秦瑤　呂暉

1武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢，430072；2新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，新鄉(xiāng)，453003

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公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題及對策

秦瑤1呂暉2

1武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢，430072；2新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，新鄉(xiāng)，453003

摘要公立醫(yī)院資產(chǎn)是醫(yī)院提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的重要保證。目前我國公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管存在監(jiān)管體制混亂、監(jiān)管工作不規(guī)范以及監(jiān)管工作缺乏績效評價等問題，可以從重新定位公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的主體，界定資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)容和構(gòu)建資產(chǎn)監(jiān)管績效評價指標(biāo)體系等方面著手，提高資產(chǎn)監(jiān)管的效率和水平。

關(guān)鍵詞公立醫(yī)院； 資產(chǎn)； 監(jiān)管； 績效評價

公立醫(yī)院資產(chǎn)是公立醫(yī)院占有、使用、依法確認(rèn)為國家所有能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，是公立醫(yī)院賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)[1]。隨著衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，公立醫(yī)院資產(chǎn)規(guī)模迅速擴大，根據(jù)《2013中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，截至2012年，我國公立醫(yī)院資產(chǎn)總額達(dá)到19977億元，在社會醫(yī)院總資產(chǎn)中占據(jù)絕對主體地位。從公立醫(yī)院資產(chǎn)的來源看，公立醫(yī)院的建設(shè)幾乎全部依賴國家各級政府的財政資金，而后期所需要的運轉(zhuǎn)資金絕大多數(shù)來源于醫(yī)院自身業(yè)務(wù)經(jīng)營收入，政府財政撥款所占比例不足10%[2]。2009年新醫(yī)改方案明確提出醫(yī)院總體改革思路是改革醫(yī)院的管理體制、運行機制和監(jiān)管體制，在新的醫(yī)改框架下，推進公立醫(yī)院改革，完善公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管和評價制度。但目前在公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管方面仍然存在一些不足。因公立醫(yī)院資產(chǎn)具有規(guī)模龐大、高度分散等特點，在其使用過程中容易出現(xiàn)資產(chǎn)閑置、數(shù)量不清、賬實不符等問題。公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管工作不到位，導(dǎo)致國有資產(chǎn)浪費甚至流失，阻礙公立醫(yī)院改革和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。本文就公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題進行分析，并針對問題提出了對策建議。

1 公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題

1.1 監(jiān)管體制混亂，監(jiān)管主體缺位

全體人民作為公立醫(yī)院資產(chǎn)的終極所有者并不享有初始委托權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府作為國有資產(chǎn)的代理人，理應(yīng)對公立醫(yī)院資產(chǎn)的使用進行監(jiān)管。但長期以來，政府集公立醫(yī)院出資人、管理者的角色于一身，并未履行出資人職責(zé)。雖然看起來衛(wèi)生行政部門、財政部門等多個部門對公立醫(yī)院資產(chǎn)的使用進行監(jiān)管，但實際上由于職責(zé)不清、權(quán)力交叉，又缺乏科學(xué)統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，管理部門缺位、越位的現(xiàn)象時有發(fā)生。公立醫(yī)院作為非營利性的事業(yè)單位，其資產(chǎn)監(jiān)管區(qū)別于國有企業(yè)，作為國有資產(chǎn)終極所有者代表的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)并不享有對公立醫(yī)院的全部資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力。在公立醫(yī)院內(nèi)部，資產(chǎn)由各職能部門共同監(jiān)管，監(jiān)管主體混亂，監(jiān)管水平參差不齊，“九龍治水”的監(jiān)管模式存在一定的弊端。

1.2 監(jiān)管工作不規(guī)范，監(jiān)管力度不足

大多數(shù)醫(yī)院“重購置輕監(jiān)管”，在資產(chǎn)購置時經(jīng)過充分的可行性論證，有一套嚴(yán)格的購置管理程序，但資產(chǎn)監(jiān)管體系不完善，缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)和嚴(yán)密的監(jiān)管制度,對資產(chǎn)的監(jiān)管往往流于形式。很多醫(yī)院“重有形輕無形”，認(rèn)識不到位，將資產(chǎn)監(jiān)管等同于固定資產(chǎn)監(jiān)管，只重視實物形態(tài)的資產(chǎn)管理，而忽視對貨幣資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的監(jiān)管，導(dǎo)致資產(chǎn)監(jiān)管的低效率。同時，有些醫(yī)院因為主管部門只重視衛(wèi)生業(yè)務(wù)監(jiān)督、監(jiān)管人員人手不夠等原因，資產(chǎn)監(jiān)管缺乏力度，監(jiān)管混亂，賬實不符，造成國有資產(chǎn)金額不實。

1.3 資產(chǎn)監(jiān)管與績效評價結(jié)合不充分

醫(yī)院雖有資產(chǎn)監(jiān)管的考核評比制度，但缺乏具體的資產(chǎn)監(jiān)管考核指標(biāo)，因此資產(chǎn)監(jiān)管的績效考評工作并未落到實處。且部分醫(yī)院在績效評價時忽視了公立醫(yī)院資產(chǎn)的社會效益，僅用經(jīng)濟效益來衡量資產(chǎn)監(jiān)管取得的實效，違背了公立醫(yī)院的社會效益目標(biāo)。同時，績效評價缺乏反饋機制，弱化了績效評估的約束和激勵作用， 增大了績效評價實施的難度。

2 公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循的原則

2.1 以公益性與社會效益為中心的原則

公立醫(yī)院作為公益性醫(yī)療機構(gòu)，它的首要職責(zé)是以病人為中心，滿足群眾的基本醫(yī)療需求，提高整體社會效益。公立醫(yī)院資產(chǎn)是醫(yī)院提供公益性服務(wù)和正常運營所占有的經(jīng)濟資源，是影響醫(yī)院財務(wù)狀況的重要因素，因此，公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)堅持以公益性與社會效益為中心的原則。醫(yī)院各部門應(yīng)密切配合，促進資產(chǎn)的流動和共享，盤活醫(yī)院資產(chǎn)，避免資產(chǎn)浪費或閑置，減少醫(yī)院開支，合理控制醫(yī)療服務(wù)價格，提高資產(chǎn)利用效率，使有限的醫(yī)療資源提供最大的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)量。

2.2 資產(chǎn)增效保值的原則

安全性和保值增值是國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要目標(biāo)，但公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管不能片面地追求保值增值的目標(biāo)。一方面，公立醫(yī)院作為公益性醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)著盡可能多的為社會提供醫(yī)療產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)，不能盲目追求經(jīng)濟利益而忽視社會公益性，因此需要通過資產(chǎn)監(jiān)管，推動資產(chǎn)合理配置，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，履行防病治病、救死扶傷的義務(wù)；另一方面，公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的目的還在于保證資產(chǎn)的安全完整，防止國有資產(chǎn)流失，因此要將資產(chǎn)的保管、使用、維修、折舊等情況列入監(jiān)管的范圍。

2.3 資產(chǎn)監(jiān)管與財務(wù)管理相結(jié)合的原則

從宏觀角度來講，公立醫(yī)院資產(chǎn)主要來源于國家財政撥款，因此公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管可以采取收支兩條線管理，將資產(chǎn)收入和支出分別納入國家的財政預(yù)算收入和預(yù)算支出。在醫(yī)院內(nèi)部，資產(chǎn)監(jiān)管是財務(wù)管理的重要組成部分，資產(chǎn)構(gòu)建預(yù)算是部門預(yù)算的重要內(nèi)容，將公立醫(yī)院資產(chǎn)的配置和處置納入資產(chǎn)預(yù)算管理，可以節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

2.4 資產(chǎn)監(jiān)管與獎懲機制相結(jié)合的原則

獎懲機制對監(jiān)管責(zé)任主體具有一定的激勵和約束作用，應(yīng)獎優(yōu)罰劣，對資產(chǎn)利用和管理較好的部門加以激勵和獎勵，對管理不善的部門應(yīng)施以懲罰措施。獎懲本身不是目的，獎懲機制的最終目的是使資產(chǎn)監(jiān)管工作得以真正落實。

3 完善公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的對策

3.1 重新定位公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的主體

長期以來，政府作為公立醫(yī)院的出資人和管理者，在醫(yī)療衛(wèi)生市場上既充當(dāng)運動員又充當(dāng)裁判員的角色，對公立醫(yī)院資產(chǎn)的監(jiān)管有限，在現(xiàn)行的運行模式上，公立醫(yī)院仍處于“管辦不分”的體制中，對政府形成了絕對的依附[3]。新醫(yī)改方案提出要積極探索政事分開、管辦分離的多種實現(xiàn)形式，強調(diào)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，落實公立醫(yī)院的獨立法人地位。按照獨立法人的治理結(jié)構(gòu)，建立獨立于出資者的自主管理結(jié)構(gòu)，享有獨立的人事任免和資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能，健全資產(chǎn)監(jiān)管體系[4]。

3.1.1 實現(xiàn)“管辦分離”，改變政府的不作為狀態(tài)。建立獨立于政府部門的自主管理機構(gòu)，可以由衛(wèi)生、國資、審計部門抽調(diào)專業(yè)人員組成理事會，對公立醫(yī)院資產(chǎn)進行統(tǒng)籌管理。衛(wèi)生行政部門與理事會各司其職，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政監(jiān)督，理事會通過開展定期或不定期的資產(chǎn)清查與考核，行使資產(chǎn)監(jiān)管職能。

3.1.2 在醫(yī)院內(nèi)部成立獨立的資產(chǎn)監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)公立醫(yī)院資產(chǎn)的日常管理和監(jiān)督。資產(chǎn)監(jiān)管部門由院長或副院長牽頭，由財會、審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門抽調(diào)專業(yè)人員組成管理人員，統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，并形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。同時建立健全醫(yī)院內(nèi)部會計監(jiān)督制度，在資產(chǎn)監(jiān)管部門內(nèi)部設(shè)立總會計師，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的評估和考核。公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管部門定期向理事會匯報監(jiān)督檢查結(jié)果，并協(xié)助開展各項監(jiān)督考核工作。

3.1.3 發(fā)揮社會監(jiān)管的優(yōu)勢，形成資產(chǎn)監(jiān)管合力。社會監(jiān)管可以節(jié)約監(jiān)管的總成本，提高監(jiān)管效率，社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督也應(yīng)該成為公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)展的方向。在全社會形成公眾自覺參與公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的風(fēng)氣，通過建立公立醫(yī)院資產(chǎn)信息網(wǎng)，讓公眾及時了解資產(chǎn)使用動態(tài)，提高資產(chǎn)監(jiān)管的透明度。同時，資產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)積極配合新聞媒體的監(jiān)督，并對新聞媒體披露的問題進行追查并及時處理。

3.2 合理界定公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)容

2013年國家衛(wèi)生計生委制定的《國家衛(wèi)生計生委預(yù)算管理單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》明確規(guī)定：公立醫(yī)院國有資產(chǎn)處置的范圍包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等，對資產(chǎn)的處置方式包括無償調(diào)撥(劃轉(zhuǎn))、對外捐贈、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、置換、報廢報損、貨幣性資產(chǎn)損失核銷等。因此，要對公立醫(yī)院資產(chǎn)實行“全方位、多層次”的動態(tài)監(jiān)管，既要覆蓋各種性質(zhì)的醫(yī)院資產(chǎn)，又要貫穿于資產(chǎn)購置、使用和處置的各個環(huán)節(jié)。

3.2.1 公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的對象。公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的對象包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。固定資產(chǎn)主要包括房屋建筑物、交通工具，以及醫(yī)院開展醫(yī)療活動所需用的設(shè)備、器械等。固定資產(chǎn)數(shù)額龐大，在公立醫(yī)院總資產(chǎn)中占有較高的比重，是公立醫(yī)院開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和正常運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。流動資產(chǎn)主要包括貨幣、資金、應(yīng)收款項、藥品等，流動資產(chǎn)監(jiān)管不力也會影響醫(yī)療服務(wù)活動和財務(wù)管理的正常進行。公立醫(yī)院的無形資產(chǎn)主要包括醫(yī)院的科研成果、技術(shù)專利、人才培養(yǎng)、醫(yī)院信譽等，是醫(yī)院資產(chǎn)中不可忽視的重要組成部分。因此，要改變公立醫(yī)院“重購置、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)觀念，實現(xiàn)實物形態(tài)的資產(chǎn)監(jiān)管與價值形態(tài)的資產(chǎn)監(jiān)管相結(jié)合。

3.2.2 公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)容。對公立醫(yī)院資產(chǎn)的監(jiān)管應(yīng)貫穿于各類資產(chǎn)“從進入到退出”的各個環(huán)節(jié)。具體而言，公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)容主要有以下5個方面。①資產(chǎn)使用范圍監(jiān)管。合理控制基建投入規(guī)模和專用設(shè)備配置，防止盲目投資。②程序監(jiān)管。對資產(chǎn)審批、購置、轉(zhuǎn)移、報廢等程序進行監(jiān)管，資產(chǎn)使用要登記，如資產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，應(yīng)及時變更手續(xù)，做到賬實一致。③資產(chǎn)清查。對公立醫(yī)院資產(chǎn)進行徹底清查，全面了解資產(chǎn)盈虧情況。④內(nèi)部審計監(jiān)管?？倳嫀煻ㄆ趯徲嬞Y產(chǎn)利用情況，提高資產(chǎn)利用效率。⑤信息化建設(shè)和責(zé)任追究。依托資產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)，實行資產(chǎn)責(zé)任人制度，嚴(yán)肅處理資產(chǎn)使用過程中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)以及失職行為[5]。

3.3 科學(xué)構(gòu)建公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管的績效評價指標(biāo)體系

利用關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)，選取能綜合說明資產(chǎn)監(jiān)管的社會效益和經(jīng)濟效益的指標(biāo)，然后根據(jù)各指標(biāo)的重要程度確定權(quán)重系數(shù)，一般通過德爾菲法和模糊數(shù)學(xué)法確定各權(quán)重指標(biāo)[6]。

3.3.1 社會公益性。公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管績效評價體系建設(shè)的根本原則是突出社會公益性?？冃гu價指標(biāo)體系中涉及到社會公益性的指標(biāo)主要有醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量，如公共衛(wèi)生、醫(yī)療救治的開展執(zhí)行情況；醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量，如治愈率、好轉(zhuǎn)率；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)費用的合理性，如次均醫(yī)藥費用以及次均醫(yī)療費用中藥占比；醫(yī)療服務(wù)的效率，如住院病人的數(shù)量、門診診療人次數(shù)、手術(shù)人次；醫(yī)療服務(wù)提供均等化等[7]。

3.3.2 患者信任度。患者信任度主要包括患者滿意度和費用知情率，公立醫(yī)院的服務(wù)宗旨是為公眾服務(wù)，提高公眾的健康水平，因此患者滿意度是公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管績效評價的重要標(biāo)準(zhǔn)和最終歸宿。通過對患者信任度的測評，可以從公眾的視角發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題，明確監(jiān)管主體提高監(jiān)管績效的突破方向?；颊咝湃味戎饕ㄟ^公眾感知服務(wù)、感知費用來測量。

3.3.3 資產(chǎn)保障水平。資產(chǎn)保障水平主要分析公立醫(yī)院資產(chǎn)的安全完整性以及存量維持醫(yī)院正常運行、保證社會效益實現(xiàn)的能力，主要評估資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)是否合理，資產(chǎn)監(jiān)管質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，醫(yī)院資產(chǎn)是否得到合理配置，安全程度是否得到保障，是否具備可持續(xù)發(fā)展能力。

3.3.4 資產(chǎn)運行效率。資產(chǎn)運行效率是衡量資產(chǎn)使用、保護和處置監(jiān)管水平的重要指標(biāo)，主要涉及到資產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)的利用率和閑置率、調(diào)劑使用率和共享率、資產(chǎn)維護情況和使用壽命等。

3.3.5 監(jiān)管信息公示。信息公示是低成本高效率的監(jiān)督途徑，將監(jiān)管信息公示納入績效評價指標(biāo)體系中，可以增強監(jiān)管部門的責(zé)任主體意識和執(zhí)行力度。通過定期將資產(chǎn)監(jiān)管的指標(biāo)信息、監(jiān)管過程及結(jié)果和處理意見公布于眾，增強公眾知情權(quán)，有利于監(jiān)管效率和水平的提高。

公立醫(yī)院資產(chǎn)的有效監(jiān)管無疑是提高醫(yī)院管理水平、降低醫(yī)療成本、改善醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)社會公益性的重要路徑。應(yīng)進一步完善公立醫(yī)院資產(chǎn)監(jiān)管模式，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價體系，使資產(chǎn)監(jiān)管逐漸走向制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，最大限度地發(fā)揮公立醫(yī)院資產(chǎn)的社會效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展。

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Issues and Countermeasures of Assets Supervision of Public Hospitals

Qin Yao et al

SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration，WuhanUniversity,Wuhan, 430072

AbstractPublic hospital assets are the guarantee of public hospitals to provide health service and achieve social and economic benefits. The article analyzes the existing problems of assets supervision. For example, the regulatory system is confusing, the supervision is not standardized and performance evaluation is lacking. So, the article puts forward some suggestions to improve the assets supervision level, including redefine the personnel and contents of assets supervision and so on.

Key WordsPublic Hospital; Asset; Supervision; Performance Appraisal

(收稿日期2015-01-21;編輯程欣)

通訊作者：呂暉，lingyunlan@126.com。

基金項目：國家自然科學(xué)基金青年基金資助，編號為71103134；河南省教育廳人文社科項目“社會轉(zhuǎn)型期河南省公立醫(yī)院信用體系建設(shè)研究”，編號為2013-GH-043。

中圖分類號R197.3

文獻標(biāo)識碼ADOI：10.13723/j.yxysh.2015.05.002