李墨舒

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475000）

德國著名社會學家滕尼斯在《共同體與社會》一書中首次提出“社區(qū)”一詞，他將“社區(qū)”和“社會”從概念上分開，認為它們是兩種不同人類群體的聯(lián)合方式。社區(qū)是以血緣、感情、倫理團結為紐帶，有著共同文化傳統(tǒng)的人類生活的集合體，這種共同文化或者說本質意志表現(xiàn)在共同的價值觀、習慣、回憶和歸屬感等之中。我們現(xiàn)在所說的社區(qū)，按照《社會學辭典》解釋，至少指的是“一定地理區(qū)域內人的集合”，當然他們可以有著共同情感和良好的社會互動。“治理”一詞，近年已成為公共管理領域的熱詞?！爸卫怼迸c“管理”不同，治理是一種多元化的公共事務管理方式。治理理論認為:治理是指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系，是各個主體之間上下互動的管理過程。它認為政府并不是唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構都可能成為各個不同層面上的權力中心，其權力內容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的[1]。因此，社區(qū)治理可以理解為將治理理論引入社區(qū)管理，其內涵是在一定地理空間內，不同治理主體以一種多元合作的關系方式對社區(qū)公共事務進行有效管理，以更好地增進社區(qū)成員利益、推動社區(qū)發(fā)展。城市是一個國家或地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的中心，城市社區(qū)治理的重要性不言而喻?，F(xiàn)如今，轉型期的中國社會正在發(fā)生著深刻變革，這些變革對我國城市社區(qū)治理提出了新的要求，帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、轉型期城市社區(qū)治理的社會環(huán)境

社會轉型是指社會發(fā)展過程中發(fā)生的一種整體而又全面的結構過渡狀態(tài)，它包括社會結構、社會運行機制和價值觀念體系等等[2]。我國正處在向現(xiàn)代工業(yè)社會快速轉型的歷史進程中，社會發(fā)生深刻變化，其中兩個方面尤為顯著。

（一）社會原子化

流動是現(xiàn)代社會的重要特征。進入21世紀以來，我國人口流動規(guī)模不斷擴大。在城鄉(xiāng)二元化體制下，這種大規(guī)模的、頻繁的人口流動必然會造成城市異質性的后果，流動人口與原有人口無法很好地實現(xiàn)融合，社會成員關系割裂、疏遠。另一方面，在城鎮(zhèn)化進程中，大規(guī)模的城市改造也給原來的家庭和鄰里關系帶來了明顯影響。城市社區(qū)的拆遷改造，破壞了居民對社區(qū)的認同和歸屬感，從地緣上割裂了原有的親屬和鄰里關系，而現(xiàn)代高層住宅樓又給鄰里交往筑起了屏障，這一切使得社會成員的關系進一步割裂。而“單位制”的解體也對城市居民的原子化產生了深遠的推動作用。在“單位制”時期，大部分的城市勞動力都被安置在單位當中，個人及家庭的生活供給幾乎完全依賴于所屬單位，社會成員被整合在一個個的單位體系之中?！皢挝恢啤钡慕怏w會使人們專注于運用個人策略來解決問題、回避風險，這種個人主義傾向會大大強化個人的自我孤立和不合作傾向，使得社會紐帶更加弱化[3]。最后，我國社會政策在城鄉(xiāng)、區(qū)域、單位、身份上的差別化設定，更是加劇了社會原子化狀態(tài)并使之固化。

（二）由集權向分權轉變的管理體制

新中國成立后，我國實施了計劃經(jīng)濟體制，與之相適應的是中央高度集權的行政管理體制。政府與社會是一種強政府、弱社會的關系，政府全面控制社會生活，對社會實行自上而下的封閉式、集權式管理。隨著社會的發(fā)展，計劃經(jīng)濟的弊端逐漸顯現(xiàn)，日益多元化的社會需求與“政府失靈”之間的矛盾難以調和，“我們的各級領導機關，管了很多不該管、管不好、管不了的事”[4]。改革開放后，我國開始逐步探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制并通過先后幾次政府機構改革和職能轉變，將社會逐漸從政府的強勢統(tǒng)治中解放出來，國家開始逐步地分權、讓權、還權于社會和人民。這一切給我國的市場經(jīng)濟、社會組織等提供了良好的發(fā)育發(fā)展環(huán)境?，F(xiàn)如今，我國已進入全面深化改革的歷史時期。提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方針。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個核心要義就是，在治理主體上突出強調社會公共事務的多方合作治理，尋求國家、市場和社會三個機制的相互支撐與平衡。可見，通過分權與放權，形成多元化的治理體系將是我國社會未來的方向。

二、多元主體參與治理:城市社區(qū)治理的發(fā)展方向

在社會原子化和由集權向分權管理體制轉變的社會環(huán)境中，我國城市社區(qū)治理模式必然要發(fā)生改變。社會原子化對我國城市社區(qū)治理的多元主體參與提出了現(xiàn)實要求，而國家逐步分權、放權、還權于市場與社會的管理體制則為多元主體參與城市社區(qū)治理提供可能?？v觀歷史，我國城市社區(qū)治理經(jīng)歷了行政型社區(qū)治理、合作型社區(qū)治理的發(fā)展歷程，正向著自治型社會治理過渡，不論是合作型還是自治型治理模式，我們都看到了治理主體多元化參與的發(fā)展方向，政府逐漸從社區(qū)場域中退出。

多元主體參與治理的自治型社區(qū)模式是我國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向，通過社區(qū)對社會進行整合，社區(qū)組織成為基層社會組織的主體。所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區(qū)各種利益相關者習慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務，并使社區(qū)進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程[5]。在這種治理模式下，社區(qū)治理多元主體主要包括居民委員會、物業(yè)公司和業(yè)主委員會等。居民委員會是一定地域內居民的群眾性自治組織，是以提供社區(qū)公共物品為主的自治組織，是完全服務于居民利益的，除了維系組織正常運轉所需要的物質保證外，不應存在自己的私利。物業(yè)公司是依照法定程序設立，以物業(yè)服務經(jīng)營業(yè)務，并具有企業(yè)法人資格的經(jīng)濟組織[6]，它是市場經(jīng)濟的產物，是社區(qū)治理中市場力量的代表，作為市場主體，其提供的社區(qū)服務是有償?shù)?，有著自身利益的追求。業(yè)主委員會則是物業(yè)服務區(qū)域內代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的民間組織，它與居民委員會不同之處在于，私人產權是業(yè)主委員會自治的基礎，而居委會則是以提供社區(qū)公共物品為目標的自治組織；業(yè)主委員會是所有住宅所有者的組織，而居民委員會既是住宅所有者的組織，也是只有居住權居民的自治組織[6]。在政府的外部支持下，居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司等社會組織，各司其職、相互合作，共同實現(xiàn)對社區(qū)事務的有效治理。自治型社區(qū)治理是多元主體參與社區(qū)治理的真正實現(xiàn)形式，在這種治理模式下:一方面，居民能夠真正參與社區(qū)事務的管理，成為社區(qū)的主人；另一方面，行政成本得到了降低，也有利于公民社會的形成和民主政治的實現(xiàn)。

三、城市社區(qū)多元主體參與治理的現(xiàn)實困境

我國城市社區(qū)治理雖然從傳統(tǒng)的行政型治理模式發(fā)展到了自治型治理模式，實現(xiàn)了由集權統(tǒng)治向分權治理的轉變，但是在實踐過程中卻也面臨著不少的現(xiàn)實困境。

（一）治理主體間的非合作博弈

非合作博弈是博弈論中的一個概念，與合作博弈相對。合作博弈是研究人們達成合作時如何分配合作得到的收益，而非合作博弈是研究人們在利益相互影響的局勢中如何選擇決策使自己的收益最大[7]。目前，我國城市社區(qū)多元主體參與治理的格局中，治理主體間就是一種非合作博弈狀態(tài)而非合作博弈，在一方利益得到實現(xiàn)或增加時，另一方利益往往因受到侵害而無法實現(xiàn)，從而導致社區(qū)治理混亂無效、沖突不斷。

首先是業(yè)主委員會與物業(yè)公司的非合作博弈。按照上文對業(yè)主委員會和物業(yè)公司的界定，二者應該是一種法律上的契約關系，業(yè)主委員會作為委托人委托物業(yè)公司提供相關物業(yè)服務，雙方根據(jù)協(xié)議行使權利、履行義務。但事實上，業(yè)主委員會和物業(yè)公司間的矛盾層出不窮，成為新聞媒體報道的社會熱點。究其原因主要有社區(qū)配套公共設施產權不清；物業(yè)公司管理不規(guī)范、服務能力低，專業(yè)人才缺乏以及利益至上的觀念；部分業(yè)主素質低，對物業(yè)公司正常工作不予配合；此外，還存在一些業(yè)主委員會背棄本職，欲從物業(yè)公司中分得利益等問題。其次是居委會與物業(yè)公司的非合作博弈。社區(qū)居委會和物業(yè)公司本身就是一種復雜的、動態(tài)的不確定關系，二者在管理地位、管理目標、管理內容都存在著不少矛盾。居委會是社區(qū)治理組織，歸口民政部門，承擔了部分政府工作，具有行政色彩；而物業(yè)公司是企業(yè)，歸口房管部門，按合同向業(yè)主提供物業(yè)服務。但現(xiàn)實中，由于二者職責劃分不清，在一些創(chuàng)收項目上相互爭搶，在無利可圖、難度較大的工作上卻相互推諉。物業(yè)公司的工作得不到居委會的配合與支持，而物業(yè)公司對居委會也是一種不予理睬的態(tài)度，二者無法形成合力，給社區(qū)治理帶來了很大困境。最后是居委會和業(yè)主委員會的非合作博弈。居委會和業(yè)主委員會本都是群眾性自治組織，卻未形成同一社區(qū)組織聯(lián)盟。一個負責社區(qū)公共事務的管理，一個負責與物業(yè)服務相關的經(jīng)濟事務的管理，二者本是簡單的線性關系，可實現(xiàn)良好合作，但現(xiàn)實中卻充滿了矛盾。由于目前，居委會掌握著社區(qū)治理的合法權利和制度資源，在大部分情況下，居委會和業(yè)主委員會之間是一種依賴與被依賴關系，其對業(yè)主委員會進行了過多干預。另一方面，由于產權人、使用人的維權觀念較差，業(yè)主對私人權益的關注勝過了公共權益，整個社區(qū)業(yè)主配合不一致，也導致了業(yè)主委員會工作難以開展[6]。

（二）社會組織參與治理合法性與能力不足

合法性權力和行動能力是社區(qū)組織參與社區(qū)治理效果的兩個關鍵性要素。有沒有權力、有什么樣的權力、有多大權力和權力來源等問題，應該是相關法律制度必須明確規(guī)定的內容，只有這樣才能為社會組織參與治理提供合法性地位與權力，才能提供必不可少的制度保障與制約。但我國現(xiàn)行法律，對于各類社會組織地位以及之間的權責界定并不十分明確:一方面，使得社會組織參與社區(qū)治理的動力不足、身份尷尬；另一方面，社會組織的規(guī)范化程度不高，造成社區(qū)治理的混亂。

能力不足是社會組織參與社區(qū)治理面臨的又一困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一，我國社會組織獨立性差。大部分社會組織都具有官方“血統(tǒng)”，不是在政改中從政府系統(tǒng)中剝離的，就是由政府自上而下籌建的，在觀念和工作方式上都無法與西方專業(yè)的社會組織相比較，行政色彩濃厚。第二，絕大多數(shù)的社會組織都面臨經(jīng)費不足的狀況。社會捐贈、政府資助和收費是社會組織經(jīng)費的主要來源，在我國相關社會組織尚未被納入政府福利體系，捉襟見肘的政府財政支持和有限的社會捐贈與收取的會費和服務費只能勉強維持組織的基本運轉。第三，社會組織的工作常常由有愛心的志愿人士擔任，使得社會組織的專業(yè)性降低。同時，社會組織普遍工資待遇較低，很難吸引專業(yè)人員加盟。第四，社會組織公信力和認同感缺失。近些年，屢見不鮮的社會組織財務混亂和資金挪用等丑聞，使得公眾對社會組織的信任不斷下降，社會捐贈和志愿者減少。

（三）社區(qū)團結度不高

隨著城市化發(fā)展不斷的深入，傳統(tǒng)的“熟人社會”發(fā)生根本改變。原有的信任破壞了，新的信任尚未建立，原有的規(guī)范已經(jīng)失去效力了，而新的共識性規(guī)范未能確立，原有的社會網(wǎng)絡被打破或不再有效了，新的社會網(wǎng)絡不能發(fā)揮效用或尚未形成[8]?？傊?，鄰里關系的疏離、淡薄，社區(qū)成員社區(qū)認同感和歸屬感的缺失已經(jīng)成為城市社區(qū)的一種普遍現(xiàn)象，社區(qū)團結度不高。而在這種社會原子化狀態(tài)下，大多數(shù)人只考慮私人利益訴求，忽略公共利益，使得社區(qū)整合難以實現(xiàn)。同時，在社區(qū)團結度不高的狀態(tài)下，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識和積極性也會受到很大程度上的影響，“20%的業(yè)主吵翻天，80%的業(yè)主沒想法”[9]，這將嚴重制約參與效果和社區(qū)的健康發(fā)展，更別提對社區(qū)社會資本的重新培育。

（四）社區(qū)行政化

社區(qū)行政化一直是制約我國多元主體參與社區(qū)治理發(fā)展的重要因素。雖然社區(qū)并不隸屬于行政編制之中，但政府部門卻經(jīng)常把社區(qū)作為行政末端，這樣一來，社區(qū)居委會承擔了很多的行政和社會管理事務，居委會最為重要的民主自治職能被行政化工作取代。在這一體制下，社區(qū)居委會對于社區(qū)的管理，更多地也是采用行政化的命令或動員的方式來完成，離開了上級政府，社區(qū)居委會就不會獨立自主地開展工作。此外，除社區(qū)大會選舉出來的居民委員成員外，上級政府也可將聘任的工作人員下派到社區(qū)居委會，指導相關工作，以便更好執(zhí)行上級下派的行政工作，社區(qū)行政化加劇。社區(qū)行政化必然壓縮了參與治理的空間，使得多元主體參與治理成為空談，難以調動社區(qū)居民的參與積極性，從而加劇社區(qū)矛盾。

四、結語

多元主體參與治理是我國城市社區(qū)治理的必然之路，面對治理主體間的非合作博弈、社會組織參與治理合法性與能力不足、社區(qū)團結度不高以及社區(qū)行政化的現(xiàn)實困境，我們必須積極尋求解決之道，真正實現(xiàn)我國城市社區(qū)的多元主體參與治理。在借鑒外國先進經(jīng)驗基礎上，結合我國各地實際情況，探索處理主體間關系的創(chuàng)新機制，不斷建立健全法律規(guī)章，以制度的形式明確規(guī)定居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等治理主體的權責關系，使其各司其職、相互配合。對于社會組織合法性與能力不足，一方面，我們要完善制度保障，調整資源分配策略，為社會組織的發(fā)展提供更多的財政支持；另一方面，還要加強社會組織的自身能力建設以及監(jiān)督力度。提高居民參與意識與積極性，通過開展各類居民參與活動，加強社區(qū)居民間的溝通與交流，提高居民對社區(qū)的認同度與歸屬感，努力培育社區(qū)社會資本。最后，轉變政府職能，進一步明確政府、市場、社會三者關系，將社區(qū)管理的職能還給社區(qū)，擴大社區(qū)多元主體參與治理的空間。

[1]蔡小慎，潘加軍.轉型期我國城市社區(qū)治理中的分權問題探討[J].社會主義研究，2005（2）:86－89.

[2]程亮.社會轉型中社區(qū)治理的發(fā)展歷程與困境[J].徐州師范大學學報:哲學社會科學版，2005（5）:109－112.

[3]黎熙元，陳福平，童曉頻.社區(qū)的轉型與重構:中國城市基層社會的再整合[M].北京:商務印書館，2011:69.

[4]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1993:328.

[5]王艷.改革社區(qū)居委會:構建新型社區(qū)自治組織[D].成都:四川大學，2005.

[6]夏建中.中國城市社區(qū)治理結構研究[M].北京:中國人民大學出版社，2012:196－204.

[7]許安拓.博弈論原理及其發(fā)展[J].人民論壇，2012（32）:6－8.

[8]施文.淺析城市社區(qū)治理中的多方缺位現(xiàn)象:以管精神病患者群體為例[J].湘潮，2008（8）:41－42.

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