一個重要方面。但與其極不協(xié)調(diào)的是，我國志愿者相關(guān)的權(quán)益保障卻并沒有跟上，主要表現(xiàn)在制度缺失和機制不完善。盡快建立起志愿者權(quán)益保障機制，完善對非注冊志愿者相關(guān)的法律保護，既符合時代發(fā)展趨勢，也是一個大國法治的內(nèi)在要求。

志愿服務(wù)；注冊志愿者；非注冊志愿者；權(quán)利保護

民政部李立國部長在2013年9月23日第二屆中國工藝慈善項目交流展示會上說，全國常年開展活動的志愿者已超過6000萬人，每年為社會提供逾3億小時的志愿服務(wù)［1］。隨著我國志愿者服務(wù)的蓬勃發(fā)展，志愿者們在環(huán)境保護、抗震救災(zāi)、社區(qū)服務(wù)等社會的各個領(lǐng)域都發(fā)揮了極其重要的作用，志愿者的社會地位也日益凸顯。愿意做志愿服務(wù)工作的人數(shù)是一個公民社會健康狀況的晴雨表，是一個國家軟實力的表現(xiàn)。參與志愿活動是公民承擔(dān)社會責(zé)任的重要方式，也是公民生活品質(zhì)與生活方式的選擇。但與志愿者服務(wù)迅速發(fā)展極不協(xié)調(diào)的是，志愿者相關(guān)的權(quán)益保障卻并沒有跟上?！吨袊灾驹刚吖芾磙k法》中有專章規(guī)定對注冊志愿者的激勵措施，但大多數(shù)志愿者并沒有學(xué)習(xí)過該辦法，也不清楚自己有什么權(quán)益。除此之外，在大多數(shù)志愿者服務(wù)活動中，沒有人為志愿者們購買保險，就是說如果志愿者們在志愿活動中受傷或致殘，將沒有相關(guān)的法律制度保障他們的權(quán)益。而且無論是共青團中央頒布的《中國注冊志愿者管理辦法》或民政部頒布的《志愿服務(wù)記錄辦法》中均未提到對非注冊志愿者的激勵辦法或保護措施，從這個方面來講，這是我國有關(guān)志愿者立法的重大缺失。志愿者作為一個國家軟實力的重要表現(xiàn)，如果在相關(guān)的法律法規(guī)方面不能給予他們足夠的規(guī)范和保護，會打擊到志愿者參與志愿服務(wù)的積極性，也不利于我國的精神文明建設(shè)和社會建設(shè)。

一、志愿者是國家軟實力一個重要方面

在西方，較為普遍的觀點認(rèn)為，志愿者是在職業(yè)之外，不受私人利益或不在法律規(guī)定的義務(wù)之內(nèi)，為改進社會、提供福利而付出努力的人群。是不受私人利益的驅(qū)使、不受法律強制，基于某種道義、信念、良知、同情心和責(zé)任感，而從事社會公益事業(yè)的人或人群。聯(lián)合國對志愿者定義相對簡潔一些，所謂志愿者是“不以利益、金錢、揚名為目的，而是為了近鄰乃至世界進行貢獻的活動者?！?985年12月7日，第40屆聯(lián)合國大會通過決議，從1986年起，每年的12月5日為“國際促進經(jīng)濟和社會發(fā)展志愿人員日”（International Volunteer－Day for Social and Economic Devlopment）。在中國香港，志愿者被稱為“義工”。志愿服務(wù)稱為“義務(wù)工作”。香港義務(wù)工作發(fā)展局將“義工”定義為：在不為任何物質(zhì)報酬的情況下，為改進社會而提供服務(wù)，貢獻個人時間及精神的人。將“義務(wù)工作”定義為：指任何人志愿貢獻個人的時間及精神，在不為任何物質(zhì)報酬的情況下，為改進社會而提供的服務(wù)。中國青年志愿者協(xié)會對“志愿者”的定義是：志愿者是不為物質(zhì)報酬，基于良知、信念和責(zé)任，志愿為社會和他人提供服務(wù)和幫助的人。

無論是東方還是西方，人類利他性活動的歷史都源遠流長。在中國，雖然志愿者的概念是現(xiàn)代以來才出現(xiàn)的，但中國傳統(tǒng)文化中的“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”、“夫愛人者，人必從而愛之，利人者，人必從而利之”等經(jīng)典思想以及古代的“義倉”等社會實踐。這體現(xiàn)了社會成員間互助、友愛的精神，也是對中華文明中“仁愛”思想的具體闡釋。這種樂善好施、扶貧濟困的傳統(tǒng)與今天的志愿服務(wù)在精神上是吻合的。而在西方文明中，基督教所宣揚博愛和慈善思想，也為志愿服務(wù)奠定了深厚的文化和思想基礎(chǔ)。

今天的志愿服務(wù)就是指，利用自己的時間、技能、資源、善心，為鄰居、社區(qū)、社會提供非盈利、無償援助的行為。不過，志愿服務(wù)工作并不是簡單的無償勞動，而是為了正確的理由而實施的無償勞動，這個理由就是“善行”，“善行”的概念包括慷慨、博愛、感恩、同情心、正義感等。如今，志愿服務(wù)已經(jīng)覆蓋到社會的方方面面，成為公民參與公共生活的重要平臺，志愿服務(wù)既體現(xiàn)了公民的社會責(zé)任，也體現(xiàn)了公民的生活品質(zhì)與生活方式。同時也可以對每一個公民成為合格公民產(chǎn)生重大影響。

從組織方式上來看，我國的注冊志愿者主要分為兩大類，分別是中國青年志愿者和社區(qū)志愿者。中國青年志愿者是從屬于中國共產(chǎn)主義青年團中央委員會下屬的中國青年志愿者協(xié)會，它所組織的活動，往往以項目為主，在組織大規(guī)模的項目方面，青年志愿者有自己的優(yōu)勢。中國青年志愿者協(xié)會是中國目前最大的志愿組織，它的特點是，“中國青年志愿者協(xié)會可以利用共青團中央和各級共青團的地方組織開展活動”［2］（P166）。

和中國青年志愿者一樣，社區(qū)志愿者也是中國當(dāng)前的大型志愿者組織之一。中國城市的社區(qū)志愿者服務(wù)是20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)的新事物，是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，“以街道為主體，以居委會為依托，動員社區(qū)居民為本社區(qū)內(nèi)成員的物質(zhì)生活和精神生活提供各種社會福利和社會服務(wù)的群眾性服務(wù)活動”［2］（P165）。該組織廣泛開展各種形式社區(qū)服務(wù)，吸收廣大青年志愿者參與社區(qū)的服務(wù)活動。并且，在開展社區(qū)服務(wù)志愿者活動的地方大都制定了有關(guān)章程和管理辦法，是一支有組織有章程的志愿者隊伍。他們幫助有困難的群眾解決了很多實際的問題。

除了社區(qū)志愿者和青年志愿者以外，中國的其他社會團體也有自己的志愿者和志愿者活動，包括中國紅十字會、中華全國慈善總會及其他地方組織、中國老齡科技工作者協(xié)會、中華全國婦女聯(lián)合會，等等。我國還有一大批優(yōu)秀的民間志愿者團體，它們同樣開展了很多公益活動。

志愿服務(wù)的基本類型有：互助和自助、開展慈善活動的參與、倡導(dǎo)與組織。志愿服務(wù)的領(lǐng)域涵蓋五個方面：賽會類志愿服務(wù)、扶貧開發(fā)志愿服務(wù)、社區(qū)（民間）志愿服務(wù)、支持企業(yè)開展以實現(xiàn)企業(yè)社會責(zé)任為目標(biāo)的志愿服務(wù)、國際組織等合作開展志愿服務(wù)［3］（P73）。我國的志愿服務(wù)工作著眼于構(gòu)建長效的志愿服務(wù)工作體系，形成“項目+團隊”的工作機制，促進各類志愿者團隊、各類志愿服務(wù)項目的發(fā)育、成長、繁榮。

近幾年來，青年志愿者行動的服務(wù)領(lǐng)域不斷擴大，其中包括在農(nóng)村扶貧開發(fā)、城市社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護、大型活動、搶險救災(zāi)、社會公益等領(lǐng)域形成了一批重點服務(wù)項目。目前具有廣泛知名度和影響力的項目有：青年志愿者“一助一”長期結(jié)對服務(wù)計劃、青年志愿者扶貧接力計劃、大中專學(xué)生志愿者暑期文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動、保護母親河“中國青年志愿者綠色行動營計劃”、成人預(yù)備期志愿服務(wù)、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃、海外志愿服務(wù)活動、可可西里珍稀動物保護等等。

2008年的汶川大地震讓中國的志愿者們迅速的成長，有人說，“‘5·12’地震基本上把中國的慈善事業(yè)向前推進了至少10年”［4］（P46）。震后民間的志愿組織如雨后春筍般生長發(fā)展起來，志愿服務(wù)的專業(yè)化日益凸顯。除了大量的志愿者參與災(zāi)后重建外，由志愿者參與的心理救援工作站、社會工作站等也在震區(qū)紛紛建立起來。這些服務(wù)站穩(wěn)步發(fā)展，各種服務(wù)項目應(yīng)有盡有，既為災(zāi)區(qū)重建作出了貢獻，也鍛煉了志愿者。受北京奧運會、汶川地震等重大事件的需求激發(fā)，2008年中國志愿者隊伍至少增加了1427萬人。據(jù)統(tǒng)計，深入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外志愿者隊伍總量在300萬人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)在1000萬以上，其經(jīng)濟貢獻約185億元；統(tǒng)計顯示，2008年170萬名奧運志愿者服務(wù)累計超過2億小時，其中4名中國志愿者和北京志愿者協(xié)會還分別獲得“聯(lián)合國卓越志愿服務(wù)獎”及組織獎［5］。

志愿服務(wù)的發(fā)展讓人人都有機會參與到社會建設(shè)中來，改變了社會資源配置的格局，激發(fā)了人們回饋社會的熱情。雖然正規(guī)的志愿服務(wù)在我國興起的時間并不長，但其發(fā)展的速度是十分驚人的。它能有如此迅速的發(fā)展，正是因為志愿服務(wù)順應(yīng)了時代發(fā)展的需要，所以無論從立法上或是制度建設(shè)上，都不應(yīng)該有意或無意地傷害志愿者的熱情。

二、現(xiàn)行法律法規(guī)中對志愿者權(quán)利保護的缺失

志愿者以及志愿服務(wù)工作已然成了我國精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，成了我國社會主義核心價值觀所倡導(dǎo)的“和諧”理念的重要載體。這一利國利民的工程，應(yīng)該由社會來主導(dǎo)、踐行，而國家作為后備，在制度上應(yīng)對志愿者的權(quán)利予以保障。這項工作的成功與否，必須在依法治國的框架下進行，而要在依法治國的框架下開展工作，首先需要做好的工作就是制度建設(shè)。

2006年，共青團中央頒布了《中國注冊志愿者管理辦法》，2013年，共青團對2006年的《中國注冊志愿者管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進行了修改。修改的內(nèi)容重包括以下四個方面：一是完善志愿者權(quán)益保障制度。增加志愿者“個人信息保密”工作制度，并在現(xiàn)有權(quán)利保障規(guī)定基礎(chǔ)上，增加各級團組織、志愿者組織逐步建立志愿者權(quán)益保障機制。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定維護志愿者正當(dāng)權(quán)益，推動建立志愿者保險和應(yīng)急基金，做好相關(guān)救助和慰問工作。二是優(yōu)化志愿者機理機制。對認(rèn)定星級志愿者服務(wù)時間標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實踐經(jīng)驗，并參考民政部《志愿服務(wù)記錄辦法》規(guī)定做了適當(dāng)調(diào)整。增加“完善志愿者評價機制”內(nèi)容，對“星級認(rèn)證制度、評選表彰和獎?wù)率谟柚贫取钡燃畋碚弥贫鹊慕M織實施進行簡化和明確，將共青團中央、中國青年志愿者協(xié)會“中國青年志愿者優(yōu)秀個人獎、組織獎、項目獎評選表彰活動”納入管理辦法。三是探索志愿者注冊管理信息化手段。增加“各級團組織、志愿者組織要推進志愿服務(wù)平臺建設(shè)、形成實體型、網(wǎng)絡(luò)型、復(fù)合型平臺”，“鼓勵依托網(wǎng)絡(luò)新媒體組織開展志愿者服務(wù)活動”等內(nèi)容。四是明確注冊志愿者、志愿服務(wù)的定義，擴展志愿服務(wù)領(lǐng)域，將“國家”作為志愿服務(wù)對象納入志愿者、志愿服務(wù)概念；增加志愿者精神、志愿服務(wù)日等內(nèi)容，完善志愿者標(biāo)志、志愿者誓詞等內(nèi)容，制定志愿服務(wù)的強制性指標(biāo)，即每名注冊志愿者根據(jù)個人意愿至少選擇參加一個志愿服務(wù)項目或活動，每年參加志愿服務(wù)時間累積不少于20小時。

從整個《辦法》修改的重點看，主要還是集中在如何如何有效組織志愿服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。比如，共青團中央的《中國注冊志愿者管理辦法》規(guī)定的志愿者權(quán)利就有七項：參加志愿服務(wù)活動；接受相關(guān)的志愿服務(wù)培訓(xùn)；要求獲得從事志愿服務(wù)的必需條件和必要保障；優(yōu)先獲得志愿者組織和其他志愿者提供的服務(wù)；對志愿服務(wù)工作提出意見和建議；相關(guān)法律、法規(guī)、政策所賦予的權(quán)利；可申請取消注冊志愿者身份。而《中國紅十字基金會志愿者管理辦法》（草稿）規(guī)定的志愿者權(quán)利有六項：獲得中國紅基會志愿服務(wù)的相關(guān)信息；獲得中國紅基會志愿服務(wù)必要的條件和保障；獲得中國紅基會志愿服務(wù)活動所需的教育和培訓(xùn)；對中國紅基會志愿服務(wù)工作提出意見和建議；有終止志愿服務(wù)的自由；相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定賦予的其他權(quán)利。

民政部2012年10月23日出臺的另外一份有關(guān)志愿者的文件《志愿服務(wù)記錄辦法》主要記錄志愿服務(wù)的客觀情況。包括基本信息、志愿服務(wù)信息、培訓(xùn)信息、表彰獎勵信息、被投訴信息等五類關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息。其目的出于三方面的考慮：管理上的需要；任務(wù)上是否適度；內(nèi)容上是否適當(dāng)。同時也大量記載了與志愿者服務(wù)有關(guān)的權(quán)利“鼓勵”辦法。比如：鼓勵有關(guān)部門、社會組織和企事業(yè)單位對有良好志愿服務(wù)記錄、表現(xiàn)優(yōu)異的志愿者進行表彰獎勵；鼓勵有關(guān)單位在招生、招聘時，同等條件下優(yōu)先錄用、聘用和錄取有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者；鼓勵博物館、公共圖書館、體育場館等公共文化體育設(shè)施和公園、旅游景點等場所，對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者免費或者優(yōu)惠開放；鼓勵城市公共交通對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者給予票價減免優(yōu)待等等。

這些權(quán)利中多數(shù)屬于一般性權(quán)利，之于一般性的權(quán)利，比如“參加志愿者服務(wù)活動”、“對志愿服務(wù)工作提出意見和建議”以及“獲得中國紅基會志愿服務(wù)的相關(guān)信息”等權(quán)利并不屬于本文探討的問題。我們需要討論的是，一個志愿者，一個參與公益慈善活動的人，在其參與這項活動過程中如果他的健康權(quán)、生命權(quán)受到傷害應(yīng)該如何救濟？

從以上所列舉的有關(guān)志愿者的各種規(guī)定來看，無論是有關(guān)志愿者權(quán)利或獎勵的規(guī)定中，均未出現(xiàn)對志愿者傷殘補助的具體規(guī)定。即使在修改后的《中國注冊志愿者管理辦法》中有提到要建立起志愿者的保險制度，但在實踐中，落實了這一制度的組織少之又少。

可以看出，從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)文件上來看，對于志愿者的保護是亟需改善的。特別需要注意的是，除了注冊志愿者之外，在各種公益活動中，也許會有非注冊志愿者的參與，而他們的權(quán)益根本沒有相關(guān)的法律法規(guī)進行保護。但無論是注冊志愿者或是非注冊志愿者，都是構(gòu)建和諧社會的重要力量，他們在社會建設(shè)中發(fā)揮著其獨特的作用。所以在對他們權(quán)利的保護和激勵措施上，應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)有所偏頗。

三、如何保障志愿者的權(quán)益

志愿者服務(wù)是一個人之于自我本性善在社會中對社會、對國家認(rèn)同基礎(chǔ)上所作出的無償利他活動。志愿服務(wù)與國家兵役不同，雖然我們說服兵役是一個適齡青年對國家的義務(wù)，但無論古今中西，兵役實際上是有償?shù)?。志愿服?wù)更與任何公務(wù)員為國家工作不同，公務(wù)員不但收取報酬，而且還享受高額的社會福利。無論是軍人還是公務(wù)員，當(dāng)他們遇到健康及生命危險時，有相應(yīng)的傷殘撫恤的法律規(guī)定，也就是說，只要與他們的工作有關(guān)的時間內(nèi)，一旦他們的健康以及生命受到侵害，其經(jīng)濟上的救濟能夠得到保障。

在中國，之于公務(wù)員以及軍人，有民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》，其內(nèi)容比較詳盡，規(guī)范了可能引起危害的各種因素，并就不同情況作了不同的救濟規(guī)定。但是，之于志愿者而言，當(dāng)他們在從事志愿服務(wù)過程中，法律并沒有類似的規(guī)定給予保障。

共青團中央的《辦法》第七條（六）規(guī)定：志愿者可獲得“相關(guān)法律、法規(guī)、政策所賦予的權(quán)利?！憋@然，這是一條引導(dǎo)性條款，指向的是“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”，并不具有規(guī)范性意義。2009年，中國紅十字基金會提供了《中國紅十字基金會志愿者管理辦法》（修訂稿），第七條，“志愿者權(quán)利”中對志愿者權(quán)利保護規(guī)定的第（六）款規(guī)定，其權(quán)利保護參照“相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定賦予的其它權(quán)利”。這些權(quán)利顯然應(yīng)該是指志愿者在志愿服務(wù)過程中的正當(dāng)權(quán)利。當(dāng)然，志愿者在志愿服務(wù)中的權(quán)利有各種不同的類型，比如受到傷害而應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄途葷臋?quán)利，在志愿服務(wù)中不屬于自身過失對服務(wù)對象傷害而免責(zé)的權(quán)利等。民政部的《志愿者綱要》有“推動建立志愿者保險制度，明確志愿者保險的責(zé)任主體、涉險范圍和風(fēng)險承擔(dān)機制，為志愿者參與社會服務(wù)解除后顧之憂?！钡吨驹刚呔V要》與共青團的《辦法》及紅基會的《管理辦法》性質(zhì)不一樣，紅基會和共青團都是社團組織，而民政部是國家機關(guān)，其規(guī)范性文件具有規(guī)章的效力。同時，《志愿者綱要》作為民政部一段時間的工作安排，使用的是“推動解除志愿者后顧之憂”的表述，并無實質(zhì)性意義。

從一份發(fā)布在“問卷星”上的“關(guān)于大學(xué)生志愿者權(quán)益保護現(xiàn)狀的調(diào)查問卷”上，我們看到，有59.8%的參與者“沒有考慮自身有可能被侵犯的問題”；在題干為“假如您從事?lián)岆U救災(zāi)等可能危及人身安全的志愿服務(wù)，您認(rèn)為哪一方應(yīng)該支付保險費用”的回答中，有7.4%的答案認(rèn)為是“志愿者自身”、77%的答案認(rèn)為是“志愿服務(wù)組織”、8.3%認(rèn)為是“服務(wù)對象組織”、7.4%的人認(rèn)為“不需要買保險”；在題干“您認(rèn)為如果志愿者在服務(wù)中自身利益受到損害，應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)”，41.7%的人認(rèn)為“如果自己沒有過失，則應(yīng)當(dāng)由志愿服務(wù)機構(gòu)或服務(wù)對象負(fù)全部責(zé)任”、17.2%的人認(rèn)為“如果是由于自己的過失，則應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)責(zé)任”、37.7%認(rèn)為“即使由于自己的過失，志愿者機構(gòu)或服務(wù)對象也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分責(zé)任”、3.4%的人認(rèn)為“沒考慮過這個問題”；在題干“假如志愿者的權(quán)益受到侵犯，您個人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過何種途徑尋求解決”，59.3%的人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚓S護自身的權(quán)益”、26%的人認(rèn)為“如果允許，應(yīng)該私下解決”、13.2%的人認(rèn)為“既然作為無私奉獻的志愿者，不應(yīng)太在意權(quán)益是否侵犯”、1.5%的回答是“其他”；在題干“在您或您的同學(xué)參加過得志愿服務(wù)活動中，是否遇到過自身權(quán)益受損害的情況”中，6.9%的人認(rèn)為“經(jīng)?！?、66.7%的人認(rèn)為“偶爾”、26.5%的人認(rèn)為“從來沒有”；而在題干“在您或您的同學(xué)參加過的志愿服務(wù)活動中，志愿服務(wù)組織是否會提供相關(guān)必要的保障”，19.6%的人認(rèn)為“一般都會”、55.4%的人認(rèn)為“只有一部分會”、25%的人認(rèn)為“基本沒有”。

從這份問卷中我們看到志愿者在參與志愿服務(wù)中存在的最主要問題是權(quán)利意識淡薄。其中包括組織者權(quán)利意識和志愿者的權(quán)利意識都相當(dāng)?shù)?。這可能不僅僅是志愿者的權(quán)利意識問題。權(quán)利意識并不僅僅拘泥于一個人就某一種或某一類權(quán)利的主張，而是在任何情況下都明確自己的權(quán)利邊界。明確自己的權(quán)利邊界，也是知道自己的義務(wù)邊界，不能很好地把握權(quán)利和義務(wù)的度，我們可能不僅僅會傷害自己，也會傷害別人。

那么，當(dāng)志愿服務(wù)活動中，志愿者的健康及生命受到損害怎么辦？一如我們前面已經(jīng)羅列過的所知，民政部的《志愿者綱要》中的規(guī)定是：“推動建立志愿者保險制度，明確志愿者保險的責(zé)任主體、涉險范圍和風(fēng)險承擔(dān)機制，為志愿者參與社會服務(wù)解除后顧之憂?！边@一規(guī)范性文件只是一個工作規(guī)劃，希望“推動”“保險制度”，界定“保險責(zé)任主體”、“涉險范圍”、“風(fēng)險承擔(dān)機制”來為“志愿者參與社會服務(wù)解除后顧之憂”。團中央的志愿者權(quán)利保護是通過“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”保障志愿者的權(quán)利，紅基會的有關(guān)規(guī)定是與共青團中央意思基本一致的“參照相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定”來保障志愿者的“其它權(quán)利”。我們都知道，共青團以及紅基會只是社會組織，它們提供的僅僅是單位的規(guī)范性文件，不具有法律效力。不過，即使它不是法律文件，卻依然是規(guī)范性文件，在對志愿服務(wù)的規(guī)范上還是具有一定的效力。但是，在志愿者權(quán)益的保護上，這兩份文件僅僅起到了“指引”的作用。因為它們提供的措施是通過“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”保障志愿者的權(quán)利或“參照相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定”來保障志愿者的“其它權(quán)利”。其淵源指向的是法律規(guī)定。那么，我國有無此類法律規(guī)定？

2007年8月30日通過，2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十七條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、縣級以上地方各級人民政府及其有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)為專業(yè)應(yīng)急救援人員購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備和器材，減少應(yīng)急救援人員的人身風(fēng)險。”從所列舉的單位情況看，這些都是國家機關(guān)，應(yīng)該是指職務(wù)范圍內(nèi)的救援工作，與參加志愿服務(wù)的人員無關(guān)。在第五十五條中有：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序?！钡谖迨邨l規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護社會秩序?！边@些屬不屬于志愿服務(wù)？如果是，那么就屬于非注冊志愿者參與救助活動。如果國家制定了相關(guān)的志愿服務(wù)保護法，非注冊志愿者是否屬于保護范圍，這里就存在身份識問題。而第六十一條的規(guī)定是：“公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵。縣級以上人民政府對在應(yīng)急救援工作中傷亡的人員依法給予撫恤。”同樣，從身份上識別，這些嘉獎和救助措施似乎也不適用于志愿者。

《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第三十四條規(guī)定“用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。勞務(wù)派遣期間，被派遣的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由接受勞務(wù)派遣的用工單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；勞務(wù)派遣單位有過錯的，承擔(dān)相應(yīng)的補充責(zé)任?！蔽覀兡芊裨谥驹刚咧驹阜?wù)過程中對受助者造成的傷害依照該條款執(zhí)行？而我們的志愿者能否在其權(quán)利受到傷害時依照第三十五條之規(guī)定，即“個人之間形成勞務(wù)關(guān)系，提供勞務(wù)一方因勞務(wù)造成他人損害的，由接受勞務(wù)一方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。提供勞務(wù)一方因勞務(wù)自己受到損害的，根據(jù)雙方各自的過錯承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”執(zhí)行？答案顯然也是不能適用。因為在勞務(wù)派遣關(guān)系中，雙方存在經(jīng)濟關(guān)系，而志愿者與受助者之間并沒有經(jīng)濟關(guān)系。所以，基于志愿服務(wù)所形成的服務(wù)關(guān)系，應(yīng)該是一種有別于其他法律規(guī)定的與經(jīng)濟行為有關(guān)的新關(guān)系。

目前全世界志愿者數(shù)量已經(jīng)達到3至5億人。美國志愿者人數(shù)占其全國總?cè)丝诘?6%，也就是說，美國的志愿者人數(shù)達到1.68億；德國人口是81，799，600，有志愿者2300萬；以色列20%以上的人參加志愿活動；法國參與志愿服務(wù)的人數(shù)占總?cè)丝诘?7%；據(jù)不完全統(tǒng)計，香港參與義工服務(wù)的機構(gòu)約2100間，登記的義工多達90多萬人。而根據(jù)我國《志愿者綱要》所提出的要求，中國的注冊志愿者在2020年要達到1.3億。所以，如何保護這1.3億志愿者的權(quán)益不受到傷害，是國家在制定專門性的法律時必須要考慮的問題。2011年3月，日本災(zāi)難性的海嘯，美國航空母艦“里根號”艦長湯姆·伯克向全體船員下達指令，前往災(zāi)區(qū)提供人道主義援助。完成任務(wù)之后，“里根號”上許多水兵開始患怪病，這可能與他們參加福島核泄漏救助時使暴露在輻射環(huán)境下有關(guān)。其結(jié)果是，參與救災(zāi)的7萬美軍官兵起訴日本東電公司?？梢钥闯?，志愿者在參與志愿服務(wù)時其風(fēng)險無處不在，為了減損志愿者的損害，許多國家都制定法律對志愿服務(wù)行為予以保護。比如，美國政府在1973年就制定了志愿服務(wù)法。目前美國修訂的志愿者法律法規(guī)主要包括《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》（1989），《國家和社區(qū)服務(wù)法案》（1990），《聯(lián)邦志愿者保護法》（1997）等。日本也有專門針對志愿者的《志愿活動保險》。其保障內(nèi)容將傷害事故與賠償事故做了具體規(guī)定。比如，“傷害事故”被定義為，“活動參加中突如其來的傷害；天災(zāi)；食物中毒；傳染病”，志愿服務(wù)中傷害他人的“賠償事故”定義為，“活動過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等。從法律上保障了志愿者的合法權(quán)益。日本法律還規(guī)定加入志愿者保險是志愿者的義務(wù)。并具體規(guī)定了在救災(zāi)現(xiàn)場，負(fù)責(zé)志愿者等級的有關(guān)人員必須確認(rèn)志愿者是否加入了志愿者保險。如果未加入保險，志愿者要當(dāng)場辦理投保手續(xù)后才能夠投入救災(zāi)活動。

從域外經(jīng)驗來看，在志愿服務(wù)比較發(fā)達的國家中，若志愿者在參加志愿活動中若遭受到傷害事故，都有專門的補償性規(guī)定，相對來說，我國在這方面的規(guī)定就顯得不夠明確。在有關(guān)志愿者保護的法律法規(guī)中，只有引導(dǎo)性的規(guī)定，而且從法律的位階上來看，層級較低，更沒有針對非注冊志愿者的保護制度。這都是我國立法中不足的地方。

結(jié)語

隨著志愿服務(wù)理念的普及，我國的志愿服務(wù)隊伍不斷的壯大，具體表現(xiàn)在志愿者的數(shù)量越來越多，其服務(wù)的領(lǐng)域也越來越廣。在這些志愿者中除了注冊志愿者以外，還有很多非注冊志愿者也秉持著“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿者精神積極參與著志愿服務(wù)活動。但是，至今為止，法律對他們的權(quán)益保護還是一片空白。為了有效地保護志愿者在志愿服務(wù)過程中的合法權(quán)益，通過全國人大制定一部國家統(tǒng)一的志愿服務(wù)保護法的要求急迫而可行。

除了制定相關(guān)的法律之外，也可以參考域外經(jīng)驗，在志愿服務(wù)活動中以項目為主導(dǎo)，只要是參加了某一服務(wù)項目的志愿者都可納入相關(guān)的法律保護之中，這樣就可以在一定程度上解決注冊志愿者和非注冊志愿者的身份確認(rèn)問題。

在志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的今天，無論是志愿服務(wù)的方式還是志愿服務(wù)的領(lǐng)域都越來越多樣化，志愿者服務(wù)作為社會主義精神文明建設(shè)的重要載體，不僅促進了社會的和諧，更是人性中最純潔的善良的體現(xiàn)。這種善良應(yīng)該得到法律的保護，不要讓志愿者的善因為法律保護缺位而受到傷害，一部良法應(yīng)該起到保護人類美好品行的作用。由此觀之，對志愿者的權(quán)益進行立法保護既符合了時代發(fā)展的趨勢，也是一個大國法治的必然要求。

［1］有關(guān)志愿者數(shù)量的統(tǒng)計還有許多版本，根據(jù)2014年5月出版的《中國慈善發(fā)展報告》中的《2013年中國志愿者捐贈價值報告》（第92-112頁）統(tǒng)計：全國青年志愿者4043萬人、全國婦聯(lián)巾幗志愿者220萬人（該統(tǒng)計數(shù)據(jù)應(yīng)該存疑。在同一報告中，有關(guān)志愿者個人一般特征統(tǒng)計顯示：志愿者性別比例為：男性44.30%，女性為55.70%。也就是說，無論如何，女性參加志愿者活動人數(shù)大于男性。所以，這里顯示的女性志愿者為220萬人應(yīng)該有誤）、全國注冊助殘志愿者700萬人、全國老年志愿者2000萬人、中國紅會項目志愿者225萬人、中國企業(yè)志愿者200萬人。這與中央精神文明辦指導(dǎo)成立的中國志愿服務(wù)聯(lián)合會發(fā)布的志愿者5000萬人和民政部部長李國立提供的6000萬人的數(shù)據(jù)存在誤差（這里可能存在重復(fù)或漏報的情況）。同樣在一份報告中，英國慈善援助基金（CAF）根據(jù)底蓋洛普公司的調(diào)查結(jié)果，在2013年發(fā)布的《全球捐助指數(shù)2013報告》中顯示，全球被調(diào)查的160個國家和地區(qū)總排名中，中國志愿者捐贈志愿服務(wù)時間排名為131（美國為第3名、中國香港為82名、中國臺灣為60名）。

［2］江汛清，葛道順.志愿服務(wù)［A］.楊團，葛道順.中國慈善發(fā)展報告（2009）［C］.社會科學(xué)文獻出版社.2009.

［3］鄧小冬.上海世博會志愿者工作對于青年志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展與啟示［A］.楊團.中國慈善發(fā)展報告（2011）［C］.社會科學(xué)文獻出版社.2011.

［4］丁元竹，江汛清.2009年公民志愿者行動報告［A］.楊團.中國慈善發(fā)展報告（2010）［C］.社會科學(xué)文獻出版社.2010.

［5］民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司、中民慈善信息中心. 2008年度中國慈善捐助報告［R］.

（責(zé)任編輯馬光選）

C916.2

A

1671-0681（2015）04-0161-06

張祺樂（1987-），女，四川雅安人，西南政法大學(xué)法學(xué)理論專業(yè)博士。

2015-01-21