郭風英

（河南農(nóng)業(yè)大學文法學院，河南鄭州，450002）

社會組織參與社會治理的責任與困境*

郭風英

（河南農(nóng)業(yè)大學文法學院，河南鄭州，450002）

高效的社會治理需要多元、互動、合作的組織網(wǎng)絡，社會組織不僅可以提供多元化的公共產(chǎn)品，而且能夠有效促進社會整合與社會團結。然而，現(xiàn)實的困境是社會組織實質性參與不足。因此，要大力培育社會力量，增強社會的自治能力；改革和完善社會治理體制；重構社會關系，建構合作治理網(wǎng)絡，促進社會組織的有效參與，實現(xiàn)高效的社會治理。

社會組織；社會治理；社會參與；參與責任；參與困境

黨的十八屆三中全會指出的創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織的活力，為社會組織參與社會治理提供了新的發(fā)展機遇。但是在我國目前的社會治理中，社會組織的功能以及作用的發(fā)揮極其有限。如何更好的發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用，是社會治理中的重要問題，也是我國傳統(tǒng)社會管理走向現(xiàn)代社會治理的關鍵。因此，正確認識社會組織參與社會治理的必要性以及社會組織參與社會治理的責任，認識社會組織參與社會治理的困境所在，才能找到社會組織參與社會治理的有效突破路徑，對于重構社會網(wǎng)絡以及合作治理體制具有重要的意義。

一、社會組織參與社會治理的相關研究綜述

（一）相關研究綜述

學界認為萊斯特·薩拉蒙所提出“組織性”、“民間性”、“非營利性”、“自治性”、“志愿性”是社會組織的基本特征。但是中國的社會組織是特殊的“社會轉型”的一部分，具有一般非政府組織的基本屬性外，還呈現(xiàn)出“相對性、實證性、過渡性和典型性的特征”［1］。社會組織在什么條件下存在，即存在的合法性問題，學界認為存在政治合法性和社會合法性，認為“社團的社會合法性主要有三種基礎，一是地方傳統(tǒng)；二是當?shù)氐墓餐?；三是有共識的規(guī)則或道理。一個社團要在一個地方立得住，至少應該具有其中的一個根基?！保?］認為“國家對非政府組織的合法性控制制約著公民社會組織的發(fā)展。”［3］唐興霖、周幼平認為中國社會組織的研究“經(jīng)歷了一個從單純引介西方理論和模仿國外研究視角逐步向重視本土化理論思考與實證研究轉變的過程?！保?］（p49-51）在此過程中，國內(nèi)學者逐漸對社會組織在中國的發(fā)展以及本土化功能進行研究。有學者認為，社會組織的功能集中表現(xiàn)在幫助政府解決邊緣問題、提供大量提供就業(yè)機會、塑造參與型政治文化、有效地幫助弱勢群體、促進國家間的合作。針對我國社會組織功能發(fā)揮的主要領域來說，學界主要從經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會管理、政治民主等方面進行分析。還有學者針對社會組織的困境進行分析，進而提出社會組織有效成長和參與的對策。總的來說，國內(nèi)理論界對社會組織的研究，其內(nèi)容涵蓋了社會組織的概念、性質和特征、分類、作用、功能與意義等功能性問題以及在現(xiàn)有的制度框架下如何有效地推進社會組織的發(fā)育和促進良好的、有利于社會組織真正發(fā)育的社會基礎環(huán)境的深層次內(nèi)涵問題。就其研究形式而言大致可分為基本理論研究、實證研究、管理研究、比較研究以及立法方面的研究等。

國內(nèi)學者對社會組織的研究，尤其是對社會組織功能的研究，本質上反映了對政府與社會關系的認識，有學者認為“非政府組織與政府之間的關系是‘兩種互動關系’，是‘抗爭與合作關系’?！边€有學者把非政府組織與政府的關系稱為“互動博弈關系”。在我國理論界出現(xiàn)了“國家中心主義”、“社會中心主義”、“國家-社會合作主義”三種傾向，但是總的來說，“社會組織自身的性質和特點決定了與政府之間的關系必然是沖突與合作并存……尤其是在政府加強社會管理的過程中，政府和非政府組織進行著越來越多的合作，非政府組織不斷地在提供公共服務、公共物品、參與社區(qū)治理、應急管理、協(xié)調(diào)社會矛盾等方面和政府進行合作?！保?］

學術界的研究無疑具有重要的價值和啟發(fā)意義，也是后續(xù)研究的基礎。但是，學術界對社會組織功能內(nèi)涵和功能外延的理解沒有形成共識，導致不同領域、不同話語體系或語境的研究中對話困難，從而制約對社會組織作用的深層次研究，這也是本文試圖要解決的問題。另外，學術界對社會組織多是表層的功能性研究，對其背后的制約性因素的研究欠缺，缺少學層面上對社會組織參與社會治理的功能、困境及對策的提升和凝練，這也是本文試圖解決的問題之一。因此，本文要在學界研究的基礎上，試圖運用“國家-社會”分析框架，采取歸類法對社會組織參與社會治理的主要功能進行清晰而明確的論述，進而分析在現(xiàn)實語境下社會組織參與社會治理的困境以及走出困境的有效路徑。

二、社會組織參與社會治理的主要功能

失靈理論為社會組織參與社會治理提供了理論基礎。而在現(xiàn)代社會治理中，之所以需要多元化的社會組織網(wǎng)絡，主要是因為現(xiàn)代社會事務的多樣性使社會治理和社會服務的任務繁雜多樣，需要不同社會主體之間的配合才能完成這些任務。另外，由于不同的主體可能存在失靈的風險，任何一方的存在有益于彌補另一方的失靈。良好的社會治理需要依靠政府、市場和社會，“兩點成線，三點成面，成了面了，才能穩(wěn)定，社會組織是社會穩(wěn)定的基石，是社會發(fā)展的生力軍”［6］。就社會組織而言，除了彌補政府失靈和市場失靈的不足，還可以為社會提供特殊的產(chǎn)品和服務，在提供這些服務的同時可以有效促進社會整合和社會團結。

（一）提供公共產(chǎn)品

在社會治理和社會服務中，政府可以提供公共物品，市場可以提供私人物品，社會組織則可以提供公共產(chǎn)品和特殊的社會服務。社會組織參與社會治理和社會服務主要通過以下幾種方式：第一，社會組織可以通過和政府合作，作政府的代理人，接受政府的委托和授權，為社會提供公共服務和生產(chǎn)準公共產(chǎn)品。第二，由于社會組織具有公益性、非營利性、民間性、志愿性等特性，社會組織可以充分貼近群眾、以民為本、關懷之上、平等尊重地為社會提供公平、公正的社會服務。尤其是面對弱勢群體、邊緣群體、壓力群體，社會組織可以為他們提供精神救助、壓力排解、心理治療、臨終關懷等更高層次的心理服務和精神服務。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，社會組織在經(jīng)濟、政治、社會、文化、國際影響等方面承擔著多元化的社會功能，發(fā)揮著重要的影響。

（二）促進社會整合和社會團結

社會組織在提供公共產(chǎn)品和公共服務的同時，對社會整合和社會團結具有重要影響。第一，促進社會成員之間的整合和團結。社會組織提供服務的過程，也是通過其特殊的組織形式吸納不同的社會群體參與的過程，在社會成員的不斷參與中，成員由個體走向群體，由原子化走向組織化。在此過程中，社會個體的團體意識、組織意識、參與意識被調(diào)動起來，在促進社會團結的同時可以降低社會治理成本、提高社會治理效能。第二，促進社會治理主體之間的團結和整合。在市場體制下，信息、資源、社會交往等的開放性，市場社會的分工、平等、法治等特性，使社會治理和社會服務中不同治理主體之間的合作、協(xié)調(diào)、互動成為可能，而社會組織、市場組織、政府組織任何一方的參與則促進彼此之間了解、認知、容忍、協(xié)作、團結和整合。

（三）促進制度創(chuàng)新和制度完善

制度是約束社會主體在社會活動中行為的各種規(guī)范。社會治理和社會服務中，社會政策的創(chuàng)新和完善不是單一的政府行為，也是社會行為。國家和政府是制度的供給者和提供者，社會組織的參與可以促進制度創(chuàng)新和制度完善。正如我國體制改革中的“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”策略一樣，社會組織可以通過直接的政策建議影響社會政策也可以通過實踐創(chuàng)新為社會政策的完善提供實踐源泉。第一，社會組織可以通過直接提供政策建議，影響或改變政府決策，進而促進政策創(chuàng)新和完善；第二，社會組織可以通過實踐創(chuàng)新，為國家完善社會制度提供源泉。

三、我國社會組織參與社會治理的現(xiàn)實困境

改革開放以來，我國治理的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，社會組織參與社會治理的體制機制不斷完善，社會組織在社會治理和公共物品供給中發(fā)揮著越來越重要的作用，黨的十八屆三中全會所提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，實質上是一種國家、社會、公眾等多主體參與的合作治理模式，其深層次的含義是國家與社會關系的根本性變革，是對我國社會治理環(huán)境變化的一種回應。但是我國社會治理的實踐操作中，由于諸多因素的影響，社會組織參與社會治理還存在著一定的局限性，社會治理中治理主體多元格局并存、社會組織實質性參與程度不高、社會治理中社會力量實質性參與不足、社會參與中并未真正實現(xiàn)平等，這是是我國社會治理體制改革亟需突破的關鍵問題。正確認識這些問題，有利于從根本上找到社會組織有效參與社會治理的突破路徑，為我國社會組織參與社會治理提供有利的社會環(huán)境和健全的體制機制。

（一）社會治理主體多元格局并存

社會治理主體的多元格局并存，主要體現(xiàn)在社會治理和社會服務的不同領域出現(xiàn)一元、二元或多元治理主體。第一，傳統(tǒng)管理體制的體制慣性和思維慣性的影響使政府在社會治理中出現(xiàn)大包大攬的行為，影響其它主體的參與。我國傳統(tǒng)的社會管理體制下，社會管理的理念重在管而不在服務。政府既是資源的占有者又是資源的分配者，并試圖通過對資源的占有和配置加強社會控制，其它主體既沒有生存的體制空間和資源優(yōu)勢，也缺少參與的空間。改革開放后，這種體制慣性的影響一直存在，使政府與社會之間缺少緩沖媒介［7］。公眾無論出了什么事情都去找政府，加劇了政府的管理負擔，降低社會風險和社會危機應急能力。第二，政府職能轉型的艱巨性和社會組織發(fā)育的緩慢性一定程度上抑制了多元主體參與社會治理的可能性。盡管改革開放以來，國家不斷通過分權、放權促進公共權力和公共資源在國家、市場和社會之間的重新配置和重新組合，但是政府職能改革和政府的分權、放權只能在一定的范圍內(nèi)進行，由此催生社會治理和社會服務的一元、二元和多元主體并存的局面。第三，社會組織本身的不完善影響它們在社會治理和社會服務中作用的發(fā)揮。21世紀以來，盡管我國的社會組織出現(xiàn)了迅猛發(fā)展的勢頭，但是社會組織規(guī)模小、結構不合理、獨立性不夠嚴重影響社會組織參與社會治理和社會公共服務的能力和水平。我國社會組織的平均擁有量和同時期美國、新加坡、中國香港相比，遠遠低于這些國家和地區(qū)，而且這些社會組織吸納社會就業(yè)人員和服務社會的能力也十分有限。有學者對社會組織中存在的問題作了統(tǒng)計分析，這些分析表明我國社會組織存在資金缺乏、獨立性不夠、運作能力差、專業(yè)化程度弱等問題，這也是影響其主體地位難以發(fā)揮的重要原因。

（二）社會組織在社會治理中的實質性參與不足

社會組織的實質性參與主要體現(xiàn)在社會組織與其它主體之間關系的根本性改變，這種改變涉及各主體的功能角色的回歸、政府治理理念的轉型、政府治理方式的變革等，不僅僅需要各主體行為的轉變更需要意識形態(tài)的轉變，是對過去傳統(tǒng)管理方式的根本性替代，而不是其的簡單的復制或變形。從我國近年來社會治理的創(chuàng)新實踐來看，在社會治理的個別領域中出現(xiàn)了政府、市場、社會組織等多元合作的格局，出現(xiàn)了多元主體參與社會治理的情況，但是多元主體的參與并不等于多元治理體制機制的形成。主要體現(xiàn)在：第一，多元社會治理主體之間的主體關系以及角色地位沒有正真的回歸本位。在這些治理和服務中，政府的角色地位沒有根本性的轉變，政府與社會組織等之間的主從關系依然存在，并不是真正的、平等的、合作伙伴關系。第二，社會組織在參與的過程中也不是主動的、自愿的參與，并未體現(xiàn)其自治、自愿、自主的本質。在我國的治理實踐中，有些社會組織具有半官方性質，部分志愿者也是在政府的鼓勵下進行，它們的行動不完全是自主、自愿和自發(fā)的行為。這些組織的參與程度和參與狀態(tài)與政府給予的社會空間有很大的關系，而且它們參與社會治理的過程也只是局面的參與或是單一政策過程的某些部分，因此處于非實質性參與和象征性參與的階段，距社會組織的實質性參與還存在很大的距離。

（三）社會參與中并未實現(xiàn)真正平等

我國社會治理體制改革的過程，實質上是國家不斷分權、放權，權力不斷向社會回歸的過程，是一個還政于民的過程。我國的社會體制在長期實踐創(chuàng)新和理論探索中，對社會治理的主體、主體之間的關系等進行不斷的思考和反思，但是由于我國傳統(tǒng)的文化觀念和體制的影響，我國社會治理的參與體系中依然存在“中心”和“主導”要素，從而使社會治理體系成為由政府主導、社會參與的結構，社會參與中并未實現(xiàn)真正的平等。這種治理體系一方面源于我國強國家-弱社會的社會格局，社會組織在社會治理中依附于政府組織，甚至被政府組織吸納，在社會治理中失去本我的職責和功能；另一方面源于這種體系本身是對“官僚體制的層級體系做出的補救性設計”，是“對組織層級控制默許的前提下建立的”［8］。因此，在我國的一些治理實踐中，出現(xiàn)平等參與、民主協(xié)商、民主監(jiān)督、民主管理形式與精髓的脫節(jié)和落差。這與善治所要求的治理相差甚遠，也成為影響我國社會組織能否真正參與社會治理的關鍵因素。而要實現(xiàn)社會組織平等參與社會治理，關鍵在于國家與社會關系的改善，一方面在于政府到底在多大程度上可以割舍對社會的管理情結，正真做的分權、放權和權力的回歸；另一方面在于社會到底在多大程度上可以滋生出與國家對話的力量［9］，爭取在社會治理中與其它組織平等的話語權。因此，要實現(xiàn)社會組織的正真參與，必須進一步轉變政府治理理念，進一步深化行政管理體制，轉變政府職能。同時，積極培育社會力量，催生多元的社會治理主體，推動不同主體之間的合作。這既是推動我國社會組織參與社會治理的有效途徑，也是我國社會治理體制創(chuàng)新的路徑選擇。

四、社會組織參與社會治理的有效性建構

社會建設和社會治理在我國經(jīng)歷了一定的探索和發(fā)展，取得了一定的成就，但是社會建設和社會治理中依然存在著種種困擾，社會組織參與社會治理的局限性還十分明顯。要實現(xiàn)社會治理的多元參與和社會組織實質性參與，首先需要多元治理主體的存在，這是實現(xiàn)善治的基本條件；其次多元治理主體之間應該是合作伙伴關系，合作伙伴關系的實質就是平等、協(xié)商、分工、合作的依賴關系，是善治的本質要求，也是實現(xiàn)社會組織參與社會治理的關鍵因素；再次，需要民主、妥協(xié)的精神，這是實現(xiàn)善治的基本要求，也是社會組織能否參與社會治理的基本條件。因此，社會組織的參與和新的治理機制的產(chǎn)生不純粹是政府的事情，而是需要政府組織和社會組織共同努力。但政府一方面要制定合理的政策法規(guī)，要保持政策的連貫性，以促進社會組織的培育和公民社會的發(fā)育［10］。

（一）培育社會力量，增強社會的自治能力

社會自治是指社會成員能夠在法律允許的范圍內(nèi)，依靠自己的意愿處理自己的社會事務，實現(xiàn)自我管理治理。斐迪南·滕尼斯曾經(jīng)指出：“城市是一種按共同體方式生活的有機體。不管它在經(jīng)驗上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一個整體來看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同他們的關系上，城市處于必然的依附之中”［11］。滕尼斯所說的城市社會即法理社會，也是我們所說的社會，由此我們可以得出這樣的判斷：決定社會的是社會組織而不是其它，社會的內(nèi)在性特征決定了社會治理的關鍵是人的組織化。因此，對社會治理來講，利用社會人所具有的內(nèi)在的組織化要求來推動社會組織和治理，是社會治理的基本邏輯。此外，我國的社會治理體制是對政府失靈和市場失靈的一種補充，而這種治理方式從根本上要求政府、市場、社會之間的相互合作，因而成熟的社會組織是實現(xiàn)這種治理的前提之一。正如學者所說，“沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治”［12］。然而，我國社會組織力量弱小、社會參與存在實質性不足，因此培育社會力量，增強社會自治能力，是實現(xiàn)社會組織參與社會治理的重要前提。增強社會的自治能力，首先要大力培育和發(fā)展社會自治性組織。我國傳統(tǒng)的社會關系是如費孝通所說的“差序格局”［13］（P30），社會結構是倫理本位或關系本位［14］，因此，我國缺少公民社會傳統(tǒng)，缺少組織生活和社會參與。在社會治理中大力培育社會成員的合作精神和參與精神、培育社會自治性組織是推動社會組織有效參與社會治理的重要途徑。政府要鼓勵和扶持各種民間組織，鼓勵其發(fā)展和社會參與，促進公共精神和共同體意識，發(fā)揮這些組織在社會治理中的積極作用。

（二）改革和完善社會治理體制機制

社會組織參與社會治理的體質障礙主要源于社會治理體制機制不完善。因此，作為政府應該積極改革和完善社會治理體制機制，為社會組織參與社會治理提供完善的政策環(huán)境和制度支持，鼓勵社會組織參與社會治理與社會公共物品的供給。首先，政府要明確政府和社會之間的關系，合理界定政府和社會組織的職責分工和角色功能，并制定具體的制度政策規(guī)范和約束政府、社會的行為。政府應該從劃船者角色轉變?yōu)檎贫嬲呓巧?，從繁瑣復雜的社會事務操作中解脫出來，成為引領社會治理和社會服務的導航。如此不僅可以有效避免因政府失靈帶來的社會問題，而且可以有效提高社會治理和社會服務的水平。其次，政府為社會組織的發(fā)育和發(fā)展提供寬松的制度支持。對不同的社會組織，分門別類地加以扶持和支持、管理和規(guī)范，并積極提供社會組織發(fā)育的社會環(huán)境，提高社會對社會組織的認同和支持。再次，完善和放寬社會組織參與社會治理和公共服務的準入制度，鼓勵和引導社會組織參與社會治理。目前我國社會組織在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、維權、環(huán)保、濟貧等領域已經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，但是有些社會組織在自身發(fā)展、參與社會治理和社會服務等方面還存在資源缺乏、公信力不夠、能力不足等問題，在很大程度上限制了社會組織的發(fā)展。

（三）重構國家-社會關系，建構合作治理網(wǎng)絡

在社會治理和理論中，包括國家政權建設理論、公民社會理論、第三域理論很大程度上預設了國家和社會之間的對立甚至沖突。普特南在對意大利公民傳統(tǒng)進行研究之后，提出了政府與社會合作的模式［15］，并認為強國家和強社會是實現(xiàn)這一模式的前提和基礎，目前在北歐的很多國家這一模式得到實踐和發(fā)展。反觀我國的實踐，我國深受集權制的影響，公務事務主要圍繞政府或者說是一個單中心層面進行，缺少多元主體的分擔和共同參與，各種體制外力量只有被納入體制內(nèi)或被體制內(nèi)力量認可才能展現(xiàn)其身份和力量。一些社會組織要么有國家背景，要么基本上被納入行政活動范圍之內(nèi)，加劇了各個行為主體平等參與社會治理的難度。即使在政府內(nèi)部“各省利益主要不是通過社會，而是通過國家形成的”［16］。因此，上世紀90年代以來，我國社會組織的力量雖然有了較大的發(fā)展，但是距社會組織參與社會治理的理想狀態(tài)還十分遙遠，更不用說以社會制約權力。社會組織之所以面臨一系列的制度困境和體制障礙，根本原因在于“國家與社會對立”的思維理念和政治、社會體制改革的不完善。建構多元主體共同參與的社會治理體制，首先要正確認識和改善國家、市場和社會之間的關系，從理念上改變國家本位或國家-社會不平等的觀念，為國家、社會的平等參與提供思想基礎；其次要建構合作治理網(wǎng)絡，培養(yǎng)真正的公民權利，促進各組織內(nèi)部集體行動的發(fā)生，實現(xiàn)不同治理主體的互動合作；再次要明確不同治理主體的職能分工和社會責任，建立平等的溝通機制和科學的合作機制、有效的激勵機制、多元的監(jiān)督機制，確保不同治理主體有效性的發(fā)揮。

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C912.2

A

1671-0681（2015）04-0156-05

郭風英（1979-），女，河南鄭州人，河南農(nóng)業(yè)大學科學發(fā)展與農(nóng)民權利研究中心研究員。

2015-03-21

河南省教育廳人文社科重點項目（2015-ZD-040）；河南省高校人文社科重點研究基地科學發(fā)展與農(nóng)民權利研究中心項目（KYZX201509）。