夏慶鋒(中國人民大學法學院，北京100872)

地震保險制度之立法模式選擇

夏慶鋒
(中國人民大學法學院，北京100872)

摘要:地震災(zāi)害是近年來我國遭受損失最嚴重的災(zāi)害類型，具有發(fā)生不確定性和損失嚴重性的特點。防范地震災(zāi)害的有效手段是通過地震保險對災(zāi)害進行防治、對損失進行分擔，而利用法律對地震保險提供支持和進行規(guī)制是當今地震保險研究的重要課題。目前，地震保險立法模式主要有3種，即地震保險計劃、地震保險專門法和統(tǒng)一巨災(zāi)保險法，文章對3種模式的優(yōu)缺點進行了客觀細致地分析，并深刻檢討我國當前的立法狀況，提出未來地震保險法應(yīng)選擇的立法模式，進而提出明確的完善路徑。

關(guān)鍵詞:法律缺位;立法模式;模式選擇;穩(wěn)定機制

新世紀以來，國內(nèi)外發(fā)生地震災(zāi)害多達幾十起。復(fù)雜的社會構(gòu)成、快速的城市建設(shè)、高位的人口密度，使百年前難以產(chǎn)生人員傷亡及財產(chǎn)損失的地震演變?yōu)榫扌蜑?zāi)害，甚至有社會學觀點將現(xiàn)代社會的特征歸納為“風險社會”［1］。地震災(zāi)害具有發(fā)生不確定、造成損失大的特點，一旦發(fā)生對一國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等都造成嚴重影響。例如，在2013年發(fā)生的四川雅安地震中，3個重災(zāi)縣公布了高達上千億元的經(jīng)濟損失，并造成196人死亡，13 484人受傷。我國在地震災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民的生活保障和災(zāi)后重建工作往往來自于政府財政撥款和社會捐助，這極易形成隱患:首先，災(zāi)害一旦發(fā)生都會造成嚴重損失，給國家財政造成巨大負擔，不利于其他各項事業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè);其次，社會捐助只占極小的比例，不能保障災(zāi)民的生活條件和恢復(fù)災(zāi)區(qū)重建工作，如果過多的依靠社會捐助會無形中增加人民負擔，甚至產(chǎn)生由自愿捐助變?yōu)閺娖染柚?、攀比捐助的現(xiàn)象。

隨著社會的發(fā)展，地震保險越來越多的被應(yīng)用在預(yù)防地震災(zāi)害、災(zāi)民保障和災(zāi)后重建等方面，這有利于利用社會閑散資金彌補災(zāi)害損失，分散地震風險，減輕國家財政壓力。但基于其自身的特點其與一般商業(yè)保險還有很大的不同:第一，發(fā)生地震災(zāi)害后個別保險公司很難承擔因災(zāi)害造成的損失賠償責任;第二，地震災(zāi)害造成嚴重損失，且災(zāi)害的發(fā)生與否具有不確定性，在同一地區(qū)連續(xù)發(fā)生地震災(zāi)害或固定時間內(nèi)多次發(fā)生的可能性不大，但在一個更大的區(qū)域(如四川省)或就整個國家而言，地震災(zāi)害發(fā)生的頻率較高，(例如近幾年來，我國幾乎每年都發(fā)生嚴重的地震災(zāi)害)，保險公司基于損失的嚴重性和發(fā)生的不確定性，一般會訂立較高的費率，使得普通居民無法投保;第三，由于保險公司較高的保險金，造成地震保險不能普及，最終不能發(fā)揮保險公司在地震災(zāi)害防治中的作用。因此，在利用地震保險承保地震災(zāi)害造成的損失時不能簡單的讓市場進行調(diào)節(jié)，而應(yīng)更多的加入政府干預(yù)和法律規(guī)制的元素。

我國大陸地區(qū)的地震強度和頻率占全球發(fā)生地震比例的十分之一，排名世界第一［2］。特別是2008年之后，受到地震災(zāi)害的影響十分強烈，急需制定并完善地震保險法律制度。目前國際上對于地震保險的立法模式主要有三種，即美國政府主導的“地震保險計劃”、日本和新西蘭的專門地震保險法以及法國等國家的統(tǒng)一巨災(zāi)保險法等。不同國家和地區(qū)會結(jié)合自身災(zāi)害和環(huán)境的特點制定不同的地震保險法律，我國也應(yīng)在分析災(zāi)害特點和立法現(xiàn)狀的前提下，選擇適合的地震保險立法模式。本文將對各種模式的優(yōu)缺點進行分析，并結(jié)合我國的風土人情，提出筆者的觀點。

一、傳統(tǒng)保險法的不足

與其他地震災(zāi)害國家相比，我國地震保險法律發(fā)展過程曲折且經(jīng)歷了長時間的停滯。國家政務(wù)院在1951年就出臺了關(guān)于財產(chǎn)強制保險的法規(guī)①，1958年至1978年20年間我國停辦了國內(nèi)保險業(yè)務(wù)，直到1986年才開始巨災(zāi)保險方面的研究。中國人民銀行在1994年下發(fā)了規(guī)制保險費率的通知②，1995年《保險法》正式頒布實施，2001年保監(jiān)會下發(fā)《企業(yè)財產(chǎn)保險擴展地震責任指導原則》，2007年新頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》鼓勵并支持發(fā)展保險事業(yè)。

目前，我國并沒有完備的地震保險法律制度，雖然制定了《防震減災(zāi)法》，卻沒有對地震保險進行合理細致地規(guī)定。立法模式上既不像地震保險計劃，也沒有制定專門的地震保險法，而更接近于法國等國家制定的巨災(zāi)保險法律制度，將如何防范地震等各種災(zāi)害進行了籠統(tǒng)地規(guī)定。此外，一些保險公司也嘗試了地震保險險種的設(shè)計和具體運營工作，但在沒有政策支持和法律保障的情況下，這些嘗試并未起到很好的社會效果。結(jié)合我國災(zāi)害現(xiàn)狀和保險實務(wù)，傳統(tǒng)保險法存在以下不足。

(一)地震保險法律缺位

新中國成立時便開始了地震保險業(yè)務(wù)，然而地震保險立法進程緩慢，法律保險體系極其薄弱。自1997年以來，中國人民銀行、保監(jiān)會等部門都組織開展了有關(guān)地震保險的研究，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》也明文規(guī)定了要建立巨災(zāi)保險體系，同年印發(fā)的《“十一五”規(guī)劃》更是提出要探索并建立與我國國情相符合的巨災(zāi)保險——再保險體系③。但這些舉措和法律規(guī)定都只是停留于研究層面或一些宣示性條文，并沒有落實具體規(guī)定。當下，我國地震保險法律制度還存在嚴重的空缺，除了《防震減災(zāi)法》規(guī)定“國家鼓勵單位和個人參加地震保險”外，現(xiàn)行《保險法》并沒有對地震保險做出任何規(guī)定，也未涉及地震再保險制度［3］。

(二)法律效力等級較低

我國法律體系中效力最高的為憲法，全國人大及其常委會制定的法律次之，再到國務(wù)院出臺的行政法規(guī)和各部委規(guī)章。從整個法律體系來看，我國《保險法》為保險行業(yè)專門法，對保險可能涉及到的各個方面進行了規(guī)定，但在其187個條文中并未提到地震保險。已有關(guān)于地震保險的規(guī)定，除了《防震減災(zāi)法》外，一般都是國務(wù)院的規(guī)章或者中國人民銀行、保監(jiān)會的“決定”、“通知”等形式的規(guī)范性文件，效力等級低。

(三)下位法與上位法存在沖突

由于我國沒有專門的地震保險法對地震保險進行規(guī)制，立法機關(guān)及保險行業(yè)監(jiān)管部門往往出于不同的利益考量出臺不同的條文，造成下位法與上位法不一致的情況出現(xiàn)。例如我國《防震減災(zāi)法》與中國人民銀行頒布的《財產(chǎn)保險基本險》的規(guī)定就存在上下不一致的情況，《防震減災(zāi)法》明確規(guī)定鼓勵個人和單位參加地震災(zāi)害保險，而財保基本險規(guī)定卻將地震災(zāi)害作為保險理賠的除外責任④。這種上下矛盾、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象使保險公司無法開展地震保險工作并發(fā)展地震保險事業(yè)，更不能對地震災(zāi)害起到很好的保障作用。

我國保險業(yè)在20世紀80年代后期開始快速發(fā)展，各種保險產(chǎn)品的出現(xiàn)和更新滿足了人們由于社會發(fā)展而產(chǎn)生的保險需求。但是，2008年“汶川地震”、2013年“雅安地震”等地震災(zāi)害的發(fā)生給當?shù)鼐用窈偷貐^(qū)經(jīng)濟都造成了巨大的損失，法律內(nèi)部的沖突使得地震保險的保障功能并未發(fā)揮，保險部門在分擔社會風險方面的職能作用沒有得到體現(xiàn)［4］。筆者認為，我們應(yīng)盡快選擇適合我國國情的地震保險立法模式，并制定地震保險法律制度，為地震保險的發(fā)展提供法律支持。

二、不同立法模式的比較分析

目前，國際上采取的地震保險立法模式主要有三種?！暗卣鸨ｋU計劃”是政府通過成立專門的地震保險部門對保險公司進行監(jiān)管，一般都以地方(州)為單位，而不在全國范圍內(nèi)實行;制定地震保險法是通過國家立法，對全國范圍內(nèi)的地震保險進行規(guī)制，包括對地震保險費率的厘定、賠償標準等進行的法律規(guī)定;制定巨災(zāi)保險法律制度，是對一國內(nèi)發(fā)生的包括地震保險在內(nèi)的所有巨災(zāi)保險進行的規(guī)制，包括颶風、冰雹、洪水等自然災(zāi)害。

(一)不同立法模式的優(yōu)劣勢分析

制定地震保險法等巨災(zāi)保險法律制度，均付出了慘痛的代價。日本在1964年發(fā)生了新瀉大地震，造成嚴重損失，于兩年后頒布了《地震保險法》［5］。當時的地震保險法規(guī)定了地震保險以附加險的形式，在居民投保火災(zāi)保險、住宅保險時自動附加在主險之上［6］。美國加州1994年發(fā)生了北嶺大地震，保險業(yè)因此遭受重創(chuàng)，直接理賠額高達78億美元，間接損失的理賠額達到120億美元［7］。第二年加州立法機構(gòu)批準成立加州地震保險局，制定地震保險計劃并開展業(yè)務(wù)，至2008年時已成為全球最龐大的，由政府支持的地震災(zāi)害共保組織。［8］不同模式的地震保險法律制度對本國的地震災(zāi)害都起到了預(yù)防和治理的作用，但這些模式都存在著自身的優(yōu)勢和不足。

1．政府主導的地震保險計劃

“地震保險計劃”主要是美國采取的一種防治地震災(zāi)害的立法模式，其源于美國不同州針對本地區(qū)易受自然災(zāi)害影響種類的不同，而分別制定的保險方案。美國國會于1968年出臺《國家洪水保險法》，政府根據(jù)這一法律制定了“國家洪水保險計劃”。該計劃的目的在于通過政府、保險公司、居民之間的互動合作，為易發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的居民提供合理價格的洪水保險［9］?！翱植乐髁x與戰(zhàn)爭風險保險計劃”是美國聯(lián)邦航空管理局為應(yīng)對恐怖主義保險供給的緊縮而實施的航空戰(zhàn)爭風險管理計劃［10］?！胺鹆_里達州颶風保險計劃”完全由政府參與，直接規(guī)定颶風保險的投保費用和保險金賠償，并參與颶風再保險活動［11］?！暗卣鸨ｋU計劃”是由加利福尼亞州政府立法機構(gòu)批準成立的地震保險局主導，對保險公司承保地震保險的具體規(guī)則進行制定，監(jiān)管保險公司對于保險費率，保險范圍的法律規(guī)范模式。

“地震保險計劃”是由政府參與承擔地震風險，其優(yōu)勢在于:第一，具備相對強制性。對于地震保險公司而言，其在加入地震保險承包體后，需按照地震保險局的要求承保地震保險，接受該組織安排的分保，不得私自轉(zhuǎn)分?；虿唤邮芊直?，這有利于災(zāi)后損失得到及時充分的賠償;第二，提供基礎(chǔ)性保障。政府采取一系列措施提高保險公司承保地震保險的積極性，并允許保險公司獲得一定的利潤，例如減免保險公司的相關(guān)稅費;第三，科學厘定費率。政府制定保險費率，防止保險公司訂立居民難以承擔的高費率，進而導致地震保險災(zāi)后賠償功能降低的情況出現(xiàn);第四，業(yè)務(wù)運作私營化。對保險公司而言，政府保險計劃是宏觀上的調(diào)控，具體保險業(yè)務(wù)仍由保險公司自主操作，有利于提高實際運營效率［12］。

但是，專項的“地震保險計劃”也面臨著一些問題，既然制定了專門針對地震災(zāi)害的法律制度，說明該地區(qū)地震災(zāi)害具有較強的地域性。由于風險過于集中，經(jīng)營狀況往往不是非常樂觀，美國各州的風險保險計劃幾乎都處于嚴重虧損狀態(tài)［13］。

2．地震保險專門法

最早有關(guān)地震災(zāi)害的保障是由新西蘭地震保險委員會在1944年頒布的《地震與戰(zhàn)爭損害法案》，后來經(jīng)過多次的修改與完善，形成了以1993年新西蘭國會通過的《地震保險委員會法案》，為目前新西蘭國內(nèi)地震保險活動的主要法律依據(jù)。日本在1966年制定了《地震保險法》，并以之為核心又頒布了《有關(guān)地震保險法實施令》和《地震保險相關(guān)法律》，形成了系統(tǒng)的地震保險法律體系，為地震保險的發(fā)展提供堅實的法律基礎(chǔ)［14］。1975年之后，日本保險法取消了地震保險的強制性要求，為任意投保而不具有強制性。

制定地震保險專門法可以通過立法的形式為地震保險提供直接性的法律支持。法律是具有國家強制性的，任何個人和單位都必須遵守。地震保險有了法律作后盾，有利于地震保險業(yè)務(wù)的開展，更好地發(fā)揮其抵御地震風險的作用和最大限度地對私有財產(chǎn)提供保障。地震保險專門法還會對費率的厘定、賠償金最大限額、再保險制度等有關(guān)地震保險的問題進行規(guī)制，有利于規(guī)范地震保險活動［15］。對這些問題進行直接的規(guī)定，使保險公司與投保者之間出現(xiàn)糾紛時于法有據(jù)，合理地解決問題，既維護了投保者的權(quán)利，也促進了地震保險科學合理地發(fā)展。但制定專門的地震保險法也存在著不可避免的問題，例如增加立法成本，地方性的地震保險計劃只服務(wù)于某一地區(qū)，不是在全國范圍內(nèi)，而制定法律是一項浩大的工程，包括前期的調(diào)研，草案的提出，到后期的表決和修訂等。

3．統(tǒng)一巨災(zāi)保險法

很多國家制定了統(tǒng)一的巨災(zāi)保險法，用于防范各種自然災(zāi)害的侵襲。例如法國政府于1982年制定的《自然災(zāi)害保險補償法案》，對暴風、颶風、冰雹、積雪、地震等自然災(zāi)害都進行了規(guī)定。統(tǒng)一巨災(zāi)保險法模式除了對地震保險的規(guī)制和保護，也對其他類型的自然災(zāi)害起到很好的規(guī)范作用，用一部法律解決了可能發(fā)生的所有自然災(zāi)害保險問題，節(jié)約了立法成本。但問題在于不同的自然災(zāi)害具有不同的特點，如果只用一部法律進行規(guī)制，很可能導致對每一種自然災(zāi)害保險都規(guī)范不到位的問題，或產(chǎn)生顧此失彼的情況發(fā)生。

(二)我國應(yīng)采取何種立法模式

我國幅員遼闊，與美國類似，深受各種自然災(zāi)害的威脅。美國采用政府主導的各種自然災(zāi)害保險計劃對我國地震保險立法模式的選擇有一定的借鑒意義，例如在起草法律時轉(zhuǎn)變政府職能，制定政策為地震保險提供支持。

筆者認為，加州政府的“地震保險計劃”和法國等國家制定的《巨災(zāi)保險法》并不適用于我國，我國應(yīng)采用地震保險專門法的立法模式，其必要性有以下幾點。

1．全國性要求

地震保險計劃只是針對個別地震災(zāi)害易發(fā)地區(qū)而制定的規(guī)定，而我國不只是在四川，青海、云南、東北地區(qū)等都受到地震災(zāi)害的威脅，應(yīng)制定全國性的地震保險法律。只有制定了在全國范圍內(nèi)具有法律效力的地震保險專門法，才能很好的規(guī)制各地地震保險活動，明確保險公司和投保人的權(quán)利義務(wù)，為地震保險發(fā)揮分散社會風險的保障功能提供法律依據(jù)。

2．獨特性要求

雖然雪災(zāi)、臺風等災(zāi)害對我國部分城市也造成巨大損失，但如果在這些災(zāi)害發(fā)生之前，進行了科學系統(tǒng)的預(yù)防，是可以降低或控制損失的。地震災(zāi)害具有發(fā)生不確定性和損失嚴重性，現(xiàn)有科學技術(shù)無法提前合理時間進行預(yù)測，且一旦發(fā)生將造成整個震區(qū)毀滅性的打擊，即使之前在地震易發(fā)地區(qū)修建高建筑標準的建筑也無濟于事。

3．迫切性要求

近年來，地震災(zāi)害活動頻繁，對國計民生都有很大的影響，亟待出臺相關(guān)法律政策解決現(xiàn)實問題。因此，若想制定一部巨災(zāi)保險法將所有自然災(zāi)害保險都包括在內(nèi)，將面臨幾個問題:首先，制定巨災(zāi)保險法周期較長，幾年內(nèi)無法頒布，無法對地震保險進行很好的規(guī)制和支持;其次，目前我國其他災(zāi)害問題并不突出，雖然有備無患，但從效率上考慮，先制定單行地震保險法，待時機成熟后再頒布統(tǒng)一的巨災(zāi)保險法不失為很好的選擇。

我國地震保險剛剛起步，很多基礎(chǔ)問題都沒有規(guī)范下來，在實踐操作中很容易出現(xiàn)問題，應(yīng)先制定專門的地震保險法。而且，與一般商業(yè)保險不同，地震保險具有政策性、強制性等特點，利用政府指導可以更好的發(fā)揮其基礎(chǔ)保障作用，因此地震保險法應(yīng)對政府職能進行定位。在損失分攤上，應(yīng)出臺一些地震保險相關(guān)的金融創(chuàng)新配套制度，利用資本市場，如創(chuàng)新地震風險證券化、地震基金的運作規(guī)范制度等［16］。

三、立法模式選擇的路徑

我國從2008年到2013年這五年間連續(xù)的發(fā)生地震災(zāi)害，是建立地震保險法律制度的一個很好切入點。制定地震保險法，有利于恢復(fù)災(zāi)后建設(shè)，發(fā)揮保險在減災(zāi)救災(zāi)和震后重建中的重要作用，提高地震災(zāi)害恢復(fù)力，保障災(zāi)民基本生活條件。法律的明確規(guī)定對提高防震防損能力具有正效應(yīng)，能夠在風險管理各個環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用，提高地震風險管理技術(shù)。而且，未來地震保險法的出臺，對提高公民保險意識，促進國家經(jīng)濟發(fā)展和維持社會穩(wěn)定也有很好的促進作用。

(一)基本原則

制定地震保險法，應(yīng)遵循一定的原則，使法律構(gòu)建在基本原則的框架內(nèi)，做到科學立法、合理立法。具體原則包括:第一，普及性原則。我國應(yīng)建立類似于新西蘭的地震強制險制度，要在全國范圍內(nèi)做好普法工作，保證地震保險法的有效推行，充分發(fā)揮地震保險法的基礎(chǔ)保障作用;第二，逐漸性原則。構(gòu)建地震保險法，要將人身損害險和房屋損害險的投保費率控制在相應(yīng)范圍，要隨著居民生活水平的提高和地震保險經(jīng)營的積累逐步進行;第三，政府主導原則。地震為巨型災(zāi)害，一旦發(fā)生將造成重大損失，無論是居民自身，還是保險公司，都無法承擔全部損失。政府應(yīng)發(fā)揮其主導作用，不僅有利于彌補損失，還有助于維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展。美國、日本、新西蘭等國家的地震保險，雖存在商業(yè)成分，但基本上都以非盈利為經(jīng)營原則，我國也應(yīng)如此［17］。

(二)基本措施

地震保險涵蓋多學科知識，包括保險學、經(jīng)濟學、法學等。從法律上對地震保險進行規(guī)制，是開展地震保險的基礎(chǔ)。我國是地震等自然災(zāi)害多發(fā)的國家，亟需地震保險等保險產(chǎn)品的出現(xiàn)來分散社會風險，為居民、企業(yè)的私有財產(chǎn)提供保障?！兜卣鸨ｋU法》等法律制度的出臺，對投保人、保險公司等參與地震保險的主體的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)制，依法解決實踐中出現(xiàn)的問題，對法律內(nèi)部不一致的現(xiàn)象進行糾正，發(fā)揮保險公司在分散社會風險方面的功能。

1．轉(zhuǎn)變政府職能

政府在地震保險中具有重要作用:第一，推動法律制定。我國《保險法》、《防震減災(zāi)法》等有關(guān)地震災(zāi)害的法律的制定無不是政府協(xié)助完成，并且監(jiān)督地震保險法律的遵守執(zhí)行，對出現(xiàn)的問題及時糾正制裁;第二，政府財政支持?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》鼓勵個人和企業(yè)投保災(zāi)害保險，并要求建立巨災(zāi)風險保險體系，由政府財政支持。當保險公司履行賠償責任而出現(xiàn)財務(wù)危機時，政府還充當“臨時貸款人”的角色，提供流動資金;［18］第三，主導地震保障計劃。對共保體實行優(yōu)惠的稅收政策、對購買地震保險的投保者實行退稅或財政專項補貼等政策、加強防災(zāi)防損基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)等都需要政府主導。

我們應(yīng)借鑒美國地震保險計劃，在地震保險立法中定位政府角色，將政府的職責在法律上明確表示出來。此外，基于整體法律意識不強的特點，政府應(yīng)要求居民投保地震強制險，發(fā)揮地震保險對分散風險的作用。

2．厘定投保費率

《防震減災(zāi)法》頒布至今，我國沒有其他任何地震保險制度，也沒有關(guān)于地震保險投保費率和損害賠償標準的制度安排。［19］保費是被保險人支付的對價，以換取保險人承諾在發(fā)生損失的時候補償被保險人，或者在約定的條件成就時作出給付［20］。在地震保險中，保險費的收取是保險公司籌集資金應(yīng)對地震災(zāi)害發(fā)生后賠償損失的重要方式。如何收取保險費用，投保費率該怎么制定，成為地震保險法應(yīng)當解決的關(guān)鍵問題。以立法確定費率的目的在于，確保厘定的費率能夠保證保險人應(yīng)付保險金的支出、獲取適當?shù)睦麧?，并且能夠支付管理的成本。同時，以立法確定投保費率能夠保證在面臨同樣的風險時，在費率方面不存在差別待遇。而且以立法的確定費率也可以確保費率不過度［21］。

3．確立損害分攤機制

在美國佛羅里達州，公民財產(chǎn)保險公司是享受政府免稅待遇的非營利團體，在簽發(fā)保單和支付賠款方面一旦出現(xiàn)危機，這些保險公司就可以要求所在州內(nèi)其他保險公司分擔保險賠償金，而其他保險公司在承擔賠償責任后會提高投保費用，這一過程實際上使災(zāi)害損失在州內(nèi)所有投保人中平均分攤。日本和新西蘭的地震保險都存在“三層損害分攤機制”，即在發(fā)生地震災(zāi)害后，首先由保險公司和再保險公司進行賠償，通過再保險將保險公司承擔地震災(zāi)害的責任分擔;當損失超過保險公司和再保險公司的承擔范圍時，超出的部分由地震委員會等社會團體利用地震基金進行賠償;地震基金仍然不能賠償?shù)牟糠钟烧袚鳛椤白詈蟊ＷC人”將承擔無限責任。三層分攤機制稀釋了地震災(zāi)害的風險，及時賠償災(zāi)民的損失，有利于保險公司的發(fā)展，提高了保險公司與政府合作的積極性，對發(fā)揮保險在地震災(zāi)害中作用有積極意義。

我國應(yīng)制定多元性的損失分攤機制:第一，由國家出資建立地震委員會，建立地震保險基金，使其成為防治地震災(zāi)害的一道屏障。政府可以通過地震委員會主導地震保險業(yè)務(wù)，管理地震保險市場，在保險公司無力賠償全部損失時直接承擔責任，提供最終保障;［22］第二，修訂《保險法》或在將來的《地震保險法》中完善對地震再保險的規(guī)定，利用再保險分散地震風險，促進地震保險公司及再保險公司的發(fā)展，同時對再保險主體、市場等進行規(guī)定，培育再保險聯(lián)合體。此外，法律規(guī)定還應(yīng)鼓勵我國再保險公司接觸國際再保險市場，利用與國際再保險公司的合作分散國內(nèi)地震風險，同時參與國際再保險活動，提升自身競爭力［23］。

4．制定保險衍生品買賣規(guī)則

筆者前文提到地震保險法律效力層級低的問題主要針對地震保險制度發(fā)展已經(jīng)較為成熟的方面，在這些方面我國應(yīng)制定高效力法律。但基于我國資本市場的發(fā)展尚處于初級階段，各項法律制度和配套設(shè)施并不健全的特殊國情，在利用資本市場緩解地震災(zāi)害的損失時，可以由國務(wù)院牽頭，聯(lián)合保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會制定地震保險與資本市場結(jié)合的暫行規(guī)則，待條件成熟后再由全國人大及其常委會訂立法律條文。試點利用資本市場，運用法律規(guī)范保險衍生品的買賣規(guī)則，彌補地震保險可能產(chǎn)生的資本不足賠付等問題。美國1996年就出現(xiàn)了巨災(zāi)證券，利用其發(fā)達的資本市場分散災(zāi)害風險，既活躍了資本市場，擴大投資渠道，也分散了地震等災(zāi)害的風險，為發(fā)生災(zāi)害后的賠償提供了融資途徑。我國在資本市場成熟并配套完善的法律規(guī)定后，可進行類似的嘗試。

投資者購買時往往無法基于合理的計算或推測，也就是說，投資者是否獲益完全取決于災(zāi)害是否發(fā)生。而地震災(zāi)害的發(fā)生與否本身不具有規(guī)律性，投資者收益與否更難確定。［24］因此，在制定買賣規(guī)則時，應(yīng)適當偏向購買者，盡量避免將地震災(zāi)害的損失擴大化。

四、結(jié)語

國家的可持續(xù)發(fā)展需要動力機制和穩(wěn)定機制［13］313。改革開放30多年來使華夏大地發(fā)生翻天覆地的變化，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)具備動力機制并得到很好的運用。地震風險的控制是國家風險安全管理的重要方面，是穩(wěn)定機制的重要組成部分。因此，通過制定地震保險法來防治地震災(zāi)害，是利國利民、一舉多得的大事，對提升我國系統(tǒng)性地震風險安全管理水平有重要意義。我們要把握社會轉(zhuǎn)型時期的機遇，推動地震保險法律制度的建立和發(fā)展，建設(shè)和諧穩(wěn)定社會。

注釋:

①見1951年頒布的《關(guān)于實行國家機關(guān)、國營企業(yè)、合作社財產(chǎn)強制保險及旅客強制保險的決定》。

②見1994年頒布的《關(guān)于下發(fā)全國性保險條款及費率(國內(nèi)保險部門)的通知》。

③1997年來中國人民銀行，中國保監(jiān)會先后成立了中國地震保險課題組開展各項地震保險課題研究;2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定:“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”;《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》提出“探索建立適合我國國情的巨災(zāi)保險和再保險體系”。見何霖，李紅梅撰寫的“我國構(gòu)建巨災(zāi)保險法律制度的必要性探討”，發(fā)表在四川文理學院學報2009年第6期第46－47頁。

④如《防震減災(zāi)法》第25條規(guī)定“國家鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險”，而中國人民銀行《財產(chǎn)保險基本險》第7條卻規(guī)定:“由于下列原因造成保險標的的損失，保險人不負責賠償:……(四)地震、暴雨、……”，即將地震風險作為財產(chǎn)保險的免責條款處理。

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Legislation Mode Selection of Earthquake Insurance

Xia Qingfeng
(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Abstract:In recent years，Earthquake causes greater losses than any anther natural disaster in China，which features uncertainty of occurrence and severity of losses．It is an effective means to reduce the losses caused by earthquakes and share the risk by introducing earthquake insurance to our country．And we should regard how to support and regulate the earthquake insurance under the current legal system as an essential area for research．Currently，there are three legislation modes for insurance law，namely，earthquake insurance program，earthquake insurance law and catastrophe insurance．This paper analyzes objectively the cons and pros of these three modes and provide an overview of the current state of legislation，in suppose of finding the best mode for legislation of earthquake insurance law in the future，as well as a clear way to its perfection．

Keywords:lack of law;legislative mode;mode selection;stability system

通訊作者:夏慶鋒，xqfpeter@163．com．

作者簡介:夏慶鋒(1987—)，男，博士研究生．

基金項目:中國人民大學研究生科學研究基金資助項目(13XNH028)．

收稿日期:2014-04-02.

中圖分類號:D913.995

文獻標志碼:A

文章編號:1008-4339(2015)01-062-06