李海明

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀 100081)

自1999年《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱“《低保條例》”）頒布實(shí)施以來，我國的城市居民最低生活保障（以下簡稱“低保”）制度已經(jīng)成為我國社會救助領(lǐng)域中極為重要、極為基礎(chǔ)的制度，也是立法層次最高的社會救助法律制度。在《社會救助法》立法條件并不成熟的背景下①筆者認(rèn)為，《社會救助暫行辦法》的頒布與實(shí)施表明在《社會救助法》的立法進(jìn)程上似在退而求其次。，分析和探討《低保條例》定位和境遇可探析社會救助立法之困難，有助于將來之立法。建立城市居民最低生活保障制度的實(shí)踐可追溯到1993年的上海，之后經(jīng)過民政部的著力推廣，城市低保制度被寫入“九五”計(jì)劃，并以國務(wù)院通知的形式以1999年為截止日期要求普及城市低保制度[1]。得益于民政部之業(yè)務(wù)執(zhí)掌，城市低保工作長期貫徹著“應(yīng)保盡?！钡恼?。隨著城市低保工作的進(jìn)展和制度的演變，有關(guān)城市低保的研究呈現(xiàn)出從淺到深、從謀劃到技術(shù)、從問題到對策、從描述到解析的研究趨勢，且如此等等之研究漸成氣候②反映這一過程的代表性研究成果如《中國城市社會救濟(jì)制度改革研究》課題組的《建立中國城市居民最低生活保障線制度的研究報(bào)告》[2]、楊巧贊的《城市“低?！泵媾R的挑戰(zhàn)與對策》[3]、劉喜堂的《當(dāng)前我國城市低保存在的突出問題及政策建議》[4]。，并在社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下出現(xiàn)了不同的聲音。其中，在低保效果或待遇水平的認(rèn)識上，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國的低保制度實(shí)施中出現(xiàn)了養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象[5]，相反的觀點(diǎn)認(rèn)為我國的低保標(biāo)準(zhǔn)比較低尚不足以養(yǎng)懶漢，進(jìn)而有觀點(diǎn)認(rèn)為我國低保待遇的附加值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低保待遇本身，從而展開了關(guān)于低保對象的醫(yī)療、住房等方面救助的摸索。在低保給付過程中，盡管對這當(dāng)中存在的問題有著共同的認(rèn)識，如存在人情保、隨意保、騙保等問題[6]，但是原因分析與對策建議顯得分散與模糊，規(guī)范的法學(xué)研究比較少，有關(guān)《低保條例》的規(guī)范分析尚未展開。由此，筆者認(rèn)為有必要關(guān)注《低保條例》的法理念和法制度，強(qiáng)調(diào)《低保條例》在法學(xué)上的問題與出路。

一、《低保條例》的定位

《低保條例》第一條明示該條例定位于規(guī)范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活。而事實(shí)上，《低保條例》的實(shí)踐是在特定的背景下展開的，與立法第一條有著較大的差異。首先，《低保條例》是企業(yè)改革分流催生的，定位于收入保障。1990年代，“在短短幾年中，就在城市中迅速形成了以失業(yè)人員、下崗職工、停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)的職工和一部分被拖欠養(yǎng)老金的退休人員以及他們的贍養(yǎng)人口為主體的城市貧困群體。”[7]低保正是為了救助城市新生而又?jǐn)?shù)量可觀的貧困群體，也無怪乎之后有學(xué)者分析城市低保對象時(shí)會發(fā)現(xiàn)有勞動(dòng)能力者所占比例甚高。正是因此，低保制度的出發(fā)點(diǎn)是應(yīng)急性的，即為解除企業(yè)改革所分流出來的人員及其家庭的生活問題，具有補(bǔ)貼收入的性質(zhì)。如從《重慶市城市居民最低生活保障暫行辦法》（1996年）的規(guī)定來看，低保覆蓋了企業(yè)執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)，銀行貸款、財(cái)政貼息、部門及企業(yè)自籌一部分生活費(fèi)的困難企業(yè)職工生活費(fèi)發(fā)放，社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)放離退休費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金，以及原有的城市“三無”人員救濟(jì)等內(nèi)容。當(dāng)一項(xiàng)應(yīng)急措施逐漸穩(wěn)定下來后，有些內(nèi)容獨(dú)立為其他制度，如最低工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度等，而維持既定標(biāo)準(zhǔn)線的收入則同原有的針對“三無”人員的救濟(jì)整合為城市低保制度，并保留了這一政策的最大特色，即收入保障（維持）。就此而言，低保制度是為有勞動(dòng)能力的人而設(shè)計(jì)的一項(xiàng)制度，這不僅使得低保制度會與促進(jìn)低保對象就業(yè)聯(lián)系在一起，而且使得低保制度在設(shè)計(jì)上僅僅考慮低保對象的收入水平。從法律規(guī)范來分析，新聞報(bào)道中開寶馬車領(lǐng)低保者可能恰恰是沒有任何收入的無業(yè)者。

其次，《低保條例》是行政部門執(zhí)掌推進(jìn)的，定位為民政工作。民政部從地方經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)了低保的制度價(jià)值和政策意義，并大力推動(dòng)了《低保條例》的出臺和落實(shí)。而且民政部門并沒有拘泥于《低保條例》，而是在城市低保制度的基礎(chǔ)上發(fā)展了分類救助、專項(xiàng)救助等《低保條例》中沒有的內(nèi)容。從民政部門的視角來看，低保制度已經(jīng)拓展為社會救助制度。因此，當(dāng)下的《低保條例》定位于民政工作，并有如下傾向：其一，不太區(qū)分低保制度與社會救助制度，理論研究中也籠統(tǒng)地關(guān)注低保及相關(guān)事項(xiàng)，如與廉租房制度聯(lián)系在一起；其二，研究城市低保制度卻忽視《低保條例》，極少有關(guān)于《低保條例》的規(guī)范分析，傳統(tǒng)的法規(guī)范分析在低保制度研究中備受冷落。依托《低保條例》的文本解釋并不能滿足民政工作的需要，民政部門沒有動(dòng)力去更改低保制度的基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)，而是致力于社會救助體系的構(gòu)建與拓展。其三，最初的低保制度沒有在較高的法治環(huán)境中實(shí)施，其后的多種社會救助制度與低保制度互相作用，使得低保制度呈現(xiàn)較強(qiáng)的政策性、較弱的法治性。

在如此定位下，《低保條例》旨在保障的最低生活產(chǎn)生了異化。隨著國企改革的順利進(jìn)展與社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，低保制度從原來的“將有限的資金用到最需要的人身上”[8]逐步異化為“過低的標(biāo)準(zhǔn)、過度的適用”。把保障基本生活轉(zhuǎn)化為補(bǔ)貼底線收入，看似具有簡化操作上的優(yōu)勢，卻在法理上不妥。一方面，過低的保障線會弱化生活保障的效用，其最終會使真正需要低保者難以得到保障；另一方面，以收入為參照系則意味著就業(yè)或勞動(dòng)收入并不能滿足生活所需，這不符合現(xiàn)代人權(quán)的基本觀念。

那么該如何定位我國的低保制度呢？大致有兩種選擇：一種是縮小低保制度的社會功能和適用范圍，將低保制度定位為真正的最后安全閥；一種是擴(kuò)大低保制度的社會功能和適用范圍，將低保制度發(fā)展為分享經(jīng)濟(jì)成果的福利機(jī)制。就前種之立法例而言，日本的生活保護(hù)法即規(guī)定生活保護(hù)以生活貧困者活用自己可以利用的資產(chǎn)、能力或其他為要件，且民法上的撫養(yǎng)義務(wù)及其他法律規(guī)定的扶助優(yōu)先于生活保護(hù)，且在實(shí)踐中理解極為嚴(yán)格[9]。就后種之立法例而言，法國的家庭給付作為所有由家庭補(bǔ)貼所發(fā)放的給付，不僅不斷增加并多樣化，而且公共權(quán)力沒有能夠確定一個(gè)內(nèi)在一致的家庭政策的中樞[10]。給付多樣化往往會導(dǎo)致定位上的模糊，法國的家庭給付與我國的低保給付在這一點(diǎn)上甚為相似。我國的低保制度的抽象定位是前種，是狹窄的小低保；具體操作是后種，是放寬的大低保。從與《低保條例》的立法宗旨保持一致的角度出發(fā)，應(yīng)該縮小低保制度的社會功能和適用范圍，明確保障最低限度生活的目標(biāo)以及其在社會救助體系中的補(bǔ)充地位。

二、《低保條例》的實(shí)施與境遇

《低保條例》在實(shí)施過程中給人以非常明顯的弱法治印象，并在文本、執(zhí)法、申領(lǐng)以及救濟(jì)上均有問題，境遇尷尬。

其一，在文本上，《低保條例》條文陳舊。自《低保條例》頒布實(shí)施以來，社會救助的實(shí)踐日趨豐富，而社會救助的立法卻極為緩慢，在實(shí)踐出現(xiàn)極大突破的情況下，《低保條例》卻未有相應(yīng)的修改。如，在低保對象的認(rèn)定上，《低保條例》以收入水平為依據(jù)，當(dāng)共同生活的家庭成員人均收入低于保障線時(shí)，即享有獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利；而在更廣泛的社會救助制度上，低收入家庭認(rèn)定依據(jù)是《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》（2008年），該辦法所認(rèn)定的城市低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)主要包括家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)兩項(xiàng)指標(biāo)。實(shí)踐中，認(rèn)定低保對象會考慮申請者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，而《低保條例》卻仍然保持不變，有廢置之嫌疑。在低保待遇上，低保給付與專項(xiàng)給付、臨時(shí)給付的關(guān)系不清，而事實(shí)上專項(xiàng)給付、臨時(shí)給付已經(jīng)成為低保給付的重要內(nèi)容，而《低保條例》未有回應(yīng)。此種情形，不免令人擔(dān)憂《低保條例》的立法境遇，如下兩問題可能會影響《低保條例》的命運(yùn)：第一，低保給付與其他社會法上給付的關(guān)系該如何處理；第二，低保立法是否會在社會救助立法后被廢置或吸納。筆者以為，不能跟上實(shí)踐發(fā)展步伐的《低保條例》的處境是極為尷尬的，其在法律體系中被化于無形的可能性是存在的。

其二，在執(zhí)行上，低保給付不公已產(chǎn)生社會責(zé)難并加劇了其低法治特征。《低保條例》的實(shí)施是以低收入家庭的認(rèn)定和最低生活保障給付為核心的。從執(zhí)法者的角度來看，低保中的難題是資格認(rèn)定問題。城市低保工作的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在難以確定共同生活的家庭成員以及收入的核實(shí)，低?；鶎臃?wù)機(jī)構(gòu)的力量單薄而任務(wù)繁重，經(jīng)費(fèi)及待遇也較差，進(jìn)而在審核程序和信息化管理上均有待落實(shí)和完善，該等問題也較易引發(fā)低保領(lǐng)域中的貪污賄賂、瀆職乃至詐騙[11]。對于執(zhí)法人員而言，認(rèn)定資格困難、工作環(huán)境不佳，為其不當(dāng)行使職權(quán)帶來諸多說辭；對于申請人員而言，申領(lǐng)低保不是一個(gè)法律問題，而是一個(gè)心理問題，一旦突破心理上的障礙，申領(lǐng)低保成為“吃低保”，其涉及的騙保問題會缺乏應(yīng)有的罪責(zé)感?！兜捅l例》所面臨的執(zhí)法困境凸顯了低保的低法治狀況，其效果好壞主要取決于地方政府的發(fā)揮。申言之，《低保條例》的執(zhí)法是一種控制性或計(jì)劃性執(zhí)法，而不是審查性執(zhí)法，執(zhí)法的尺度不是由法律設(shè)定的，而是由政府設(shè)定的。當(dāng)前述帶有明顯社會責(zé)難的問題與低法治的給付行為疊加在一起時(shí)，低保給付不公的刻板印象會被不斷強(qiáng)化。

其三，低保申領(lǐng)存在兩重境遇，一重權(quán)利缺失，而另一重權(quán)益溢出。符合《低保條例》所規(guī)定的申領(lǐng)條件者所面臨的守法困境多未受到應(yīng)有的重視，反而在另外一個(gè)方向得到了強(qiáng)化。在“管理”低保對象的思維下，有人提出加大對低保對象多元化收入的監(jiān)控力度，加強(qiáng)對隱形就業(yè)的清理主動(dòng)性和力度，采取嚴(yán)格的社區(qū)公示，旁聽審批，低保戶參加公益勞動(dòng)、政策學(xué)習(xí)，等等[12]。諸種建議多已踐行并得到了積極的評價(jià)。然而，這對符合低保資格者卻構(gòu)成了守法負(fù)擔(dān)。申領(lǐng)低保卻不得不承受巨大的被管壓力和輿論壓力，其理念之陳舊令人擔(dān)憂。在這個(gè)過程中，低保對象的隱私、名譽(yù)被忽視或侵犯，生活、自由被限制或侵害。而奇怪的是，恰恰是沿著這樣的路徑，延伸出低保申領(lǐng)者的身份化，申領(lǐng)者一旦擁有低保身份，不但可以享受低保救助金，還會獲得身份所賦予的其他特權(quán)，諸如醫(yī)療補(bǔ)助、教育補(bǔ)貼等優(yōu)惠及福利[13]。殊不知，權(quán)利缺失與權(quán)益溢出并存的兩重境遇有誅心之慮，不可小覷。

其四，低保訴訟寥寥，低保申領(lǐng)難以救濟(jì)。行政案件中，低保案例非常少見。在一涉及低保金、殘疾金、五保待遇關(guān)系的案例中，民政局在取消當(dāng)事人低保待遇的同時(shí)，又為其辦理了集中供養(yǎng)五保手續(xù)并發(fā)放五保金，當(dāng)事人不服訴至法院，法院判決未支持當(dāng)事人的邏輯是，當(dāng)事人認(rèn)為自己不應(yīng)享受五保待遇而應(yīng)享受低保待遇，可按照程序向有關(guān)部門申請，有關(guān)部門可依法辦理[14]。就此來看，法院并未對低保資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷，而低保爭議也極少會進(jìn)入司法程序中。從民政局取消當(dāng)事人低保待遇的同時(shí)又為其辦理集中供養(yǎng)五保待遇來看，行政主管部門的積極作為缺乏應(yīng)有的司法監(jiān)督。事實(shí)上，低保申領(lǐng)權(quán)救濟(jì)的實(shí)踐是空洞化的，通過一般的訴訟程序救濟(jì)低保權(quán)益幾乎是無法想象的。

三、《低保條例》的完善

（一）重塑其與社會救助法的關(guān)系

完善低保制度尤其需要重新厘清其與社會救助法的關(guān)系。從實(shí)際情況來看，低保立法是社會救助立法的先行者，低保制度兼容相關(guān)的社會救助制度乃至社會法制度，呈現(xiàn)對象識別上的收斂性、保障內(nèi)容上的擴(kuò)張性。而隨著社會立法的推進(jìn)和完善，低保制度會呈現(xiàn)保障范圍上的擴(kuò)張性和保障內(nèi)容上的收斂性。同時(shí)，低保實(shí)踐甚至有與社會福利制度混搭的傾向，只是在社會福利立法聲音孱弱的情況下，這種混搭不被注意而已。本文認(rèn)為，應(yīng)該本著保障最低生活的思路將低保制度限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。

在具體制度的設(shè)計(jì)上，一方面應(yīng)當(dāng)提高最低生活保障的給付水平，另一方面應(yīng)當(dāng)剝離專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助為獨(dú)立的社會救助或社會福利制度，在此基礎(chǔ)上可明確低保制度的補(bǔ)充性地位。當(dāng)下應(yīng)當(dāng)盡快糾正低保制度在社會救助制度中基礎(chǔ)性地位的思維，理順最低生活保障與相關(guān)社會法制度的關(guān)系。其一，最低生活保障是綜合性、補(bǔ)充性給付，當(dāng)下社會救助中的臨時(shí)給付、單項(xiàng)給付不應(yīng)當(dāng)建立在低?；A(chǔ)上，而是獨(dú)立的社會救助項(xiàng)目或社會福利、社會優(yōu)撫制度。其二，最低生活保障是基本生活保障，應(yīng)可維持基本的衣食住行，卻不應(yīng)當(dāng)對衣食住行進(jìn)行具體區(qū)分，也不宜繼續(xù)保留家庭教育費(fèi)用，最低生活保障的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從家庭轉(zhuǎn)移到個(gè)人，將以個(gè)人的生活保障為起點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)與基本養(yǎng)老制度保持相應(yīng)的銜接與區(qū)分，同時(shí)應(yīng)界定“生活保障”中的“共同生活”。低保不等于給付低成雞肋，亦不宜成為模糊的一系列給付。低保給付的“低標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)該是足夠的基本生活救助，應(yīng)該高于目前的標(biāo)準(zhǔn)，但必然低于目前基于低保資格的一系列給付的綜合。理論上，諸多專項(xiàng)救助并非社會救助之基本目標(biāo)，如醫(yī)療救助本應(yīng)該是醫(yī)療保險(xiǎn)事宜，教育救助本應(yīng)該是義務(wù)教育事宜?！渡鐣戎鷷盒修k法》延續(xù)了社會救助的既有框架，最低生活保障、特困人員供養(yǎng)的受救助人可進(jìn)一步申請醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助，此種實(shí)踐也是《社會救助法》難以出臺的一個(gè)原因。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)

加強(qiáng)低保機(jī)構(gòu)建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，其次應(yīng)當(dāng)確保專業(yè)化的管理隊(duì)伍。低保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處保持業(yè)務(wù)上的獨(dú)立性，與民政體系保持管理上的獨(dú)立性，社會救助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、自主地進(jìn)行低保審核，糾正當(dāng)下事實(shí)上存在的社區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)縣三級審批機(jī)制。增加低保機(jī)構(gòu)的權(quán)限，加大其工作人員的審核責(zé)任，使低保給付常規(guī)化、動(dòng)態(tài)化、服務(wù)化，以形成一個(gè)具有明確服務(wù)對象的服務(wù)實(shí)體和管理實(shí)體。

（三）完善低保資格認(rèn)定制度

目前，低保資格認(rèn)定適用《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》及相關(guān)規(guī)則。低保資格認(rèn)定在技術(shù)上當(dāng)然應(yīng)借鑒低收入家庭的認(rèn)定思路，如考慮申請人的收入和經(jīng)濟(jì)狀況。低保制度所保障的基本生活是一種最低生活消費(fèi)，實(shí)踐中關(guān)于奢侈品或高消費(fèi)的排除標(biāo)準(zhǔn)也有其合理性。但是，消費(fèi)水平往往因人而異，不宜標(biāo)準(zhǔn)化、剛性化。制度設(shè)計(jì)上，低保給付是否允許申領(lǐng)者積累，低保保障的是財(cái)產(chǎn)維持還是消費(fèi)維持，即低保給付與申領(lǐng)者消費(fèi)的一致性問題。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以消費(fèi)維持為原則并兼顧財(cái)產(chǎn)維持之考量，在制度上保證申領(lǐng)人應(yīng)有的基本生活消費(fèi)，并適當(dāng)允許其自由支配低保金。

在低保認(rèn)定程序上，一方面確保能夠真實(shí)地了解申領(lǐng)者的收入和經(jīng)濟(jì)狀況，另一方面應(yīng)當(dāng)保護(hù)申領(lǐng)者權(quán)利，維護(hù)申領(lǐng)者尊嚴(yán)。這里應(yīng)該思考兩個(gè)問題：一個(gè)是福利或救助與人性尊嚴(yán)之間的關(guān)系，一個(gè)是公共政策執(zhí)行與人性尊嚴(yán)之間的關(guān)系。在受助與尊嚴(yán)關(guān)系的闡釋上，值得肯定的觀點(diǎn)是，尊嚴(yán)是依賴與獨(dú)立、競爭與合作的平衡，否認(rèn)依賴的、自給自足的尊嚴(yán)是一種極端的尊嚴(yán)觀念，中庸的尊嚴(yán)觀念是窮人受助的前提[15]。換言之，貧困而受助，無關(guān)人性尊嚴(yán)，不因此受到貶損、侮辱；窮人是一個(gè)中性詞，不是貶義詞。在給付過程與尊嚴(yán)的關(guān)系上，給付過程是公權(quán)力執(zhí)行公共政策的過程，其對個(gè)人資訊、名譽(yù)、自由等均可能造成影響，同樣需要給付行為與人性尊嚴(yán)之間的平衡。《低保條例》明確規(guī)定“采取適當(dāng)形式以戶為單位予以公布，接受群眾監(jiān)督”，此成為當(dāng)下審核制度的重要內(nèi)容；更有甚者，將低保申領(lǐng)者納入社區(qū)勞動(dòng)管理中。這些是應(yīng)當(dāng)盡快糾正的不當(dāng)現(xiàn)象，蓋因?yàn)榈捅Ｉ觐I(lǐng)既非與社區(qū)的契約，也非對政府的寄生。減少對申領(lǐng)人的折騰，尤其減少多次公示下的折騰現(xiàn)象，尤為必要。

（四）優(yōu)化低保爭議處理程序

在強(qiáng)化社會救助機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)化的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在民政體系和司法體系之間設(shè)立一種監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。在放棄三層審核的情況下，應(yīng)設(shè)置低保爭議仲裁員，則既可以救濟(jì)低保申領(lǐng)者的權(quán)益，又可以逐步重構(gòu)社會救助制度的運(yùn)作機(jī)制，并有效地與司法機(jī)制相銜接。在美國法上有社會保障行政法官制度，行政法官受理并處理補(bǔ)充保障收入（supplemental security income）的申訴，其決定受到社保行政中的申訴委員會的審查[16]。低保爭議仲裁員應(yīng)借鑒美國做法有類似法官的裁判權(quán)力，但應(yīng)定位為行政處理。邏輯在于低保管理機(jī)構(gòu)的緊口審核，仲裁員的松口裁決。筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)低保機(jī)構(gòu)建設(shè)的前提下，低保工作必然扁平化，假設(shè)兼有低保審核和給付權(quán)限時(shí)會出現(xiàn)為免責(zé)的緊口給付，相應(yīng)地配備低保爭議處理專門人員則是一個(gè)不錯(cuò)的松口救濟(jì)途徑。

四、結(jié)論

低保制度的修改與完善必然會涉及將來的《社會救助法》，也必然因?yàn)椤兜捅l例》的命運(yùn)而有很大差別。以上從低保制度定位、給付管理、資格認(rèn)定、爭議處理四方面提出了低保制度的完善建議。筆者認(rèn)為完善具體制度的基本觀念應(yīng)該是，更新低保法理念，推進(jìn)社會救助內(nèi)容的厘定與《社會救助法》的出臺，及時(shí)修訂《低保條例》，保障申領(lǐng)者權(quán)益，尤其應(yīng)祛除低保中的對象管理觀念，改正“應(yīng)退盡退”下的不當(dāng)措施。借用臺灣省學(xué)者的觀點(diǎn)：財(cái)政狀況不佳，不一定是社會福利造成的，尤其不必然是社會救助的影響，政府如能排除萬難而在社會救助方面有所作為，則將深得民心。當(dāng)下我國的低保制度應(yīng)當(dāng)盡快地法治化以尋求低保制度的公平、公正，但也必須適當(dāng)承認(rèn)“應(yīng)保盡?！钡母弊饔?。故應(yīng)當(dāng)將最低生活保障定位為一種項(xiàng)目上獨(dú)立的、功能上補(bǔ)充的社會救助項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)最低生活保障的常規(guī)管理、綜合給付，并維持適當(dāng)寬松的申領(lǐng)環(huán)境。